土地发展权范文
土地发展权篇1
[关键词]土地发展权；增值收益；制度规范
[DOI]1013939/jcnkizgsc201714273
1土地发展权理论
土地发展权最初在英国是为了解决人口过多的城镇化所提出来的，随后很多国家都开始实施，在对解决城镇人口密集和保护环境污染方面取得了巨大的成效，是一种可以对土地所有权进行分割并且可以被单独处置的土地权益。在土地发展权中土地的拥有者可以对自己所拥有的土地进行支配使用，同时，土地的使用者也可以对土地进行支使用。土地发展权的性质有很大的不同，所以可以将其分为两种：一种是农民发展权，另一种是市地发展权。农民发展权是指农民自己的土地可以自己进行种植分配利用，当然在政府对土地建设和发展过程中需要征地时可以征收农民的土地，但是征收过程中农民所丧失的土地政府应当按照其他用地的机会对农民进行补偿。市地发展权是为了解决城市中因为用地布局所导致的建设不均衡经济差异显著，人民收入的差异过大等问题。[1]从我国土地改革到现在，在土地公有制的大背景下，农民可以对土地拥有承包经营权但是土地的所有权归国家所有，所以土地增值收益在国家、农民、开发商之间协调发展，既要确定土地的所有者的主体地位，也要保障对土地进行使用者的财产，这样才能对土地所有者与使用者的土地增值收益进行有效的分配。
2土地增值收益分配
21政府规范型分配
政府规范的土地增值收益分配是根据社会多种不同的地区状况以下发文件的形式存在文件当中的一种制度。可以将其概括为两种制度模式。
211地区福利模式
地区福利模式的文件主要针对的是城镇或地区经济发展水平较高的区域，因为这些地区人们的经济水平文化建设都达到很高的水准政府不需要针对性地对这些地区进行管理，只要宏观地注重这些地区的增值收益的二次分配就好，有助于提高社区福利、人民的医疗保障作用。
212强化补偿模式
从改革开放以来，城镇化的水平在不断地提高，但政府一直以来所采取的对增值收益的分配都是以低成本为主，这导致农民被征用的土地所得到的补偿较少，这很大程度对农民在城镇化收益的权力上产生不良的影响。国家认识到这种模式所导致的不合理性也日益显著。因此，国家及各地区政府针对这一现象有针对性地提出对土地增值收益的分配制度的调整即：在农民土地被征用的情况下提高土地使用者的补偿标准使农民的土地增值收益合理化、公平性；对被征用的土地农民建立一套完整的合理的社会保障制度。[2]
22自发性成型
221实物返还模式
实物返还模式的具体措施是在土地被征收利用后根据所利用的类别比如居民楼或者商铺等形式对农民进行一定的补偿，是一种以实物的形式与农民进行分享的一种模式，[3]主要通过在被征收时征用土地的人与农民进行协商制定相关的合同，根据农民被征收的土地折合成一定的价格再以所建设的楼房或者商铺对农民进行补偿，保障农民的土地的增益权。
222集体收益模式
集体收益是一种长效的收益分配模式。在政府对将要征收利用土地时通过与个人或者村集体商议在土地让出后政府利用土地所得到的收益中一定的比例归村集体所有，但收益的比例大部分归用地主体拥有。
223自主经营模式
自主经营的模式主要出现在我国一些经济比较发达的地区，这些地区的经济水平、城镇化水平发展较快，人们的土地意识都很强，土地的利用主要在市场经济上。农民集体参与将土地非农化对土地进行商业化利用，地方政府针对这一现象认许并制定一定的规范性文件以保障农民土地在集体经营模式下的增值收益。
3增值收益制度存在的问题及原因
目前在我国所实行的土地增值收益分配制度还存在着一定的不足其主要原因是因为针对整体的政策制度不完善；地方政府在土地增值收益政策的实施上所达到的效果不佳；农民对土地利分配的参加方式单一不广泛，这对我国城镇化的推进形成了阻碍，对农民分享现代化的成果不能给予一定的保障。
31政策规范零散化
政府对土地增值收益规范太过于零散导致目标不容易实现，相关方面对农民的指导性不强，所制定的制度不能得到全面的实施，导致各地方政府土地管理部门也很难形成有效的管理规范，致使土地增值收益制度存在一定的缺陷不能有效地保障农民在土地增值收益当中的合法权利。
32政策制定过于原则缺乏可操作性
在对土地增值收益的制度上政府缺少对这一方面相关的针对性的法律规范，已经制定的法律规定当中对土地增值收益又过于原则，细节部分所形成的针对性不够具体，不能有效地进行实施。
33区域分配不均衡
随着经济的发展很多地区的经济差异日益扩大很难形成统一的规范导致不同区域的农民的土地利益获取的差异也相对较大。从宏观上看，在我国经济相对发达的地区与相对落后的地区土地的交易金额差异很大，经济发达地区的居民在城镇发展的过程当中可以更好地得到对城市化变化所导致的增值收益。那么在经济相对不l达的地区存在着不同地块的价格差异较大，不同用地的类别形成不同的出让价格而且差异较大，对农民的土地增值收益分配很不公平。
34制度规范与实践规范相背离
在土地增值收益的分配上很多地方的利益主体都在政府规范的原有的政策制度上加上隐形的政策以确保利益主体获取更大的利益，农民所获取的利益都是二次分配，农民并不是土地直接利益分配的参与者，这导致农民在城镇化发展过程中很难得到极差收益，分享城镇化收益的果实。
4结论
在城镇化发展过程当中应以农民土地的发展权作为主要方向，以国家进行宏观调控各地区政府作为保障，市场经济作为根本。从形式上保障政策的独立性改变国家政策规范的零散化改变制度的环境，调整地方政府的分配制度，让农民充分地分享土地的发展权益，对土地的利用转型上让人民能够参与到第一级分配当中作为与政府或者收益者平等的主体部分共同分享社会化的果实，调动农民的积极性，尊重农民并积极对农民进行引导使农民可以自主地形成自主经营等模式的市场。[4]同时也要保障农民拥有与城市相同的社保养老政策从根本上对农民的合法权益进行维护，缩小地区之间的差异显著性维护增值收益的公平性、公正性。
