土地利用规划制度范文

土地利用规划制度篇1

第一条为了规范土地利用总体规划编制和审批，提高规划的科学性和可操作性，根据《中华人民共和国土地管理法》和《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发〔**〕11号）有关规定，制定本规定。

第二条土地利用总体规划按照行政区划分为五级。

根据社会和经济发展需要，可以编制跨行政区域的区域性土地利用总体规划。

第三条土地利用总体规划编制和审批，应当遵守本规定。

第四条各级人民政府负责编制本行政区域的土地利用总体规划，并依照法定程序和审批权限报有批准权的人民政府批准。

全国土地利用总体规划（草案）和跨省、自治区、直辖市行政区域的土地利用总体规划（草案）由国家土地管理局会同有关部门拟定。地方土地利用总体规划（草案）由地方人民政府土地管理部门会同有关部门拟定。

第五条编制土地利用总体规划应当贯彻“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策，体现耕地总量动态平衡的要求。

第六条编制土地利用总体规划应当遵循下列原则：

（一）以供给制约和引导需求，统筹安排各业用地；

（二）因地制宜，切实可行；

（三）自上而下，上下结合；

（四）下级规划服从上级规划；

（五）综合考虑社会效益、经济效益和生态效益；

（六）政府决策与公众参与相结合。

第七条国家应当制定土地利用总体规划标准和规范。

编制土地利用总体规划应当遵守和执行国家制定的标准和规范。

第八条编制土地利用总体规划应当深入实际，调查研究，广泛征求各方面意见。

第九条编制土地利用总体规划的基础资料必须准确、可靠。规划基期各类用地面积应当依据土地利用现状变更调查面积确定。规划用地分类应当以土地利用现状调查分类为基础。

第十条编制土地利用总体规划的程序是：

（一）编制规划的准备工作；

（二）编制规划方案；

（三）规划的协调论证；

（四）规划的评审；

（五）规划的报批。

第十一条土地利用总体规划期限应当与国民经济和社会发展规划相适应，一般为十年至十五年，同时展望远景土地利用目标。

第十二条土地利用总体规划目标应当分阶段安排实施，重点确定近期规划目标。近期规划一般为五年。

第十三条土地利用总体规划经批准后，必须严格执行，不得擅自修改。在规划实施过程中因特殊情况需作局部调整的，由编制该规划的人民政府决定，并将调整方案报批准该规划的人民政府备案；需作重大修改的，由编制该规划的人民政府提出修改方案，报原批准规划的机关批准。

【章名】第二章国家、省、地级土地利用总体规划的编制

第十四条国家、省、地级土地利用总体规划的主要任务是：

（一）在对本行政区域内土地资源利用现状、潜力和各业用地需求量进行综合分析研究的基础上，确定规划期内土地利用目标和方针；

（二）协调各部门用地，统筹安排各类用地；

（三）逐级分解规划确定的各类用地控制指标，重点确定城镇用地规模控制指标，落实重点建设项目和基本农田等重要用地的区域布局；

（四）提出实施规划的政策措施。

省级规划应当实现省域内耕地总量动态平衡，重点控制城市用地规模；地级规划应当重点安排好城乡结合部土地利用，合理划定城镇建设用地范围。

第十五条国家、省、地级土地利用总体规划内容，主要应当包括下列各项：

（一）土地利用现状分析。分析土地利用自然与社会经济条件，土地资源数量、质量，土地利用动态变化规律，土地利用结构和分布状况，阐明土地利用特点和存在的问题；

（二）确定规划目标。在分析土地利用现状、供需趋势基础上，提出土地利用远期和近期目标；

（三）土地供需分析。分析现有建设用地、农用地整理、后备土地资源开发利用潜力，预测各类用地可供给量；分析研究国民经济和社会发展规划及各业发展规划对用地的需求，预测各类用地需求量；根据土地可供给量和各类用地需求量，分析土地供需趋势；

（四）土地利用结构和布局调整。根据规划目标、土地资源条件和区域生产力布局，提出区域土地利用方向、原则，调整土地利用结构，确定各业用地规模、重点土地利用区的区域布局和重点建设项目布局；

（五）编制规划供选方案。根据土地利用调控措施和保证条件，拟定供选方案，并对每个供选方案实施的可行性进行分析评价，提出推荐方案；

（六）拟定实施规划的政策措施。

第十六条国家、省、地级土地利用总体规划成果，应当包括下列各项：

（一）规划文件；

（二）规划图件；

（三）规划附件。

第十七条国家、省、地级土地利用总体规划文件，应当包括规划文本和规划说明。

规划文本的内容应当包括下列各项：

（一）前言。应当简述编制规划的目的、任务、依据和规划期限；

（二）土地资源利用现状。应当简述土地资源利用现状、潜力和土地利用存在的主要问题；

（三）规划目标和方针。应当简述土地利用目标和方针，展望远景土地利用；

（四）土地利用结构和布局。应当简述各类用地数量、结构变化，各区域土地利用方向、原则，重点建设项目和重点土地利用区的规模、布局；

（五）规划指标分解。应当简述根据上级规划确定的各类用地控制指标，平衡土地需求的意见，提出各类用地控制性指标的分解方案和依据；

（六）实施规划的政策措施。

规划说明的内容应当包括下列各项：

（一）编制规划的简要过程；

（二）编制规划的指导思想、原则和任务；

（三）编制规划过程中若干具体问题的说明。包括基础数据来源，重要规划指标和用地布局调整的依据，供选方案的可行性和效益评价，推荐方案的理由，实施规划的条件和其他需要说明的事项。

属于修编规划的，还应当说明上一轮规划实施情况、存在问题和修编规划的必要性。

第十八条国家、省、地级土地利用总体规划图件，应当包括土地利用现状图和土地利用总体规划图。

规划图件比例尺：部级规划应当为1∶400万，省级规划应当为1∶20万～1∶100万，一般应当为1∶50万；地级规划应当为1∶10万～1∶50万，一般应当为1∶20万；地级以上城市城乡结合部图件比例尺应当适当放大。

国家和省级规划图件应当反映土地利用地域划分、重点建设项目和重要土地利用区的布局、城市规模等级。地级以上城市的规划图件应当反映城镇建设用地现状和规划建成区范围。

第十九条国家、省、地级土地利用总体规划附件，应当包括专题研究报告和其他有关规划的图件资料。

专题研究报告应当有土地利用现状分析、土地供需分析、非农建设占用耕地指标分解和各类非农建设用地规模控制衔接分析等。

【章名】第三章县、乡级土地利用总体规划的编制

第二十条县级规划的主要任务是：

（一）根据上级规划要求和本地土地资源特点，分解落实土地利用各项指标；

（二）组织划分土地利用区，重点是城镇、村镇建设用地区、独立工矿用地区、农业用地区等，落实能源、交通、水利等重点建设项目规模和布局，为土地用途转用规划许可提供依据。

乡级规划的主要任务是：

（一）按照县级规划要求，将各类用地指标、规模和布局等落到实地；

（二）将农业用地区、村镇建设用地区、独立工矿用地区等落实到乡级土地利用总体规划图上。

第二十一条县级土地利用总体规划内容，主要应当包括下列各项：

（一）确定全县土地利用规划目标和任务；

（二）合理调整土地利用结构和布局，制定全县各类用地指标，确定土地整理、复垦、开发、保护分阶段任务；

（三）划定土地利用区，确定各区土地利用管制规则；

（四）安排能源、交通、水利等重点建设项目用地；

（五）将全县土地利用指标落实到乡、镇；

（六）拟定实施规划的措施。

乡级土地利用总体规划内容，应当在分析乡、镇区域内土地利用现状和问题的基础上，重点阐明落实上级规划指标和各类土地利用区的途径和措施。

第二十二条县、乡级土地利用总体规划的土地利用分区依照《县级土地利用总体规划编制规程》的原则确定。

各地应当结合当地土地资源特点和土地利用状况，因地制宜地选定土地利用分区的类型。

第二十三条县、乡级土地利用总体规划成果，应当包括下列各项：

（一）规划文件；

（二）规划图件；

（三）规划附件。

规划文件应当包括规划文本和规划说明，其主要内容按照《县级土地利用总体规划编制规程》确定；乡级规划可以简化规划文本和规划说明内容。

规划图件应当包括土地利用现状图和土地利用总体规划图。图件比例尺：县级规划应当为1：2．5万～1：10万，一般应当为1：5万；乡级规划应当为1：1万或者1：5000。县、乡级规划图件应当反映各类土地利用区、重点建设项目位置和范围。

规划附件应当包括专题研究报告和其他有关基础资料及图件资料。

【章名】第四章土地利用总体规划的评审和报批

第二十四条土地利用总体规划编制完成后，上级土地管理部门应当组织进行评审。

第二十五条土地利用总体规划评审，应当符合下列标准：

（一）充分体现耕地总量动态平衡、土地资源可持续利用和社会、经济、生态综合效益的要求；

（二）上一级规划下达的各项土地利用控制指标得到落实；

（三）各业用地协调较好，布局合理，土地利用结构调整依据充分，调控措施可行；

（四）土地利用分区科学、合理；

（五）非农建设用地指标分解与各类非农建设用地规模控制紧密衔接，控制到位；

（六）耕地占补平衡挂钩措施得到落实；

（七）规划文本、说明和专题研究的内容符合要求，论述清楚；

（八）规划图内容全面，编绘方法正确，图面整洁清晰；

（九）采用的基础资料准确、可靠。

第二十六条评审合格的土地利用总体规划经综合平衡和同级人民政府审查同意后，依照法定程序和审批权限报有批准权的人民政府批准执行，并报上级土地管理部门备案。

第二十七条土地利用总体规划应当自上而下，逐级审批。因特殊情况，下级规划确需在上级规划批准前审批的，其规划目标和主要内容必须符合上级规划确定的原则和控制指标。对不符合要求的，一律不得审批。

