土地管理法案例范文

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土地管理法案例

土地管理法案例范文第1篇

笔者在2010年5月至9月份,就美国地方政府对土地的管理问题,先后对马萨诸塞州的Cohasset镇、马里兰州的HfJward县、得克萨斯州的Houston市、伊利诺伊州的carhondale市和纽约州的sullivan县进行了实地考察。在考察中,笔者与当地政府的土地规划和管理部门的官员进行了交流,收集了大量美国地方政府土地管理方面的法律法规和规划图,实地考察了一些规划案例。在这些材料的基础上,笔者大致勾画出美国地方政府对土地管理的基本轮廓。

首先需要明确的是,美国土地管理的责任,主要由地方政府承担。美国实行的是土地私有制。但是,在对土地的规划和管理方面,地方政府所拥有的权力往往大于私人的财产权。这不是说,地方政府可以剥夺私人财产权或者像中国一些地方政府那样,直接去征用土地,而是说,美国地方政府在维护土地的自然属性方面,在保护自然环境和历史文化遗产方面,可以通过地方立法,去限制私人或者公司对其拥有的土地不当开发,防止造成对当地自然环境、文化和历史传统的破坏。

“分区制(Zoning)”是包括美国在内的发达市场经济国家地方政府进行土地管理的基本方法,是地方政府在土地规划和管理的实践中,通过批准一块土地具有与另一块土地不同的用途,并用地图表示出来而形成的。这种方法既可以确定土地的不同用途,也可以规范一个区域内土地开发和建设的性质和范围。由此可以看出,“分区制”土地管理制度不涉及土地的所有权性质,它所规范的主要是土地的使用权。

“分区制”的由来及其变化

美国第一个综合分区制土地管理的法律,产生于1916年的纽约市。1916年,纽约市曼哈顿区的下城建造了一栋“公平大厦”。这栋大厦不仅高度超过了相邻的建筑,占据了自己土地所有权边界内的所有陆地面积,而且影响了相邻建筑的采光,由此在纽约市引起了广泛的讨论。这次讨论的结果,在美国历史上产生了第一部综合性的分区制土地管理法律。这部由爱德华・巴塞特律师领导的委员会提出的法律,不仅从此规范了纽约市的土地管理,而且他们制定的《分区土地管理标准法案》,还在1924年为美国联邦政府商务部所采纳和,成为美国其他地方政府制定土地管理法的范本,由此巴塞特被尊称为“分区制土地管理法的创始人”。

纽约市将城市分为3个主要功能区:居民区(R),商业区(C),工业区(M)。这3个功能区内部又进一步划分为低密度、中密度和高密度的居民区、商业区和工业区。任何一个区都可以因为特别的目的来改变区划的某些性质,以满足居民生活的需要。例如,规划为居民区的一些街道也可以有为居民日常生活服务的零售商业区。这些调整是由区划内的行政组织来实施的。

1926年发生的一起土地使用纠纷案,由于美国联邦最高法院支持了地方政府对土地的分区管理,从而在宪法层次上,首次确认了分区制土地管理的合法性。20世纪20年代,安博勒房产公司在美国俄亥俄州克利夫兰市郊区的欧几里德镇拥有68英亩土地,该公司准备对这些土地进行工业开发。但是当地政府已经在几年前制定并通过了分区制土地管理的法律,确定这些土地不能用于工业目的,当地居民也认为这样的土地开发,将影响欧几里德镇原有的自然环境、文化传统和自己的生活。当地政府根据分区制土地管理法否决了安博勒房产公司的开发计划。由此,安博勒房产公司将欧几里德地方政府告上了法庭,认为当地政府的裁决违反了美国宪法第五修正案中关于“不能将私人财产在没有进行补偿的情况下用于公共目的”的条款,使他们拥有的土地价值降低了,损害了他们的经济利益,要求得到地方政府的赔偿。虽然基层法院支持了安博勒房产公司的诉讼请求,但1926年联邦最高法院纠正了基层法院的判决,认为地方政府分区制土地管理法符合美国宪法第十四修正案中关于“平等保护”的条款,而且安博勒房产公司也没有明确的证据来证明他们拥有的土地价值贬值了,并遭受了经济上的损失。

这是美国历史上关于分区制土地管理的一个里程碑,也是至今为止提交联邦最高法院审理的最后一起重要的分区制土地管理案例。从此以后,美国没有类似的案例再度发生。尽管20世纪60年代末,美国的民权倡导者指出,分区制土地管理法排斥低收入家庭和歧视少数民族,因而这种制度是违宪的。但是美国联邦最高法院还是既支持分区制土地管理法,也保护私有财产所有者的权利。在历史上,法院一般将私有财产权与民权区分开来,并认为前者比后者更为重要。

美国地方政府制定的分区制土地管理法律,是政府与社区合作的结果。而改变土地的功能也必须与民众协商,通过立法来实现。这一点也叫“规则的底线”:就是地方政府、居民团体、民间组织、开发商共同协商来完成。不仅需要符合实际情况,还要公开公正透明。

在俄亥俄州的克利夫兰市,当地议会规定,改变分区制土地用途需要土地开发商履行自荐义务,但开发项目能否批准要由大克利夫兰地区的居民实行全民公决来决定。在1971~1972年,库亚洪嘎(Cuyahoga)县内21个地方政府通过了改变土地用途要举行全民公决的法律。这就使民众有了直接控制土地使用的权力,可以拒绝不受欢迎的土地开发,从而保护当地社区的生活质量和保护环境不受破坏。例如,在斯状斯维尔市(Strongsvine),

从1971~1977年,居民拒绝了要求将单户住宅区改变为多户住宅区11项申请中的10项。在同一时期,大克利夫兰地区,要求建设多户住宅区的15项申请,只有l项获得了通过。另外要求改变土地使用性质的28项申请,只有两项通过了全民公决。

以上事实,一方面说明社区居民在土地管理过程中的地位和作用日益明显,另一方面也显示出,在保护私人财产与保护区域特色之间,分区制土地管理将成为地方政治和经济矛盾和冲突的焦点。事实上,美国法院在审理这类案件时,也是在保持一种平衡:法院既要保护私人的土地财产权,也要保护社区的自然环境和人文历史传统,通过案件的审理使双方都能在自己的权力边界内行使权利,避免超越相互制约的平衡点。

政府作用和民众参与

可以说,没有民众的广泛参与和监督,就不会有地方政府对土地管理的主导权。地方政府在土地管理和开发中,充当着市场经济秩序的维护者、开发商和居民关系的仲裁者的角色。它是裁判员,不是运动员。政府是不参与土地买卖和征收活动的。即使在地方经济开发中,政府也只是规划者和引导者,并不是投资者和建设者。

但是,要想使政府切实履行好这样的职责,民众的参与和监督就是必不可少的。这种参与不仅在土地管理法律的制定过程中存在,在法律的执行过程中存在,也在法律的修改过程和政府关于土地的决策过程中存在。

在马里兰州的豪伍德县,分区制土地管理法就规定当地土地开发决策过程中民众参与的具体途径。

首先,当土地所有者计划对自己拥有的土地进行商业开发前,他有法律义务召开有社区居民参加的会议,征求社区居民对拟开发项目的意见。

然后在此基础上,将土地开发计划提交当地议会和政府行政部门进行审查。这个审查过程最长为45天,并根据居民和议员的意见进行修改补充。

修改形成的方案要求公开征求公众意见,时间是3~4个星期。这期间居民可以通过书信、电子邮件和打电话等形式,反映自己的意见。

在此基础上形成的开发计划,由当地政府的规划部门召开公开听证会,听取公众的意见。同时,对拟开发土地进行分区制的土地规划调整,接受与此相关的道路、防洪管理、给排水等部门的审查,时间最长为60天。

从召开听证会开始,在120天内形成最终开发计划,土地所有者与开发商达成协议,签订合同。从召开听证会开始,在180天内完成政府对开发项目的审批。

美国中部伊利诺伊州南部的Carbondale市,有居民2.6万多人。这是一个典型的农业社区,市内面积的35.8%为农业用地,自然保护地也占19.7%,两者相加达到了55.5%。其他如城乡居民区占地19.6%;城乡商业用地3.7%;工业用地3.6%;公共机构(包括大中小学校)用地13.6%;公园2.3%;未使用土地1.7%。

该市在制定分区制土地规划时,已经明确:在城区,主要搞好城市中心区的集中开发;在公路沿线的城区,主要开发单个住宅和联户住宅,建好公路沿线的商业设施;在郊区,主要发展围绕主城区占地面积大的单户住宅;在农村地区,要保护好自然环境和农业用地,使绿荫环绕城市。

同时,该市为市民参与土地管理创造了多种渠道。这主要包括三个计划:一是公众沟通计划;二是内部沟通计划;三是公众参与计划。这三个计划的内容是部分重合的,以保证居民与政府官员之间的沟通。其中,最重要的是5个会议。

一是综合计划审查委员会的会议。该委员会由选举或者任命的政府官员和居民、商家、土地所有者的代表组成,与政府顾问定期举行会议。这种会议对所有市民开放,市民可以自由参加,会议举行时间提前在网站上公布,会议材料也在网站上下载。

二是利益相关者访谈。政府官员要与项目开发有关的居民、商家、土地所有者进行有针对性的访问,了解他们对项目计划和实施过程的意见。

三是社区座谈会。2009年3月26日召开的一次社区座谈会,政府官员就与居民集中讨论了Carbondale市的综合发展计划和实施步骤。这种形式的会议可以帮助政府官员收集居民的意见和建议,也可以更广泛地听取民众的意见。

四是市议会中期情况介绍会。2009年7月21日召开的市议会中期情况介绍会说明,市议会不仅是项目的批准机构,而且也是项目实施的主要参与者。

五是事先的研讨会。在2009年11月召开的这种会议上,当地政府的综合计划审查委员会、市议员、计划部门都被邀请参加,与市民一起讨论项目的土地管理,听取市民的反馈意见。会议通过分析还讨论了该市的中长期发展计划,会议的讨论结果则被吸收进政府正式的规划法案中。

土地管理法案例范文第2篇

《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》(以下简称《通知》),明确了着重从利益机制和法律方面解决当前土地调控中突出问题的原则,提出了经济、行政和法律等方面的针对性措施。而《通知》中“调整建设用地有关税费政策”等经济手段、“明确土地管理和耕地保护责任”等行政手段能否发挥作用,实现效果最优,在很大程度上最终要靠法律手段来保障。也正因为如此,《通知》共提出的八个方面要求,有近一半与土地执法和监督检查有关。

一是强化法律责任。《通知》对于当前普遍存在且危害较大的“以租”现象,给予了明确的法律定性。从表面来看,“以租”行为违反的是《土地管理法》第四十三条,即“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”,相应的法律责任则以《土地管理法》第八十一条定性处罚,仅是“责令限期改正,没收违法所得,并处罚款”,远不能达到遏制违法行为的目的。《通知》明确了“未依法办理农用地转用审批,国家机关工作人员批准通过‘以租’等方式占地建设的,属非法批地行为;单位和个人擅自通过‘以租’等方式占地建设的,属非法占地行为”,这就意味着,不论是定性为非法批地还是非法占地,“对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任”。这种法律责任的明显强化,毫无疑问,将有利于遏制“以租”等违法行为的蔓延。

二是强化监督检查职权。按照《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》建立国家土地督察制度的要求,将加快机构的组建和人员的配备工作。《通知》要求国家土地督查机构认真履行国务院赋予的职责,对地方人民政府土地管理行为实施监督检查。土地督察机构的建立,将为强化土地管理职权、确保监督检查效果提供组织保证。尤为重要的是,在监督检查中,随时可能启动的“暂停该地区农用地转用和土地征收”这一土地管理“核武器”,可以充分发挥威慑作用,必将促进土地执法监察体制更加完善、监督检查职权更加到位。

三是强化部门职责。《通知》要求,国土资源管理部门必须严格执行国家土地管理法律法规和和方针政策,凡不执行土地管理法律法规的,严格追究有关领导和人员的责任。在以往的工作实践中,绝大多数国土资源管理部门是能够认真履行职责,依法办事的。但是,置法律于不顾、只看当地政府领导眼色行事、帮助想“歪点子”、出“馊主意”、打“小算盘”等现象也时有发生。《通知》重申国土资源管理部门必须依法行政,对土地利用情况的真实性和合法性负责,就是针对这样一些实际情况,进一步规范和强化国土资源管理部门应尽的职责。最近国土资源部和监察部的对五起公开调查的土地违法案件的处理结果,其中三名责任人属于或者曾经属于国土资源管理机构的负责人,其中,河南省国土资源厅因对郑州市违法批准征收占用土地建设龙子湖高校园区不依法履行监管职责,而使当值主要领导受到行政处分,这在全国查处土地违法案件的历史上尚属首次。

四是严惩土地违法行为。《通知》强调,按照权责一致的原则,严格实行问责制,严肃惩处非法批准征收、占用土地等七种性质严重的土地违法行为,对于与政府有关的土地违法行为,不再拘泥于原有的责任追究条款,无需在查找会议记录、会议纪要、文件批示上兜圈子,通过问责即可追究有关地方政府、有关领导的责任。郑州市违法批准征收占用土地建设龙子湖高校园区一案,就属于《通知》中列举的非法批准征收、占用土地的一起典型案例。这起案件被国务院定性为:河南省政府对国家治理整顿土地市场和严把土地供应“闸门”的决策执行不力,有关负责人明示或默许违法批准征收占用土地,并决定对两名副省级领导干部给予党内严重警告处分。这是自《通知》发出后,因省级政府对中央的相关决策执行不力,有关负责人明示或默许非法批准征收占用土地,而追究副省级领导干部党纪责任的首起土地违法案件。这预示着今后发生土地违法违规案件造成严重后果的,不论涉及谁,都将依法受到严肃处理。

土地管理法案例范文第3篇

汤某为了开办养殖厂 , 于去年2月、10月先后与王坊镇杨林村、温泉村村民签订租地协议,从两村村民手中承租部分山岭。随后,汤某雇请挖掘机在山岭间施工,建设养殖厂房并修筑一条通往厂区的水泥路。

由于修路建厂对土地造成了破坏,汤某的行为被当地村民举报。林业行政执法部门下达了停止非法占用、毁坏林地通知书,并经鉴定,认定汤某共造成21.74亩公益林地被毁坏。

经当地人民检察院提起公诉,毁林办厂的汤某被法院判处有期徒刑6个月,缓刑1年,并处罚金8万元。

《刑法》第三百四十二条规定的非法占用农地罪的犯罪客观方面要件中,包括了对林地的大量毁坏。又《刑事案件立案追诉的标准的规定(一)》第一款第三项规定“非法占用林地十亩以上,应当立案追诉”,以及第三款规定“非法占用林地,改变林地用途,在非法占用的林地上建房……属于本条规定的‘造成林地大量破坏’”。

因此,本案中汤某在非法占用的林地上建设养殖厂房并修筑一条通往厂区的水泥路,造成21.74亩公益林地被毁坏的行为符合非法占用农地罪的构成要件,严重侵害了《刑法》所保护的法益对象,因此受到了《刑法》的处罚。做生意切忌被利益蒙蔽了双眼,触碰法律的底线。

2012年11月,徐某从艾某手中接手当地一沙场,合同约定为河道清淤挖沙。2013年5月,河道内的沙挖完后,徐某与当地农户达成口头协议,由徐某支付农户一定的费用,农户将其河边的农田交给徐某挖沙。之后,徐某在未办理相关手续的情况下,将农田里种植的白杨树砍伐后,用挖掘机将农田表层的泥沙混合层掀开,去表取沙后卖沙获利。

徐某的行为遭到举报。经当地国土勘测规划院现场勘测,徐某采沙所占农用地的面积为29.7亩,采沙场地土地分类为旱地28.36亩、林地1.34亩。经当地国土资源局对徐某非法占用的土地实地勘察后作出《关于耕地破坏程度的鉴定意见》,认定被非法占用的28.36亩耕地种植功能已完全丧失,面积较大并难以恢复,徐某非法占用耕地采沙的行为已导致耕地重度破坏。

法院经审理认为,徐某为了谋取个人利益,违反土地管理法规,非法占用土地并擅自改变被占用土地用途,实施采沙活动,造成被占用土地种植条件重度破坏,数量较大并难以恢复,侵犯了国家的土地管理制度,其行为属于非法占用农用地。据此,判处徐某有期徒刑两年六个月,并处罚金十万元。

根据《刑法》第三百四十二条规定:违反土地管理法规,非法占用耕地、林地等农用地,改变被占用土地用途,数量较大,造成耕地、林地等农用地大量毁坏的,处五年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金。

同时,根据《最高检、公安部关于印发〈最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉的标准的规定(一)〉的通知》第一款第一项规定,“非法占用基本农地五亩以上或者基本农地以外的耕地十亩以上,应当立案追诉”。

在本案中,徐某在农用田进行采沙活动,造成了28.36亩耕地种植功能完全丧失,侵犯了《刑法》所保护的国家土地管理制度,符合非法占用农用地罪的构成要件,并且达到了追诉标准,因此应当受到《刑法》的处罚。为了一己私利,侵害国家土地管理制度,锒铛入狱,实在得不偿失!