参考文献：
[1]钱凤魁基于发展权理论的土地增值收益分配研究[J].现代城市研究，2015（6）
[2]朱一中，曹裕农地非农化过程中的土地增值收益分配研究基于土地发展权的视角[J].经济地理，2012（10）
[3]李洁媚，邹谢华基于农地发展权对土地增值收益分配多元模式的构建[J].湖北经济学院学报：人文社会科学版，2016（3）
土地发展权篇2
[关键词] 土地 保护 土地权 发展权 环境权
随着对自身生存环境的日益关心和对人类与自然关系的不断重新认识,也是出于对国家利益的考虑,地球上的大多数国家都把国土资源管理与保护作为一个重头戏来铺排。我国是一个幅员辽阔的国家,内陆土地总面积为960万平方公里。我国又是一个资源相对短缺的国家,人多地少,耕地后备资源不足。据调查统计,全国耕地面积为19.51亿亩,耕地资源的人均占有量仅为世界人均占有量的一半左右,而且土壤流失、沙漠化、土地污染与破坏、浪费等问题愈演愈烈,已经成为制约经济社会持续发展的重要因素。所以,土地保护的立法问题也是我国土地法律体系建设的一个重点。
一、土地保护立法的基础
(一)事实依据
法律是现实的社会、经济、环境现实的反映。之所以要加强土地保护立法,就是因为在现实的土地利用中出现了人们所不愿看到的现象。长期以来,由于思想意识的落后,我国实行的是对国土资源的粗放型管理,采取的是落后的土地利用方式,它是以牺牲土地资源数量和综合生产能力为代价,走的是以掠夺开发,粗放经营,低效浪费和生态破坏为特征的不可持续道路,至少造成了如下恶果“
1、土地供需矛盾尖锐,人均耕地面积不断下降。由于土地资源紧缺,各类用地均不能满足需要,建设与农业以及农林牧之间争地矛盾突出。特别是“六五”期间,每年平均净减耕地46.67万公顷,同时每年净增人口约1429万人。耕地锐减和人口剧增使人均耕地占有量不断下降。
2、土地利用尚不充分,生产力和利用率均较低。从耕地利用状况看,中低产田占了2/3,产量较高地区也还有相当的增产潜力。林地利用率也低,全国有林地面积只占林地面积的62%,单位面积蓄积量和生长量只及世界平均水平的75%;已利用牧草地中,优质草地仅占27%,单位面积畜产品量只及美国的1/3;建设用地的利用率也不充分,如村庄占地,由于大部分是平房,人均占地要比城市高出一倍。国营工矿建设和生产造成的废弃地约有200公顷,已复垦的不到2%。
3、土地退化和损毁严重,质量不断下降。建国初期全国水土流失面积约150万平方公里,五十年来初步治理了约50万平方公里,但同时由于乱砍森林、草原过牧、盲目开垦等又造成新的水土流失。据遥感资料,目前流失面积约为179万平方公里。我国沙漠化土地面积17.6万平方公里,潜在沙化面积15.8万平方公里,两者合计已达33.4万平方公里。目前约有1/5的耕地受到不同程度的环境污染。林地被侵占现象也很严重。另外全国每年因灾害损毁的耕地约13.3万公顷以上。不少地区由于投入不足,土壤肥力下降也影响了耕地质量。
4、乱占滥用耕地,浪费土地的问题不断发生。由于长期以来对土地缺乏宏观调控和计划管理,微观行为得不到有效约束,造成非农建设和农业内部结构调整过多占有耕地,使耕地面积急剧减少。有些单位受利益驱使,多征少用,早征迟用,甚至征而不用,造成土地浪费。近几年来,各地盲目建立各种名目的开发区,大量占耕地成为浪费土地的新现象。
(二) 现实的法律依据
翻开任何一本有关土地资源管理的法律法规汇编,不难找到保护土地的主要法律依据。
首先当然是《宪法》。我国宪法与土地保护密切相关的规定包括:第26条:“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治环境污染和其他公害。”第9条:“国家保障自然资源的合理利用,------。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”第10条第5款:“一切使用土地的组织和个人必须合理利用土地。”这些规定强调了对包括土地资源在内的自然资源的严格保护和合理利用。
其次是《土地管理法》。第一条规定了保护土地,合理利用土地,切实保护耕地,促进社会经济的可持续发展是其重要立法目的。第三条规定,十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。第七条要求人民政府对在保护土地方面成绩显着的单位和个人给予奖励。第四章专门就耕地保护进行了规定,主要包括占用耕地补偿制度、耕地总量动态保有制度、基本农田特殊保护制度,以及土地生态质量保护、土地整理、土地复垦、水土保持等要求。
第三,《环境保护法》。该法第二条规定:“各人民政府应当加强对农业环境的保护,防治土壤污染、土地沙化、盐渍化、贫瘠化、沼泽化、地面沉降和防治植被破坏、水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发和发展,推广植物病虫害的综合防治,合理使用化肥、农药及植物生长激素。”
第四,《农业法》。该法第五十四条规定:“发展农业必须合理利用资源,保护和改善生态环境。”第五十五条规定要求对基本农田实施特殊保护,合理使用化肥、农药,防止土地的污染、破坏和地力衰退。第五十六条要求预防和治理水土流失、土地沙化,禁止开垦国家禁止开垦的陡坡地。
第五,《水土保持法》。该法的主要目的就是为了预防和治理水土流失,保护和合理利用水土资源,减轻水、旱、风沙灾害,改善生态环境。
第六,《防沙治沙法》。2000年颁布的《防沙治沙法》对防沙治沙规划、预防措施、治理、保障措施以及法律责任等作了较为全面的规定。
此外,《森林法》、《草原法》等相关的资源环保法律也包含了许多土地保护的内容。
(三) 法理依据
1、所有权绝对