第二十八条土地利用总体规划报批，应当提交下列文件、材料：

（一）规划文本和规划说明；

（二）规划图件；

（三）规划专题报告；

（四）其他必需的文件、资料。

第二十九条土地利用总体规划批准前，审批机关应当充分听取社会公众意见。

第三十条土地利用总体规划经批准后，应当公告。

【章名】第五章附则

第三十一条各地为保证土地利用总体规划编制和实施，可以结合实际编制土地利用专项规划；各行业主管部门可以结合行业特点编制行业用地规划，并报同级人民政府土地管理部门备案。

土地利用专项规划和行业用地规划应当符合土地利用总体规划。

土地利用专项规划编制和审批，参照本规定执行。

第三十二条本规定由国家土地管理局负责解释。

土地利用规划制度篇2

我国虽然是农业大国，但不是农业强国。土地是促进我国农业发展、提供农民收入的基础和关键。只有充分解决好农村土地问题，实现对农村土地的科学规划，在能够在促进我国农业发展的基础之上，进一步增强农民获得高收益的能力。当前，我国政府正在大力倡导建设社会主义新农村，这是科学发展观和构建和谐社会理念在农村的具体落实，是我国政府高度重视农村问题的典型体现。为了更好地配合建设社会主义新农村战略的顺利开展，农村的土地规划工作应该要充分发挥自己的功能和作用，提高管理水平和决策水，确保农村土地的科学化利用和可持续化利用。

1我国农村土地利用规划和管理中存在的问题

1.1管理机构设置不完善

农村土地利用规划及其计划管理主要涉及到县乡两级国土管理部门，在编制实施规划等具体管理上又集中到县级规划管理的相关科室，使得乡镇农村土地利用规划和计划的编制、实施、管理存在缺位。并且管理人员缺乏专业的土地规划的知识，导致了规划的盲目性和片面性。目前，农村土地基本没有规划，因此，农村土地大体处于粗放开发状态。

1.2土地规划与管理制度不健全

农村土地管理部门虽然都在强调要建立最完善的土地管理制度，然而“未批先建、东批西建”现象在农村仍然普遍存在，而这些违规用地一概以罚款终止，甚至有些村民通过层层关系，连罚款也免交，这给农民一个错觉，只要有钱和关系就可以违法用地，因此，执法部门“以罚代拆”的行为，变相承认了农民违规用地的合理性。

1.3土地用途管制制度松懈

村庄数量多，人口规模小，布局分散是我国农村居民点的总体结构特征。 正是因为这种人口布局导致农村土地不得不进行粗放式经营，农业用地随意转化成建设用地，土地利用率极低。此外，“空心村”占用的土地无法被利用。随着建新宅等现象的加剧，旧宅大量闲置，再者，部分旧宅的坍塌造成土地整体结构零乱，严重影响了土地的合理利用。 因此，不严格实行土地用途制度管制，控制农用地转化成非农用地的数量，农村土地将面临严峻挑战。

1.4土地规划修改随意

某些地方领导人为了吸引外资企业或者内资企业到本地安家落户，给予对方的优惠政策往往超越了土地利用总体规划的要求，如不按规划要求选址，不按计划供地，造成规划管理和计划管理上的混乱。表面看来，这些地方领导人为了地方经济的发展的出发点是好的，但实际上是缺乏全局观点，对规划的战略性、宏观指导性以及权威性认识不足。当然，这也与前面讨论的规划本身的科学预见性不强有关。

1.5依法管理土地措施乏力。

一些地方和少数部门没有正确认识和对待农村土地问题，有的土地延包后忽视和放松了农村土地承包经营管理工作，有的频繁调整农民土地，强行收回承包地进行高价发包，同时监督机制不健全，依法管理土地措施乏力，虽然当前农村初步形成了人大，政协有效监督，有关部门上下联动，齐抓共管土地管理工作的格局，但管理配套措施跟不上，尤其是对土地使用违规问题处罚力度较小。

1.6违规征占矛盾突出。

闲置土地问题严重，土地征占用存在强迫命令和不当行政干预问题，土地征占用补偿价格偏低，有的甚至无偿占用集体土地，土地征占用补偿资金拨付管理体制不理顺，不能定向使用，失地农民的生活和就业问题难以保障，个别单位受利益驱使多征少用，早征迟用或征而不用，造成了一定的土地闲置浪费。

2完善农村土地利用规划与管理的对策建议

2.1以科学发展的理念指导农村土地利用规划管理

农村土地利用规划和计划管理是农村土地管理的核心内容。农村土地利用规划是合理调整土地利用结构和布局，对土地资源开发、利用、整治、保护进行统筹协调所作的战略性、宏观性规划。新时期．农村土地利用规划计划管理的总体指导思想是：以党的十七大和十七届三中全会精神为指引，落实科学发展观，按照建设资源节约型和环境友好型社会的要求，加强农村土地利用的用途管制，为区域经济社会发展提供必要的用地保障，充分发挥农村土地对国家粮食安全、生态安全和农民利益的多重保障作用。

2.2建立农村土地利用规划编制的共同责任机制

农村土地利用规划计划管理的共同责任包括规划计划编制和实施管理的共同责任，其核心是理顺土地管理部门与政府其他相关职能部门在农村土地规划计划编制上的关系，明确各部门在农村土地利用规划计划编制上的共同责任，防止中央政府与地方政府之间、各级地方政府之间、部门与部门之间各唱各调。

2.3加强相关规划的协调与衔接，发挥规划的整合效益

由于我国各级规划的编制是自上而下进行的，区域规划、行业规划以及其它的专项规划隶属不同的主管部门，没有一个权威机构进行有效的统筹规划，导致规划问不协调和不衔接，严重削弱了规划的整体功能。因此在编制农村土地利用规划时，要完善和加强“三个衔接“和“三大评价机制”，防止规划间脱节，充分实现各规划间的协调与衔接。

2.4健全农村土地利用规划计划实施监管制度，落实监管责任

俗话说，“三分规划，七分实施”。编得再好的规划．如果没有严格的监管制度，强有力的实施措施，很难保证规划计划的有效实施。建立农村土地利用规划计划实施监管制度，不但能对违法用地起到震摄作用，更能体现农村土地利用规划计划的严肃性。加大行政监管和社会监督力度，改进农村土地利用规划计划的实施效果，改变行政监管为主的方式，实现从行政监管为主向社会管理为主的转变。

2.5加强农村土地利用规划计划管理的法律支撑

提高农村土地利用规划计划的法律地位，加大规划的执法力度．进一步体现规划的严肃性。建议将土地规划立法列入全国人大立法内容，使农村土地利用规划有法可依，依法行政，全面落实最严格的耕地保护制度和土地用途管制制度，严肃查处、纠正违反规划批地用地和违法修改农村土地利用规划计划的行为，切实维护规划和计划的权威性。总之，通过建立以保障规划实施基本法律为核心、专项法规和地方法规相配套的法律法规体系，确保规划的法律地位，保障规划计划编制的科学性和规划计划实施的效率。

3结束语

土地利用规划制度篇3

关键词：土地利用总体规划 法律问题 对策建议

中图分类号：F321.1，D922.3 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2016）11-072-03

土地利用总体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所做的总体安排和布局；通过它落实土地宏观调控和土地用途管制；同时也是规划城乡建设和统筹各项土地利用活动的重要依据；是今后一段时期内土地利用的基础。土地利用总体规划由各级人民政府组织编制，国土资源行政主管部门具体承办，我国土地利用总体规划分为国家、省、市、县和乡（镇）五级规划管理。在具体实施过程中秉承政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的工作方针，严格落实保障我们18亿亩耕地生命红线和可持续发展建设生态理念。在对土地利用总体规划编制过程中的重大问题，可以向社会公众征询解决方案。

一、我国现行土地利用总体规划的情况

我国耕地面积虽处于世界第四位，但人均耕地面积却为世界平均三分之一，排在世界126位后，耕地人均资源极度匮乏，粮食保障形势非常严峻，所以在我国就必须实行最严格土地管理制度，这集中体现在必需有计划地、科学用地。

根据我国《土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》到2020年全国耕地保有量需18.05亿亩。整体上，土地利用总体规划具有两个比较突出的特点：一是建设用地利用总体粗放，节约集约利用空间较大；二是经济发展方式转变，建设资源节约型、土地节约集约化的可持续发展目标明确。当前我国土地利用总体规划也存在不少问题，较为突出的表现如下：一是人均耕地少、优质耕地少、后备耕地资源少；二是工业用地增长过快；三是建设用地粗放浪费较为突出；四是局部地区土地退化和破坏严重；五是违规违法用地现象屡禁不止等粗犷浪费用地。

二、土地利用总体规划存在的法律问题

1.立法与执行不匹配，缺乏有效性。根据《中华人民共和国城乡规划法》第5条规定“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。”所以，土地利用总体规划与城乡规划在具体操作中是紧密相连，都是为了合理使用土地资源，促进经济、社会与环境的协调和可持续发展。城乡规划在建设用地审批过程中，有其先导作用，即先有城乡规划用地红线，才能进行建设用地审批，用地审批范围只能小于或等于城乡规划控制用地范围线，而城乡规划具体落实到用地中，就应符合土地利用总体规划各项要求。城乡规划实施一般由政府直接作为主体，但土地规划实施却是国土部门单一管理，所以土地规划有限度地反作用于城乡规划的具体实施，属于从属地位；两个规划都同时与多种单项规划有千丝万缕关系，如水资源规划、生态规划、林业规划等。但“两规”在具体实施过程中，存在着“吃饭与建设”等不协调的问题。

根据我国现行土地管理相关法律规定，各级政府应当编制土地利用总体规划，但许多地方尤其是基层乡镇政府对此工作不够重视，土地利用总体规划模糊不清、粗放、随意，流于形式。加上地方政府土地利用总体规划最终均以政府文件形式出现，从法律效力层面来看力度不足，明显底于《城市规划法》，这种缺乏权威性的规范性文件难以严格规范土地利用总体规划的法律刚性要求。现实中土地利用规划制度未能担负起建设用地控制责任，导致城市建设大量侵占耕地，土地浪费严重，地方政府随意违反或更改土地利用规划，超过规划范围的违法占地现象较为普遍和突出。

