土地财政 土地流转

编者按：过去30年来，在市场经济改革中，中国经历了高速的经济增长和深刻的社会变革。土地问题对正在发生的这些变革有着方方面面的深远影响。中国渴望经济持续发展，同时必须维持社会稳定，而在这一过程中，土地权利的分配和安全必然成为举足轻重的砝码。在地方政府的财政收入中，土地税收一直是重头戏；在各级政府的相互关系中，它也扮演着十分微妙的角色。土地相关事务及其财政安排，与财政的稳定和增长的关系越来越密切了。

中国的旧城区改造拆迁，或者农地征迁一直存在着很大的问题，近年来愈演愈烈的政府强行征地，已成为社会矛盾的最主要来源。对于那些可以被称之为“芸芸众生”的人们来说，房屋和土地是他们人格权、生存权不可或缺的构成。然而，中国特有的二元土地制度，阻碍了土地的正常转让，在这个市场上，由于不稳定、缺少政策支持、法律约束等原因，土地的价值被极大地低估。政府给予的土地使用权已经远远不能满足人们的需求，渐进式改革的土地流转正在悄悄进行，小产权房市场依旧繁荣。

应对土地问题——慎重！

30年间，中国农村地区经历了重大变革：公社解散了，家庭责任制重建了小农经济；30年后，随着商品性农业不断扩展，农民开始向城市移居，中国正面临着农村生活的另一重大变化。然而，十七届农村事务的变革尤为艰难：干部和农民争夺土地权，城乡地区之间扩大的收入差距激起社会不满，城市拒绝向农村移民提供社区服务。

为何在此时？

中国的领导人之所以选择在这个时候关注农村问题，原因很多。近年来，“”频频发生。随着农业税在2006年被取消，地方干部和农民之间的矛盾主要围绕着土地的征用。据香港《商报》所说，“仇富仇官情绪”有着强化的趋势。类似地，《南方周末》报道，国土资源部“每年收到数十万来自农民的投诉”。而由此导致的矛盾占到了的65%之多。然而，决策者们担心的不仅仅是社会秩序问题。据《望》周刊报道，中国经济的增长，城市居民寻求更好的膳食，这一直以来都在提高对农产品的需求，而这又促使价格的上升和进口的增长。中国进口的农产品，大约相当于在国外用了3000万公顷的土地，而考虑到中国大约为1.2亿公顷的耕地面积，这一比例实在可观。

除此之外，城乡地区的收入差异已经造成农村地区相当多的不满，而这一问题的唯一解决方法就是开创一个“平等对待城乡工人”的体系。《望》周刊称，有必要“使长期流入城市就业和居住的农民工在社会权利、生活方式等各方面全面向城市市民转化”。换句话说，有必要强调户口问题，正是这一户籍体系，将中国公民划分为“农村居民”和“城市居民”，并造成了二元社会经济体系。最后，对于中央领导来说，在发起农村改革的30周年纪念日，回到小岗村，回到这个改革的标志性发源地，这种诱惑实在无法抗拒。

所有制问题

或许最敏感、最需要协商的问题就是有关所有制的了。无疑，一些社会改革者曾希望全会能够正面解决这一问题，就像林权改革所做的那样。知名改革家高尚全向香港凤凰卫视表示：“如果允许农民卖土地，那么他们的收入就会增加——同样会增加的还有大陆其他商品服务的内需。”类似地，社会学家于建嵘说，土地应该“真正成为农民的财产”，这有利于土地相对集中。此外，如果农民选择卖掉土地，那么从土地转让中获得的财产性收入可促进农民向城市流动。

对于弥补农村地区干部和农民之间的不平衡问题，明确所有权也至关紧要。显然，干部和农民的关系是的症结所在，其原因也很简单：在现有体系下，拥有土地的是“集体”，而农民无法和土地的潜在买家在平等的基础上讨价还价。因此，农民无法从土地卖得的高价中获益，就会愤恨从出售土地中获益的地方干部。

启示

从许多方面来看，土地流转的渐进改革是一个自下而上的行动：企业依靠当地政府的帮助，让农民移出土地，支付微薄的补偿，同时在土地上建立起商业农场。现在，中央政府竭尽所能，为土地权的有序流转和城乡地区渐进一体化勾画前景。在此过程中，政府尽量平衡相抗争的价值。一方面，政府设法向农民确保，其土地合同权利将持续下去；另一方面，政府敦促合并土地，以使商业性农业得以发展。同时，政府尽力在城市化和避免过快发展（导致贫民窟）的意愿间进行权衡。此外，要解决农村地区的土地问题，不能不强调户籍制度，可是该制度扎根中国政治体系（和控制机制）颇深，只能进行渐进式变革。考虑到所有这些相争的利益，共产党在文件时选择慎重就毫不奇怪了。然而，回避了所有制问题，共产党使农民对来自地方官员和企业的压力无力抵抗，而留下的体系似乎在面对经济压力时一直频频让步。这看上去是个秘方，似乎能解决长久以来的农村矛盾以及中国农民被剥夺权利的问题。可是尽管如此，通过宣布土地合同将“长久不变”及要求土地流转的有序市场化，共产党已经开始走近所有权问题，或许也在为今后更大的变革开启道路。