2012年6月起,刘某违反土地管理法规,未经批准非法占用12.85亩农用地,并且改变被占用土地用途,填铺沙石建造堆场用来堆放钢管等建材。

2013年5月8日,当地国土资源局对刘某的行为作出行政处罚决定,限其在15日内拆除新建设施,恢复土地原状,退回非法占用的集体土地。但刘某拒绝恢复土地原状,继续堆放建筑材料,致使该宗地地块硬化,土壤板结,耕作层遭到破坏,经勘测认定,其行为已造成其中12.82亩耕地种植条件严重毁坏。刘某被依法批准逮捕。

当地法院审理认为,刘某非法占用农用地,数量较大,造成农用地大量毁坏,其行为构成非法占用农用地罪,遂判处刘某有期徒刑6个月,并处罚金人民币1万元。

《刑法》第三百四十二条规定:违反土地管理法规,非法占用耕地、林地等农用地,改变被占用土地用途,数量较大,造成耕地、林地等农用地大量毁坏的,处五年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金。

其中,“数量较大”是指非法占用基本农田5亩以上或者基本农田以外的耕地10亩以上。在本案当中,刘某填铺沙石堆放建材造成了耕地种植条件的严重毁坏,并且在数量上达到12.82亩,依法构成非法占用农用地罪。刘某如果能在收到行政处罚决定时悬崖勒马,也不至于造成如此严重的后果。既破坏了环境,又把自己“送进去”,只为了自己的那一点私利,值得吗?

2013年12月,刘某、罗某注册成立天宏城乡一体化建设投资有限公司。2014年6月,该公司与当地白庙村签订了土地流转协议,欲开工建设蔬菜大棚等项目。在没有获得国家相关职能部门批准的情况下,刘某、罗某指派工程施工人员于2014年7月14日开始在白庙村二组、三组基本农田上使用挖掘机、铲车等设备对土地进行挖掘、平整。2014年7月16日至7月20日期间,土地执法部门多次想要阻止二人的平整行为,并下发《责令停止国土资源违法行为通知书》,但刘某、罗某仍不管不顾强行施工,致使大量基本农田被毁坏。当地国土资源局对以上被毁坏基本农田鉴定如下:白庙村二组、三组被毁坏耕地共计36.15亩,其中严重毁坏耕地面积22.41亩,中度毁坏耕地面积5.38亩,轻度毁坏耕地面积8.37亩。

法院经审理认为,被告人刘某、罗某违反土地管理法规,非法占用农用地并造成农用地大量毁坏,其行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百四十二条之规定,构成非法占用农用地罪。被告人刘某、罗某分别被判处有期徒刑一年六个月,并处罚金2万元。

《刑法》第三百四十二条规定:违反土地管理法规,非法占用耕地、林地等农用地,改变被占用土地用途,数量较大,造成耕地、林地等农用地大量毁坏的,处五年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金。

土地管理法案例范文第4篇

在我国农村,农民的土地属于集体经济组织所有,耕地征收的主要方式是农村集体土地征收。农村集体土地征收是指国家出于公共利益的需要而将农村集体土地强制性收归国有的行为,具有国家主导性、国家强制性、有偿性和程序正当性四个特征。然而,违法征收农村集体土地的行为在我国时有发生,使农民的土地权益受到严重损害。

一、对农村集体土地征收的现有规定

(一)对农村集体土地征收权的设定

《土地管理法》第四十三条规定,任何单位和个人进行非农业建设都必须依法使用国有土地,乡镇企业、农村村民住宅、乡村公共设施和公益事业经依法批准后,才可以使用农村集体土地。第四十五条规定,征收集体土地及其附属物应当由省级人民政府或国务院批准。第四十四条和第四十六条规定政府占用或使用农村集体土地进行城市广场和城市道路建设,必须首先办理农用地转用和征地审批手续。农用地转用审批是指将农业用途的土地改变为非农业建设用地,必须依法由有批准权的人民政府批准。征地审批,是指将农民集体土地征收为国有土地,必须经国务院和省级、自治区、直辖市人民政府批准。

由此得知,县级以及县级以下政府部门都没有权力直接进行农村集体土地转为建设用地的征收。现在有些政府部门从农民集体经济组织手中直接取得农村集体耕地进行城市广场和城市道路建设,是滥用行政权力的行为。

(二) 对农村集体土地征收程序的设定

现有的法律对农村集体土地的征收没有一个严格的规定和控制,也没有原则性的法条。根据《土地管理法》的规定农转非建设用地,普遍适用的征收程序是:告知征地情况-确认征地调查结果-组织征地听证-报批-征收土地公告-征地补偿安置方案制定及公告-报批征地补偿安置方案-批准征地补偿方案-批准征地补偿方案-实施补偿-交付土地。

(三)对农村集体土地征收补偿的设定

《土地管理法》第四十七条规定:征收土地的,按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费,为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍,每公顷不得超十五,安置补助费,为每一个需要安置的农业人口耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过前三年平均年产值的三十倍。

2012年11月28日通过的《中国土地管理法修正案(草案)》(下文中称为“草案”)对于农村集体土地征收补偿提出以下四点新措施:删除按土地原有用途补偿和30倍补偿上限规定;草案在土地补偿、安置补助、青苗和地上附着物三项补偿的基础上,把住宅从地上附着物中单独列出,并增加了社会保障补偿;补偿资金不落实不得批准和实施征地;授权国务院制定征地补偿安置具体办法。

然而,截至目前,我国尚未出台针对农村集体土地征收的相关法律。

二、地方政府违法征收土地的几种典型问题

我国已经在农村集体土地征收的规范方面做出了非常多的努力。然而,随着城市经营管理越来越市场化,土地使用权的挂牌拍卖成为城市经营的重要方式之一。

地方政府想要拍卖土地有两个重要的前提:第一,必须是国有土地;第二,必须有地可“卖”。由于城市市区剩余的、可供拍卖的国有土地资源不多,“开发”农村土地就成了发展地方经济的唯一方式,再加上《土地管理法》对农用地转征为建设用地程序的严格规定,使得依法征收农村集体土地的手续复杂、周期长,为了在任期内能有所建树,地方政府选择了“突破”中央规定(或者说是法律规定)的征地方式。以下为两种典型的地方政府违法征地的形式:

(一)“先征后批”或者“征而不批”

根据农村集体土地征收程序,在报批前,地方政府需要对拟征地的相关事宜与集体经济组织进行告知并组织征地听证会,在报批后还应公告补偿安置方案及土地补偿登记等。然而,这样的程序不但需要的时间很长,能够获得省政府或中央政府批准的也很少。为了能够获得足够的国有土地来支撑经济的发展,地方政府开始寻求“变通”的途径。

先“征地”再按照法定的程序向上级政府报批,这是地方政府向“法权威”挑衅的第一步。类似的“变通”多了,地方政府对“法权威”的畏惧感减弱,利益使得地方政府的行为更加大胆,直至把依法向上级政府报批扔一边直接进行征地。另一方面,因为行政权的强制性和权威性,很多县级的政府就可以冠冕堂皇地“征地”了。据调查,在我国部分城市,地方政府未办理手续就擅自征收集体土地(“征而不批”)的情况已经非常严重,土地管理方面的法律已经被“架空”。

(二)少批多征,层层加码

地方政府征收集体土地时的另一种违法征地的行为是“少批多征,层层加码”。举例来说,四川省某镇政府手执县政府征收10亩建设用地的批文,对某生产小队进行了为数40亩的违法集体土地征收,该生产小队拥有村民102人,每人最后分得土地补偿金5000元,而这5000元仅是原有土地一年的产值。这只是众多违法征收农民集体土地的案例之一,在全国有相同情况的案例数量数不胜数。有时甚至连村委都会扛着政府征地的“大旗”浑水摸鱼,割上一块地自己建房“搞三产”,直接侵犯了农民的土地权益。

三、规范农村集体土地征收的思考

(一) 建立“公共利益”评估体系

在我国的行政法律体系中,维护公共利益是至高的原则,但是我们宪法和法律始终对公共利益的概念没有明确的设定。在农村集体土地征收的违法案例中,地方政府皆打着“公共利益”的旗号,这些行为所代表的公共利益是否大于农民集体所牺牲的私人利益,我们没有衡量过。也没有任何一个机构能对具体项目的公共利益进行衡量和评估。另外,司法部门对是否符合公共利益的审查,并没有一个成熟的审查系统和科学的计算程序,太多的裁量无法反映征收项目的真实价值。

因此,应在法律系统中加入公共利益衡量的相关法条,在公共部门中建立一个独立的部门对各个建设项目的公共利益含量与即将强制收缴的私人利益含量进行评估和比较,来确定对农村集体用地征收的项目确实是基于公共利益的需求。

(二)改革地方政府以经济数据为主的考核标准

地方政府之所以敢于冒险,其根本原因在于地方政府绩效考核以经济增长指标作为衡量政绩的主要指标,地方政府为了出经济成绩,往往会不顾法律的规定。

改革地方政府内部以经济数据为主的考核标准和考核体系,通过考核指标的转变引导政府从单一的经济导向为主转向经济、文明、居民幸福指数等共同主导的方向发展。

(三)完善土地管理监督系统与救济

根据依法行政原则,对公民自由和合法财产的侵害必须得到法律授权(法律保留),行政机关不得变更废除或者废止法律(法律优先),国家及行政行为受自己制定的法令的约束,并受到司法、行政和大众监督。

在违法征收中,农民对“政府”的信任往往大于对“法律”的信任,行政复议和行政诉讼的成本又太高,而政府内部行政监督乏力,司法机关执法不严,再加上各地方监督部门的执法情况不同,致使地方政府看到其它地方政府由于违法征地而被查处,仍然能泰然自处。

因此,应完善土地管理监督系统和救济途径,成立或者授权某个政府部门专门实施土地管理监督事宜,并简化土地管理类行政复议的程序,使农民一个电话、一封信便能完成行政复议的申请;加强司法机关的监督,为农民或集体经济组织提供司法援助;公益组织也应对农民土地权益维护提供援助,尤其是法律知识的普及。

另外,在土地征收立法中加入索回程序,财产征收中的索还程序,既作为不动产征收目的的计划没有落实或者不再需要不动产,或者征收目的不能实现,被征收人可以要求征收回转,被征收人应当享有索还的权利。

(四)完善征地补偿制度

上文中提到四川省某镇对农民集体土地征收的补偿费用为一户5000 元,远远低于《土地管理法》关于安置补助费为该耕地被征收前三年平均年产值的4-6倍的标准,并且该镇的补偿方案并没有与集体经济小组的农民进行协商,完善征地补偿制度在这种情况下就显得十分必要。

首先,改变补偿方式。2012年《草案》仍然按照土地的原使用方式进行补偿,无法使农民得到等价的补偿,应该将征收土地后土地的开发收益算入征地的补偿费用中。

其次,建立完善的土地价值评估体系。公益征收的关键是补偿,而补偿的核心是被征收财产的估价。在实践中,评估机构与征收人互相串通,故意压低评估价格。因此,应完善系统的土地价值评估制度,对评估机构选择、评估操作规范、估价程序、评估异议处理等方面制定明确可行的规定,确保评估价格公正真实。

再次,在集体土地征收的补偿中应明确补偿听证的程序,注重农民对补偿方案的参与权,保证补偿方案的满意程度,通过协商方式达成共识,顺利完成征地,也能减少行政违法的发生。

四、结语

由于我国没有出台针对农村集体土地征收的专项法律、地方政府经济导向、司法机关监督乏力、农民被“官权威”文化影响等原因而导致的对农村集体土地征收乱象。而改变这一乱象,保障农民的土地权益,要通过法律、制度、司法三方的合力,缺一不可,我们也寄希望于新的《农村集体土地征收条例》可以有一些新的有效的法条规范农村集体土地征收。

土地管理法案例范文第5篇

通过深入开展法制宣传教育,进一步强化全县国土资源系统干部职工的法治理念;进一步增强全社会保护资源的基本国策意识和节约集约用地观念;进一步深入推进国土资源系统依法行政,提高国土资源管理能力和水平;进一步稳定、规范土地及矿产市场秩序,违法案件明显下降。

二、主要任务

(一)以监督行政权力规范行为目标,深入学习和宣传

《宪法》及《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政复议法实施办法》等法律法规。宣传崇尚法律、遵守法律、依法行政等法治观念,自觉用法律法规规范行政行为,提高公民依法维护自身合法权益的能力,广泛接受社会监督。

(二)以促进保护和合理利用资源为目标,重点学习和宣传《中华人民共和国土地管理法》、《四川省<中华人民共和国土地管理法>实施办法》、《矿产资源法》等国土资源法律法规以及国务院《关于加强土地调控有关问题的通知》等国家宏观调控相关政策。大力开展严格保护耕地、严格土地执法、禁止违法违规用地等法制宣传活动,增强全社会资源保护意识,提高国土资源节约集约利用的水平。

(三)以巩固矿业秩序治理整顿成果为目标,重点在矿山企业开展保护和合理开发利用矿产资源、依法从事勘查开采活动等相关法律法规的宣传教育。通过宣传教育,进一步规范矿产资源开发利用活动,推进资源整合,建立和维护良好的矿产资源开发利用秩序。

(四)以加强对行政管理相对人合法权益的保护为目标,大力开展《物权法》的学习和宣传。《物权法》体现了物权法定、物权平等保护等原则,其中涉及的内容与国土资源管理工作紧密相关。全县国土资源系统要认真学习、大力宣传、深入领会,认真研究贯彻实施过程中可能出现的新情况和新问题。

三、工作要求

(一)加强领导,统一部署。全县国土资源系统要高度重视普法工作,充分认识普法工作对推进依法行政工作所起的积极作用,局党组要切实加强对“五五”普法工作的组织和领导,精心策划各项法制宣传活动,并有效组织实施,确保宣传活动落到实处。

(二)围绕主题,突出重点。结合全国国土资源普法工作会议上提出的“以普法促和谐”的会议精神,突出对依法保护和合理利用资源的宣传,突出对依法维护被征地农民利益的宣传,增强宣传的针对性和实效性,力争产生良好的社会影响,促进*经济发展,社会稳定、和谐。

(三)形式多样,内容丰富。积极利用电视、广播、报刊等传统媒体的同时,充分发挥互联网平台、电子信息等现代传媒的作用。要建立门户网站,接受公民在网上对国土资源工作的咨询,使国土资源基本国策的观念逐步深入人心。对重大典型、有影响性的土地及矿产违法案件,要通过以案说法、案例分析等形式,加大宣传教育的力度,扩大宣传教育的效果。

土地管理法案例范文第6篇

【关键词】土地管理;贫困山区;农村;有效性;策略

前言

近几年来,作为地处秦巴山区的部级贫困县――四川省平昌县按照“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”的要求,进一步加强农村土地管理,加大土地违法案件的处置力度,切实维护了正常的农村土地管理秩序,有效保护了土地资源。然而,受多种因素的影响,农村土地管理中还存在“以租”、农民违法违规建房,以新农村建设、调整农业结构名义进行违法用地,毁地采矿、挖沙等问题,农业基础设施、耕地和生态植被受到一定程度的破坏。针对这些问题,我以四川省平昌县近几年严格土地管理为例,着力就切实加强贫困山区农村土地管理有效性的策略进行探讨。

1.创新土地管理措施,完善土地管理制度

1.1 构建国土管理协同责任制度。国土资源管理涉及司法、经济、住建、环保等部门,因此,这就需要凝聚合力,实现建设用地批、供、用严格控制和动态监管,进而建立和健全联合执法、联动制止及查处机制,建立国土资源管理共同管理责任机制。重点是进一步明确乡镇人民政府土地管理的共同责任机制。将国土资源管理责任向乡镇党委、政府及村级党支部、村委会延伸,明确辖区内保护和合理利用土地的责任主体是乡镇党政和村级党组织、村委会,主要责任人就是这些组织的主要负责人,将耕地保护责任纳入乡镇人民政府综合考核指标体系,落实土地监管责任制,建立和完善防范违法违规用地的长效机制。

1.2 改革征地制度。

1.2.1合理界定政府公益性征地权限。由国家财政出资、完全用于公共事业、非赢利性的建设用地,不能向农民征收经营性用地。

1.2.2逐步缩小征地范围。完善征地补偿机制,按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿,切实解决好被征地农民就业、住房、社会保障等问题。要逐步建立城乡统一的土地市场,以公开规范的方式转让土地使用权,在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益,并允许农民依法通过多种方式参与开发经营,有效制止黑色隐形交易市场和权力寻租等活动。

1.3 完善农村宅基地制度。完善农村宅基地管理制度,严格宅基地管理,禁止违规多占宅基地,在尊重农民意愿、保障农民权益的原则下,依法盘活和利用好农村现有宅基地,探索开展农村闲置宅基地的退出 和补偿机制。农村宅基地和村庄整理所节约的土地,首先要复垦为耕地,调剂为建设用地的必须符合土地利用总体规划,纳入年度建设用地计划,并优先满足集体建设用地。

2.增强行政执法刚性,探索司法介入新途径

2.1农村土地管理期盼司法介入。贫困山区农村土地管理中面临的一个最大问题就是违法用地案件的查处。国土资源管理部门尤其是乡镇国土资源管理所缺乏强制执行权,致使土地违法占地案件经常出现小案拖大、大案拖沓直至罚款了事甚至不了了之。在行政处罚得不到自觉履行的情况下,国土资源管理部门只能申请法院强制执行。而法院需要按程序办事,待所有程序走完后,违法建筑已经封顶或已搬进入住,再强行拆除不仅难度大,而且执法成本高,违法相对人的损失也大,使土地执法的严肃性大打折扣。因此,有必要在增强土地执法的行政效率上进行大胆探索。