2.多头规划不统一，缺乏全局性。土地利用总体规划未能充分考虑社会发展中的土地利用之需，总体规划把耕地总量硬性指标按照行政区域从上到下层层分解到各级政府。由于国家总体规划的期限较长，影响到土地利用的因素又较多，规划本身缺乏充分听取不同层级、不同部门用地之需的诉求和意见，从而使得土地利用总体规划全局性和前瞻性不足。总体规划不能对用地做出具有一定弹性的空间留存，同时又没有规定对规划的修改审批程序，往往造成已生效的总体规划与社会经济发展、国家新政策、新战略发生冲突。根据我国现行的规划体系，把土地分为建设用地、耕地和未利用之地，其中对耕地直接转为建设用地的审批比较严格而对于耕地先转为其他用途再转为建设用地的情况没有较为明确的规定，土地利用对环境造成的影响、土地的生态环境问题及其价值问题、土地质量评估情况等等均没有相关明确规定，对土地用途区分的规定过于模式化，可操作性差。不同用地主体之间的用地规划不能很好的协调和沟通，以至于在现实生活中出现执行规划与用地规划之间的矛盾和脱勾。土地规划制定本身侧重于从宏观上就各项用地的数量上规划管理，但微观管理上就显得较为弱势。很多用地规划都或多或少与土地利用总体规划有千丝万缕关系，但受行政管理不同影响，利益出发点不一样，只能“纸上体现、纸下下线、各自为政”，缺乏规划一致性。规划灵活度偏低和科学调整难以实现，因为社会与经济环境变化总存在，但规划难以及时跟上它的变化；同时，随着政府领导人员变动，导致地方管理者无科学的长官意志变动规划，使得规划的作用难以显现其预期效果。

3.执行机制不到位，缺乏可操作性。我国目前土地资源的浪费从某一方面说是未能有效制定和执行土地利用总体规划的结果，根据《土地法》第4条第4款规定：“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”这说明单位和个人因使用土地而产生不动产就必须受土地利用总体规划限制，而在《不动产登记暂行条例》第2条规定“房屋等建筑物、构筑物和森林、林木等定着物应当与其所依附的土地、海域一并登记。”所以由此推定，不动产登记范围的土地利用总体规划也将隶属于不动产利用管理之一，是科学配置不动产重要保障。但是在目前《不动产登记暂行条例》里没有明显土地利用总体规划字眼，却因为土地利用总体规划与其他各项规划如林地规划、海域规划等有很大关联，而同时土地、林业权、海域使用权体现在《不动产登记暂行条例》第4条，所以土地规划作为国土管理前锋，将会在今后不动产登记中保障各项资源可持续利用和登记确权中发挥重要作用。现在《不动产登记暂行条例》无明文体现土地利用总体规划的条款，同时土地利用总体规划各项法规中暂时没有兼容体现《不动产登记暂行条例》这一新法律规章的专用章节，这可能是两个本为一体的法律体系在当前立法中最大缺失。建议今后在立法过程将这两个均涉及不动产的相关法律同时体现在一起。

4.规范对象不明确，缺乏科学性。土地是一切建设的载体，它如何利用是统筹区域布局关键，同时布局是否科学性，也影响生活环境的生态保护。按照环境友好型社会和生态城市建设的要求，协调土地利用和生态保护的关系，促进人居环境优美、生态良性循环及经济社会可持续发展的需要，首先要保护现有生态用地，这必然要与生态建设规划成为密不可分的整体。从社会学的角度分析，土地具有稳定农村社会、保障农民基本生活等政治学意义上的社会功能。就物权法的层面而言，土地的财产属性和资源属性决定了集体土地所有者、使用者，国有土地使用者既具有权利也应履行一定的社会义务。我国现行法律并没有明确规定使用者的发展权、生存权等切身利益，其权利被侵犯时应享有的申请复议、提讼获取权利救济的制度性保障机制被淡化甚至是忽略，在土地依市场机制进行流转时享有的公平谈判取得合理补偿的权利，使用者进一步提高生活水平的权利，获取社会保障的权利也没有得到法律确实有效的保障。没有救济即没有权利，依据法理，这样的不足也正是当下中国面临土地征迁过程出现不断演变甚至升级的冲突与民生矛盾。土地资源具有不可再生性的特点，其生态价值理应得到更高的重视和关注，土地利用的外部性、公共性决定了使用者负有一定社会义务，应以公共环境利益、社会公共利益出发，合理利用土地。我国现行法律规划没有规定使用者所就承担的生态学意义上的保值甚至增值的义务，实属缺乏科学性的一种体现。从法律层面并没有明确的立法规定，对于政府行政部门也无从履行职责，更无从问责行政行为，追究使用者的法律责任几近空白。

三、完善土地利用总体规划的对策建议

1.完善立法，建议制定专门土地规划法。正如国家主席所说，重大的改革必须要于法有据。基于前述的分析，笔者认为就土地利用总体规划存在的法律问题而言，首先要从立法完善的角度进行思考和分析。不论是规划自身的科学性问题还是权威，笔者认为提高土地利用规划自身的法律位阶方能根本性改变这种状态。这也是土地管理部门依法行政，全面建设法治政府的必然要求。目前土地利用总体规划制定，只存在于地方政府行政体系中运转，而无地方人大法制监督参与土地规划的审批和修改，比如各级地方人大参与土地利用总体规划可行性制定几乎是个空白，而土地利用总体规划却是不动产的重要载体――用地形成的主要框架，这种将关系民众重要事宜排斥在地方人大法制监督之外是法治建设重大瑕疵。建议土地利用总体规划除由各级政府分级审批，同时应经过地方人大法制监督，如各级地方人民代表大会的审查同意，落实保障广大人民群众的合法利益。规划内容执行的合法性则应由相应执法机关组织的专门调查委员会审查其合法性，是否符合国土资源保护的要求，是否违反上级规划。避免政府管理者在制定这一行政行为过程中，既当裁判员，又当运动员，难以发挥其应有角色，所以裁判员角色应有执法机关来予以评判。建议在土地管理法中对政府管理者在土地利用总体规划管理中失职、渎职者，予以行政上处分、处罚，避免整个行政管理片面性，凌驾于公共利益之上。将土地利用总体规划纳入我国法治化建设中。在土地规划法执行监督过程中建议可以参照《中华人民共和国城乡规划法》第5章“监督检查、第52条地方各级人民政府应当向本级人民代表大会常务委员会或者乡、镇人民代表大会报告城乡规划的实施情况，并接受监督。”和“第60条乡镇人民政府或者县级以上人民政府城乡规划主管部门有下列行为之一的，由本级人民政府、上级人民政府城乡规划主管部门或者监察机关依据职权责令改正，通报批评；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”，将土地规划法立法规格和内容提升到一个更高高度。法治政府的前提必须要依法行政，政府任何行政行为必须有法律依据。土地利用规划法是土地利用管理部门对土地开发、利用、保护的基本法律依据。明确赋予土地管理部门在编制、审批、实施、管理土地利用规划中的职权和责任，保障土地管理部门的职权能够依法行使，职责能够依法履行，从而提高行政效率，保障行政法治化的建设。法治政府的基本特征之一即是职能科学，土地利用规划过程中必须明确部门的职责，以及规划主体与使用主体之间的权、责关系，只有如此方能实现土地利用总体规划的合法性、科学性和权威性。提高土地规划自身的法律地位，使土地利用总体规划具有较强的强制执行力度也是提高土地利用效率的必然要求。土地利用总体规划立法能够有效协调与其他部门之间的职权与责任，能够把城市建设用地纳入土地利用规划的约束之下，合理确定城市规划的法定界限，能够有效制止违反规划、擅自修改规划的行为，从而保障规划的目标得以实现，特别是在党的十、十八届三中全会、四中全会和五中全会之后，国家“十三五”规划出台，有关土地相关改革措施也不断在各地推进，及时立法修律，才能更好地为各地改革创新提供充分的法律支持和法理保障。

2.厘清土地利用总体规划法律关系核心要素。依据法理，法律关系的要素主要包括主体、客体和对象。笔者认为在这一组法律关系中应该重点明确核心的主客体相关的事宜。法律关系主体自身的权利和义务必须得到明确和规范。作为管理者的政府行政规划部门相关的职权和责任必须明确，一方面从行政管理体制上保障其必要的人、财、物的提供，另一方面也必须明确规划行政部门自身的权力及可以运用和采取的相关的行政制裁手段和有效的行政措施，以确保其行政权力得到行使。执行土地利用总体规划制度是保障土地资源可持续利用的前提，土地利用总体规划依法由各级人民政府组织编制，国土资源行政主管部门具体承办，对每个实施阶段都要进行统计汇总，跟踪这一制度执行情况，并形成监管常态化。2009年国土资源部颁布《土地利用总体规划编制审查办法》对规划编制做出框架性规定，使土地规划管理有章可循、有规可守。在执行过程中，需要注重实施实效，如政府需在2015年时对土地利用总体规划2006-2020年进行中期实行评估和对各级政府耕地保护责任目标履行情况进行目标考核，体现坚持实施最严格的耕地保护制度这一中国政府保护生命线决心，并对不能完成目标的政府提出整改要求，对整改不力的政府领导人进行约谈和问责。同时土地规划的落实重点在县（区）、镇两级政府，在这实施过程中，依靠卫星遥感技术，对每一个地块规划用途进行ARCGIS矢量化这种可操作高新技术管理，而这就需要国家对国土管理的卫星技术投入巨大资金，才得以实现，说明我国政府高度重视国土这一稀缺资源管理。简言之，作为政府土地规划部门，对于违反土地利用总体规划的任何部门和个人应有权力采取措施加以制止，并追究相关的法律责任，对于行政部门的主要负责人还必须同步启动问责追究法律程序。对于普通公民，土地利用规划相关部门则可以通过行政强制措施追究其相关的法律责任。当然作为管理者的土地规划部门也必须及时、公正、合法履行职责，对于土地利用总体规划中出现的任何违法违规的行为必须严格追究法律责任。