向所有权社会化转变——西方土地保护立的兴起
在西方的法学历史上,土地所有权有两种原始型态——罗马式土地所有权和日尔曼式土地所有权。前者出现于公元二世纪至五世纪之罗马,承认土地所有权的行使有绝对自由,带有强烈的个人主义色彩;后者出现于中世纪的日尔曼,带有浓厚的封建色彩,及强烈的团体主义色彩。一般来说,私有财产制度远在国家诞生之前就有发生,然而直到资产阶级宪政时期(18世纪末至19世纪初)才获得法律上之保障。此时,个人主义思想盛行,提倡天赋自由与天赋人权。如洛克(Jone Locke)就提出“个人主义的自然法论”,认为在自然状态下,人受自然法的支配,均享有完全的自由,享受毫不受限制的各种天赋权利。他主张生命、自由、财产,皆为与生俱来、神圣不可侵犯的自然权利。布莱克?斯通(Black Stone)也宣称“人享有绝对不可侵犯的三项权利:生命、个人自由和财产”,并认为所谓财产自由,就是指享有自由使用与处分财产的自由,丝毫不受限制与任何伤害。这些思潮发展到法国1789年人权宣言中的“所有权神圣不可侵犯”达到普遍认同,并被确定为私法(1807年法国民法法典)三大原则之一——所有权绝对原则。这可谓罗马型土地所有权的复兴。由此,各国宪法都保护私有财产。于是引起资本主义突飞猛进与私人财富的激增,终于成就了17、18世纪以来的现代文明。然而,这种以个人利益为本位的所有权过分扩张,同时造成了财富为少数资本家所独占,土地为少数富豪所垄断,出现了贫富差距、劳资对立、环境污染等社会问题,使社会秩序陷于不安。于是,人们开始对个人注意所有权思想进行反思。
十九世纪以后,团体主义兴起,提倡公共利益重于私人利益,团体重于个人,个人主义所有权思想逐渐衰退,代之而起的是“所有权社会化”。所有权社会化,主张财产权社会责任连带说。换言之,法律之所以承认并保护财产权,无非是借所有者之使用、收益或处分等行为,促使社会财富增加,满足社会需要。因此,财产所有者在行使其权利时,不得自由随便使用、收益或处分,必须同时满足维护“社会公益”之要求,履行一定的社会职责。凡违反社会利益要求者,当受到法律限制。因此,为了社会公共利益,国家法律可以限制甚至剥夺财产权。这实际上是一种社会连带主义思想。按此理论,所谓权利,并非与生俱来来,而是法律为保障在社会连带关系中得以履行诸种行为而特别设定的权利。财产权不过是种种权利中的一种,即法律规定个人在社会连带关系中履行经济行为的社会性责任。至此,所有权绝对自由与神圣不可侵犯,蜕变为具有社会性责任的制度,是现代西方福利国家的共同特色。
在私有财产中,土地的占有、使用与人们的生产、生活活动均有直接而密切的关系。所以土地财产权的社会化倾向程度也最为显着。西方国家无不通过土地规划、分区等行政措施对土地权利的行使进行限制,制定多种法律对土地实行保护性开发利用。因此可以说西方的土地保护立法是一个私法公法化的过程,是通过对土地权的限制来实现其目的的。
2、公法私法化——中国土地保护立法的方向
与西方资本主义国家土地破坏问题主要是所有权无限扩张使用的结果不同,中国的土地滥用与破坏问题则主要是产权不明、管理不善造成的。尽管我们已经有了上述不少的土地保护法律,却仍然未能从根本上解决问题。
在我国,土地资源实行的是公有制,即全民所有和集体所有,但在所有权行使时,由于实际上的主体不明,土地公有变味成了土地无主,好像土地是共有物,大家人人有份,人人可以低成本的任意使用,结果导致了普遍的“公地悲剧”:乱占滥用、水土流失、沙漠化、土地污染与土地破坏等处处可见。与此同时,我国长期实行的是社会主义计划经济,土地的供求与管理完全由国家行政职能来完成,这一方面无法调动土地的实际占用者的积极性,另一方面由于政府管理失灵,结果导致法律的低效能,保护土地的目的成了空中楼阁。
因此,中国的土地保护立法必须从两个方面同时着手。一方面,通过公法私法化,建立健全土地权属制度,通过明确土地产权,避免公地悲剧的蔓延。土地权利是一个权利束,包含有多项子权利,在理论上是可以对这些不同的权利进行明晰化的。因此,不要一提产权明晰就意为着私有化,完全可以在保有公有的最终处置权的情况下,将其他各项权利让位给个人行使,不也是实现公有制的多种方式吗?按土地的本性来说,它也是更适宜公有的,因为它不是任何人生而具有的,也是个人没法真正绝对拥有的。有些西方学者认为,土地权利的实质不过是所有者享有占用某项权利标的的一段时间。照此理解,这段时间给谁又有多大关系呢?关键是要实现土地的最大价值。因此,有必要在土地权利问题上进一步解放思想,深入理解起实质。
另一方面,还是要发挥行政权力对土地使用的管制,防止外部效应的产生。但要对传统的行政管理措施的低效能进行反思,改善行政管理模式,引入市场经济调控手段,消灭政府寻租行为。所以,土地立法的公法私法化并不是要抛弃政府管制,完全由市场进行调节,而是要在明确产权的基础上完善和进一步加强政府的管理。
二、土地保护立法的主要内容
土地保护在本文主要是从环境与资源保护的角度而言的,包括土地的数量与质量保护两个方面的内容。
(一)土地数量保护的法律制度
我们知道,土地的数量是有限的,它是一种相对稀缺的资源。因此,一个国家的国土面积就是其最大的资源。整个中国近代史上,我们失去的国土资源不可胜数。如果把这样失去的国土资源称之为“外失”的话,那么还有一种“内失”同样触目惊心,那就是——对我们真正掌握在手心的国土资源予以蹂躏和污染,使之成为不适于人类生存之地!近年来,在我国内蒙古的阿拉善盟、甘肃的民勤等地,都产生了一定数量的“生态难民”,房屋完好无损,只是人去屋空,满院子长着齐腰深的草。这些居民就是国土面积“内失”的直接受害者。这种“内失”包含着显性与隐性的损失。前者包括土地沙化、采矿破坏及崩塌、滑坡等自然灾害造成的可用土地的直接减少;后者包括乱占滥用、多占少用、闲置不用等间接的可用土地数量的减少。对此,可以考虑设立以下法律制度:
一是实行最少耕地保有量制度。这是现行的耕地总量动态平衡制度的延续,即要求各地的耕地数量最低限制,只能多,不能少。
二是继续实行土地复垦制度。
三是继续实行建设用地总量控制制度。这是与耕地数量的保有量控制相对应的制度,但这里却是规定上限,各地在一定时间内建设用地总量不能突破这个上限。
四是建立土地开发、治理、恢复基金制度,为开发未利用地、治理沙化土地、恢复灾害土地的生产力提供资金保障。
五是建立闲置土地消化利用制度。除了采取行政强制措施以外,也要考虑开采用经济刺激手段,如加倍征税、闲置收费等等。
六是继续完善土地有偿使用制度,防止乱占滥用、多占少用。除了提高土地获得成本外,也要提高土地占有维持成本。还要考虑在必要时实行土地用量评估核定制度,在限额内的土地,按市场平均价位取得,超额的面积则按更高的标准缴费。
七是明确土地产权,建立健全土地市场,便利土地权利的流转。
(二)土地质量保护的法律制度
保护土地质量,主要指通过土地整理、保持水土、防治污染等措施提高的质量,以便恢复、提高土地的自然生态功能与经济生产能力。主要的法律制度可能包括:
一是实行土地利用规划与合理布局制度。我国是幅员辽阔的大国,有进行土地利用空间合理布 局的条件;社会经济发展水平的不平衡,不同地区自然条件和土地性质的差异决定了进行土地利用空间合理布局的必要性。通过土地利用的空间合理布局,以达到最充分地利用各类土地资源,发挥土地的环境保护作用,减少土地利用对环境的负面影响。
二是土地整理制度。通过对山地、坡地、滩地、盐碱地和沙地的整理,是未利用地的,可以转为可用地;是农用地的,可以提高产量;是建设用地的,可以减少进一步投资开发的成本,提高土地价值。
三是实行水土保持制度。开展对大江大河及小流域的综合治理工作,启动各项防护林工程和绿化工程,最大程度的消除由于洪水、风暴和人为破坏带来的各种水土流失对土地资源的危害。
四是土地污染防治制度。污染防治要贯彻以防为主,防治结合的原则,首先要堵塞土地污染和农业用水污染的源头,杜绝城乡工业“三废”的超标准排放,取缔污染严重而又难以改造的“四小”企业。其次,建立污染土地的修复制度,改善土地圈物质循环与环境质量。
五是建立敏感区域土地的保护性利用制度。环境敏感区域是指土地利用和管理不当容易导致污染并产生严重后果的区域。饮水源(包括地下和地面水源)的集水域即为一类环境敏感的区域。我国各级城市中已有相当数量的城市饮用水源受到了污染。必须加强对环境敏感区域土地的保护性利用和管理。
六是建立土地生态保护区制度。对具有重大生态价值的土地,建立保护区,严格限制位于期间的认为活动。
三、环境权、资源权与发展权的衡量与协调
土地是财富之母,也是人类多种权利的载体。上文已述,土地权利实际上是一束权利的集合体。如果我们将视线扩散的更大一些,从环境—资源—经济—社会这一复合系统出发,人们还有基于土地的环境权、发展权与资源权。传统的土地物权理论只包括了土地作为自然资源发挥其经济价值的财产性权利。而个人有在良好适宜的土地上生活的权利——环境权,以及改变现有土地用途求得更大发展机会的权利——发展权 ,还没有被普遍法定化。关于土地发展权,在英、美等一些国家已经纳入到了物权法的范畴,并通过发展权之移转,而实现环境保护与经济发展之间的整合。至于土地上的环境权,由于有太多的不确定性,目前还很少见将其物权化的立法例,至多不过是一项宪法性基本人权。在我国土地立法中,目前还只有土地资源权,而且还不很完善。至于环境权及发展权,则还处于学者间的理论探讨层次。
本文的立论在于土地保护或环境保护,而环境与资源、发展之间在可持续发展战略思想指导下,已成为不可分割的一个整体。土地作为一个价值复合体,兼具环境价值、资源财产价值以及发展潜力,作为一个矛盾的统一体,为我们探索环境保护与经济发展之间的协调提供了一个很好的范例。笔者无力对此做清楚的论述,故未敢将其作为本文的标题,只是放在最后,作为土地保护立法的一条思路提出来,以引起大家的关注。
前文已有论说,中国土地立法有两个发展目标,一个是私法化,明确土地的资源性物权,建立土地市场,便利土地权利流转,实现土地经济效益最大化。另一个是加强土地的保护,尤其是耕地的保护,以保证我国的粮食安全与环境安全。环境保护与经济发展之间是存在矛盾的,反映到土地利用上,就是同一宗地在作为环境保护用地和作为经济资源用地之间的竞争性,或者是异宗间农用地与建设用地之间的竞争性。这就不可避免的要进行利益衡量,在互为竞争性的用途之间做出选择与取舍。而这种取舍之所以很难,就在于它们都是我们所追求的目标,有些价值又远非完全对等的可以衡量,有些时候还具有不确定性,使决策者处于两难境地。现行的立法,无非是通过土地利用总体规划、土地分区计划、土地用途管制等纯行政性手段强行推行,将基于土地的资源权、环境权、发展权完全隔离考量,或者根本就没有考虑到环境权和发展权的问题,自然是法律的低效能和低效率,同时造成了不平等。
如果从法律上将环境权与发展权从传统的土地资源物权中剥离出来,并将其物权化,同时引进权利流转的市场机制,让市场发挥资源配置的基础性作用,辅以行政宏观调控,或许可以解决上述的单纯行政衡量的两难困境。这样,不仅解决了决策难题,同时还实现了保护土地与利用土地发展经济的协调。下面以美国土地发展权移转为例,初略地看一下这一过程是如何发生的。