2.2违法占地查处期盼司法保全措施。四川省平昌县国土资源部门针对部分未批先占、乱占滥用耕地问题,在调查取证、下 发《责令停止土地违法行为通知书》的同时,由县法院提前介入,拍摄违法现状,实施保全措施,终止违法行为。待处罚决定行政复议等法律程序到位后再执行。这种做法既有效地阻止了建房农户在案件查处期间继续违法建设行为,大大降低了执法难度和执法成 本,又减轻了违法建房经济损失,该县查处的10 多家违法用地案件中,没有出现一起缠访和案例,还制止了数十起违法占地苗头,防止和避免了违法违规建房用地势头的蔓延。

2.3 实行非诉案件审查办法。为打击违法建设行为,人民法院可以出台《申请人民法院对违法建设采取强制停工措施案件审查的实施意见》。将行政机关申请人民法院强制停止违法占地建设案件纳入行政非诉案件进行审查,法院立案受理后,由行政审判庭听取被申请人的陈述和申辩意见,向双方当事人发出听证通知书进行听证;如果被查处的违法占地建设不及时制止,将会给国家、集体、公民或其他法人组织的合法利益继续造成损失的,可以对行政主管机关提交的申请材料进行初步审查,直接裁定责令被审查人停止违法占地建设,如果被申请人拒绝履行裁定,法院将对其强制执行。这种做法简化了国土资源部门等行政机关申请强制执行的程序,降低了执法成本,缩短了执法周期,对迅速遏制“违法占地建设”的扩大和蔓延具 有现实意义。

2.4国土管理部门期盼强制执行权。为有效、迅速制止辖区内非法占地、破坏耕地等违法行为,对已通知其停止违法行为,但行为人仍继续施工的,县人民政府可成立处置国土资源违法行为领导小组,下设办公室。规定在发现或接到国土资源违法案件举报的第一个工作日,由县国土资源局下发《责令停止土地违法行为通知书》;第二个工作日,各乡(镇)国土源管理所进行巡查,查实是否继续施工,并将结果当日内上报领导小组;第三个工作日,若继续施工,县国土资源管理局下达强行拆除通知;第四个工作日,国土资源管理局拟定具体拆除方案供领导小组审核;在第五个工作日,领导小组组织人员按拆除方案实施,这样就会收到较好效果。

3. 建立管理长效机制,化解农村土地违法问题

3.1 完善土地立法。加快《土地管理法》修法速度,力争在土地征收范围、集体土地征收与补偿安置、土地执法强制措施与强制执行、土地管理共同责任等方面有所突破。应着力完善土地法律法规执行细则,对土地补偿费发放标准、程序、公示等做出细致规定。在土地补偿费用计算标准方面应符合当时当地现实社会经济状况,安置方式和渠道应力求确保被征地群众生活水平不降低、长远生计有保障。

3.2 坚持严格执法。加大对基层干部尤其是乡镇国土资源管理所的工作人员有案不报、压案不查责任人的追究力度。在县国土资源管理部门引入公安机制,可在省国土资源厅设立执法监察局设公安处,市局设公安科,县(区)局设派出所,由国土资源执法监察部门统一指挥。明确土地犯罪案件的鉴定、审查、移送的具体要求和时限,搞好与公安、检察院的协调配合。在涉及到占地面积大、造成严重后果、影响恶劣构成犯罪的案件时,建立土地主管部门、纪检监察部门、检察机关、公安机 关联合办案制度,减少办案环节,加大办案力度。

3.3 加强动态巡查和跟踪管理。加强乡镇国土资源所规范化建设,强化基层土地管理工作,探索实行土地协管员制度,明确职责和选拔范围,强化审核把关与培训,加强管理,同时可从县四大家班子现已退居二线或返回原籍的处级干部中聘请土地执法监督员,形成“县、乡、村和县级土地 执法监督员”四位一体的“3+1”执法模式,保证土地法律法规的贯彻落实,调动各级和社 会各界自觉参与支持土地管理的积极性。建立县、乡镇、村三级动态巡查机制,形成三级国土资源监察网络,将违法案件行为消灭在萌芽状态。

4. 结论

解决好贫困山区农村土地违法及管理中的问题,是一项系统工程,既要完善土地管理等相关法律法规,又要加大行政执法力度,提高执法效率,从加强行政执法、加强制度建设和深化司法体制改革,切实维护好正常的土地管理秩序,促进土地的集约、节约利用,发挥土地的最大效益。

参考文献

[1]卞耀武主编,中华人民共和国土地管理法释义,北京:法律出版社,1998年12月出版.

土地管理法案例范文第7篇

当年,15号令刚出台时,“既处理事又处理人”的要求,曾让对辖区内土地违法承担责任的各级政府一把手心惊,但两年多来,不曾有一位一把手真正被处理过。

过去的一个月内,国土资源部部长、司长等多名官员在不同场合放出狠话,要严格落实15号令,处理对土地违法负有责任的地方官员,向公众传达着,这一次国土大执法行动,要动真格的信息。

但是,在原国家土地管理局土地规划司副司长郑振源看来,这样的狠话对于乱象丛生的中国土地利用现状来说,根本就是无济于事。

“从1986年中国有了《土地管理法》以来,违法用地的现象是逐年剧增,到今天,至少已经有过七八次声势浩大的违法大检查了,可是,每次检查最终都不了了之,风头一过,违法重来,而且一次比一次严重。”

在郑振源看来,土地违法愈演愈烈的根本原因是土地法律和制度本身出了问题,不对行政权力高度垄断的土地资源配置方式进行彻底改革,多么严厉的问责都管不好中国土地。

政府之责

在国土管理上,国土部2000年就实现了“卫片执法”,利用卫星遥感等技术手段制作的监测信息及有关要素合成的影像图片对全国各地的土地利用情况进行监控,至今已经进行了9次大检查。

这项现代技术的运用,也让地方政府瞒报土地利用现状的行为,基本没有了操作空间。可以说,过去的10年里,对整个国家的土地违法利用情况,中央政府一直都应该是一清二楚,每年也都会照例公布当年查处的土地违法数量、面积等等笼统信息,但在问责方面,几乎每年都是雷声大、雨点小,也极少公布详细的违法地区、责任人、地块等等信息。

事实上,如果不是在中央领导人调控房地产的强烈决心压迫下,今年的土地执法大检查,同样会同往年的操作模式一样,不会如此高调,不仅明确公布“7月督察、8月约谈、9月问责”的时间表,更是公布了超过3000块,近20万亩房地产违法违规用地信息。

这一轮的问责风暴虽然还没有落到实处,但这些较之往年详细得多的违法信息披露至少让公众看到,整个国家的土地违法现象可谓触目惊心。不过,在郑振源看来,这些信息公布起来容易,真的问责却很难。

“在土地执法上,各级政府早就习惯了‘上有政策,下有对策’。”郑振源说,另外一个原因则是,很多违法违规现象的出现是政府自己的法律和政策造成的,而不是用地者的问题。

事实上,从国土部公布的数据看,第一批各地上报的2815宗闲置土地中,因土地出让拆迁难、调整规划等政府和客观原因造成闲置的超过60%。

北京、上海、广州这些快速发展的超级都市历来都是违法用地的重灾区,这一轮问责风暴中也不例外。以广州为例,一共有54块闲置土地属违法违规之列。

8月底,广州市国土房管局新闻发言人在接受记者采访,谈及闲置土地的产生原因时,给出了四大因素:一是因企业资金实力不足、合作单位之间存在纠纷等自身原因无法动工;二是存在司法查封,企业暂无法对地块实施开发;三是存在规划调整、控制未稳定、市政道路建设占用等政府因素影响;四是存在拆迁补偿未完毕等遗留问题。

该新闻发言人特地强调,绝大部分土地闲置不是单一的原因造成的,而是多种原因交错影响的结果。就广州而言,拆迁难度几乎是各个地块都遇到的难题,拆迁进度的延误,进而影响被拆迁户回迁安置,并产生巨额滞迁费甚至司法诉讼等问题。

事实上,土地违法中的政府因素并不仅仅集中于地产用地中。郑振源说,国土部以往的每一轮执法大检查,重点都有所不同,2004年重点查的是“以租”,但这种违法形式的出现根本原因是法律规定集体土地不许自由流转,查了很多案例,最终也没处理几个;今年重点查的除了闲置土地,就是“未批先用”,这主要是因为去年的4万亿经济刺激计划开始以后,地方政府有了钱,就要上项目、搞工程,都需要用地,而土地的审批程序远远赶不上用地速度,不违法是不可能的。

制度之弊

从土地规划司副司长任上到退休以来,郑振源一直都在呼吁,管理者自身不断的违法用地是中国土地管理的顽疾,而这也正是制度和法律本身的问题所造成的。

事实上,自从改革开放,中国进入了快速工业化和城市化阶段以来,在有限的土地资源限制下,建设与农业争地的矛盾就是中国土地管理最核心的问题。对于粮食安全的担忧、传统农业国家的执政习惯都让保护耕地成为执政党这60多年来在土地问题上的最重要诉求之一,从来都没有改变过。

在土地管理领域,中国目前的最高法律是1996年修订后的《土地管理法》,这部法律将国家土地利用管理的目标设定为严格控制建设用地,保护耕地,实现耕地总量动态平衡。后来在具体的操作中,这一目标更加明晰化为保护18亿亩耕地红线。

为此,国土部先后编制了多部以分配指令性控制指标为特征的土地利用总体规划:由中央确定耕地保有量、基本农田保护率、建设占用耕地量、开发整理补充耕地量等指令性控制指标,层层分解下达到乡镇,各级政府都按指标制定规划。

为了保障土地规划的落实,土地管理部门设计了一套复杂的,高度集权的行政审批制度,在中国众多的行政审批事务中,土地审批称得上是最复杂的一项。

但在社会经济的现实发展面前,这些详尽的土地规划总是很快就沦落为一纸空文。以1997-2010年《土地利用总体规划》为例,制订该规划时,耕地总量动态平衡和居民点工矿用地零增长。但是,规划实施不到两年,耕地保有量和建设用地总量就全面突破。

“规划、计划的指标不切实际,而且依据的信息失准,计划赶不上变化,这是造成违法、违规用地的根本原因。”郑振源说。

复杂的土地审批制度无从保障这些不切实际的土地利用总体目标的实现,其高度集权的特征又让它往往沦为土地审批权力寻租的工具。今年,刚刚被媒体披露的辽宁抚顺国土资源局顺城分局原局长罗亚平贪腐案就是最好的案例。一个科级官员贪贿1.45亿,被公众冠名为“土地奶奶”,被中纪委定性为“级别最低、数额最大、手段最恶劣”。

《土地管理法》禁止集体土地自主进入建设用地市场,规定只能由国家垄断提供建设用地使用权的流转指标和供给,同时在使用权流转方式上限制只有划拨和征用两种。

事实上,“划拨”造成土地资源的浪费,豪华办公楼、政府大厦的出现正是因为政府用地划拨,就相当于免费使用。征用虽

是“有偿”也意味着并非市场经济的等价交换。比如招拍挂房地产用地,实行半饥饿状态的限量供应和垄断价格,必然抬高地价从而导致房地产的供不应求和房价高涨。

在工业用地上,政府官员为了招商引资,将地价压得很低,甚至是零地价,国土资源部关于工业用地定价的种种规定在很多时候都是形同虚设。地方政府热衷卖地,用房地产招拍挂的溢价填补工业用地的亏损,最近20多年来,这都是中国各地政府最惯常的生存方式。

在土地问题上,地方政府的利益与中央政府制订法律的诉求是完全冲突的。而行政审批制度的设计则高度集权又缺乏监督,诸如土地利用规划方案、核定基准地价、土地出让年度计划、土地出让收益管理和土地用途管理等事项的决策权全都集中于国土部门,土地违法也就变得轻而易举。问责还是改革?

2009年,已经无法有效规制国土违法现象的《土地管理法》也进入了重新修订的议程。但是,对于国土部提出的修订草案,诸多相关学者批评声居多,国土部的草案被认为强化本部门权力的初衷远大于国土管理效益的考量。

“去年6月份就提交国务院了,可是被搁置以后,就没音讯了。”郑振源说,那份草案没涉及根本问题,意义不大。在他看来,法律和制度的修订应该是场对现行土地管理制度根本意义上的改革,其中最根本的是改革土地资源的配置方式。

事实上,改革开放至今,在财政分灶吃饭的体制下,地方政府不仅是行政主体,而且还是独立的经济主体。作为经济主体,其行为目标就是要追求财政收入最大化,在现行分税制的条件下,地方政府的事权和财权极不相称,地方政府领导都要想方设法上项目,发展经济,扩充财政收入的诉求大于保护土地的诉求也合情合理。

郑振源也认为,地方政府这种发展经济、扩充财政收入的积极性是国民经济得以快速发展的动力之一,也是改革开放中制度创新的重要源泉,无可厚非,更不能简单否定。

正是因为现有土地管理制度不能适应市场经济发展的趋势和需求,各地才出现想方设法冲破制度的情况,由此产生的层出不穷的违法用地乱象,根本不是行政问责这样的手段所能根治的。

中国的教育制度、医疗制度虽然改革的进程也一直步履蹒跚,但至少都已经启动,并逐步走上正确的道路。但是,土地管理制度改革显然还没有提上日程。

多年以来,不论是在位期间,还是退休以后,郑振源一直都通过各种途径呼吁对中国土地管理制度进行根本性的改革,他看起来是个市场经济的信徒,试图将市场经济那一套理念引入到土地管理中,并且坚信运用市场机制来配置土地资源一定能比计划手段更加有效率。不过,他的主张事实上一直都没有被真正重视过,不论在政府机关还是学界,土地管理这样计划性十足的公共事务被认为更需要周密的计划,远不是市场机制所能解决的。

土地管理法案例范文第8篇

合川市金九集团水泥项目非法占地案

2003年4月,合川市委、市政府将金九集团水泥项目列为该市重点建设项目,并明确副市长彭某为该项目联系领导。之后,彭某主持召开了金九集团水泥项目专题会议,要求该市经委、建委和项目所在地盐井镇党委、政府特事特办,并议定在征地预批手续落实后,即可进行场地平整。同年6月,彭某再次召开协调会议,议定在征地手续办下来之前,金九集团按每年每亩400公斤稻谷折价租用的方式过渡用地。

盐井镇随即对拟征用土地上的青苗、建筑物等进行清理补偿。镇长陈某代表镇政府与金九集团签订《委托征地协议书》,征地费用按1.8万元/亩的标准包干委托给镇政府使用。金九集团于7月20日起动工平整场地。同年7月底,市长向某召开现场办公会议,对金九集团违法用地行为未予制止。

2003年12月25日,合川市国土局报经市长向某同意,责令金九集团停止违法用地行为,并于2004年4月30日再次责令其停工,并处罚款110余万元。

经调查核实,金九集团非法占用盐井镇集体土地350亩,其行为违反了《土地管理法》第43条、第44条、第63条的规定。根据《中国共产党纪律处分条例》第129条的规定,相关责任人员合川市市长向某、副市长彭某、盐井镇党委书记刘某、镇长陈某分别受到党纪追究。

巴南区一品全兴别墅项目违法用地案

2001年10月,重庆全兴物业有限公司决定在巴南区一品、安澜两镇修建一品全兴庄园别墅。区长李某主持协调会,决定免征别墅项目租地相关税费,具体领导协调工作由常务副区长张某负总责。

同年11月,两镇镇长黄某、夏某分别代表镇政府与开发商签订了《关于租赁、占用土地协议书》,共租赁两镇土地300余亩,约定只要开发商按协议把土地上的建筑物等赔偿给了农民,镇政府就同意开发商进场开工。

2002年1月底,区国土局向全兴公司发出了《责令停止土地违法行为通知书》,要求全兴公司停止建设。2月初,常务副区长张某在未报告区主要领导的情况下,在两镇政府和开发商的联合报告上批示,同意开发商使用两镇500多亩尚未征用的集体土地修建别墅,并加盖了区政府的公章。

2003年7月,应全兴公司增加用地的要求,一品镇党委书记杨某、镇长黄某,安澜镇镇长夏某与全兴公司签订了土地出让合同,改租用为征用。经查,全兴公司实际占用土地551.44亩,其中耕地445.25亩,已建别墅28幢。

区政府及一品、安澜两镇党委、政府的行为,违反了《土地管理法》第44条、第45条、第63条的规定。根据监察部、国土资源部《关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法》的规定,鉴于区、镇政府积极改正错误,区长李某受到全市通报批评;相关责任人员常务副区长张某、一品镇党委书记杨某、镇长黄某,安澜镇党委书记郝某、镇长夏某分别受到党纪政纪追究。

江津市双福工业园区违法征地案

2003年,江津市双福工业园区管委会在实施征地过程中,采取“统端统安”的方式,在已实施征地安置补偿的10个组中,应合法征地2092.9亩,实际征地3278.6亩,违法征地面积达1185.7亩。

2002年8月至2004年5月,经江津市常务副市长许某及双福镇党委书记、园区办主任李某等人同意,园区共向12个企业违法供给集体土地531.9亩,已实施建设的有366.3亩(其中有基本农田62.3亩、一般农田22.5亩)。

土地管理法案例范文第9篇

根据《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》的规定,情节特别严重是指:(1)非法转让、倒卖基本农田10亩以上的;(2)非法转让、倒卖基本农田以外的耕地20亩以上的;(3)非法转让、倒卖其他土地40亩以上的;(4)非法获利100万元以上的;(5)非法转让、倒卖土地接近上述数量标准并具有其他恶劣情节的,如造成严重后果等。