其次，作为与管理者相对应的使用者，则必须严格按照规划利用总体的要求，在其权项范围之内合法合理使用土地，对于任何违反土地利用总体规划的行为有权向有关部门进行举报，对于在合法范围内使用土地时，权利受到侵害的行为有权提出救济的诉求。因公共利益事项导致其土地利用权利受损行为中，必须得到限制自由的制约，也就是个人土地利益有限让位于公共利益的机制保障。

第三，作为法律关系的客体，即土地。土地作为一种资源，既有财产属性也具有资源属性，甚至具有生产要素的属性。具有重要的经济价值，生态价值和社会价值。土地利用规划应严格细致的区分土地的用途，除把土地分为建设用地、耕地和未利用地外，还应再进一步细分为农村居民地、农村道路、水利工程、交通设施、小城镇建设、生态保护、矿产开发、人文历史遗迹保护用地等。随着社会经济的进一步发展，土地集约化、规模化利用将成为一种新的趋势。深入研究土地利用方式，有利于土地利用规划的科学制定和实施，特别是“十三五”规划之后，三农改革的深入，对于土地利用、流转、增值问题日益突出而显现，如何在保障并提高农民收入的同时，使土地的价值最大化，实现土地的经济、社会、生态价值的和谐统一显然是一个时代性的课题。

3.细化相关制度，土地利用规划必须与时俱进。在促进耕地保护和节约集约用地，推进新农村建设和城乡统筹发展基础上，进行土地整治规划编制，是实施和深化土地利用总体规划的重要手段，是统筹安排各类土地整治资金的重要依据，也是大规模建设和保护旱涝保收高标准基本农田的基本依据，实现保护耕地这一土地规划制定初衷。土地利用总体规划是各种规划编制和实施载体，同时它的编制是服务于各时期国民经济和社会发展规划纲要，是政府工作重点，引导市场主体的行为。在全面建设小康社会和实现中华民族伟大复兴的进程中，土地利用总体规划应该立足了国家战略的角度和立场，确保粮食安全、生态安全、经济安全的层面，宏观且全面考虑土地利用总体的战略目标和方向，科学制定土地利用总体规划和详细实施方案。强化并细化专项规划和目标分解。如耕地利用、交通设施、水利工程、城镇建设、农村居民点用地规划等等，专项规划中必须明确农田保护规划、土地开发开垦规划、土地整治和土地管理规划等等。各种规划应在实施层面上进行对接，时间上年度规划与长远规划对接，任务上各种规划的分配落实也必须对接。这样才能形成一个从宏观、中观到微观的层次明确的科学规划体系。土地利用总体规划除采取行政区划为主，划分为五级规划体系之外还应建立跨行政区的区域性土地利用规划。如流域性土地利用规划、生态环境较为脆弱区的土地利用规划、自由贸易区范围内的跨区规划等。根据《土地利用总体规划编制审查办法》第13条“对土地利用总体规划编制中的重大问题，可以向社会公众征询解决方案。对直接涉及公民、法人和其他组织合法利益的规划内容，应当举行听证会，充分听取公众的意见。采取听证会形式听取意见的，按照《国土资源听证规定》的程序进行。”要求，我们应注重民众公共参与度，毕竟每一个关系民众的不动产，它的附着物均是土地，广大民众的参与是必须的，也是必要的。同时制定好的土地利用总体规划，它的实施就必须在广大民众监督底下，将保护耕地的理念灌注入广大民众的当代社会生活理念中，这样将不动产的建设纳入可持续发展的范畴，满足一要吃饭、二要建设发展要求。

在保障土地利用总体规划科学宏观的基础上也必须做到与时俱进。土地利用受到一个国家、一个地区的经济、社会、政策、人口、资源、生态、生产要素、周边环境等诸多因素的影响，土地利用本身是一个不断变化的动态过程。土地利用总体规划应保持一定的空间和弹性，对城市建设用地规定一定的浮动幅度，使城市规划有一定的调节空间，规划具有动态性，才能适用客观形势的不断变化而不会失去法律效力，也才能使各地区根据实际情况制定更加合理合法的规划。

参考文献：

[1] 《土地利用总体规划编制审查办法》国土资源部，2009

[2] 张利君.土地利用总体规划制图综合方法研究.华东师范大学出版社，2011

[3] 张乾.县级土地利用总体规划实施中面临问题及建议.华北国土资源，2015

[4] 程雪阳，沈开举.中国土地利用法律中的公共参与.中国土地科学，2010

[5] 国浩律师事务所.中国新型城镇化的法治思维.法律出版社，2014

（作者简介：中共漳州市委党校 福建漳州 363000）

土地利用规划制度篇4

关键词：建设用地 节约 集约 利用 技术 管理

中图分类号：F293 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2014）08（b）-0140-02

1 在技术层面上

一种良好用地管理办法，必须要有相适应的制度和可操作性的规程做保证。研究节约与集约利用土地，根本的问题就是要应用规划的手段，从科学发展观的高度，去用心捕捉能带动城市扩张，又能规范农村建设用地的基本措施。把土地的开发强度与产出率作为一个因子，扩大研究成果，满足建设用地市场需求，有序实现集约。

1.1 坚持从规划入手，提高规划的功能和作用，力求规划的科学性、严谨性和实用性，注重规划的前瞻性

土地利用规划是一个完整、长期的系统工程，完善土地利用规划体系是科学利用土地的前提，它是由不同类型、不同层次和不同时序的规划所构成的交互网络系统。要建立健全逐级控制、分工明确、重点突出、衔接统一的规划体系，必须强化省土地利用总体规划的战略性和政策性，提高地（市）级以下土地利用规划的针对性和可操作性。规划不论大小，但都不能偏离有理、有据、有序、有效的基本原则。有理就是说编制或修编规划必须从长计议、理由充分、观点鲜明，发展方向清晰，理得清、挑得明、有说服力，可操作性强。有理有据就是说土地利用规划在编制期间必须分析过去发展中的利弊，着眼编制后的发展前景，从战略的高度和对未来发展的深度提出定性与定量结合的数据、指导规划编制，体现规划的实用性。有序就是在编制规划过程中必须坚持短、中、长规划结合，体现规划的阶段性和实现规划的长效性的有机统一。有效就是说规划不是一纸空文，是付诸实施的指导性文件，规划编制过程必须把有效性作为发展方向，在编制中注重其土地利用的节约与集约的基本要求，规划在实施过程必须达到经济效益、社会效益与生态效益的高度统一。

1.2 从产出入手，坚持土地利用的开发强度与产出率挂钩

土地是不能再生的稀缺资源，土地的开发利用不加以控制，没有一个定量的经济标准，不仅是浪费资源，严重的说是通过毁灭资源。实施土地的综合利用，必须把开发强度与产出率一并加以研究，力求低开发实现高产出。特别是工业项目的开发，不少地方圈地现象严重，几百亩的用地仅见一层的厂房，建筑密度不到25%，年产值也聊聊无几，给国家提供的税收也很少，这样的开发必须限制，考察土地利用是否集约、节约用地产出率是个基本要求，工业用地是这样，房地产开发用地，第三产业用地、城市用地和农村用地都必须坚持以产出率为基础，鼓励支持高产出的用地项目，以满足飞速发展的经济建设的用地需求，做到用地节约、产出集约。

1.3 要从标准入手，城乡规划要把用地标准作为土地利用的强制性内容加以控制

以人口总量、建设用地的规模为基础，制定规划利用土地标准，推行节约集约用地的原则，对城镇布局、产业布局、功能分区、基础设施配置进行科学安排，确定合理的城镇用地规模，加强与土地利用相关行业规划与土地利用总体规划的衔接，制定出土地利用的标准化文件。要建立健全科学合理的客观和微观用地指标控制体系。宏观方面，城乡总人均用地、城镇人均用地及农村居民点人均用地分别控制着城乡建设用地总量，城镇用地规模和农村居民点用地规模，实现对城乡建设用地总量的控制要求，合理制定各项人均用地控制指标；微观方面，抓紧各项工程项目建设用地指标的制定和修改工作，优先开展城市基础设施项目，教育和公共文化体育卫生基础设施项目建设用地指标的编制工作，重点做好城市、集镇和村庄内部各项建设用地指标以及城市规划区范围内道路等市政工程建设用地指标的编制工作，其中要特别严格把关控制农村宅基地标准，各工业园区、开发建设用地指标、居住区用地指标及其环境生态相关建设用地指标。

1.4 从空间入手，加大土地利用的节约、集约程度

城乡用地空间的整合，不仅仅是城乡两种地域景观的物质空间整合，它还是包括经济空间、社会空间和生态空间的整合。因此，城乡空间规划不再是单纯意义上的用地空间规划，应该是土地、经济、社会和生态规划的结合和统一。需要国土、规划、计划、经济、环保等多个部门相互配合、建立横向联系机制，避免各自为政，相互制约。然而要实现土地利用的节约与集约，还必须从建筑物用地的纵向来考虑土地利用的空间布局。即开发土地上下空间布局的利用：一要坚持节地升空，出让土地时就要科学提出容积率的标准，让更多的建筑物升向空中，减少土地资源的浪费；二要节空伸地。空中的资源得到有效利用仅是节地的一个方面，同时要考虑向地下要资源，把建筑物能向地下延伸的部分都往地下延伸，开辟地下建筑空间，更多地满足建筑的配套需求。