美国的土地发展权是从土地所有权中分离出来的一种物权,它是指所有权人将自己拥有的土地变更现有用途而获利的权利。但是在现有的土地分区控制制度之下,每一个地方的土地的用途都被法定下来,所有人不能随便改变用途。这样,在城市规划区外的农用地、自然保护用地,以及城市规划区内的环境保护用地就只能实现它的农业经济价值或环境价值,而不能将这些土地用来建商品房、停车场或者是超市(可以获取更多的经济价值)。另一方面,城市规划区内的发展商同样受规划的限制无法获取进一步开发所需的土地面积(规划限制了开发建设密度或高度等)。有了发展权移转制度及交易市场,农用地或自然保护用地的所有者就可以将他们拥有的土地发展权出售给城市的发展商,这样,发展商就可以在政府的许可下在规划区内进行高密度的开发利用(例如增加建筑物的层数),获利的同时也改善了社区面貌,被限制发展权的土地所有者也通过这种移转间接地实现了自己的权益,社会也同时获得了环境效益。环境、经济与社会效益在这里获得了协调统一。如果是国家征用土地,除了要支付给农用地的所有者传统的土地所有权价格外,政府同时还要从农民手里购得土地发展权。
从这里,我们不难看到,这项制度不仅实现了效率目标,也一定程度上解决了环境保护领域的公平问题。处于流域上游或自然保护区内土地所有者由于有了土地发展权,不至于守着资源讨饭吃,这也调动了他们保护环境的主动性与自觉性,这是单纯的行政手段难以企及的目标。再者,从土地保护的角度来看,与其说是土地发展权的移转,不如说是保护土地责任的异地分担。
土地发展权篇3
[关键词] 土地发展权；权利性质；权利主体；分配方式
[DOI] 10.13939/ki.zgsc.2015.03.38
目前，我国已有不少学者从经济学视角和法学视角对土地发展权着手研究，研究内容涵盖：土地发展权的提出、定义、权利性质、权利主体、增益分配等。
1 土地发展权的提出
土地发展权的雏形是采矿权，对土地各部分权利分离而将采矿权独立出售[1] ，在这种思路的启发下，土地发展权逐渐形成。
柴强（1993） [2] 认为，土地发展权的设立使得土地所有权的范围是以依法取得土地所有权时的权利状态或正常使用价值为限，此后若想提高土地利用集约度或变更土地使用性质则属于发展权。也就是说，土地发展权是由于对土地用途或者土地利用集约程度的限制而产生的。胡兰玲（2002） [3] 、刘国臻（2007） [4] 都同意这种看法。而黄祖辉等（2002）[5] 更加明确地指出，土地发展权是因限制土地发展而形成的，若无限制，则无土地发展权一说。杨明洪等（2004） [6] 继承并发展了这个观点，认为土地发展权的产生不仅需要限制土地用途的机制，而且要等到经济社会发展到一定程度后，土地使用价值显现，土地发展权才真正形成。陈柏峰（2012） [7] 认为，土地发展权是由于国家行使管制权限制土地开发利用。
总之，各种研究对于土地发展权的形成机制具有相似的看法，认可或一定程度上同意，由于土地的使用性质或利用集约程度受到限制，土地发展权才会出现。土地发展权是在土地权利由平面走向立体、由静态转为动态的过程中产生的 [8] 。
2 土地发展权的定义
关于土地发展权的定义，观点主要分成两派。以沈守愚（1998） [9] 、杨明洪等（2004）[6] 、刘国臻（2007）[10] 为代表的学者认为，土地发展权是变更土地用途的权利。这是一种狭义的土地发展权，仅考虑在时间维度上对土地的发展。其中，刘国臻虽然也谈到了空间维度上的土地发展，但是他认为，土地立体发展属于空间权，它与动态的土地发展权是相互独立的。而以胡兰玲（2002）[3] 、王海鸿等（2007） [11] 、刘明明（2008）[12] 、陈柏峰（2012）[7] 、张鹏（2013） [13] 为代表的学者则提出了广义的土地发展权，他们认为，土地发展权是为土地探求更大发展机会的权利，包括变更土地用途和提高土地利用集约程度两方面，考虑了时间和空间两个维度。广义的土地发展权观点获得了更多学者的赞同，也比较契合国外的主流观点。
3 土地发展权的权利性质
在土地发展权的权利性质中，研究的焦点往往集中在“土地发展权是否独立于土地所有权而存在”的问题上。目前，较多的学者赞同土地发展权的独立性。梁慧星（1996） [14] 指出，土地发展权是一种可与土地所有权分离的独立财产权，肯定了其独立的物权属性。胡兰玲（2002）[3] 、刘国臻（2007）[4] 、王海鸿等（2007）[11] 也持相同观点。但是，也有不少学者认为土地发展权不具备完全的独立性，或附属于土地所有权，亦或与土地所有权有关联。杨明洪等（2004）[6] 将土地发展权视作土地所有权权利束的子权利。刘俊等（2012） [15] 认为我国的土地发展权是国有土地所有权五项权能之一，是土地收入权的延伸和组成。这类观点被陈柏峰（2012）[7] 概括为“土地发展权派生论”，即主张土地发展权是土地所有权的派生权利。而刘明明（2008）[12] 引用国外的法院判决，认为土地发展权仍然是土地所有权的一部分，仅具有相对独立性。张期陈等（2010） [16] 认为，土地发展权可以从土地产权束中分离出来，但不可完全分割。两位在“土地发展权派生论”的基础上承认了土地发展权的相对独立性。
一些学者同意或默认土地发展权的独立与否问题与土地发展权的权利归属有关，因此，土地发展权的独立性问题作为权利归属问题和收益分配问题的一个可能影响因素，受到广泛关注和研究。
4 土地发展权的权利主体
关于土地发展权的权利主体的研究是从理论上的定义定性向现实中实际问题过渡的桥梁，也是权利所带来的增值收益如何分配的首要依据，因此，确定土地发展权归属主体至关重要，具有较大的研究价值和现实意义。
王永莉（2007） 对国内当时已有的研究整理归纳，认为主要可以分成单一权利主体派和二元权利主体派两大类。单一主体派主张全部归国或全部归私，二元主体派强调国有土地的发展权归国、农村集体土地的发展权归私。王永莉的这种分类方式在整体上指出了目前国内研究的分歧所在，但是，她所列举的主张全部归私的几位学者的研究，都仅仅谈到了农村集体土地的发展权应归土地所有权人（即农村集体）所有，他们并不否认国有土地发展权归土地所有权人（即国家）所有，也就是说，他们其实也赞成二元主体论。因此，这样的分类方式会有重复。