第二节 非法占用农地罪

刑法将该罪列入了破坏环境资源保护罪一节中。土地资源是人类生存与发展的最基本的资源,耕地则是土地的精华。据联合国人口基金组织推测,到2050年,世界人口将达到83亿,约比现在多出25亿。联合国粮农组织的报告指出,20世纪90年代初的谷物消费量比70年代初增加了一倍。而世界谷物种植面积在1981年达到顶峰后,便呈缓慢下降趋势。我国耕地的现状是耕地资源不足。与其他国家相比,我国耕地的特点是:一是人均占有耕地面积少。我国人多耕地少,为世界人均占有耕地的26%,不及世界各国人口平均数的三分之一。二是耕地总体质量差,生产水平低。我国长江流域及其以南地区,耕地占全国的38%,水资源却占全国的80%以上,淮河流域及其以北地区,水资源不足全国的20%,而耕地却占全国耕地的62%.全国优质耕地少、抗自然灾害能力差,耕地中有灌溉设施的不到40%;耕地中还有近亿亩坡度在25度以上,需逐步退耕。耕地质量差和耕地与水资源的分布不均匀,造成我国耕地生产水平低。三是耕地退化严重。我国许多耕地处于干旱与半干旱地区,受荒漠化影响,耕地不同程度退化,全国有30%左右的耕地不同程度受到水土流失的危害。四是耕地的后备资源不足。据调查,我国尚有宜耕荒地2.04亿亩。即使这些荒地开垦出来,人均增加耕地也不足0.1亩。五是耕地急剧减少。全国人均耕地面积从建国初期的0.167公顷减至现在的0.08公顷。据测算,1995年,全国平均每0.67公顷耕地负担人口8.33个人,比1978年的6.45人增加了1.88个人 .虽然为加强土地的保护,国家先后颁布了《中国土地法大纲》(1947年)、《中华人民共和国法》(1950年)、《国家建设征用土地办法》(1953年)、《中华人民共和国宪法》(1954年—1982年)、《国家建设征用土地条例》(1982年)、《村镇建房用地管理条例》(1982年)、《中华人民共和国土地管理法》(1986年)、《耕地占用税暂行条例》(1987年)、《中华人民共和国土地管理法实施条例》(1991年)和《基本农田保护条例》(1994年)等一系列环境保护的法规,仍不能控制对土地的占用。并且,由于改革开放,工业化与城市化进程所衍生的“房地产热”、“基建投资热”和“开发区热”而产生的“圈地热”,使我国现有的耕地只能维持温饱的临界状态。由于环境污染与破坏日益严重,尤其是严重的危害环境行为,往往给公共安全和环境质量造成经济价值难以衡量的重大危害,而且危害持续时间长,甚至产生不可逆转的严重后果。因此,国家必须用刑法这种最严厉的手段来惩罚破坏环境与资源的犯罪行为 .1997年刑法明确地将非法占用耕地的行为增设为犯罪,希望通过刑罚措施的实施来加强对耕地的有效保护。《刑法》第342条将占用耕地改作他用,数量较大,造成耕地大量毁坏的行为规定为犯罪。2001年8月31日第九届全国人民代表大会常务委员会通过《中华人民共和国刑法修正案(二)》对第342条进行了修正,规定违反土地管理法规,非法占用耕地、林地等农用地,改变被占用土地用途,数量较大,造成耕地、林地等农用地大量毁坏的,处五年以下有期徒刑或者拘役,并处或单处罚金。《中华人民共和国刑法》第346条规定,单位犯本节第338条至第345条规定之罪的,对单位判处罚金,并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依照本节各该条的规定处罚。

一、概念

非法占用农地罪,是指违反土地管理法规,非法占用耕地、林地等农用地,改变被占用土地用途,数量较大,造成大量耕地、林地等农用地毁坏的行为。

二、犯罪构成

(一)犯罪客体

本罪侵害的客体是国家对土地资源,特别是耕地保护的管理制度。我国《宪法》和《土地管理法》明确规定了土地(含耕地在内)的所有权属于国家或集体,禁止任何单位或个人非法占用耕地。但任何单位与个人可在不违反有关耕地保护管理制度和通过正常的审批程序的前提下,依法占有耕地,享受对耕地的使用权,并接受国家的统一管理和监督。

土地管理法规对耕地数量的保护:一是对耕地实行特殊保护。国家保护耕地,严格控制耕地转为非耕地。非农业建设必须节约使用土地,可以利用荒地的,不得占用耕地;可以利用劣地的,不得占用好地。二是加强非农业建设占用耕地的计划管理,严格对非农业建设占用耕地的审批。非农业建设用地必须经过严格审批,国家建设征用耕地,建设部门必须有国务院主管部门或县级以上地方人民政府,按照国家基本建设程序审批的计划任务书或其他文件。三是严格控制农民建房占用耕地。农民建设住宅用地,必须统一

规划,合理布局,节约用地。应当使用原宅基地和村中空地的,尽量不占用耕地。如确需动用耕地建房的,须经有关部门审核,不得超过省、自治区、直辖市拟订的标准。 土地管理法规对耕地质量的保护:一是保护耕地、维护排灌工程设施,改良土壤,提高耕地肥力,防止土地沙化、盐渍化、水土流失,制止一切占用耕地和破坏耕地的行为。二是在进行采矿、筑路、兴修水利或其他工程建设施工时,必须防止土地塌陷、沉降、沙化、水土流失等不良后果的产生。三是严禁在耕地上挖土、挖沙、采石、采矿等严重破坏耕地种植条件,或因土地开发,造成土地沙化、盐渍化和水土流失等现象。四是严禁农民在承包的耕地葬坟、盖房和挖坑取土地、烧砖瓦等破坏和毁坏农田的行为。五是严禁向农田使用不符合国家有关标准的肥料或者城市垃圾、污染物,积极开展采用高效、低毒、低残留的农药,合理地利用污水灌溉,严格防止土地的生物污染。六是禁止过量使用农用塑料,使耕地生物不可分解物增多,禁止在耕地上堆放废弃物,使废弃物中的有毒、有害物通过渗析进入土地。

本罪的对象为耕地,《刑法修正案(二)》将本罪的犯罪对象扩展为耕地、林地等农用地。

根据《中华人民共和国土地管理法》(1998年)第4条规定的土地用途,我国土地可分为:农用地、建设用地和未利用地。其中农用地是指直接用于农业生产的土地,包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。本罪的对象并非指所有的农用地,而仅指狭义的农用土地,主要包括普通耕地和特殊耕地(基本农田)、林地,不包括其他的农用土地。 基本农田属于特殊保护的耕地。依照1998年《基本农田保护条例》第2条的规定,基本农田是指按照一定时期人口和社会经济对农产品的需求,根据土地利用总体规划确定的长期不得占用的耕地 .实践中认定本罪,首先应考虑犯罪对象是否属于农用土地的范畴。耕地,是指种植农作物的土地 .根据1984年《土地利用现状调查技术规程》的规定,认定耕地的统一标准为:(1)种植农作物的土地地;(2)以种植农作物为主,间有零星果树、桑树或者其他树木的土地;(3)耕种3年以上的滩涂和海涂,以及3年内曾用于种植农作物的土地。耕地还包括菜地。园地包括苗圃、花圃、茶园、果园、桑园和其他种植经济林木的土地。园地符合耕地的标准,可认定为耕地。林地是指一切长有树木的土地,包括密林、疏林、灌木林等。《森林法实施细则》第2条对林地的解释为:林地,包括郁闭度0.3以上的乔木林地、疏林地、灌木林地、采伐迹地、火烧迹地、苗圃地和国家规划的宜林地。如果其间种植的是农作物,郁闭度低于0.1,应认定为耕地,没有种植农作物的,属于林地。田坎是指耕地中南方宽不小于1米、北方宽小于2米的沟、渠、路和田埂,这类土地虽然用作田间生产作业或包括耕地之中,却不能以耕地认定。

(二)犯罪的客观方面

本罪在客观上表现为违反土地管理法规,非法占用耕地、林地等农用地,改变被占用土地用途,数量较大,造成大量耕地、林地等农地毁坏的行为。具体表现为3个方面:

1、行为的行政违法性是构成本罪的前提

违法性表现为对有关土地管理法规禁止性规定的违反。禁止性规定如修订后的《土地管理法》规定:非农业建设必须节约使用土地,可以利用荒地的,不得占用耕地;可以利用劣地的,不得占用好地;禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建设、挖沙、采石、采矿、取土等;禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼;禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。由此可见,构成本罪首先应以违反土地管理行政法规为前提。其次,违反土地管理法规的行为超出行政处罚的范围,已达到应当追究刑事责任的程度。

2、本罪行为客观上反映为非法占用耕地、林地等农用地,改变占用土地用途。

这种行为由两种具体行为组成:一是手段行为,即非法占用耕地、林地等农用地。“非法占用耕地、林地等农用地”,是指未经法定程序审批、登记、核发证书、确认土地使用权而占用耕地、林地等农用地的行为。非法占用耕地、林地等农用地的行为通常表现为3种形式:一是未经批准占用耕地、林地等农用地,即未经国家土地管理机关审核,并报经人民政府批准,而擅自占用耕地、林地等农用地;二是超过批准的数量占用耕地、林地等农用地,即少批多占耕地、林地等农用地的,其中一部分耕地、林地等农用地的占用经过合法批准,一部分耕地、林地等农用地的占用则未经批准;三是采取欺骗手段骗取批准占用耕地、林地等农用地,主要是以提供虚假文件、谎报用途或借用、盗用他人的名义申请等欺骗手段取得批准手段而占用耕地、林地等农用地。另外,符合条件或基本符合条件的,虽然采取了行贿、欺骗等非法或不正当手段获取批准,或在批准时积极创造条件,致使国家有关国家机关予以追认的,则不应以非法占用论 .批准文件被撤销仍占用耕地等农用地不退还的,以非法占用论。二是目的行为,即改变被占用土地用途。所谓“改变被占用土地用途”,是指改变耕地、林地等农用地的用途而作其他方面使用,如开办企业、建造住宅、筑路、采石、采矿、采土、采沙、倾倒废物等。目前,致使我国农用土地资源减少的主要原因除了自然的因素外,人为的因素占了较大的比例。耕地减少主要有两类:一类是农业结构调整和灾害毁损;一类是非农建设占用,造成耕地永久流失 .如国家基本建设占用耕地、乡镇企业发展占用耕地、个人建房占用耕地、农业结构调整。农业结构调整在我国耕地减少中占较大比例,尤其是在农牧交错区和农林过渡带较多的省(区),耕地减少较为严重。许多高质量的耕地被改作鱼塘、苗圃和经济开发区,加速了耕地资源的流失 .另外,将被占用的农用地改为国家法律、法规禁止改变的其他农用用途,如将用材林、经济林、薪炭林的林地以及国务院规定的其他森林、林地改为非林地,用于耕作水稻、蔬菜等农作物,由于森林法明确规定不得将上述林地改为非林地,因此,上述行为虽然没有改变林地的这一农用地的整体农用用途,但是改变了其法律规定只能作为林地使用的用途,仍属于改变被占用林地的使用用途 .又如,根据国务院1998年12月27日的《基本农田保护条例》第17条规定,禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。因此,将由国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地、有良好的水利与水土保护设施的耕地、蔬菜生产基地等已经划入基本农田范围的耕地,未经合法批准擅自改为林果业或挖塘养鱼的,虽未改变其农用用途,也因改变了国家明文规定基本农田只能用于耕地的特定用途,仍应属于改变被占用耕地的用途。典刑的案例是:杨斌非法占用农用地一案。在该案中,杨斌所在的公司将3300亩的农地,说是全部用于开发农业,结果其中有三分之二,就是2

000亩的农地已经全部建成了房地产项目。 3、本罪属于结果犯,构成本罪必须具备占用耕地数量较大,造成耕地大量毁坏的法定结果条件。

其中“占用耕地、林地等农用地数量较大”,是指非法占用耕地超出正常批准占用标准较多的情形。所谓“造成耕地、林地等农用地大量毁坏”,主要是指将耕地改作他用,使耕地的种植条件受到严重破坏而难以恢复耕种的情形,如造成耕地的种植条件受到严重的破坏而难以恢复耕种的情形,如造成耕地种植层被破坏、种植功能全部或部分丧失,以及沙化、盐渍化、水土流失无法继续耕种等情况。其中,沙化是指包括气候变异和人类活动在内的种种因素造成的干旱、半干旱和业湿润干旱地区的土地退化。所谓盐碱化,是指可溶性盐在土壤中积聚,使土壤形成盐土和碱土的过程。所谓水土流失,是指土壤在水的浸润和冲击的作用下,土壤结构发生破碎和松散,随水流动而散失的现象。

对“非法占用农用地,改变被占用土地用途,数量较大”与“造成大量耕地、林地等农用地毁坏”是选择要件还是构成犯罪同时必备的要件,存在有两种观点。第一种,认为两者只要具备其一就可以。因为农用地毁坏的结果在短期内往往难以认定,通常需要经过一段相当长的时间才会显现。因而,对本罪行为结果的认定,不应当以实际产生的具体结果来判断,而是要综合非法占用耕地改作他用的状况和数量来判断,实际造成耕地毁坏的,无疑构成本罪;足以造成耕地大量毁坏的,也应以本罪论处 .有的学者认为,构成本罪不需要占用大量农用地与毁坏大量农用地两个条件同时具备,只具备其一即可构成本罪 .因为本罪保护的法益为我国的耕地资源,非法占用耕地达到一定数量,未造成耕地的毁坏,如在耕地上建房、修窑等,也侵犯了刑法所保护的法益。且刑法也未明确指出需要两个条件同时具备,故实践中,具备任意一种结果,皆可构成本罪。第二种,认为两个条件需同时具备,两个要件缺一不可。因为非法占用耕地“造成耕地大量毁坏”,是指行为人非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设,造成基本农田5亩以上或者基本农田以外的耕地10亩以上种植条件严重毁坏或者严重污染,造成耕地大量毁坏,使耕地长期不能恢复耕种条件。这才是刑法介入的尺度。一般地改变农用地用途,未造成农用地毁坏的,只是一般性行政违法行为。笔者同意第二种观点,非法占用农用地改变其用途,但未造成农用地实际毁坏的,不能构成本罪。从刑法第342条与《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第3条的规定“ 违反土地管理法规,非法占用耕地改作他用,数量较大,造成耕地大量毁坏的,依照刑法第342条的规定,以非法占用耕地罪定罪处罚:(1)非法占用耕地‘数量较大’,是指非法占用基本农田五亩以上或者非法占用基本农田以外的耕地十亩以上。(2)非法占用耕地‘造成耕地大量毁坏’,是指行为人非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设,造成基本农田五亩以上或者基本农田以外的耕地十亩以上种植条件严重毁坏或者严重污染。”来看,其逻辑结构采用的递进式的逻辑结构,没有“造成耕地大量毁坏”的结果,就不应视为犯罪。从本罪所处的分类来看,是保护环境资源利益的,非法占用农用地,只要没有造成农用地毁坏的,可以采用行政上的追回农用地和给予罚款的方式予以解决,没有必要采取刑事制裁手段。只要造成农用地的毁坏,如在农用地上已建房,房屋不可能拆除,农用地已遭受了实际的破坏时,就须刑罚处罚了。“未造成严重后果的环境违法行为通常是追究其行政责任。危害后果是否严重是区别行政责任与刑事责任的重要依据。

(三)犯罪的主体

本罪的主体可以是自然人,也可以是单位。

自然人非法占用农地,主要是指凡年满16周岁,具备刑事责任能力,实施了非法占用农用地行为的自然人。自然人犯本罪的在农民中占的比例较大。如农村居民建设住宅占用耕地,修建校舍占用耕地等。根据《土地管理法》第38条规定,农村居民建住宅,应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的,经乡级人民政府审核后,报县级以上人民政府批准,使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的,由乡级以上人民政府批准。

单位非法占用农地,主要是指单位在国家建设用地、本单位发展建设和乡(镇)村建设用地过程中,违反土地管理法规,非法占用农地改作他用,数量较大,造成农地大量毁坏的行为。这里的单位,包括了公司、企业、事业单位及机关和社会团体。公司包括私人公司、独资企业等。机关包括国家各级权力机关、行政机关、审判机关、检察机关。

(四)犯罪的主观方面

本罪在主观上表现为故意,即明知自己的行为属于非法对农地的占用,并会造成大量农地毁坏的结果而占用的,以致发生了农地的性能被改变,农地遭到毁坏的结果。主观上如是过失的话,就追究其行政责任。

三、认定

(一)非法占用农地罪与非罪的界限,非法占用农地罪与非法占用农地违法行为的界限。

1、二者都具备了非法占用农地的行为,但非法占用农地罪是结果犯,即以非法占用农地的数量是否较大,是否造成了农地大量毁坏的结果来确定是非法占用农地罪还是非法占用地违法行为。如果是非法占用农地的违法行为,则根据《土地管理法》第51条规定:“违反法律规定,在耕地上挖土、挖沙、采石、采矿等,严重毁坏种植条件的,或者因开发土地,造成土地沙化、盐渍化、水土流失的,责令限期治理,可以并处罚款。”如果非法占用农地“数量较大”且“造成耕地大量毁坏”结果的,则构成非法占用农地罪。

2、非法占用农地罪与买卖土地、变相买卖土地、非法转让土地等违反土地管理法规的违法行为的界限

买卖土地,是指将土地卖给他人,而收取价款的行为。我国宪法规定,土地为国家或集体所有,任何个人或单位不得买卖土地。但目前我国确有这种现象,或以买卖房屋为名掩盖买卖宅基地的事实,或在自留地上建房,然后将房屋卖给他人从而达到变相买卖土地的事实。非法转让土地,是指未按国家法律规定程度办理征用或划拨手续的行为,或者未按规定权限办理审批手续的土地转让行为。