1.5 从墙体改革入手，突出节地、节能、限制粘土墙体材料的使用

新型墙体材料的发展应用，在于保护土地资源和生态环境，节能利废、建设节约型社会的一项重要举措，是建筑功能改善不可或缺的一项重要内容，政府必须鼓励和支持新型墙体材料的科学研究、技术开发、引进和推广应用工作，对在新型墙体材料发展应用、科学技术研究、宣传教育等工作中做出显著成绩的应给予奖励。要鼓励利用矿产尾砂、工业废渣和废弃物、建筑垃圾及江、河、湖、海的淤泥等替代资源发展新型墙体材料，在税收等方面给予优惠，要采取措施限制生产，使用空心粘土制品，逐步禁止生产，使用实心粘土砖（瓦）。对违令使用粘土制品的要给予严惩。禁实工作要从城市逐步向农村拓展。确保新建、改建、扩建的建设工程都能用上新型墙体材料。

2 管理层面上

管理是一种制度与行为的统一体。城乡建设对用地的需求，必须把两者有机结合起来。特别是在当前土地资源严控，各地争相寻求建设用地，以实现城市扩张、项目落地而不顾土地在使用上的节约与集约的前提下，不顾影响环境和无序建设的情况下，必须建立健全可持续发展的土地资源保障体制和严格的用地审批制度，为经济的发展找到双赢的路子，着力做好城乡土地利用规划。

2.1 加强规划对节约和集约利用土地的指导

加强土地利用总体规划对城乡建设用地规模的控制。新土地管理法在土地利用总体规划对城乡建设用地规模控制的地位和作用，作了明确的规定，在加强对土地清查、实施土地资源评价的基础上，以节约和集约用地求发展为指导思想，以科学合理、节地挖潜、集约利用土地为原则，合理地编制、修订土地利用总体规划，真正发挥土地利用总体规划在控制城乡建设用地总量上的龙头作用。

加强各规划间的协调配合工作。一方面要切实做好城乡规划与土地利用总体规划的相互衔接工作。土地管理部门要与城乡规划管理部门密切配合，通力协作，正确处理好局部和整体、近期建设和远景发展、城市建设和耕地保护、经济建设和环境保护的关系，坚持城乡规划在用地规模及布局上服从于土地利用总体规划，使城乡规划与土地利用总体规划在编制、修订和实施中保持协调；另一方面要充分发挥近期建设规划的综合协调作用。近期各类、各级建设规划要与国民经济和社会发展规划的相互衔接，与土地利用总体规划相衔接，通过合理制定土地供应计划，统筹安排规划期年限内各类、各级建设用地的规划、布局、比例和开发时序，确保节约和集约用地目标的实现。

完善城乡规划的编制和管理工作。针对当前城乡规划的薄弱环节，完善城乡规划的编制和管理工作显得十分重要。可以采取下面三个方法：（1）加强城镇体系和区域发展规划编制，充分发挥产业集聚效应，加大力度整合土地资源；（2）加强村镇规划的编制。村镇规划要合理确定农村居民点数量、布局和建设用地规模，在符合农民意愿的前提下，统筹规划农村居民点，迁村并点。统筹安排乡村工业用地，严禁零散布局。通过村镇规划加强对农村宅基地的管理，从而减少农村建设用地；（3）加快城乡规划立法，在已编制完成的城乡规划与规划管理工作间建立起有效的约束性联系，从而使城乡规划从编制到实施的过程能有效地得到保障。

2.2 制定节约和集约利用土地的规划控制标准

建立科学合理的宏观和微观用地指标控制体系。加快制定建设用地指标，建立科学合理的宏观和微观用地指标控制体系。宏观方面，要根据城乡总人均用地、城镇人均用地及农村居民点人均用地的要求，确定城乡建设用地总量、城镇用地规模和农村居民点用地规模，从而合理制定出各项人均用地控制指标；微观方面，要抓紧各项工程项目建设用地指标的制定和修改工作，优先做好城市基础设施项目、教育和公共文化体育卫生基础设施项目建设用地指标的编制工作，重点做好城市、集镇和村庄内部各项建设用地指标以及城市规划区范围内道路等市政工程建设用地指标的编制工作，其中要特别严格把关控制农村宅基地标准、各工业集中区、开发区建设用地指标、居住用地指标及其环境生态相关建设用地指标。

2.3 加大产业结构调整和城市用地布局调整

随着社会经济的飞速发展，城镇化进程的加快，产业结构的调整，客观上要求城市用地结构和布局也应随之进行调整，特别是城市房地产业，工业用需求的加大，客观上要求我们必须通过各种有效的措施以实现建设用地的节约与集约。如可以用收取级差地价的方式允许企业用地的变更，达到充分、合理、高效利用土地的目的，同时应鼓励发展第三产业，增加第三产业用地实行土地置换。

2.4 建立区域土地集约利用评价考核制度

全面掌握城镇和开发区存量土地面积、类型、用途、权属、分布等状况，建立土地集约利用评价考核体系，开展城市及开发区土地集约利用评价，制定盘活存量土地的实施方案和积极稳妥的政策措施，促进存量土地的开发利用。

2.5 建立和完善规划执法监察制度

建立和完善规划执法监察制度可以通过建立规划巡回执法检查制度，实行规划执法监察公开制度，建立纠正行政违法、不当行为制度，建立违法案件统计报表制度，以及完善规划动态监察制度来实施。

3 结论

土地节约利用是当前土地利用的主要趋势，只有从技术和管理两方面一起抓，才能达到理想的效果。

参考文献

[1] 刘汉成，梅福林.城市化进程与耕地保护及失地农民关系研究[J].新农村理论月刊，2007（8）：11-12.

土地利用规划制度篇5

关键词：农村；土地规划；对策

中图分类号：F301.23 文献标识码：A

引言：随着我国农村工业化步伐和城镇化进程的不断加快， 涉及到农村土地管理的问题日益增多， 目前已经成为了影响我国农村社会稳定和阻碍经济发展的一个大问题。为实现土地的可持续利用。在农村土地的开发、利用、整治、保护等方面必须有一个统筹的规划，在时间和空间上必须有一个长远规划与短期计划，加大对农村土地的管理，具有重要意义。

1 农村土地规划存在的问题

1.1农村土地利用规划计划体系不完善

首先，农村土地规划重总体规划，轻专项规划和详细规划。专项规划和详细规划在规划的编制和执行上不具备强制性，只是总体规划的补充，有利于总体规划的具体落实和实施，编制该类规划的驱动力来自于行政命令和用地调整的需要。第二，各级规划的核心职责分工不够明确。现行总体规划分为国家、省、市、县、乡（镇）五级，应该说我国土地规划体系在层次上是完整的，但每一级的控制指标和口径基本上是一样，上下级规划之间，大都是由战略到战略的简单重复，没有根据具体情况作出明细条文规划。

1.2管理机构设置不尽完善，管理人员专业化水平有待提高

农村土地利用规划和计划管理主要涉及县乡两级国土管理部门，在规划的编制实施等具体管理上又集中到县级规划管理相关科室，使得乡镇农村土地利用规划和计划的编制、实施、管理存在缺位，土地规划管理人员没有专业的知识技能，也使很多情况下土地规划流于形式，不能起到实质作用。

1.3土地利用规划计划管理的城乡统筹不足

土地利用总体规划是对区域各类土地资源利用的时空安排，也是土地资源配置的具体调控手段。目前，我国土地利用规划计划管理中存在的突出问题之一是统筹城乡不足。由于城乡土地利用经济效益的巨大差异，土地规划计划管理也存在显著的城乡差别，而且越是经济社会发展水平低的地区，城乡差别越突出。

1.4规划计划管理信息化水平区域差异巨大

农村土地利用规划和计划管理信息化建设严重滞后于城市的信息化建设，主要表现在组织机构建设、专业人员的配备、硬件设施、资金投入、数据标准、信息系统建设等多方面。农村的信息化建设仅停留土地利用现状数据库上。各地农村土地利用规划信息化建设发展不平衡。不同地貌条件地区的农村土地利用规划及管理信息化建设呈现不同水平。西部地区农村土地信息化水平明显低于南方发达地区，没法真正利用科学信息技术来指导土地规划管理 工作。

1.5土地流转不够规范

土地承包法规定：“土地承包经营权采取互换，转让等方式流转，应当由当事人向县一级以上人民政府申请登记”，然而农户之间自发的土地流转，双方为贪图方便而不遵守一定程序或履行必要的手续，往往采用口头协议私下进行流转，造成土地承包关系混乱，为日后土地纠纷埋下后患。此外，在土地流转中还存在强制现象，有的基层干部一手遮天，为了取得一定的利益，在未尊重农户意见的情况下，强迫农民签订土地流转合同，形成了“基层干部主导式”土地流转，极大损害了农民利益。

2 保证农村土地规划管理有效的策略

2.1完善土地规划管理体系

合理的土地规划管理得益于专业的规划人员以及严格的土地管制制度，要想土地得到合理充分的利用，就必须加强规划人员队伍建设，参与规划的成员不仅需要很高的业务水平，能从宏观角度进行专项规划，更要有很强的责任感。此外，还应该处理好规划和经济发展的关系，不能因为引水、引路入户而占据大量耕地，要做到统筹兼顾，在不影响农民经济收入的前提下转变土地利用类型，做好规划。土地规划体系建设是一个系统的工作，一定要做到土地人员管理专业，土地规划制度完善，相关制度落实。

2.2加强农村土地整理

土地整理能够维持农村农用地总量的基本平衡，近年来，随着城市对外扩大，城乡一体化建设的加强，很多农用土地被占用，以往沟塘因为在使用中破坏被遗弃和停用的也不少，土地污染较为严重，加强对这些土地进行整理，不仅能增加农用地面积，还能提高土地产出率，给农民直接创收。此外，土地整理能促进农村生态环境的改善，随着农业集约化，规模化进程加快，水、土、气的污染等问题日益突出，只有通过土地整理，才能有效防止农业废弃物的直接污染，保证农业生态稳定，美化生态环境，减少水土流失。