其实，土地发展权的权利归属只有两种可能性，归国家或者归土地所有权人。由于我国城市土地的所有者是国家，因此不管选择哪种，城市土地的发展权最终都是属于国家。那么，主要的分歧就集中在农村集体土地的发展权归属问题。本文对于土地发展权归属问题的归纳和分析，也主要聚焦于农村集体土地的发展权。根据《土地管理法》的要求，目前，集体土地被征收时按原用途补偿，也就是说，我国实际上等同于实行农村集体土地发展权归国。这种政策，赞成方和反对方都存在，至于理由，亦有从不同视角出发的不同观点。
土地发展权独立与否是一些学者判断权利归属的一个依据。杨明洪等（2004）[6] 、刘明明（2008）[12] 认为土地发展权不具备完全独立性，是土地所有权的组成部分，并将此作为农村集体土地发展权应归所有权人（即农村集体）所有的判断依据。张期陈等（2010）[16] 认为土地发展权是土地产权束中可分离但不可完全分割的部分，并剖析了土地发展权中“权”字的含义，认为该“权”指的是农村集体享有的权利而非国家政府带有行政性质的权力。
但是，也有很多学者没有提到或者不认同两者之间的联系，而从其他视角解释了他们判定权利主体的依据。
认为农地发展权应归国有的学者中，胡兰玲（2002）[3] 、陈柏峰（2012）[7] 认为土地发展权是独立的，但没有将其独立性作为归属于国家而不是所有权人的判断依据。陈柏峰借鉴孙中山《三民主义》中的观点，认为土地增值包括自力增值和外力增值，更改用途所带来的增值是社会共同努力的结果，属于外力增值 ，不应由所有权人私人独享。张良悦（2007） [19] 没有明确指出土地发展权是否独立，他认为政府应该拥有转换土地用途的控制权，否则农民受短期利益诱惑，会过度出让土地，并造成严重的生态问题和粮食、就业、社会保障问题。
认为农地发展权应归私有的学者中，刘国臻（2007）[4] 承认土地发展权的独立性，在他早期的研究 中，强调对原土地增加投入但使用性质不变的发展权归农村集体，而使用性质改变的仍归国家，总体偏向归国的思想，但是，后期的研究[10] 中，强调土地发展权的私权性，认为国家的角色是政治组织而不是市场主体，因此农村集体土地的发展权应该全部归私。他指出，由于我国两种不同所有权的土地存在明显的地域界限，因此不会产生类似于英国由于土地区位不同而导致的不国有就不公平现象。但是，他的这种观点，没有考虑农村集体土地范围内的区位不均等可能带来的不公平，亦有不全面之处。王海鸿等（2007）[11] 直接指出，土地发展权是否独立或附属于土地所有权的问题与土地发展权是否归属于土地所有权人无关，他认为，农地发展权应该归私，并且是归属于农民而不是农村集体，否则易造成主体虚位和权力寻租，而且，农民的承包经营权有效期长，具备准所有权的性质，因此，权利主体为农民是最合适的。
其实，农村集体土地发展权归国还是归私的分歧原因在于研究者从不同的侧重点分析问题，主张归国的学者往往看重公平的原则，而主张归私的学者则注重效率、保护权利，他们认为国家的介入是混淆了行政主体权力和市场主体权利的关系。
5 土地发展增益的分配方式
土地发展增益如何分配直接关系到国家政府、地方政府、农村集体和农民个人的真实收益情况，是实践中的重要问题。综合了目前已有的研究，大多数学者虽然在权利归属问题上因为对公平或效率有不同的侧重而存在分歧，但是在增益分配上又往往希望两者兼顾。
赞成农村集体土地发展权归国的学者中，张良悦（2007）[19] 将土地发展增益分为两部分，认为土地用途改变带来的收益应归土地所有者（这与周诚（2003）[18] 的观点相悖），经济发展带来的收益应归社会公众，主张虽然发展权归国，但发展增益不通过政府而直接分配给不同主体。但是他的分配方式可能会因难以分清两部分利益而较难操作。陈柏峰（2012）[7] 分析了英国和美国权益分配的实质，认为英国先通过将发展权收归国家获得大部分土地发展增益，再通过公共财政调节，实现增益的社会共享，而美国则通过发展权的私有化将土地发展增益强制分配给所有发展权拥有者，实现增益的社会共享，两者殊途同归。我国目前的模式与英国类似，且应继续坚持，但是因为自身的发展特色，需要从总的发展收益中分配部分给没有被征地机会（也就是土地用途无法更改又没有发展增益补偿）的农民，或者增加土地发展权补贴，或者建立农村社会风险基金，通过再分配实现增益的社会共享。
赞成农村集体土地发展权归私的学者中，杨明洪等（2004）[6] 提倡使用“片区综合补偿价”，即体现土地区位价值的市场评估价。万磊（2005） [21] 认为政府应对土地发展权所有者征税。刘明明（2008）[12] 指出，由于农地区位不同，农地所有者实现土地发展权的机会不均等，要对没有实现发展权机会的农民给予补偿，这与陈柏峰的再分配思路相似。张期陈等（2010）[16] 首先批判了归国派（如陈柏峰）将土地发展增益归功于城市化、进而要求全社会共享增益的观点，他们认为，若把所有国民经济活动纳入一个系统中整体看待，则系统中各成员所有分享的是全部的城市化收益，而非仅仅农地发展增益，否则，农民的收益被分享了，农民却又分享不到城市中的各项保障和利益，也是不公平的。张期陈等建议政府作为行政权力主体，利用政策规定农地数量的利用上限，防止农村集体或个人因追逐增益而过度开发农地的行为。以上学者中，除了杨明洪外都认为应当在归私的基础上进行调节或限制，这是他们想在保障效率同时兼顾公平的思想体现。
6 总结
除了以上提到的这些研究方面，也有不少学者对于土地发展权的运作方式[刘国臻（2007）[4] 、王海鸿等（2007）[11] ）、定价（张鹏等（2013）[13] ）、类型（张鹏等（2013）[13] ）以及国外已有的土地发展权模式（臧俊梅等（2010）[22] ]进行了研究。未来对于土地发展权的研究方向，除了继续探究其权利归属和增益分配外，也将集中于其具体运作方式（例如土地发展权的移转、征购）等具有现实意义的问题。