中国的“致命问题”

中国的旧城区改造拆迁，或者农地征迁，在坚持公平合理的补偿原则方面，一直存在三个致命的问题：第一，由于房地产市场的不成熟和不规范，国内一直没有形成一个现成的可以令人信服的公平市场价格；第二，被拆迁人的补偿价格和开发商再出售价格之间的严重不对称；第三，地方政府明显涉嫌在房屋拆迁中获取巨额直接利益。

显然，拆迁补偿的时候核算房子成本价值，盖好新房后就立即按照市场化出售，这对被拆迁人是不公平的。这是个畸形和病态的市场，绝不是根据公平市场价格的公平补偿。如果再加上的因素，其性质无异于变相的抢劫。

在一个法治的社会中，司法原本是解决社会矛盾、寻求社会公平与正义的最有效手段。但在中国，不少普通民众只是觉得此事不公平，但就是搞不懂不公平的原因。于是便采用非理性的手段来盲目抗争，结果令人痛惜。以上描述大致可以展示出中国国内房屋拆迁和土地征收的现状。

有些海外友人曾给中国官方献计说，当一个发展中国家人均收入在1000美金左右徘徊时，是地方政府开展大规模城市规划建设的最好时期。因为这个阶段的拆迁成本和法律成本最低。其中的潜台词无非是说，此时期的被拆迁群体尚处在弱势和懵懂之态。

也许这一说法并非居心叵测或并非毫无事实依据(比如，日本、韩国和东南亚国家在20世纪60年代大规模城市化期间的经验)，但我们必须对此说保持警惕。近年来，我们在对待弱势群体等问题上看到，资本的贪婪和野蛮已经在

我们并不完善的市场经济中露出了卑鄙的面目，有关遏制资本之贪婪和野蛮一面的努力已经渐渐进入人们的视野。

产权分大小

当下小产权房违法状态的官方定调，实为现行法律制度设计与宪法精神就此概念不明且缺乏变通的必然结果。政府从农民手中动辄强行征地百亩，继而高价转手房地产开发商巨额套利，农民除仅获些微使用权补贴外，已完全被剥夺反对、质询、利益公平共享的权利，且失地农民在社会保障等诸多层面的要求无法得到真正落实。有地农民借助手中仅存的土地进行创收性尝试，却被各种名义扼杀，开发商与政府日渐丰腴，小农的相对赤贫之路依旧漫长，小产权房确乎中国农地集体所有制畸形发展的又一事实呈现。

全国各地尤以大城市周边郊县，以村集体、乡镇集体名义建设的规模不一、造型各异的房地产项目十数年来正以不可遏止的态势发展壮大，虽经国家严厉禁止并已“杀鸡儆猴”地选择性拆除掉若干未售楼盘，但截止目前，这种被称作乡产权房、村产权房或小产权房的商品住宅项目，在全国房地产市场流通中依旧占据可观的交易比例。广州、武汉、北京更具代表特征。以北京为例，通州、昌平、怀柔、密云、顺义、石景山等各区县分别存在数量不一、呈现方式亦不尽相同的小产权房项目，而这些并不具备国土资源部所颁房产证的所谓商品房，基本上以低于北京城区房地产均价一半甚至更多的价格公开兜售。

近来建设部对小产权房买方与卖方双双限制的相关批文虽已喝退些许购房者，但大量外来人口以及北京二环、三环和老城区拆迁户限于经济条件与居住压力，仍旧对小产权房青睐有加。随着城市化步伐的不断加快，房地产市场价格畸高，政府推动经济适用房、两限房、廉租房等用以满足中低收入家庭住房需求的动作，虽用心良苦，却收效甚微，甚至在实践中完全变了味道，基本上未起到社会住房保障的有力作用。可以说，小产权房在可预见的未来，依旧市场潜力旺盛。

“买小产权房的，都是为了自己住，计划日后再转手的，一般直接选大产。”有人分析说，“北京市中心有些家庭仅有10平方米住房，政府拆迁哪怕给他一平方米3万元，总计也不过30万元，这些钱只能到郊区买小产权房。”