2.3 加强相关规划的协调与衔接，发挥规划的整合效益

由于我国各级规划的编制是自上而下进行的，区域规划、行业规划以及其它的专项规划隶属不同的主管部门，没有一个权威机构进行有效的统筹规划，导致规划间不协调和不衔接，严重削弱了规划的整体功能。因此在编制农村土地利用规划时，要完善和加强“三个衔接”和“三大评价机制”，防止规划间脱节，充分实现各规划间的协调与衔接。

2.4健全农村土地利用规划计划实施监管制度，落实监管责任

俗话说，“三分规划，七分实施”。编得再好的规划，如果没有严格的监管制度，强有力的实施措施，很难保证规划计划的有效实施。建立农村土地利用规划计划实施监管制度，不但能对违法用地起到震摄作用，更能体现农村土地利用规划计划的严肃性。加大行政监管和社会

监督力度，改进农村土地利用规划计划的实施效果，改变行政监管为主的方式，实现从行政监管为主向社会管理为主的转变。

2.5加强农村土地利用规划计划管理的法律支撑

提高农村土地利用规划计划的法律地位，加大规划的执法力度，进一步体现规划的严肃性。建议将土地规划立法列入全国人大立法内容，使农村土地利用规划有法可依，依法行政，全面落实最严格的耕地保护制度和土地用途管制制度，严肃查处、纠正违反规划批地用地和

违法修改农村土地利用规划计划的行为，切实维护规划和计划的权威性。总之，通过建立以保障规划实施基本法律为核心、专项法规和地方法规相配套的法律法规体系，确保规划的法律地位，保障规划计划编制的科学性和规划计划实施的效率。

2.6 以农民利益为核心，改革征地和土地收益制度

市场经济是一只无形的手，具有对资源的优化配置。改革现存的政府强制征地的法律体制，通过严格界定“公共利益”，缩小征地范围，使农村建设用地市场化，推动建设城乡统一的土地市场机制。只要政府是新增城市土地的唯一提供者和农地转换为市地的唯一仲裁者，强制性的土地征用就会不可避免的普遍存在。因此，需要同时采取措施减少政府对农地转换为市地的一级市场垄断地位。同时完善征地补偿机制，保障农民合法权益。

结语：农村土地制度是农村经济制度的基础和核心，加强农村土地规划管理，积极的推进农村，对于加快农村经济发展，保持整个社会的稳定具有重大意义。我们要不断的完善农村土地管理体系，加大对农村土地监督力度，实行科学的土地流转制度，改革土地收益制度，加大土地合理利用宣传力度等，才能从根本上解决我国现阶段农村土地的相关问题。

参考文献：

肖建鹏、刘少华，浅析农村土地管理的现状［J］.现代物业，2010.5.

张旭，新农村建设背景下的农村土地政策［J］.合作经济与科技.2010.9.

土地利用规划制度篇6

一、高度重视，统一思想，充分认识规划修编的意义。

土地利用总体规划和矿产资源规划是城乡建设土地和矿产管理的纲领性文件，是落实土地用途管制制度的重要依据，是实行最严格的土地管理制度的基本手段。我们要清楚规划工作面临的宏观形势。党中央、国务院高度重视，在今年全国人大会议上，国务院总理向人民庄严宣布，确保18亿亩基本农田这条底线不能突破，国务院对土地规划工作进行了安排布置；规划是加强改善土地宏观调控的一种手段，通过土地调控，我们才能真实了解各类用地结构、数量和分布，这是党中央、国务院宏观重大举措，土地作为国家的重要资源，在国民经济的基础地位非常重要。只有真正掌握土地的结构、数量和分布，才能合理地控制土地总量，挖掘土地利用潜力，推进节约集约用地，为土地供应参与宏观调控提供科学依据。第二次土地调查也为规划提供了很好的契机，为农地转用、土地征用、土地登记、土地开发整理等各项土地事业提供了可靠的基础支撑和前提。在此基础上，编制科学的规划才能真正实现经济增长方式，由粗放型向集约型转变，才能真正实现国民经济既快又好的发展。因此要认清规划工作面临的形势：一是国土资源规划的编制和实施要做好“五个统筹”，即统筹资源利用与经济发展、统筹城乡建设与资源利用、统筹区域发展与资源利用、统筹生态环境建设与资源利用、统筹对外开放与资源利用。要坚持统筹与促进的原则，做好国土资源规划管理工作。二是针对经济快速发展与资源供给相对不足的矛盾日益凸显的局面，国家提出要建设资源节约型、环境友好型社会，需要国土资源规划来统筹安排，以缓解资源供需不足的局面。三是党的十六大提出要实现经济又好又快发展，充分体现了贯彻落实科学发展观的具体要求，国家将长期实行土地调控政策，严格控制新增建设用地总量、布局、用途和结构。根据这些要求，迫切需要科学编制土地利用总体规划，从战略性、宏观上把好土地“闸门”，为土地供应参与宏观调控提供科学依据。四是合理开发、利用和保护矿产资源的需要。目前，国家正在实行矿业秩序整顿，需要编制矿产资源总体规划，为巩固矿业秩序整顿成果，为实现矿产资源合理开发、持续利用提供科学的依据和指导意见。

二、要正视当前国土资源规划存在的问题。

目前规划也面临一些新的问题。

(1)规划滞后问题。随着我市工业化、城镇化进程的加快，农业产业结构调整提速，现行土地利用总体规划和矿产规划已经严重不适应经济社会发展要求，急需编制一个危机性、历史性、科学性的规划。

(2)规划缺位问题。一些重要的矿产资源和土地资源还未纳入规划管理，规划的政策法规体系还不健全。

(3)规划实施不到位问题。主要是农民对规划意识淡薄，无序建房的问题相当突出，不按规划建设、未批先建，造成土地资源浪费严重。

三、明确任务，扎实推进土地利用总体规划和矿产规划修编工作。

本次规划修编的指导思想是：以科学发展观为统领，深入贯彻落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，坚持以严格保护耕地为前提，保障经济社会可持续发展；坚持以严格控制建设用地为重点，促进城乡协调发展；坚持以节约和集约利用土地为核心，促进土地利用优化配置，实现土地利用方式和经济增长方式的转变；坚持统筹安排各类、各区域用地，促进经济发展与人口、资源、环境相协调。全面落实最严格的土地管理制度和土地用途管理制度，统筹兼顾，突出重点，正确处理经济发展与资源环境保护、规划引导与市场调节、需要与可能、局部与全局、当前与长远的关系，推动土地利用方式由粗放型向集约型转变，合理提高土地利用率，提高土地资源对经济、社会全面、协调和可持续发展的保障能力，促进经济社会全面协调可持续发展。

规划修编的基本原则是六个“坚持”：一是坚持以人为本和全面、协调、可持续的发展观。以全面建设小康社会，提高广大城乡居民生活质量为根本目标，实现经济社会协调发展。二是坚持保障经济发展和保护土地资源相统一，统筹安排各类、各区域用地。按照经济社会发展、国土整治和资源环境保护的要求与土地供应能力，综合平衡各业用地需求；适应产业结构调整、城乡统筹发展的需要，合理调整和优化土地利用结构，有效引导和确定各业用地规模与布局。三是坚持节约与集约用地，提高土地利用效率。各业用地走内涵挖潜为主的发展道路，促进土地利用方式的根本转变，提高土地集约利用水平和效率。四是坚持严格保护耕地特别是基本农田，控制非农建设占用农用地。要正确处理农用地保护与建设用地供应的关系，进一步强化对农用地的保护与管理，确保耕地保有量和基本农田保护面积不减少，确保建设占用耕地与整理复垦开发增加耕地相平衡，做到土地有效综合利用。五是坚持统筹土地利用与环境保护、生态建设，保障土地资源的可持续利用，服务社会经济发展。要充分考虑我市土地利用特点，从实际出发，讲求实效。六是坚持与国民经济和社会发展“十一五”规划相衔接，与城镇建设规划、产业布局规划等相关规划相协调。重点突出“一区两园”，乡镇要做好土地规划，首先做好城镇规划、产业规划和村镇规划，着眼未来。

四、把握规划编制的主要内容。

本次土地利用总体规划修编的内容主要有五个方面：一是认真分析评价上一轮土地利用总体规划编制实施情况；二是认真研究规划背景，分析土地利用现状、土地利用潜力和土地供需状况，制定规划目标；三是合理划定土地用途区，确定各区土地用途管制规则；四是科学编制土地利用结构调整和布局方案，具体地讲，就是结合实际，科学合理地确定耕地保有量及基本农田保护面积，确定生态建设和环境整治用地，确定基础设施和重点建设项目用地，确定城镇建设用地规模和布局，确定土地整理、复垦、开发的目标和任务；五是从严制定规划实施管理细则，制定实施规划的措施。

五、科学编制，确保规划编制严肃性。

一是要落实好工作专班。各级国土资源行政主管部门应当在同级政府的领导下将规划编制工作纳入到重要议事日程，高度重视，精心组织，成立规划领导小组和编制专班。各地各部门要明确专人认真做好配合工作，提供本地本部门发展规划，提供对土地资源的需求量，为规划编制提供必要条件。

二是改进规划方法，提高规划决策水平。坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的工作方针，改进规划方法，提高规划决策水平。国土部门要加强与相关部门的协调和密切配合，及时解决规划编制中的重大问题。成立有广泛代表性的规划专家资询小组，承担规划的咨询、论证和评估等工作。要采取多种方式和渠道，充分征求有关部门和群众意见，提高公众参与度，增强规划编制的公开性和透明度。

三是切实加强规划基础工作。要认真撰写规划编制方案，充分利用国土资源调查评价等成果，深入进行资源可供性分析，提高规划的前瞻性。严格核实耕地面积、基本农田面积、建设用地现状、待开发土地资源面积、矿产资源勘查、资源储量、开发利用、矿山环境及废弃地复垦等规划编制的基础数据。认真做好规划基础调查、资料收集、专题研究以及重大项目和政策建议的认证等工作，完善编制工作措施，夯实规划编制基础。