这些行为只要其对象不是农用地,只要没有改变农用地的用途,没有毁坏农用地,就不可能为非法占用农罪。如果买卖的对象是农用地,行为人非法地占用了农用地,改变了农用地的用途,毁坏农用地,达到数量较大,就应以非法占用农用地罪论处。

(二)非法占用农地罪与非法批准征用、占用土地罪和非法低价出让国有土地使用权罪的界限

1、主体不同。非法批准征用、占用土地罪与非法低价出让国有土地使用权罪是职务犯罪。其主体为国家机关工作人员;而非法占用农地罪的主体是自然人与单位。如国家机关工作人员利用职务批准自己占用农地,且对此块农地的占用并不存在现实的需要的情况下,应如何确定其行为的性质。设某县级土地主管部门的领导甲欲为家人批得一片农用地用于建房,遂拟定了一份申请,报到所在乡的人民政府审核。乡人民政府的工作人员因考虑到甲为其上级,便草草审核后报到了县级主管部门,予以批准。这时,区别罪与非罪,此罪与彼罪的界限即为占用农用地的数量,如果达到了定罪的数量,就按非法占用农地罪处理。

2、客观行为方式不同。非法批准征用、占用土地罪与非法低价出让国有土地使用权罪的行为方式为利用职权,,通常表现为欺上瞒下,掩盖事实真相;或、超越职权批准用地或低

价出让国有土地。而非法占用农地罪的行为方式为采取暴力或欺骗的方式直接地占有农地,如通过职权非法地占用农地,并符合非法占用农地罪的其他构成要件的,职权只是其手段行为,不影响非法占用农地罪的成立。 3、刑法保护的法益的不同。非法批准征用、占用土地罪与非法低价出让国有土地使用权罪侵犯的法益是国家对土地使用权的正常管理活动。非法占用农地罪侵犯的法益是国家环境资源利益以及国家对农地的管理活动。

(三)非法占用农地罪与重大环境污染罪的区别

本罪与刑法第338条、第339条规定的犯罪有部分内容上的交叉。例如,向农地排放、倾倒或者在农地上处置有放射性、含传染病病原体、有毒物质或其他废物,造成土地毁坏的;进口境外固体废物倾倒、堆放、或者在农地上处置而使土地毁坏的,对此应依特别法条优先于普通法条的原则,适用第338条、第339条的规定定罪量刑,不以本罪处理。

(四)共同犯罪的情况

包括自然人与自然人之间、自然人与单位之间、单位与单位之间是否存在共同犯罪的情况:

1、如甲欲以农用地出资作为建设用地与其亲友共同投资建立合资企业,甲与其亲友密商由甲以职务便利,批得较大的农用地,投入合资企业,而其亲友明知农用地的性质,而将该地作为建设用地使用,并在该块农用地上建立了厂房,毁坏了耕地。在这种情况下,甲与其亲友共同构成了共同非法占用农地罪。因为,在整个非法占用农地的链条中,二人主观上有共同的故意,虽然分工不同,但故意的内容一致,因而形成了有特定身份的人与无特定身份的人共同构成犯罪的情况。

2、设甲欲私下以批某块耕地的名义入股某单位,或以年终分红作为条件而利用自己工作的便利条件为该单位批占大量耕地建厂房。甲与该单位是否构成共同犯罪呢?这种情况与上述甲与其亲友为合伙办企业而非法占用农地罪的情形是不同的。在上述活动中,甲既利用职权审批了耕地,又是幕后非法占用耕地的受益者。在这种情况下,甲只是以其特殊的身份,为该单位谋取利益,自己从中亦获得好处。因而,笔者认为,对甲与该单位分别定罪则更为适宜,甲构成,该单位则构成非法占用农地罪。

3、如果甲土地审批单位为改变工作人员的办公条件或经济状况,领导层经过讨论,决定与某欲兴办企业的个人或某一欲建立新的企业的单位协商,甲单位为该个人或单位非法审批较大面积的耕地,而该个人或该单位则一次性划拨给甲单位一定数量的金钱或以企业年利润的百分点分红给甲单位。在这两种情况下,甲单位与该个人或该单位是否构成共同犯罪,还是分别构成单独的犯罪?在我们所假设的上述土地管理单位与申请耕地单位或个人之间,由于存在着主体性能的明显差异和故意内容中动机和目的的不一致,且在行为方式上,土地管理机关明显地利用了其职能的便利条件,同时也为本单位获得与土地申请单位或个人截然不同的利益,对此,笔者认为,应对甲土地管理部门和上述个人或单位分别定为单位和非法占用农地罪最为适宜。

(五)非法占用农地罪一罪与数罪的界限

非法占用农地过程中对阻止非法占用农地工作人员实施暴力行为性质如何认定?实践中,由于负责审批人员不批准占用农地,或为制止非法占用农地的行为而遭受非法占用者殴打、伤害,甚至造成残废的结果,对此是以非法占用农地罪加重处罚还是对上述行为所构成的犯罪实行数罪并罚?笔者认为,《刑法》第342条规定的定罪量刑标准,是以占用农地数量较大,造成大量农地毁坏为尺度的,而未以其非法占用农地行为情节是否严重作为定罪量刑的参考标准。因此,对土地管理人员施暴,构成犯罪的,应以其行为的性质定罪,而与本罪数罪并罚。如尚未构成非法占用农地罪,则以其所犯之罪单独定罪处罚。

四、刑罚配置

《中华人民共和国刑法修正案(二)》将《刑法》第342条修改为:违反土地管理法规,非法占用耕地、林地等农用地,改变被占用土地用途,数量较大,造成耕地、林地等农用地大量毁坏的,处五年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金。

刑罚配置,是指立法者在刑法分则性规定中设置具体的犯罪以后,再为这些犯罪设计对应的惩处标准(法定刑种和刑度)的立法活动。法定刑配置体现了罪刑关系。法定刑配置的原则:一、刑之配置反映罪行的社会危害性。根据罪刑相适应的原则,刑罚的配置与犯罪行为的社会危害性一致。刑罚的配置必须反映该犯罪行为的社会危害性的。二、刑的配置应遵循报应优先,兼顾预防的原则。刑罚的正当性在于对犯罪的一种回报,即罪犯对社会有一种“应偿付之债”,体现出刑罚的公正性。刑法的正当性不在于满足抽象的社会报应,而在于惩罚犯罪人可能给社会带来一定的实际利益,其中的最大利益是预防犯罪。刑罚不仅应当对对犯罪行为起着报应的作用,还起着预防犯罪的作用。三、刑的配置的均衡性原则。国家刑罚权不能无节制地使用,它必须受到限制。这种制约在法定刑配置均衡性问题表现为:国家不能为了满足维护社会秩序和实现社会生活和谐化的目标而对所有的犯罪都适用剥夺自由甚至剥夺生命的刑罚,即刑罚即不能仅仅体现为死刑占主导,或者死刑和徒刑在刑罚体系中占主导的重刑结构 .刑罚的轻刑化只是刑法发展的趋势之一,而不是其全部内容,它还不能概括整个刑法发展的趋势。轻刑化论者忽略了这样一个事实:随着社会发展,社会关系趋于复杂,刑法所调整的范围一方面在缩小,即宣布某些行为非犯罪化,转由其他法规调整。然而,另一方面刑法内容却在扩大,即宣布某些新出现的对社会构成危害的行为为犯罪。轻刑化论者只看到非犯罪化与轻刑化,忽略了问题的另一方面,显然走向了另一个极端。在许多国家,非罪化与有罪化、轻刑化与重刑化同时交替进行 .总之,对法定刑合理化追求是犯罪对刑罚的本能制约,它要求法定刑配置应当以犯罪为限度,追求犯罪与刑罚之间的内在等同性,表现出对于具有意志自由的犯罪主体充分的理性的尊重。

我国的土地犯罪,是随着社会发展,而出现的新的罪名。非法占用农用地罪的法定刑在5年有期徒刑以下和拘役,并可以单处罚金,反映出该种犯罪的社会危害性不大,对该种犯罪的刑罚配置有轻刑化的趋势。与非法转让、倒卖土地使用权罪的法定最高刑7年相比,立法者认为该罪的社会危害性的最高程度不及非法转让、倒卖土地使用权罪,即认为交易秩序的利益高于环境资源的利益。笔者认为,这有失妥当。因为环境资源利益关系当今与后世的利益,对未来人类的存在、发展与幸福扮演着举足轻重的作用,其利益层次应远远高于交易秩序的利益的层次。

第四章 职务土地犯罪

由于我国实行的是土地所有权与使用权分离的制度,对土地使用权的管理由统一的国家机关进行管理。国家对土地使用权的管理不是直接管理,而是由其授权的国务院以及国务院授权的地方人民政府的土地管理部门对土地进行管理。我国土地的使用制度决定了对土地的使用由土地管理部门审批,土地使用权如同土地所有权一样会产生较大的效益。有利益的地方就有犯人,这一句古老的格言,就出现了利用职权非法地取得土地使用权。针对上述情况,刑法专门规定了权利运行时,土地管理部门利用管理、审批、划拨的职权时,的犯罪,即非法批准征用、占用土地使用权罪与非法低价出让国有土地使用权罪。其实质是为了保护国家和集体对土地的所有权与使用权,以及国家对出让国有土地使用权所享有的合法利益。

第一节 非法批准征用、占用土地使用权罪

《中华人民共和国土地管理法》规定,任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。国家为公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用。城市建设用地规模应当符合国家规定的标准,充分利用现有建设用地,不占或者尽量少占农用地。非农业建设必须节约使用土地,可以利用荒地的,不得占用耕地;可以利用劣地的,不得占用好地。禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼等等。《土地管理法》的规定,要求征用与占用土地都须经有关部门的审批,并须经过一定的审批程序。负责审批职责的单位就应当

严格按审批程序进行审批,对符合条件的予以审批,对不符合条件的就不予审批。由此,对通过职务违法批准占用土地与征用土地严重的情形,纳入了刑法调整的范围,用刑事制裁措施制裁一些严重的非法批准占用、征用土地的行为。 《中华人民共和国刑法》第410条规定,国家机关工作人员,违反土地管理法规,非法批准征用、占用土地,或者非法低价出让国有土地使用权,情节严重的,处三年以下有期徒刑或者拘役;致使国家或者集体利益遭受特别重大损失的,处三年以上七年以下有期徒刑。

一、概念

非法批准征用、占用土地罪,是指国家机关工作人员,违反土地管理法规,非法批准征用、占用土地,情节严重的行为。征用,国家依法使用个人或集体的房产、土地等 .占用即指对土地事实上的控制、管理与使用。不管是征用土地,还是占用土地,土地管理法规都规定了相应的程序和办法。

二、犯罪构成要件

(一)犯罪主体。职务土地犯罪与非职务土地犯罪的区别在于主体的不同。职务土地犯罪的主体是须具有一定身份,即犯罪主体所具有的特定身份。即必须具备特定身份才可以定罪。本罪的主体为国家机关工作人员,故一般的自然人是不能作为本罪的主体,只有国家机关工作人员才构成本罪。同时,单位也不可能作为本罪的主体。所谓“国家机关工作人员”是指行使国家权力、管理国务事务的机关的工作人员。包括国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关、军队中依法从事公务的人员。如我国的全国及各级地方人民代表大会、国务院及地方各级人民政府、中国共产党的各级机关、各级审判机关、检察机关、公安机关内从事公务的人员。国家机关工作人员与国家工作人员是否内涵一致?《中华人民共和国刑法》中“本法所称国家工作人员,是指国家机关中从事公务的人员。国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员,以及其他依照法律从事公务的人员,以国家工作人员论。”两者相比较,国家机关工作人员与国家工作人员的内涵与处延是不一致的。国家机关工作人员仅包含了政权机关的工作人员,而国家工作人员还包含了国有公司、企业、事业单位中从事公务的人员。国家工作人员的外延比国家机关工作人员的外延大。

(二)主观方面。本罪的主观方面必须出于故意,即明知自己批准征用、占用土地的行为属于非法,也明知自己的行为会发生危害社会的结果,但为了为之,并且希望或者放任这种危害社会结果的发生。过失不构成本罪。行为人不知自己行为的违法性不是免罪之理由。因为,按照通说,故意的成立不要求行为人认识到自己行为的违法性 .只要行为人认识到自己行为的社会危害性及其后果,即使认识不到自己的行为是违法的,即使认识不到自己的行为与危害后果之间的因果联系,不影响定罪。如果占用、征用的有关人员采取欺骗的方法致使行为人不知而认为条件合法而批准的,就不符合明知的要件。意志因素中希望与放任,即直接故意与间接故意均能构成本罪。

(三)客观方面。客观方面表现为,违反土地管理法规,,非法批准征用、占用土地,情节严重的行为。

1、行为具有行政违法性,即必须违反土地管理法规。为了保障土地的合理、有效使用,国家土地管理法律、法规对土地的征用、占用规定了一定的条件,并且需要经过合法批准。如果土地管理部门违反土地管理法规违法批准的,其行为就具有了行政违法性。根据全国人大常委会2001年8月31日通过的《关于〈中华人民共和国刑法〉第228条、第342条、第410条的解释》的规定,违反土地管理法,是指违反土地管理法、森林法、草原法等法律以及有关行政法规中土地管理的规定。在土地管理法规中,规定有占用、征用土地的各种要件。其中包含了权限要件、原则要件、程序方面要件、条件要件等等。(1)所谓权限要件,就是土地管理部门在办理征用或占用批准手续时,根据土地管理法的有关规定,各级土地管理部门或地方人民政府有一定的权限限制。超越权限批准的,就是行政违法行为。如《土地管理法》第44条规定,建设占用土地,涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地,涉及农用地转为建设用地的,由国务院批准。如果此时由省、自治区、直辖市批准,即超越了权限。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内,为实施该规划而将农用地转为建设用地的,按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内,具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。具体的建设项目如由乡级人民政府,也超越了权限。该条第2款、第3款规定以外的建设项目占用土地,涉及农用地转为建设用地的,由省、自治区、直辖市人民政府批准。该条也是程序规定,即占用农用地从事建设项目的,必须先办理农用地转用的审批手续。第45条规定, 征用下列土地的,由国务院批准:(一)基本农田;(二)基本农田以外的耕地超过三十五公顷的;(三)其他土地超过七十公顷的。征用前款规定以外的土地的,由省、自治区、直辖市人民政府批准,并报国务院备案。这是对征用土地的权限规定。权限规定还有“经批准的土地利用总体规划的修改,须经原批准机关批准”等等。(2)原则性要件有:非农业建设必须节约使用土地,可以利用荒地的,不得占用耕地;可以利用劣地的,不得占用好地。禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。经批准的建设项目需要使用国有建设用地的,建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件,向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请,经土地行政主管部门审查,报本级人民政府批准等等。(3)程序性规定有:征用农用地的,应当依照本法第44条的规定先行办理农用地转用审批。其中,经国务院批准农用地转用的,同时办理征地审批手续,不再另行办理征地审批;经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的,同时办理征地审批手续,不再另行办理征地审批,超过征地批准权限的,应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;但是,兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。(4)条件要件有:建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。其中,在城市规划区内的临时用地,在报批前,应当先经有关城市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属,与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同,并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。土地管理部门必须遵从土地管理法的禁止性规定与强制性规定,否则,将导致行政违法。

2、必须具有、的非法批准征用、占用土地的行为。徇私是指为了私情而做不合法的事 .舞弊是指用欺骗的方式做违法乱纪的事情 .所谓本罪中的,是指行为人出于个人目的,基于私情,为了私利,在土地征用、占用的批准活动中采取弄虚作假、欺上瞒下等方法违法批准征用、占用土地。公然违法乱纪,也应以论。表现为应做而不做,应这样做而要那么做。,即过度地使用自己的职权,表现为超越自己的职权范围实施不应当实施的行为。

违反法律规定批准土地的占用与征用,主要有以下的情况:

(1)行为人没有批准权限而违反法律规定加以批准。

(2)虽有批准权限,而不经过必须的程序违法批

准。 (3)虽有批准程序,但违反国家禁止批准的规定而批准的。

(4)对不符合用地条件而故意违法加以批准的。

3、本罪属于情节犯。不仅要有行为,还必须达到情节严重。所谓情节严重,根据最高人民法院2000年6月16日通过、2000年6月22日起施行的《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第4条规定,指具有下列情形之一:(一)非法批准征用、占用基本农田十亩以上的;(二)非法批准征用、占用基本农田以外的耕地三十亩以上的;(三)非法批准征用、占用其他土地五十亩以上的;(四)虽未达到上述数量标准,但非法批准征用、占用土地造成直接经济损失三十万元以上;造成耕地大量毁坏等恶劣情节的。多次实施本解释规定的行为依法应当追诉的,或者一年内多次实施本解释规定的行为未经处理的,按照累计的数量、数额处罚。

(四)犯罪客体。犯罪客体是国家机关的正常活动及国家有关土地的管理制度。犯罪对象为土地,包括耕地、林地等农用地及其他土地。

三、认定

(一)本罪与罪的区别:两者都是国家机关工作人员,主观上都要求是故意,客观方面都有的行为。区别有:1、本罪要求有的行为,是定罪的依据,而罪中行为则只是量刑的情节。2、客观行为方式不同。本罪的行为的行为仅为非法批准征用、占用土地,而罪的行为范围较广。本罪必须以为构成条件,如果没有,也不能构成本罪,应以罪追究行为人的刑事责任。3、定罪的情节不同。本罪的定罪情节为情节严重。而罪的定罪情节仅为造成公共财产、国家和人民利益遭受重大损失。4、侵犯的客体不同。本罪所侵害的客体为国家机关有关土地征用、占用审批的正常活动,而罪侵害的客体为国家机关所有的正常活动。