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土地发展权篇4
[关键字] 集体土地发展权补偿机制
一、 引言
中国是社会主义国家，土地实行公有制，全部土地属国家和集体所有。然而，众所周知，我国国有土地所有权和集体土地所有权是两种不平等的权利，政府作为土地的管理者和国有土地的所有者，所制定的政策和法规倾向于保护国有土地利益。集体土地作为弱势的一方，权益多受侵犯，其中之一就是对集体土地发展权的损害。狭义的土地发展权强调土地用途的变更，在一般情况下界定为农地发展权；广义的土地发展权还包括因提高集约度以及生态用地转变为农用地而获利的权利[1 ]。集体土地发展权即集体土地转变为不同用途的权利，包括农村建设用地转为城镇建设用地和农用地转为建设用地,本文侧重于研究集体土地的农地发展权。
二、 对集体土地发展权的限制因素
（一） 土地用途管制
土地用途管制是国家为保证土地资源的合理有效利用以及经济、社会的稳定发展和环境的协调，通过编制土地利用总体规划，划定土地用途区域，确定土地使用限制条件，使土地的所有者、使用者严格按照国家确定的用途利用土地而采取的管理制度。我国从1999年开始实施土地用途管制制度，它在保护基本农田，控制非农建设占用农用地；提高土地利用率；统筹安排各类、各区域用地等方面起了很大的作用。然而，土地用途管制限制了土地用途转化，牺牲了限制发展区土地所有者和使用者的利益，带来了社会利益分配不公等问题。
（二） 法律限制
我国集体土地所有权和国有土地所有权是不平等的。1999年实施的土地管理法第四十三条规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。也就是说，除了本集体兴办乡镇企业、修建公共设施和公益事业、本集体成员建设自住房外，其他任何人不能使用集体土地进行建设。国有土地垄断着我国土地的一级市场，集体土地被排除在城镇建设的范围之外，企事业单位需要用地的，必须向国家申请，再由政府出面征收农村集体的土地。
三、 我国集体土地发展权补偿机制的缺失及产生的问题
我国是有土地补偿机制的，土地管理法规定：国家征收集体土地时，按照被征收土地的原用途给予补偿。当政府的经济管制、立法、土地规划及其他土地使用限制使公民的财产受到较大程度的损失，构成了特别牺牲时，实际上对公民财产形成了规制性征用[5]。我国的土地利用总体规划明确的规定了每块地的用途，使一部分人受益而使另一部分人受损。在市场经济条件下，土地用途管制和土地发展权应相互补充，没有相应的补偿机制使得规划本身缺乏公平，受损群体就会利用其他方式来获取利益，小产权房的产生和繁荣恰恰说明了这一点。规则性征用补偿的缺失在我国还产生了另一个问题，即耕地保护乏力。虽然，我国政府多次强调要保护耕地，并要求耕地要做到“占补平衡”，但是我国耕地数量却不断减少，特别是优质农田正在被城镇所吞噬。政府调控的失灵说明单一的行政手段并不能保证政策的有效执行,需要建立相应的补偿机制支持政策的实施。
四、 集体土地发展权损失补偿机制设计
（一） 集体土地发展权的归属
集体土地发展权受偿人应为该权力的所有人，现在土地发展权的归属问题在我国学术界有三种主张：①多数学者主张将土地发展权归国家所有，使用者向国家购买发展权；②土地发展权归土地所有者所有，国家要进行开发或征地时向农地所有者购买发展权； ③主张由国家与农民集体共享土地发展权[1]。
虽然农地转为建设用地所带来土地增值在一定程度上得益于国家的基础设施建设或者其他企业主体的外部投资活动，但市场经济的原则是在财产的所有者没有发生变化的前提下，甲行为主体的活动对乙行为主体形成的好的效应，除非双方提前有特殊的界定，这种好的效应还是由乙所有和受益[7]。另外，将农地发展权归国家，着重公权的作用，看似有管制效率，但由于自身机制问题，缺乏公平，农地保护与农民利益得不到有效保障；失地农民个体没有一定的资金积累，不能承担其自身的教育、培训费用，使其未来生存失去保障，还影响到农民后代接受教育的水平，这不仅不利于农民个人和农村未来的发展，更不利于国家的长远发展。
（二） 集体土地发展权的价格
集体土地发展权确立之后,价格测算问题就成为了一个很重要的问题。影响集体土地发展权价格的因素很多，如社会经济发展状况、城市化和人口密度、土地利用规划和土地用途、政府行为等。
国内学者对土地发展权的价格计算有不同的看法：钱安桉等认为,发展权价格应是建设用地价格与农地价格之差。其中,出让后该用途的基准地价作为建设用地价格，农地价格以国家的征地补偿价格代替[8] ；也有人在讨论农地发展权的价格形成机理和影响因素的基础上,提出了农地发展权的测算方法：农地发展权价格等于市地价格减农用地价格、土地开发费及利润[9]；祝平衡认为土地利用规划、区位、土地用途与土地利用强度所产生的变化量就是土地发展权价格，并提出农用地转为不同用途的建设用地，其发展权价格不同[10]。
（三） 集体土地发展权的补偿方式
集体土地发展权补充费应直接或间接返还农民。这种返还方法包括：1.现金返还；2.建立失地农民保障基金，提高不愿意或不再耕种的失地农民在其他行业的就业能力；3.改善当地的基础设施，改善农村的生产生活条件；4.开垦新的耕地，既恢复被征耕地的生产价值，又为愿意耕种土地的失地农民提供出路；5.改善当地因为农地征收而被破坏的生态环境。土地补偿费的分配比例由法律（而非地方性法规）规定，以保证土地补偿费不被集体经济组织“过滤”，从而保证农民的合法权益[2]。
五、 结论
土地发展权篇5
【关键词】土地发展权；理论研究；文献综述