四是严格规划编制技术要求。土地利用总体规划修编和矿产资源规划编制要符合《湖北县（市）级土地利用总体规划编制要点》和《湖北省第二轮市县级矿产资源规划编制要点》，严格执行规划编制的条件和要求，规范工作程序，确保规划编制工作依法有序推进。

五是严格规划编制工作进度。从现在开始，我市市、乡（镇）两级规划要积极推进，争取2007年底在做好与省级规划对接工作的基础上，完成市、乡（镇）两级土地利用总体规划和市级矿产资源总体规划（预审稿）的编制，并报省国土资源厅预审，报省政府批准。

第二个问题：关于第二次土地调查工作

开展第二次土地调查，可以全面查清土地利用状况，掌握真实的土地基础数据，建立和完善土地调查、统计和登记制度，实现土地资源信息的社会化服务。各地要统一思想，第二次土地调查，是重要的国情国力调查，各乡镇办场要紧紧围绕工作目标、任务、有计划、分步骤地实施。

一、认清第二次土地调查的目标。

这次土地调查的目标是，采用先进技术方法，在现有土地调查的基础上，按照国家制定的统一技术标准，用两年半的时间全面查清土地利用状况，直接掌握准确的各类土地基础数据；建立完善土地调查、统计与登记制度；实现土地资源信息的社会化服务；满足经济社会发展及国土资源管理的需要。

二、明确第二次土地调查的任务。

这次土地调查的任务是，逐地块实地调查土地的地类和面积，掌握耕地、园地、林地、工业用地、基础设施用地、金融商业服务、开发园区、房地产以及未利用土地等各类用地的分布和利用状况；逐地块调查城乡各类土地所有权和使用权状况，掌握国有土地使用权和农村集体土地所有权状况；调查全市基本农田的数量、分布和保护状况，对每一块基本农田上图、登记、造册；建立土地资源变化信息的调查统计、及时监测与快速更新机制。概括起来讲，第二次土地调查的主要任务共有5项，就是“三个开展、两个建立”。“三个开展”就是，开展农村土地调查，查清农村各类土地的利用状况；开展城镇土地调查，查清城镇内部建设用地的使用状况；开展基本农田调查，查清全省基本农田状况。“两个建立”就是，建立土地调查数据库，实现调查信息的互联共享；建立土地资源变化信息的调查统计、及时监测与快速更新机制。

三、要保证全市土地调查的进度。

第二次土地调查由国家统一部署，分步实施，重点和急需地区先期进行。2008年底基本完成中部地区及西部重点城市调查，2009年下半年，各地对调查成果进行整理，并以2009年10月31日为调查的标准时点，统一进行变更调查数据更新。按照这一总的工作步骤，结合的实际，我市第二次土地调查工作计划在2009年3月底完成，向省汇交调查成果。

四、明确具体要求。

一是加强业务培训。要严格按照全国土地调查办和国土资源部编写的教材，培训统一的技术要求、技术方法，不能打折扣、走捷径，考试不合格的人员不能参与土地调查，通过资质审查的队伍经培训合格后，方可承担调查任务。二是加强调查研究。对调查中遇到的重大技术问题，要及时组织专家研究解决，不能久拖不决。三是严肃检查验收，保好质量关。四是加强督查指导。对行动迟缓、进展缓慢的地方要面对面地进行督办；对功效低、质量差的地方，要面对面地进行指导，以确保整体工作质量和进度的平衡发展。

第三个问题：加强领导，圆满完成工作任务

国土资源和矿产规划编制暨第二次土地调查工作，时间短、任务重、质量要求高，各级政府必须加强领导，落实责任，将这项工作纳入重要议事日程来抓。

一、要健全机构。

市政府成立了国土资源规划编制暨第二次土地调查领导小组和办公室。市国土资源局组建了工作专班，市政府各部门要明确专人，各乡（镇）也要相应成立领导小组，落实工作专班，制定工作方案，迅速开展工作。调查队员进驻村组后，所在村委会要安排专人配合，提供必要的工作和生活条件，满足调查工作的需要。全市上下要形成政府统一领导，国土部门组织协调，有关部门齐抓共管的工作机制，以确保规划编制和第二次土地调查工作的顺利进行。

二、要明确责任。

在完成土地利用总体规划和矿产规划的前期调研工作的基础上，要积极推进规划编制，争取2007年底完成市、乡（镇）两级土地利用总体规划和市级矿产规划的编制并报省国土资源厅预审。各地各部门要强化责任意识，要有强烈的责任感和事业心，把规划工作当作一件大事来抓。因为规划一经审批，一般在5年内没有修改机会，因此，我们的规划一定要科学、实用，要做到高质量的编制。第二次土地调查，按照“国家整体控制、地方细化调查、各地优势互补、分级负责实施”的形式实施。要实行目标责任管理，把任务与责任落实到领导、单位和相关的责任人。

三、要搞好配合。

全市国土规划编制暨第二次土地调查涉及面广，综合性强，不仅涉及相关部门的专业规划和有关职能部门的职责，而且涉及到城镇农村各类土地现状。市发展改革、民政、财政、建设、规划、水利、农业、环保、统计、交通、林业、计生、公安等部门，要通力协作，密切配合，各负其责，共同做好第二次土地调查和土地利用规划修编和矿产资源规划编制工作。

四、要加大宣传力度。

要充分发挥舆论宣传的先导作用、教育作用和鼓舞作用，持之以恒、大张旗鼓地宣传国务院的[2005]32号、[2006]38号文件精神和开展国土资源规划编制暨市第二次土地调查的重要意义，宣传这次全国全省第二次土地调查电视电话会议精神，宣传土地管理的法律法规和省委省政府的相关政策，为国土资源规划编制和土地调查营造积极向上的良好氛围。

土地利用规划制度篇7

关键词:土地储备规划 城市规划 经营性用地

中图分类号:F293.2 文献标识码:A 文章编号:1672-3791(2012)04(c)-0247-01

土地储备规划的编制与实施是土地储备工作发展的必然趋势和实践创新。我市为促进土地市场持续、稳定、健康发展,科学利用城区存量土地,保障城市各项建设项目的顺利实施,实现土地收益最大化的总体目标。按照城市发展的要求,及我市土地储备工作的总体目标,启动《淮北市土地储备规划(2012-2016年)》的编制工作。

1 土地储备规划的概念

土地储备规划是指各级人民政府依照法定程序在批准权限范围内,对通过收回、收购、征用或其他方式取得土地使用权的土地,进行储存或前期开发整理,并向社会提供各类建设用地的行为。

编制土地储备规划是城市人民政府及国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理科学利用,实现依法取得土地权属进行前期开发、储存以备供应土地的行为。土地储备的最终目的是政府通过掌控土地资源,实现土地的有序合理供应,从而实现对土地市场进行宏观调控。

2 土地储备实施过程中存在的问题

长期以来,我市土地储备工作提出了“应收尽收、道路修到那,土地收储到那”,但是在实际实施工作中发现,由于土地收储指导思想不明确,土地储备工作仍缺乏科学性、长远性;各区申请收储土地零散性、随机性较大,造成收储地块缺少相对完整性,无法完全体现土地收益最大化;城市配套设施布局不均衡,单一地块配套过密,造成土地无法顺利出让;申请收储单位较为分散,申请收储土地与城市规划衔接不紧密;单一地块规划与区域规划衔接不紧密,出让前未能合理评测地块各项规划指标,造成规划容积率调整的随意性等问题。因此,急需编制全市性的土地储备规划并与城市总体规划、土地利用总体规划相衔接,指导规范土地储备工作稳步发展。

3 编制土地储备规划的目的

通过土地储备规划可以实现以下目的:一是实施和协调土地利用总体规划、城市总体规划及其他相关规划,有效引导城市建设开发,促进城市发展;二是摸清土地信息,平衡经营性用地和公共设施用地,促进土地经济、环境和社会效益最大化,实现土地可持续利用;三是促进房地产市场健康平稳发展,积极发挥土地政策的宏观调控作用;四是促进城市土地集约利用,逐步理顺政府供应土地的产权关系;增强政府调控土地市场的能力;五是推动旧区改造和盘活国企改革中的土地存量资产,支持有国有企业改革,破解国有企业改革难题的重要手段;六是协调国民经济发展规划、土地利用总体规划、城市规划实施的有力保证;是进一步深化控制性详细规划,指导修建性详细规划的实施;七是政府推行招标、拍卖、挂牌、出让等市场方式配置土地的现实需求,是有效增加政府土地收益的措施;八是政府科学引领土地市场,规范零星收储的土地,保障配套设施建设的必然需要;目前在市场交易趋于稳定的情况下,应着力加强土地收储工作,且我市正处在大建设、大发展的快速发展阶段,土地资源稀缺的局面依然窘迫。因此,急需编制全市性的土地储备规划并与城市总体规划、土地利用总体规划相衔接,指导规范土地储备工作稳步发展。

4 规划编制的原则

土地储备和规划编制以是政府主导型为主,应着眼城市长远,力求服务于区域经济社会发展,在实施上兼顾效率与公平,实现科学发展观。结合当地土地储备实际情况,选择科学合理的规划编制方法是决定土地储备规划成败的重要条件。在规划编制过程中采用投入收益模型法、统计分析法、比较择优法和综合分析法等,以保证规划的科学性。在具体编制实施过程中应遵循以下几个方面的原则。

(1)依据淮北市国民经济和社会发展第十二个五年规划、土地利用总体规划、城市总体规划,编制《淮北市土地储备规划(2012-2016年)》,将该规划作为我市土地拆迁、储备、出让工作的指导性规划。(2)本次规划深度介于控制性详细规划和修建性详细规划之间,科学合理的提出规划设计所需的经济技术指标,规范我市土地市场收储工作,指导地块的合理出让。(3)充分衔接各种专项规划,将土地储备规划作为各类专项规划的指导规划、上位规划,指导土地报批转用、合理配置各类公共配套设施,解决部分地块配套设施规模过小、过散、过密问题,以有效利用土地资源。