(二)本罪与非法占用农地罪的区别:1、主体不同。非法占用农地罪的主体包括了自然人与单位,司法实践中,往往只有农场、林场、村民委员会之类的单位才能非法占用农地改为他用,造成农用地大量毁坏。而本罪的主体是国家机关工作人员,具体是指各级土地管理机关、城市规划部门中的工作人员。2、侵犯土地的内容不同。非法占用农地罪的土地包括耕地、林地等农用地。而本罪的土地还包含了国有土地。3、客观方面的行为表现不同。本罪是在对土地的征用、占用、出让审批过程中,有关国家机关工作人员违反土地管理法规,、、非法批准征用、占用土地,情节严重,致使土地资源浪费、造成土地管理秩序混乱的行为。非法占用农地罪则是违反土地管理法规,非法将农用地改作其他用途,造成农用地大量毁坏的行为,属于破坏环境资源的犯罪。

(三)本罪与罪的区别:1、主观方面不同。本罪在主观方面必须出于故意,并具有徇情徇私的目的,过失不能构成本罪;后罪在主观方面则出于过失。2、客观行为方式不同。本罪客观方面的行为方式表现为违反土地管理法规,,,非法批准征用、占用土地;后罪客观行为的方式表现为严重不负责任,不履行或不认真、不正确地履行自己职责的行为。3、定罪情节不同。本罪的定罪情节为情节严重,后罪的定罪情节仅限于给公共财产、国家和人民利益造成重大损失。4、侵犯的直接客体不同。本罪侵犯的客体为国家机关有关土地征用、占用的审批、管理活动;后罪所侵犯的客体为国家机关所有的正常活动。行为人如果在土地征用、占用的申请审批过程中,严重不负责,不履行或不认真、不正确履行职责,致使不应当批准的土地征用、占用申请被批准,并造成公共财产、国家和人民利益遭受重大损失,构成犯罪的,以罪定罪。

(四)行为人在实施本罪行为中如果收受贿赂或者出于非法占有的目的共同贪污有关费用如土地征用、占用费用的,又可能触犯他罪如、贪污罪,应当实行数罪并罚。

四、刑罚配置

根据刑法第410条规定,犯本罪的,处3年以下有期徒刑或者拘役;致使国家或者集体利益遭受特别重大损失的,处3年以下7年以下有期徒刑。根据《解释》第5规定,具有下列情形之一的,应当认定为非法批准征用、占用土地“致使国家或集体利益遭受特别重大损失”:(一)非法批准征用、占用基本农田二十亩以上的;(二)非法批准征用、占用基本农田以外的耕地六十亩以上的;(三)非法批准征用、占用其他土地一百亩以上的;(四)非法批准征用、占用土地,造成基本农田五亩以上,其他耕地十亩以上严重毁坏的;(五)非法批准征用、占用土地造成直接经济损失五十万元以上等恶劣情节的。该罪的刑罚配置只有自由刑,而无财产刑——罚金刑。刑罚种类较非职务犯罪的刑罚种类少。

第二节 非法低价出让国有土地使用权罪

国有土地有偿使用的方式包括:(一)国有土地使用权出让;(二)国有土地租赁;(三)国有土地使用权作价出资或者入股。《中华人民共和国土地管理法》规定,以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位,按照国务院规定的标准和办法,缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后,方可使用土地。自本法施行之日起,新增建设用地的土地有偿使用费,百分之三十上缴中央财政,百分之七十留给有关地方人民政府,都专项用于耕地开发。为防止国有土地使用权收益严重的流失,故制定本罪。

《中华人民共和国刑法》第410条规定,国家机关工作人员,违反土地管理法规,非法批准征用、占用土地,或者非法低价出让国有土地使用权,情节严重的,处三年以下有期徒刑或者拘役;致使国家或者集体利益遭受特别重大损失的,处三年以上七年以下有期徒刑。

一、概念

非法低价出让国有土地使用权罪,是指国家机关工作人员,违反土地管理法规,,非法低价出让国有土地使用权,情节严重的行为。

二、犯罪构成

(一)犯罪主体。本罪的犯罪主体为国家机关工作人员。但根据有关土地管理法律、法规规定,实施国有土地出让行为的只有国务院及其授权的地方人民政府或其主管土地资源的行政管理部门,因此,实际构成本罪主体的主要是国务院及其授权的地方人民政府或者主管土地的行政管理部门的工作人员。其他国家机关工作人员,由于无法实施出让国有土地使用权的行为,除构成共犯外,一般不能构成本罪。如果将单位通过出让方式获得的使用权非法转让、倒卖,构成犯罪的,应以非法转让、倒卖土地使用权罪论处,不构成本罪。

(二)犯罪主观方面。必须出于故意,且为直接故意,还要有徇私的目的。即明知自己违反土地管理法规,在低价出让国有土地使用权,有损于国家利益,但为了徇私而仍决意为之,并且希望这种危害结果发生。过失不能构成本罪。对工作严重不负责任,,致使低价出让国有土地使用权的,即使构成犯罪,也非本罪,应以罪处理。如果出于故意,而无徇私的目的,也不能构成本罪,构成犯罪的,应是罪。

(三)犯罪客观方面。本罪的客观方面表现为违反土地管理法规,,,非法低价出让国有土地使用权,情节严重的行为。

出让国有土地使用权,是指国家以土地所有者的身份将国有土地使用权在一定年限内让给土地使用者使用,并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。1、限于国有土地使用权的出让,对集体所有的土地,不存在出让问题。2、国有土地使用权的出让,是以国有土地所有权与国有土地使用权相分离为基础,国有土地使用权在法律性质上属于一种民事物权。3、国有土地使用权的出让是国家与土地使用权受让方之间的一种平等、自愿、有偿、有期限的民事合同关系,而非不平等的行政合同关系。4、国有土地使

用权的出让市场即一级市级由县级以上人民政府垄断经营,其他任何单位或者个人都不得经营。5、国有土地使用权者所享有的权利不及于地下物。 出让国有土地使用权的行为必须违反了土地管理法规。具体表现为违反《中华人民共和国土地管理法》、《协议出让国有土地使用权最低价确定办法》等土地管理法律、法规中的有关出让国有土地使用权的规定。国有土地使用权的出让,可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式进行。商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地,有条件的,必须采取拍卖、招标方式;没有条件,不能采取拍卖、招标方式的,可以采取双方协议方式。采取双方协议方式出让土地使用权的,出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。国家土地管理局1995年6月28日《协议出让国有土地使用权最低价确定办法》明确规定,协议出让最低价由省、自治区、直辖市人民政府土地管理部门会同有关部门拟定,报同级人民政府批准后下达市、县人民政府土地管理部门执行。协议出让最低价应当根据商业、住宅、工业等不同土地用途和土地级别的基准地价的一定比例确定,具体适用比例由省、自治区、直辖市确定。但直辖市、计划单列市及省、自治区人民政府所在地的城市的具体适用比例,须报国家土地管理局核准。确定协议出让最低价应当综合考虑征地拆迁费用、土地开发费用、银行利息及土地纯收益等基本因素。

行为人如果不降低出让的最低价而将土地的面积故意减少,致使价格实际降低至最低价以下的,也应以低价出让土地使用权论。即为,出让土地使用权所得的总价款除以出让使用权的土地总面积得出的单价如果低于出让最低价的,即应认定为低价出让,情节严重的,应当依法追究行为人的刑事责任。

情节严重,根据最高人民法院2000年6月16日通过、2000年6月22日起施行的《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第6条规定,指具有下列情形之一:(1)出让国有土地使用权面积在30亩以上,并且出让价额低于国家规定的最低价额标准的60%的;(2)造成国有土地资产流失价额在30万元以上的。对于多次实施本罪行为依法应当追诉的,或者1年内多次实施本罪行为未经处理的,应当按照累计的数量、数额处罚。

(四)犯罪客体。本罪所侵害的客体为国家出让国有土地使用权的正常活动。

三、认定

(一)本罪与非法转让、倒卖土地使用权罪的区别:1、主体不同。本罪的主体为特殊主体,仅限于国家机关工作人员;后罪的主体为一般主体,年满16周岁具有刑事责任能力的自然人,均可构成其罪。另外,单位也可成立其罪主体。2、犯罪目的不同。本罪的目的为徇私徇情,既可谋取非法非物质利益,也可谋取非法物质利益;后罪的目的则为牟利,即只能谋取物质利益。3、客观行为方式不同。本罪的行为方式为违反土地管理法规,,,非法低价出让国有土地使用权;后罪的行为方式为违反土地管理法规,非法转让、倒卖土地命使用权。出让涉及所有权与使用权分离的问题,转让与倒卖不涉及所有权与使用权分离的问题。4、犯罪的对象不同。本罪的对象仅限于国有土地使用权,后罪的行为对象既包括国有土地使用权,又包括集体所有土地使用权。5、犯罪客体不同。本罪所侵害的客体为国家出让国有土地使用权的正常活动;后罪所侵犯的客体则为国家有关土地使用权转让的市场秩序。

(二)本罪与非法批准征用、占用土地罪的区别:一个是非法批准征用、占用土地,发生于土地的征用、占用审批活动中;一个是非法低价出让国有土地使用权,发生在国有土地使用权的出让活动中。行为人出于故意,违反土地管理法规,、,既实施了非法低价出让国有土地使用权的行为,又实施了非法批准征用、占用土地的行为,属于两个故意支配下的两种犯罪行为,又不存在应按一罪处断的情形,对之,应当并罚。

四、刑罚配置

根据刑法第410条规定,犯本罪的,处3年以下有期徒刑或者拘役;致使国家或集体利益遭受特别重大损失的,处3年以上7年以下有期徒刑。根据《解释》第7条规定,具有下列情形之一的,属于非法低价出让国有土地使用权,致使国家和集体利益遭受特别重大损失:(一)非法低价出让国有土地使用权面积在60亩以上,并且出让价额低于国家规定的最低价额标准的40%的;(二)造成国有土地资产流失价额在50万元以上的。司法解释标准是决定是否追究刑事责任的最终依据 .由于该罪的刑罚配置为自由刑,无单处罚金刑,故该罪的自由裁量度小于非法占用农地罪与非法转让、倒卖土地使用权罪。职务土地犯罪的法定刑只有有期徒刑与拘役两种,非职务土地犯罪的法定刑有有期徒刑、拘役与罚金三种。

第五章 立法建议

第一节 土地犯罪的主体问题

一、土地犯罪的主体

土地犯罪的主体,根据职务与非职务的不同情况,也有所不同。非职务土地犯罪,其主体包含了自然人与单位。而职务土地犯罪,其主体仅为国家机关工作人员,没有单位犯罪的规定。

二、职务土地犯罪主体的不完整性

职务土地犯罪中不能以单位作为犯罪主体,有一定的弊病,其弊病在于:就会出现为达到非法批准征用、占用土地使用权的人以单位的名义进行非法批准征用与占用土地使用权,以单位集体讨论、集体决策的形式规避犯罪。根据“法无明文规定不为罪”的原则,没有单位犯罪的规定,就不能以单位犯罪给予刑罚处罚。因为集体讨论和集体决策,采用的是少数服从多数的原则,集体讨论形式的合法性,可能遮盖其行为违法的本质。而对集体决策的非法结果不能以单位犯罪加以处罚。那么是否可以对集体讨论与决策中的非法的个人意志给予刑事处罚呢?第一、集体决策的产生是个人意志还是集体意志?集体决策是多数个人意志占上风的结果。个人意志可以通过某种形式转化为集体意志,但集体意志不等于个人意志简单的相加。由集体讨论,集体作出决定,少数服从多数,执行的也是集体的决策,那么非法批准征用、占用土地的行为的主观基础为集体决策,而非某个人的决策。第二、参照单位犯罪与共同犯罪的区分的界限,集体决策与共同犯罪有严格的区分。因为(一)单位犯罪的集体是合法组成的,而共同犯罪的主体是非法组成的;(二)单位犯罪的成员除有关责任人员外,有不知情、未参与的情况存在,共同犯罪中的各成员都有犯罪意图和相关行为;(三)单位犯罪谋取的是集体利益,而共同犯罪归根结底谋取的是个人利益 .共同犯罪是共同故意情况下的共同危害行为,是单个人(自然人与单位)与单个人(自然人与单位)的意思的联络,共同犯罪中共同犯罪行为都是共同犯罪人的共同故意的外在表现。之所以成立共同犯罪,是因为共同犯罪中的每一人都有意思表示,共同犯罪中每个共犯的意思是缺一不可的。而集体决策中,执行集体讨论之决策,并非是集体中每个人的意思,有可能其中某人不同意集体讨论的意见。如果将其划分共同犯罪,那就缺乏共同犯罪的共同故意的基本要件。排除上述人员共犯的可能性,那么同意非法的集体讨论结果的人是否有可能构成共犯呢?成立共犯的基础是,要有共同犯罪的故意,还要有共同犯罪的行为。其表达共同故意的方式通过对非法意见的支持。那其中也存在有工作失误情形的,即过失情形的,有故意地表达共同犯意的行为。从判断角度来看,不易判断清楚,哪些人是失误,哪些人是故意。如果确有证据证明行为人故意,是为牟取私利的情形的,可以单独定他罪。但在该罪中要分清,执行的是集体讨论的结果,还是执行的是个人的意志?所以,笔者认为,执行的是集体的决策,除非有证据证明集体讨论过程中持非法主张的人另有其他犯罪的行为,如受贿,否则不能以该罪对其定罪。而职务土地犯罪中,对一块土地使用权的出让或批准征用、占用往往采用的是集体讨论的形式,有时候也是为了牟取集体的利益。故没有单位犯罪的规定,不利于打击土地管理运行中为牟取非法的集体利益而非法利用职权的行为。

第二节 刑罚配置的问题

土地犯罪的刑罚配置总的格局是好的。但在某些罪名上刑罚配置偏轻,如非法占用农地罪。

一、非法占用农地罪的社

会危害程度 从非法占用农地罪的社会危害程度来看,非法占用农地罪应大于非法转让、倒卖土地使用权罪的社会危害性。其理由为:1、农地转用非农地是有严格限制的。农用地是我国非常宝贵的资源。尽管各国都在实行工业化,我国也和日本一样将从农业社会逐渐过渡到工业社会,存在着工业用地占用农用地的问题。从日本的情况来看,其对农地转向非农业用地,有着非常严厉地限制,农地转为非农业用地也必须符合法律规定的条件的。我国对农地转为建设用地也要经过严格的审批程序,与严格的转用条件。2、从我国的农业人口所占全国人口的比例来看,我国乡村劳动力占全国总人口数的70.08%(至1997年底)。而在发达国家,直接从事农业生产的劳动力比重:日本为6.1%,美国为2.2%,英国为1.9%,加拿大为3.1%(1991年统计数据) .那么解决农业人口吃饭与温饱问题还是我国面临的最基本的问题。尽管每年农村剩余劳动力都在向城市进军,但“农村剩余劳动力向非农产业转移的速度赶不上农村劳动力总量增加的速度。即使按每年转移农村剩余劳动力500万人计算,到2000年农村剩余劳动力有可能接近2亿人左右 . 在如此庞大的农村剩余劳动力未找到出路的情况下,农地还不能不继续承担保障生活的职能 .”农民阶级是一个举足轻重的阶级,对农民阶级利益的保护,从而发动农民的积极性与唤起农民对革命的支持。农民问题是土地问题,解决好农民问题,就是解决好中国问题,从庞大的农民群体来看,赢得了农民,就赢得胜利。从四次土地制度的改革,是利益剥夺的方式,其实质的受益者是农民。在今后的土地制度的改革中,不一定选择利益剥夺方式,而应该在土地货币化上作文章 .“对农民问题的解决,就更不应以剥夺其生产资料的方式来进行。3、我国是世界上拥有人口最多的国家,解决好10亿多人的吃饭与穿衣问题是始终摆在我们面前的巨大的问题。加之,农用地资源每年自然流失较多,对人为破坏就更应该严格禁止。故对农用地资源的保护迫在眉睫。4、我国很多占用农地的”工业园区“,因投资不到位或开发条件不具备等原因,开发得很不好,并没有起得预想的解决就业、促进经济发展的作用。非法占用农地罪的社会危害程度在现阶段仍是较大的。按照刑罚是社会危害程度的反映的原则,对于非法地占用农地的行为应以其较严重的社会危害程度给予相应的刑事处罚。

二、非法占用农地罪的刑罚配置问题

《中华人民共和国刑法》第342条规定,非法占用农地罪的刑罚配置为5年以下有期徒刑或者拘役,并处或单处罚金。《中华人民共和国刑法》第346条规定,单位犯本罪的,对单位判处罚金,并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依照《中华人民共和国刑法》第342条规定处罚。

1、本罪的法定量刑幅度较宽,量刑没有区分层次。最具有说服性的案例就是:沈阳杨斌非法占用农地案。杨斌是其单位的法定代表人,其单位非法占用农地达2000亩,至多也仅能判处5年有期徒刑;而揭阳的农民教师,用10亩农地建校舍,被判刑有期徒刑2年,罚金2万元 .2000亩与10亩相比,差距实在太大,但在实定刑上的差距并不是很明显。这里有司法不统一的原因,但重要的因素在于立法没有为司法提供较为准确、精当的量刑档次。从有期徒刑到拘役再到罚金,有三种刑罚可供选择,给司法留下的自由裁量度较大。

2、其次,基于上述对非法占用农地罪的社会危害程度的分析,该罪的法定最高刑与非法转让、倒卖土地使用权罪的法定最高刑相比,该罪的法定刑应相等或高于非法转让、倒卖土地使用权罪的法定刑。将农地资源利益与交易秩序的利益相比较,从利益的长远性分析,从环境资源的众多的受益人与交易秩序的受益人相比,前者超越了社会利益、个人利益,不仅关系到下一代的生存,也关系到子孙后代的生存利益,后者为社会利益,故农地资源利益大于交易秩序的利益是显而易见的。在非法占用农地罪与非法转让、倒卖土地罪的法定刑的比较中,犯罪起点的标准是一致的,均为非法占用或非法转让、倒卖基本农地5亩以上。而非法占用农地罪的法定最高刑为5年,与非法转让、倒卖土地罪的法定最高刑为7年比较,法定最高刑低于后者。“刑罚是国家对公民权利与利益可能造成损害的最激烈的方式,也是个人与社会发生冲突时可能产生的最严重的后果。因此,刑法在一个社会中最敏锐地体现着国家与公民的关系,以及社会的现实价值观念和社会对于源于本身的弊病的责任感与态度。对此,耶赛克有一句很贴切的话‘刑法在某种意义上是我们文化状态最忠实的反映并表现着我们国家占主导地位的精神状态’。” 刑法学界中反对将刑法纯粹作为统治者维护统治利益工具的主张,认为刑法有其自身的规律。刑法不应绝对地强调对统治秩序的保护,对统治利益的保护,刑法作为规范有其自身规律。刑法更应作为惩罚危害社会与危害人类的行为的法律。故对非法破坏环境资源利益的犯罪的处罚应重于非法破坏交易秩序的处罚。

3、再者,与其他国家的法定刑相比较,如英国的刑法,对土地毁损,使土地失去原有功效的行为,法定最高刑为10年的入狱,我国对毁坏农地的行为的法定最高刑的配置也是偏低的。

第三节 关于农地保护的双重价值目标

对农地的保护,可以从以下两个价值目标来考虑。现有农地保护的价值目标主要是从环境的角度出发,对农民利益的考虑不够。故对农地的保护应从以下两价值取向来考虑:

一、从保护环境资源的价值目标出发,通过非法占用农地罪对农地进行保护。

从非法占用农地罪所处的刑法分则中的章节来看,所处的位置为妨害社会管理秩序罪一章中的破坏环境资源保护罪一节。根据法益的分类机能,近现代国家的刑法分则,一般根据犯罪所侵犯的法益内容对犯罪进行分类 .非法占用农地罪所侵犯的法益为社会管理秩序与环境资源。所以非法占用农地罪的犯罪构成要件中,必须具有非法占用农地、改变农地用途与造成农地毁坏的同时具备。也就是说,不造成农地毁坏,就不具备构成该罪的条件。对自已享有的农地使用权,如改变了用途,并加以毁坏,数量达到犯罪标准,也应以该罪处罚。

二、从保护农民利益的价值目标出发,通过侵犯财产罪对农地的使用权进行保护。

我国大多数农民是以田地为生,故农地使用权对农民具有生存的价值。在工业发展过程中,如果考虑经济效益和环境利益,而将农民排除在利益分配之外,是不行的。土地这种生产资料的社会分配,不能以剥夺农民利益的方式进行。非法占用农地罪,虽然具有保护农民利益的作用,但从其犯罪构成上看,要求必须造成农地的毁坏,如行为人仅非法占用农地,而不毁坏农地,是不能以该罪进行惩罚的。此时,农地被非法占用,农民的利益受到侵害,就需要从另一价值目标考虑。农民对农地的使用权,是一种财产权利。对财产权利的侵犯行为,可以通过侵犯财产罪的刑

法保护方式,来实现对农地使用权的保护。1、《宪法》中明确规定对财产权利的保护。《宪法》第四次修正案将财产权的范围扩大,将土地使用权划入了财产权的范围。规定对土地可以有补偿的征收与征用。该《宪法》修正案“为完善对私有财产的征收、征用制度提供了宪法根据” ,“两者的法律效果不同,征收是所有权的改变,征用则是使用权的改变”。有了宪法的规定,刑法对农地使用权的保护就有了依据。2、我国即将出台的《物权法》也将农地使用权作为物权的一种,在该法的建议稿中,将农地使用权作为物权篇的一节予以专节论述 .这样,当民法保护农地使用权力不从心时,刑法以侵犯财产罪这一类罪的方式对侵犯农地使用权的行为予以刑事制裁是必要的。与制裁侵犯其他的财产权利行为的途经是一致的。3、这也是刑法的价值的取舍问题,刑法应在兼顾社会秩序的同时,优先选择个人自由,刑法对个人自由的优先选择,要求刑法保护的社会法益,还原为个人利益 .4、采用双重价值目标原则,更有利于对农地的保护。一旦将农地使用权作为刑法保护的法益,农民就会为了自身的财产权利,而拿起法律的武器,为捍卫自己的财产权利而斗争。调动农民刑事诉讼的积极性,从另一方面也促进了对农地资源的保护。因为环境资源利益的公益性,不易使破坏农地的行为暴光。与自己有关的切身利益,就会激起保护的欲望。非法占用农地罪因涉及政府利益与地方利益,无机关愿意提起刑事诉讼。农民提出侵犯财产罪的刑事自诉,将有利于克服上述的弊端(非法占用农地罪不是立法的问题,而是司法的问题 )。非法占用农地罪又禁止农地使用权人对自己享有使用权的农地予以破坏,对农民农地使用权的保护又起着保护环境资源的作用。通过两重价值目标,环境资源利益会得到更实质的保护。 第四节 犯罪化标准

在现有的土地管理法规与刑法法规中,土地违法行为与土地犯罪行为的区分标准主要是数量上的区分。这容易使违法者在数量上找到差别,利用行政处罚逃避刑事处罚。如多次实施应当追诉的行为,因每次实施的行为应当追诉,也就是说在其行为达到了情节严重已构成犯罪的情况下,才可以追诉。例如非法占用基本农田5亩以上,才可以追诉,没有达到此标准的,只能作为违法的行为予以行政处理。那么行为人可能采取每一次占用4.9亩的行为来达到占用农地的目的而又不触犯刑法。再如1年内多次实施本罪行为未经处理的,应当按照累计的数量、数额追究行为人的刑事责任。行为人可能采取1年内非法占地的数额小于法定的数额,而在2年内连续不断地每次实施未达到犯罪的非法占用农地的行为,来逃脱刑事责任。又因我国土地管理法规定,违反本法规定,占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采矿、取土等,破坏种植条件的,或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理,可以并处罚款。承担违法后果的方式为行政责任方式。对毁坏农地的行为行政责任的承担是不足以打击毁坏农地的行为的。笔者认为,行政处罚的措施应限于对农地没有造成破坏时,而刑事责任的承担是在农地遭受破坏时,两者的区别不仅仅在于数量上的区别,而应以实际的危害后果作为划分两者的界限。刑法仅在数量上对两者进行区分,对于保护土地资源效果并不见好。这样,我国的土地违法案件多,土地犯罪案件少的局面就出现了。违法所涉的面积总数几十、上百倍地超过犯罪所涉面积的总数,数量的巨大,同样地对我国的土地资源也产生着巨大的危害。这样的规定,对保护土地资源没有起到实际作用。所以,有必要对犯罪的标准进行一番研究。

犯罪的标准,体现出刑法介入的尺度,即刑法与行政法规范的关系问题。刑法调整的基本原则是谦拟原则,即在其他法律可以控制的前提下,刑法是不介入的,刑法只有在其他的法律手段用尽仍不能抑制该行为时,才将刑法介入。其次,刑法的成本不能太昂贵。因为,刑罚具有最严厉性,刑罚中有剥夺人身自由的处罚,故每一次启动刑事诉讼程序,都要耗损大量的司法资源与诉讼成本。刑法的介入必须具有效益,如果对轻微的违法行为予以刑罚处罚,刑法就不再具有经济性与效益性。故刑法是我们社会防御系统中的最底线。

从经济发展与环境保护的关系来看,要正确地把握经济发展与环境保护的分寸。经济发展需要占用农用地,而环境保护要求保留农用地。经济发展要求土地使用权顺利地流入到有资金有实力的人的手中,而国家的交易秩序要求必须具备条件或经批准地转让土地使用权。犯罪化的标准不能太低,否则会抑制经济的发展;也不能太高,否则环境保护成为空谈。

笔者认为,行政措施与刑事措施两者的分界线不应拘泥于数量,而更应该重行为的过程。如规定,对农用地予以侵占,在未造成实际的毁坏时,应给予行政处罚;对农用地造成实际毁害的,破坏了农用地的用途时,使农用地功能遭受破坏的,在2亩以上就应给予刑事制裁。因为目前我国的人口已超过12亿,而耕地不到16亿亩,人均占有耕地仅1.2亩 ,2亩的农用地相当于2个人的耕地,且农用地被毁坏后,没有恢复的可能性。即行政措施与刑事措施两者的区别不仅仅在于数量上的区别,而还在于行为的过程,以实际的损害后果为界限。仅以数量为标准区分行政措施与刑事措施,对于保护土地资源效果并不见好。

所以,立法不仅应以数量作为区分行政责任与刑事责任的界限,还应更以行为的过程来界别行政责任与刑事责任。如非法转让、倒卖土地使用权罪,在行为人未取得土地使用权的登记前,发现有转让的预备行为时,如通过合同进行转让等行为,应以行政违法认定,使其承担行政责任。又如非法占用农地罪中,在行为人非法占用农地时,就给予行政处理,而不要等到造成了农地的毁坏才以数额为标准追究其行政责任或刑事责任。简言之,非法占用农地罪的数额不应是定罪情节,而应将其作为量刑的情节。占用和毁坏的农地越多,刑罚措施就越重。这也是符合罪刑相适应的原则的。

通过将行为控制在过程中,使法律这一社会控制手段发挥其真正的作用。值得参考和学习的是日本的行政法,将农药对环境的污染控制于农药的制造过程中,从源头上把关,阻止了严重后果的发生。值得借鉴的还有俄罗斯的法律,在行政法中对农药的使用进行控制,对滥用土地的行为采取收回土地所有权或使用权的方法,在刑法中也对农药的使用进行控制,对造成环境污染与人身健康遭受损失的,给予刑罚处罚。通过不同的法律责任对行为的各个环节予以控制,起到了综合治理,齐抓共管的作用,将污染环境的行为控制在未发生之时。

第五节 增设滥用土地罪

我国刑法第三百三十八条规定,违反国家规定,向土地、水体、大气排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他危险废物,造成重大环境污染事故,致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的,处三年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金;后果特别严重的,处三年以上七年以下有期徒刑,并处罚金。这条刑法规定过于宽,应当将对土地滥用的行为独立一条罪名——滥用土地罪。因为人口的增多,对食用品的需求量的增大,用激素或农药对土地上所生长的植物过量施用,导致人类间接地摄取农药与激素的可能性增大。据预测,在今后的五十年至一百年里,有可能因过度地摄入农药、激素等残留物导致中国人整体丧失生殖能力。而在我国刑法中没有对上述行为专门的刑事处罚措施。非法占用农地罪,保护的是环境资源利益,也没有专门规定上述的对土地滥用的行为应当予以刑罚处罚。而滥用土地罪的程度要比非法占用农地罪的程度要轻一些。在滥用土地的情况下,不需要改变土地的用途,只要有对土地滥用化学物品或生物制剂等的情况,损害到人类的健康或环境时,就给予刑事惩罚。在非法占用农地罪中,重点在于非法占用农用地,且改变农用地的用途,而非化学物品对农用地的破坏。所以,单独规定滥用土地罪有非常重大的意义。对使用农药或生物制剂的行为,造成人身健康损害与环境污染的,应当给予刑事处罚,而刑法不应仅仅限于对农地的物理性的破坏上,不能仅治标而不治本。

实际作法可参照俄罗斯刑法中的毁坏土地罪。这一犯罪的客观方面是,它是由于在肥料、植物生长素、农药和其他危

险化学物质或生物物质的保管、使用和运输过程中违反这些物质的处理规则而使土地受到经济活动或其他活动有害产品的毒化、污染或其他破坏的行为(作为或不作为);这一犯罪的后果是对人的健康造成损害,即任何形式的健康失常(从轻度丧失劳动能力到永久丧失劳动能力),以及对环境造成损害(野生和家养动物、非农作物、树木死亡,水体污染和水生生物资源由于肥料和其他排放到土地中的物质流入水中而死亡等,以及土地作为环境要素本身的退化);犯罪的主观方面是间接故意。犯罪人意识到他违反了肥料、植物生长素、农药和其他危险化学物质或生物物质的处理规则,预见到由于违反上述规则而使土地受到污染和其他毁坏的可能性,但有意识放任后果发生或对后果采取漠不关心的态度;犯罪的主体是年满16岁并从事与处理(使用、保管、运输)肥料、植物生长素、农药和其他危险化学物质或生物物质的经济活动或其他活动的人员;并对加重结果规定不同的法定刑。 结 语

综观历史与国外的刑法,对土地制度与土地资源的刑法保护措施呈现出从罪名少到罪名多,从刑罚力度的小到刑罚力度大的发展趋势。土地问题关系到我们人类生存的问题。面对我国严重的人地矛盾,我国的刑法应当更加重视对土地犯罪的打击。从立法上,应当深入地研究土地制度的刑法保护策略,顺应历史发展的潮流,契合中国实际,多角度、多手段地对破坏土地制度与资源的行为予以刑事制裁,对个别的土地犯罪的刑罚配置朝重刑趋势发展,并且刑罚配置应设立档次。这是符合刑法的罪刑相适应的原则。这也是解决我国人地矛盾的战略之一,同时也是符合土地历史发展规律的。

土地管理法案例范文第10篇

关键词:地方政府;土地违法;特点;原因;对策

中图分类号:F301.2 文献标识码:A 文章编号:1004-1605-(2009)06-0047-05

国家第三轮土地利用总体规划于2009年开始正式实施,按照国务院的要求,此轮规划务必保住18亿亩的耕地红线。而根据近几年的土地违法状况来看,地方政府土地违法现象突出且屡禁不止,给土地资源尤其是耕地资源保护带来了巨大压力。因此,研究新形势下地方政府土地违法特点和原因,建立土地违法预防机制,将有利于保护土地资源,提高土地执法部门的执法力度,保障新一轮土地利用总体规划的有效实施。本文通过对江苏省6县级市/区的典型调查,指出地方政府在近两年的土地违法过程中已经出现的新情况和新特点,在借鉴一些地区已取得的有效经验和做法的基础上提出纠正地方政府土地违法行为的对策措施。

一、地方政府土地违法的新特点

1.企业或单位土地违法中,背后还是政府主导

从2005-2007年三年间的土地违法案件查处中,发现大量土地违法处罚落实到非法占地者身上。表面上看似合乎逻辑,因为他们是直接占地、进行施工建设的具体行为人,事实上,从调研资料显示,全省范围内大量非法占地单位在未办理任何用地手续就开工建设的违法行为,其中90%以上都是当地政府招商引资来的企业单位。他们一般是在地方政府承诺土地供应等优惠条件下,来进行投资建设,跟地方政府都有正式或非正式的合约,并约定了土地的供应方式、金额、位置及面积等。如扬州某电子有限公司与泾河镇镇政府签订协议,该公司以2万元/亩的价格支付给镇政府,镇政府将曹坝村10亩耕地转让给该公司,用地手续由镇政府负责办理,并收取了鑫辉公司20万元作为办理用地手续的费用。像这种方式进行非法批地的用地行为,近两年在江苏省内较为普遍。从随机抽取的扬中地区某县2005年违法用地查处和补办手续资料来看,全县2005年共查处违法用地并补办用地手续46宗,涉及农用地总面积1590.05亩,其中耕地面积达1404.48亩,全部都属于村、镇及以上一级地方政府或地方政府主导下的土地违法,即招商引资中承诺为企业全权办理用地手续而又无法兑现被查处后的土地违法案件。

2.地方政府违法的主体开始下移

调查结果显示,在地方政府土地违法过程中,县级或镇级地方政府直接出面进行批地或用地的情况较少出现,普遍反映大部分以租违法用地的租赁合同都是由村级组织(一般是村委会主任或副主任等村委干部签字)签订,征地过程由村委组织推进,具体租金也通过村级组织收取和发放的。根据统计分析,在针对地方政府不同层次的土地违法构成统计分析中,地市级及县市级领导干部的违法仅占10%左右,而乡镇级干部达31%,村级则达59%左右。违法主体下移,主要集中在乡镇和村级领导干部这两个层次上。

3.地方政府违法行为越来越具有隐蔽性

地方政府及其所属部门的行政行为违法,特别是与非法批地有关的违法行为越来越隐蔽。以往查处的非法批地、越权批地、违反规划批地或者违反程序批地等行政行为的违法案件中,一般都可以找到书面证据,确认违法事实。目前的情况发生了比较大的变化。