5 规划思路和技术路线

结合我市国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、淮北市城市总体规划和淮北市近期建设规划指导下,分层次、分阶段与众多相关专项规划相互协调;确定近期重点储备区域,综合分析规划区范围内的土地利用现状情况,土地利用规划情况,土地权属问题等,划定近期可以储备的经营性用地,完成可储备经营性土地规划图则。

规划技术路线总体分为四个阶段:(1)前期研究阶段:土地现状分析、城市自然发展规划、城市规划发展导向、用地规划许可核查、用地权属核查。(2)储备分析阶段:依据前期研究,确定土地利用现状情况,摸清土地利用规划情况,落实用地权属问题。(3)储备规划阶段:根据以上分析,落实经营性土地储备近期规划及图纸内容。(4)规划实施阶段:按照规划要求,划分储备时序,落实可储备经营性用地规划图则,确定土地储备规划实施策略和措施。

6 编制内容及设计深度

本规划在与《淮北市近期建设规划(2011-2015年)》相互衔接的基础上,主要编制以下内容:(1)明确土地储备的基本概念和内涵;摸清现有存量土地的情况;整理近两年来土地出让、土地储备情况,并分析其与城市规划的关系。(2)在已编制完成的上位规划的基础上,运用多种分析方法,对远期土地储备总量及空间分布进行规划,提出远期全市储备用地的规模及构成。(3)合理安排2016年以前年度土地储备计划及空间分布。(4)明确近期储备用地的需求、规模、构成、分布;在分析近两年我市土地投放市场情况,测算近期土地市场需求的基础上,明确近两年(2012-2013年)储备用地的投放规模、分布、构成、时序。(5)开展土地储备专项研究,即结合上位规划,综合确定地块范围、用地界线、土地性质、容积率、建筑退让、四线控制、基础设施配套等控规内容。(6)研究规划实施策略和保障措施。

7 结语

通过对土地储备规划编制体现的探讨,分析闲置土地的分布与总量,结合用地需求,制定建设用地供应计划,进一步优化用地结构,提高土地利用效益,加大盘活力度、清理闲置建设用地力度,促进我市土地资源科学合理利用,实现城市土地资源的有序供应和可持续发展。

参考文献

［1］ 许莉俊,徐里格.城市规划导向性土地储备近期规划初探.2006.

［2］ 淮北市土地储备规划前期研究.2012.

土地利用规划制度篇8

【关键词】土地管理；土地利用；规划；途径

在社会经济持续发展的进程中，非农业用地越来越多，而农业用地则越来越少，这样就有碍于我国农业的发展，同时也对经济的发展产生了影响。要想解决这种问题，就需要对土地实施有效的管理，而在土地管理中，土地利用与规划又是其最主要的内容，因此，采取有效的途径，完善土地利用与规划，就能够实现土地资源的合理配置，从而更好的推动各项土地建设的发展。

1.土地利用与规划的实际意义

城乡土地利用与规划是最为基层的土地利用与规划，虽然其属于低层规划，但是却起到了基座的作用，如果不稳扎稳打，势必会影响到上层规划意图的贯彻和落实是否可以顺利进行，因此，城乡土地利用与规划是土地利用与规划的重要组成部分，其对城乡区域经济发展具有重要的促进作用。在城乡土地利用与规划中，必须要对具体区段、范围、时间及方式做好具体安排，合理制定规划方案，并真正实施，才能从本质上提高城乡规划的现实意义。

我国的经济正经历着转型，土地利用和规划也在不断的进行着变化，以往的土地利用与规划已经无法有效的满足于先进社会的发展以及经济的发展需求，同时依据现有的耕地法律来说，以往的土地利用与规划也无法满足其具体的需求。尤其是针对一些已经进行城镇合并的区域来说，不仅是原有的土地利用与规划无法有效的应用，就连现有的土地利用与规划都无法得到有效的进行适应。所以，要想使得土地可以实现合理的利用和规划，就需要不断的完善土地利用与规划，不断改善城乡人居环境，具体应涉及到镇区规划，并在一定程度上可以实现城乡一体化协调发展。同时，土地利用与规划不仅是调整产业结构、保障人民生活需求的蓝图，还是一个开放的动态系统，合理安排生产力布局，促进土地管理更加合理，从而推动国民经济协调、稳定发展。

在进行土地利用与规划中，通过对各个部门的协调，尤其是对于耕地保护及建设用地比例的调整与规划，在很大程度上解决了生存与发展之间的矛盾，除此之外，土地利用年度计划及审批各项用地的编制都以城乡土地利用总体规划为依托。

2.完善土地利用与规划在实施中存在的问题

2.1当前规划难以衔接其他规划

从目前看来，现有的规划与其他规划存在衔接不当的问题，在建设用地标准上也难以统一，例如在对生态保护、土地管理、地质灾害等专项规划中还比较落后，从理论上来说这些规划必须要与城乡土地利用总体规划相互衔接。但是，由于在对各项规划中，所规划的侧重点不一样，对于修编的期限也有一定区别，实际操作中存在协调性问题。如从土地管理的角度来看，在城乡土地利用总体规划的宗旨是严格控制各类用地指标，加强对土地的节约，尽量少的占用耕地，并根据供给需求来建设用地，而从城市总体规划的角度来进行就应根据经济发展来进行用地规划预测，才能达到供给需求。

2.2规划缺乏动态性与严肃性

城乡土地利用与规划是以市场经济发展导向所作出的动态反应，但是现有的规划无法实际操作，上一轮规划采取了土地利用分区管理制度，而对于城乡土地利用条件从主观上看所划分的区域可操作性差，对于土地利用管理规定只有一些概括性规定，动态性和可操作性明显不足，必须要制定详细细则及规范性规划来确保实施。此外，城乡土地利用与规划是在法律范围之内，具有一定的法律效力。但是在实施中，土地利用计划没有与规划配套，因而造成二者指标不匹配，导致规划架空，无法得到落实。

3.从土地管理角度完善土地利用与规划的途径

3.1提高土地利用与规划的实用性与操作性

将土地利用与规划作为其他各种设施利用和规划的基础，在对土地进行利用和规划的过程中，需要对其他各种设施的利用和规划进行有效的连接，值得注意的是，土地的规划和利用要与实际的情况相符合，而且各个部门也需要鼎力配合，在对土地进行利用以及规划之前，要对周边的地理情况以及城镇的发展情况进行合理的分析，在此基础上，制定出相应的土地利用和规划方案，从而使得土地利用与规划的实用性得以提升，另外，土地的规划要具有一定的弹性，能够合理的对土地规划进行控制，严禁控制过于死板，要在规划最优的原则上，对土地规划的强制性以及约束性进行有效的降低处理，同时将土地规划的刚性和弹性有效的结合到一起，使得两者土地规划的可操作性得以最大限度的提升。

土地规划和利用都具有一定的刚性指标，针对其刚性指标要进行合理的空间预留，针对土地利用和规划所制定的方案一定要具备良好的弹性，可以对土地利用和规划进行上限以及下限的有效设置，在对土地利用和规划的方案进行制定的过程中，一定要严格的依照当地的实际情况，将所制定的方案设置为高、中、低这三个等级，可以根据当地的实际发展情况，来选择最为适宜的等级的方案，这样就可以有效的提高土地利用与规划的实用性和操作性。

3.2科学指导节约集约用地

从土地管理的角度来说，在对土地规划和利用的过程中，需要坚持以科学的发展观为依据，对用地进行节约和集约，合理的调整土地，对土地实施有效的规划和利用，从而使得城市的用地紧张局面可以得到有效的缓解。另外，在对土地利用和规划进行完善的过程中，还需要制定出土地利用规划的未来发展方向，依据制定出的具体发展方向，来对土地的利用和规划进行深层次的布局和调整，深一层的对用地的指标进行合理的分析和收集，依据用地指标，来对城市用地、耕地以及各种非农业用地等进行优化配置，以经济角度、生态角度以及各个方面的角度来对用地的集约节约指标进行制定，从而可以实现土地利用与规划的进一步完善。

3.3做好规划中的各项工作

要想完善土地利用和规划，从土地管理的角度来说，先要制定出总体的土地利用规划方案，根据土地利用的实际情况，来对土地规划各个环节的工作进行系统的分析，保障土地规划和利用方案可以进一步的实施和开展，应用各种先进的科学技术，实现对土地各项数据的检测，然后对土地的利用情况进行有效的分析，清楚的了解土地的分布状况，最后就是要对土地利用过程中，变更的数据进行全面的收集和调查，在经济学理论上，实现土地规划和利用测量数据的精确性，这样可以使得土地规划和利用的科学性进一步的得到凸显，从而达到完善土地利用与规划的最终目的。

4.结语

总而言之，土地利用与规划是土地管理工作中的重要内容，要想使得土地管理工作能够更加顺利的开展，就需要对土地利用与规划进行完善处理，将土地管理工作作为向导，针对城乡以及城镇之间的土地资源进行合理的优化配置，实现土地的科学利用和规划，将科学发展观以及严谨的规划理论作为土地利用和规划的指导思想，全面的收集土地利用和规划的变更指标，这样就可以有效的完善土地利用和规划，从而更好的推动城乡城镇的经济发展。■

参考文献

[1]王璐，朱迎松.国内土地利用规划中公众参与的研究进展与展望[J].国土资源科技管理.2012（03）

[2]高和平，靳晓雯.土地利用与规划修编的困境分析――基于利益相关者分析[J].内蒙古师范大学学报（哲学社会科学版）.2012（01）

[3]马佳.新农村建设中农村居民点用地集约利用研究[D].华中农业大学2012