据地方国土部门反映,尽管土地执法部门在案件查处中可以推测出非法批地事实的存在,因为较大规模的征地行为必须经地方政府同意,这几乎是一个常识性问题。但由于难以找到直接、有力的证据支持,从而增加了追究法律责任的难度。一些地方政府对涉嫌违法用地做出同意的决定时,由以往直接下发文件、会议纪要等方式,逐渐转变为看起来可以规避法律责任的其他方式。如为了占用基本农田,将拟调整的规划区域,想方设法与乡镇一级的土地利用总体规划联系起来,以达到可以自行修改或者调整规划的目的;有的地方政府领导对涉嫌违法用地项目做出同意决定时,采取口头方式,以回避因书面签字而可能留有证据;或者采取默认的态度。同时,为了规避风险,很多地方政府在招商引资过程中同用地单位由以往签订的“用地协议”转而成为“投资协议”,而在投资协议中,协议的核心问题仍然是土地的供应方式、位置、价格等内容。如2006年,江苏省徐州某县某镇签订与一企业土地租用协议,租期30年,非法占用该镇某村土地61.056亩建设厂房。这是典型的“以租”非法用地行为,根据村委会的笔录,这是该镇党委副书记直接指导下的招商引资项目,而违法的主体却只涉及村委会和用地单位,与上一级地方政府毫无关联。种种现象表明,地方各级政府或其所属部门的行政违法行为,已经不再那么明显了,取而代之的是要么难以查找证据;要么难以确定违法责任人;要么难以确认违法性质,总体来说,地方政府土地违法行为越来越具有“隐蔽性”。

二、地方政府土地违法的原因分析

1.土地违法成本低,收益大

在我国所涉及的征地主体中,政府、企业、集体和农户作为土地权益主体,具有特殊的经济利益并在一定条件下采取一切可能的行动追求自己的目标。因此,对它们在征地活动过程中所付出成本和所获得收益做一个分析,就可以清楚地了解各主体的行为路径。下面只从地方政府这一角度分析。

扬州宝应县某镇2003年6月通过招商引资与一家科技有限公司签订协议,该公司以每亩1万元的价格给镇政府作为办理用地手续的费用,镇政府承诺将所属该镇红旗居委会丰产组的50亩集体土地转让给该公司建设产房,并且规定所有用地手续由镇政府代为办理。该科技公司与2003年12月开始动工建设厂房,至2004年8月接受国土部门查处时,厂房已经全部建成,此时镇政府已收取该公司50万元的办理手续费用,但仍未办理任何用地手续。经过国土部门实地勘验,该镇政府实际转让给该科技公司的土地总面积为70亩,其中已为该公司办理报批手续40亩,尚有30亩没有办理任何用地手续,属于非法转让。所用土地属于农用地,符合土地利用总体规划。处理结果:没收镇政府所收取该科技公司的50万元办理手续费,并按50万元的15%标准处以7.5万元的罚款,罚没款总额为57.5万元;该镇副镇长受党内行政警告处分;没收非法占地上新建的厂房及附属设施,并处罚款1元/平方米;同时责令镇政府终止与该科技公司签订的用地协议书,并在接到《行政处罚决定书》之日起三个月内自行纠正。责令纠正即补办用地手续,该科技公司在2004年补办用地手续,至此,该件违法用地案件处理过程全部结束。

上述案例中,地方政府付出的成本是被罚款的7.5万元(C1),以及有可能给下届政府和社会其他成员带来负面的模仿作用(C2);该镇副镇长受行政警告处分(C3)。其获得收益,据调查该公司当年上缴的利税在100万,以后逐年将以30%的额度递增(R1),因此地方政府获得了巨大的财政收益;另一方面,毋庸置疑也促进了地方经济的发展,任期内政绩最大化,最终达到自身利益最大化(R2)。因此,此项土地违法行为地方政府获得净收益为R=(100+R1+R2)-(7.5+C2+C3),而且C2在当届政府期间体现的成本很小,假设为0;C3在实践中,由于受到地方经济发展压倒一切、因公违法不算违法的观念影响下,C3的严重性甚微,在此也假设为0,则地方政府当年收益R为92.5万元。在公司经营正常的情况下,这个收益在接下来的几年都会增加,但是C2也会不断凸显出来,并且其所带来的负效应将远超过R1。

由于违法用地的成本低,加上征地制度本身的不完善,如案例中相关关系人所付出的成本和收益,对他们来说成本很低、收益巨大,使很多地方政府、用地单位都倾向于快速用地,先用地再补办手续。违法成本低,对违法用地的处罚力度低,尤其是对地方政府领导人的处罚没有到位,隔靴搔痒,没有起到威慑作用成为违法用地屡禁不止的一个重要因素。

2.政绩考核标准直接影响地方政府的用地方式

目前,各地区都把经济总量和财政收入增加作为考核一级党委、政府的主要指标,招商引资的计划和额度也在各级党委和政府之间层层分解,并作为上级领导考核下级的主要指标。实践中,这种指导思想导致一些地方领导干部为了完成既定指标,做出政绩,不惜以违法用地来换取GDP增长,进入了“占地―增长―再占地―再增长”怪圈。

经济总量的增长需要靠第一、二、三产业共同实现,但是我国是农业大国,农业作为第一产业其增长速度远远落后于GDP的增长速度,能持平或稍有增长已经相当不错,而第三产业的发展又受到地理、历史、人文环境的制约,不可能短时间内就实现。因此,要短期内实现经济增长,只有大力发展第二产业,而第二产业中设施建设和工业建设都离不开土地。所以一段时间以来,特别是地方政府3年或5年换届后1-2年内显得尤为突出。新上任的各级党委、政府都集中精力在工业经济上,加大基础设施建设,大量招商引资,有的地方成立专门的机构为招商引资企业提供全方位的服务。而为了吸引招商投资,土地成了有力的砝码。为了出政绩,短期内不切实际的下达经济指标如投资额和税收增加额度,迫使下一级的地方政府走粗放经济发展之路,摊大饼,客观上促使了大量地方政府违法用地行为的发生。

这种以土地换发展、粗放式的经济发展之路,因为不考虑项目质量、产业政策,大量的招商引资项目仅仅暂时满足了地方政府某些领导一时的政绩需要,大量浪费土地资源,为社会经济可持续发展留下隐患。

3.现行财政制度促使地方政府“以地生财”

财权与事权相对称是建立财政管理体制的一个重要原则,也是现行分税制财政体制设置的核心。目前,我国省以下财政管理体制中存在的最大问题就是各级政府财权与事权的不对称,财力上移、事权下移和转移支付制度不规范,由此导致基层财政困难、地区间财政能力差距日趋扩大的重要原因。

政府间事权下移现象普遍。主要表现为:本应由上级政府承担的职责被转嫁给下级政府。如农村义务教育、公共卫生、基础设施、环境保护、计划生育等诸多农村公共品的受益范围具有全国性,它的成本理应由中央、省等上一级政府承担,可现在却主要由县乡财政负责。这在农村义务教育表现得特别突出,例如我国中部某省某县在1994-2004年期间各级财政教育经费的预算拨款总额为55460万元,其中乡镇财政46919.6万元,占84.6%,县财政8540.4万元,占15.4%,省级以上专款150.5万元,占0.2%,最弱的一级财政承担着发展农村义务教育最重的责任。财权上移趋势明显。我国政府间税种划分和事权配置相脱离,目前我国地方各级政府间的事权其实是按“金字塔”型配置的,即越底层政府的事权越繁重。而我国政府间税种的划分却呈现出“倒金字塔”型,即金额大、易征管的税种划归较高层次的政府,零星的、金额小的税种则由基层政府征管,导致了政府间财权划分与事权配置不相适应,大部分的税收收入都集中在较高层次的政府,基层政府财力紧张,难以保证其事权的需要。在基层财政缺乏自和财力陷入困境的情况下,地方政府将目光必定转向土地,以地生财,以竞相招商、盲目投资和重复建设、违法批地、圈地等来达到目标。

三、构建制止和预防地方政府

土地违法的长效管理办法

1.修改和完善《土地管理法》

首先,要修改我国现行的《土地管理法》。我国现行的《土地管理法》仍属于调整土地行政管理关系为特征的公法范畴,它强调的是国家调控和政府行政主管部门的监督管理,而忽视平等主体之间的土地民事法律关系的调整,缺乏对公民和法人土地财产权利的确认和保护。从这个意义上来说,现行的《土地管理法》不能是我国真正意义上的土地基本法,因此,让全国公民认识、遵守这部法律就有了一定难度,不具有现实性,从而使现行《土地管理法》成了一部仅属于国土资源管理部门的法律。因此,必须对我国的土地管理法进行修改,使其成为一部全民大法,全面调整土地使用者、所有权人及相关关系人的权利和义务,任何个人、团体、组织都必须遵守的法律,作为加强国土资源开发、利用和监督工作的一部普法。

建议修改土地管理法的内容应该侧重将宪法的有关土地的条文进一步具体化,全面细化规定。建议包含以下内容:土地法的目的、任务、原则和适用范围,突出强调地方政府在土地利用上的责任和义务;土地权利;土地市场化与土地流转规范;对公民和法人土地财产权利的保护;土地登记、征收、征用、出租、转让、买卖和经营;土地利用监督等。侧重强调:各级地方政府、各部门土地利用关系中的组织、协调和相关关系;明确各个部门在土地利用和管理中所承担的责任和义务,尤其突出城市规划、水利、农业、林业及环境等部门与土地管理部门的关系;违反土地法的法律责任,突出土地违法处罚的细则等。另外,建议在《土地法》制定中吸收《城乡规划法》的成熟做法,增加乡(镇)人民政府土地执法的职责。同时,明确规定村委会在享有和行使土地经营管理权时有哪些义务,以及其违反法律规定应承担的法律责任。

其次,要确立土地利用总体规划的统领地位。实践中,由于城市规划突破土地利用总体规划而形成的土地违法现象较突出,这与土地利用总体规划目前的法律地位密切相关。现行的《土地管理法》仅要求城市总体规划、村庄和集镇规划、江河、湖泊综合治理和开发利用规划应当与土地利用总体规划相衔接,土地利用总体规划与其他规划之间是并列关系,法律地位不高。因而造成其他规划突破土地利用总体规划,土地利用总体规划跟着项目调整的现象频繁发生,大大降低了土地利用总体规划的权威性和严肃性。因此,建议赋予土地利用总体规划的统领地位,城市规划等其专项规划都必须符合土地利用总体规划,在内容上明确城市总体规划的分区规划如住宅区、工业区设置等与土地利用总体规划的分区协调一致,以及对城市发展方向上的约束,并要求城市规划与土地利用总体规划的相关数据、图件标准统一。

2.加快土地征用制度改革

界定公益利益征地内容,明确征地范畴,这是加快土地征收制度改革核心和重点。

公共利益是土地征用行为发生的前提,我国《宪法》第十条、《土地管理法》第二条都明确规定,国家为公共利益的需要,可依法进行农用地征用。但是目前《宪法》和相关法律都未对公共利益作出明确的界定。因此在征地过程中,少数地方滥用征地权,出现了“什么人都可以征,什么事都可以征”的混乱状况。征地范围过宽,是现行征地的严重缺陷,也是因征地问题产生纠纷、引发上访的重要原因。

我国的土地资源稀缺尤其是耕地资源稀缺,因此,征地制度的实施,首先要保证的用地应该是公益性质和基础设施建设项目的征地,这是实施强制性征地的前提,此外任何用地需要都不应该、也无权强行征用农村集体土地。为了确保征地的公益性性质,防止地方政府或相关用地单位借用国家建设、公益建设和基础设施建设为名,进行其他非公益建设、压低农民补偿等问题出现,必须改革目前的土地征地制度。

3.改革干部考核机制

地方政府是国有土地的管理者,也是农村集体土地征用过程中的委托征用人,实际上,地方政府是其辖区内土地最终管理者和负责人,其对土地的利用态度直接关系到耕地资源的保护及土地违法行为的发生及查处情况。因此,对地方政府在土地利用上态度的转变和由此带来政府职能的转变,是改变地方政府目前消极对待预防土地违法、保护耕地资源的重要内容。

因此,必须深化干部考核制度,逐步转变地方政府职能。建议各地政府工作目标和领导干部考核的制定应该因地制宜,宜农地区、耕地保有量大的地区,应将保障耕地面积和促进农业生产作为其主要工作目标和考核依据。出台不同的考核办法和标准,而不能一刀切,以经济指标压倒一切来考核干部。

同时,建议全省范围内建立工商业发达地区财政转移支付机制,工商业发达地区要反哺宜农地区,补偿其为保障耕地、维护生态环境等目标而付出的机会成本,改变各地政府不切实际盲目招商引资、争相发展工业的状况,并从制度上保障农业发展和当地人民生活水平。

4.改革财税制度,消除地方政府对“土地财政”的过分依赖

加快财税体制改革,建立地方政府事权与财权相平衡的财政制度。首先,应确立主体税种,优化地方税税制结构。根据我国目前地方财政收入比重偏弱的情况,应建立以营业税和财产税为主体税种、资源税和行为税为辅助税种的地方税税种体系,以保证地方政府完成各项职能的需要。其次,深化现行地方税改革。通过完善现行地方税种,增设新的地方税种,扩大地方税收收入规模,为进一步科学划分税种奠定基础。

同时,应尽快进行土地税收制度改革,这对地方财政关系重大。为保障国有土地的有偿合理使用,保障土地收益的国家所有,建议扩大税收参与土地收益分配的份额,清理对土地的各种收费,逐渐过渡到大部分土地收益通过税收形式取得,规范土地收益上的税费归属。加大力度宣传土地税收制度,提高税收人员的素质,加强税收机构管理,充分认识到土地是巨大的财源并用好它,土地税收是潜力巨大的一个税种。

5.强化队伍建设,加强执法监察工作保障

土地执法监察机构及其队伍,是土地执法的主要力量,需要采取多种形式充分发挥执法监察机构及其队伍的“主力军”作用。

首先,完善执法队伍的组织管理。目前,土地执法监察人员县级以下不属于土地垂直管理,执法工作人员的所有人事关系都属地方政府管理,当面对地方政府土地违法时,地方(县及以下)土地管理部门的执法就会陷入尴尬境地,严重削弱土地执法的效果。因此,建议对乡(镇)土地所在组织关系上能够尽快实施统一垂直领导,有利于形成系统上下协调一致的,使土地管理各项政策得到有效执行。同时,要建立和完善土地执法先进定期评优奖励制度。为加强执法监察机构和队伍建设,可以建立和完善土地执法先进定期评优奖励制度,采取多种方式对执法先进地区、单位或个人给予表彰。

其次,加强人员配备和硬件条件建设,努力改善执法监察机构和队伍的工作条件。针对目前基层土地执法队伍人员少、任务重、压力大的现状,需要及时补充人力和加大资金倾斜度,在各个县级以下分局建立执法监察科,积极壮大基层监察力量,在组织力量上保障基层监察工作的开展。同时,应在物质条件上完善相关执法要求的配套建设如执法监察专用车、数码相机等必备办案设施,最大程度的建设和完善土地执法队伍的软、硬件条件。

6.深化和加强土地督察机构的督察职能

首先,要加大宣传力度,充分调动地方政府的积极性和主动性,使各级党委、政府意识到发展是硬道理,保护耕地也是硬道理,要做到思想上的一致、发展理念上的一致。

不能让保护土地资源仅仅成为国土资源管理部门的事情,而应该是各级地方政府、国土资源管理机构、其他各相关管理部门共同的责任和事业,国土资源管理部门只有与各级地方政府和各有关部门通力合作,共同落实坚守耕地红线,严格监管的责任,才能破解既保护耕地又保障发展的重大历史难题。因此,要加大对地方各级领导干部有关政策法规的宣传力度,确保其牢固树立科学发展的观念,形成切实保护耕地、依法用地管地、节约集约用地等意识。领导干部一定要处理好发展经济与依法管地用地的关系,杜绝“先上车后补票”的机会主义想法,要有法律意识,使各级地方政府领导干部牢记“因公违法”也是违法,而且“因公违法”造成的危害性更大,它同样要受到的法律制裁,坚持走科学发展观道路。

其次,加大对地方政府用地项目内容审查和监督。

根据国务院办公厅50号文件规定,国家土地督察局的主要职责是:监督检查省级以及计划单列市人民政府耕地保护责任目标的落实情况;监督省级以及计划单列市人民政府土地执法情况,核查土地利用和管理中的合法性和真实性,监督检查土地管理审批事项和土地管理法定职责履行情况,以及监督省级以及计划单列市人民政府等职责。可见,土地督察机构主要监督的内容核心是地方政府的土地利用和管理行为,因此,如何监督、检查地方政府的土地利用和管理行为,使其不敢违法、不会违法,是土地督察部门的重要职能。

第三,要重点调查和查处大案要案,树立土地督察的威慑力。

虽然按照规定,国家土地督察机构对发现的土地违法行为不承担直接查处的职能,也就是说“督而不查”,只起到一般预防的作用。但是,对于一些涉及面积大,问题较严重的典型土地违法行为,如不采取严厉的制约措施,不从“发现―受理―督察意见―地方政府处理―整改措施―处理结果公布”这一全过程进行督察,或者只重视发现问题,不注重处理结果,势必最后“雷声大,雨点小”。因此,督察工作要将预防与查处结合起来,抓住典型,重点查处或参与查处一些大案、要案,产生震慑力,更好的起到监督地方政府的作用,通过特殊预防达到一般预防的目的,维护法纪的权威。

参考文献:

[1]梁朋.中国新一轮财税体制改革:目标与路径选择[M].北京:经济科学出版社,2004.

[2]朱诗柱.我国经济社会发展深层次矛盾的财税体制根源探析[J].北京:中央党校校报,2007(8).

[3]赵合云.省以下财政体制权责不对称的经济学分析[J].北京:中央财经大学学报,2006(3).

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