20世纪上半叶，随着城市化进程的迅速发展，一些主要资本主义国家开始重视土地发展问题，土地发展权应运而生。近年来，我国学术界逐渐重视对土地发展权制度的研究．并取得了一定的成果。然而，国内学术界对发展权制度的研究仍处于起步阶段，很多基本理论问题还没有解决。本文将分析近年来国内土地发展权的研究成果，研究内容主要集中在土地发展权的基本理论问题，如土地发展权的概念、土地发展权的归属、土地发展权的流转、土地发展权设立的必要性和可行性等问题上。
一、土地发展权的概念
关于土地发展权的概念，国内学术界大致有狭义和广义两种理解。狭义的土地发展权，主张它是土地所有权人将自己拥有的土地变更用途或在土地上兴建建筑改良物(包括建筑物与工事)而获利的权利。沈守愚较早从法学的角度将农地发展权界定为“将农地变更为非农用地的变更利用权”。杜业明认为，土地发展权是指某组织或个人变更土地用途而获得额外收益的权利。而农村土地发展权是特指农用地转为建设用地和农村存量建设用地直接进入土地一级市场而获取收益的权利。周建春认为，农地发展权又称土地发展权或土地开发权，是指将农地改为最佳利用方向的权利，也可狭义地定义为农(耕)地改为建设用地的权利。
广义的土地发展权涉及土地利用和再开发的用途转变和利用强度的提高而获利的权利。胡兰玲认为，土地发展权是指对土地在利用上进行再发展的权利，即在空间上向纵深方向发展、在使用时变更土地用途之权，可将其分为两类：空间(高空，地下)建筑权和土地开发权。侯华丽认为，土地发展权是将土地变更为不同使用性质的权利，应包括：农地变更为非农用地的发展权即农地发展权；未利用土地变更为农用地或建设用地的发展权；在农地使用性质不变的情况下扩大投入的发展权；在建设用地上进行建设的发展权。很明显．学术界对土地发展权的具体概念有不同的看法，但比较一致的观点是，土地发展权的基本观念，是发展土地的权利，是一种可与土地所有权分割而单独处分的财产权。土地发展权的概念和范围的界定是深入研究土地发展权制度的基础和前提，所以应明确界定土地发展权的涵义和范围。
二、土地发展权的归属
土地发展权的归属问题属于土地发展权研究的热点问题，学术界主要有三种观点。第一种观点是土地发展权应该借鉴英、法等为代表的国家的做法，归国家所有，即涨价归公。沈守愚认为，土地的空间权和土地发展权是独立的财产权，它的权源是国家主权。使用方为非公益主体的，除给集体和农户以应有的补偿外，还要向国家购买发展权。张友安等认为土地发展权归国家所有有利于土地供应参与宏观经济调控，有利于实施土地利用总体规划，有利于实现“五个统筹发展”。胡兰玲从公共利益分享的角度，认为将土地发展权归属于国家比较合适。第二种观点是主张借鉴美国的做法，土地发展权归属于原土地所有人，即涨价归私。张安录主张将农地发展权归农地所有者所有，发展权可像其他普通商品一样在市场上自由交易，强调市场在资源配置中的作用。廖喜生等认为我国农村土地发展权应归属于其所有者，也即为拥有农地的各农民集体。雷寰从保障失地农民合法权益的角度分析，认为农村土地发展权应该归属于农民。第三种观点是主张中国土地发展权的权利主体至少应该有两个，即国家和农村集体(农民)。刘国臻认为由于城市土地归国家所有，因此不管从归公与归私的角度进行分析，发展权都归国家所有，但是简单将发展权归属国家，会造成现有土地用途管制制度与土地发展权国家所有的制度建设在功能上重叠，其结果是公权利与公权利的冲突，也与我国市场化经济的运行机制不符，按照“发展权的实质在于对人类社会的经济资源进行合理的配置”的原则，朱启臻主张新增建设用地的发展权由国家和失地农民分享，农地发展权应从“涨价归公”转变为“涨价分享”。土地发展权的权利主体问题涉及政府、土地所有者、土地使用入等各方对土地增值收益的分割。所以对于土地发展权的归属问题，既要借鉴西方国家的相关制度，更要结合我国的具体国情。同时，也要考虑土地发展权不同归属所带来的正、负面效应。
三、土地发展权的流转
土地的发展权的巨大收益的实现还必须通过有序的流转，利用市场这只无形的手来促进土地的集约利用。张安录认为，可转移发展权允许土地使用受限制的土地所有者将其土地发展权卖给土地使用不受限制的土地所有者，进行额外土地开发。它有两种作法：一种是设立一个发展权市场，让发展权在市场上公平交易；另一种是通过公共权力购买而获得土地发展权，并提出在中国城乡生态交错区建立可转移发展权制度来控制农地城市流转的构想。张俊等认为在我国，可以利用发展权移转来保护耕地和农民集体土地所有权权益，促使城市土地的集约使用和优化配置，控制城市的蔓延增长。张友安等认为土地发展权的公平、合理配置，是其高效交易与流转的基础。结合中国的政府层级安排，土地发展权应按照一定机制分别在宏观、中观和微观三个层次以一、二、三级土地发展权形式配置和流转。刘明明通过分析英国和美国的土地发展权，提出我国土地发展权应当仿照美国实行土地发展权转移和国家购买土地发展权相结合的制度，并且结合我国国情实现土地发展权的本土化。
廖喜生等也认为为了更好地保护农田，国家甚至可以购买基本农田的土地发展权，严格限制其转为非农用途。集体土地所有者之间土地发展权的流转主要体现在农用地转让指标的转移，而集体所有者之间、集体土地使用者之间以及集体土地所有者与集体土地使用者之间可以进行容积率转移。土地发展权的流转是各种综合规划的结果，是一项复杂的系统工程。目前，国内对此的研究还十分薄弱，有待研究的内容还非常广阔。
四、土地发展权设立的可行性与必要性
关于设立土地发展权的必要性、可行性或意义等，国内学者作了大量的探讨和论述。沈守愚较早论述了设立农地发展权对于理顺集体土地的产权关系、有效保护耕地以及为国家提供稳定的财政收入等方面的意义。刘国臻将设置土地发展权的必要性提升到基本人权建设的高度来认识，并从耕地保护、完善双层经营体制和防止国有资产流失等方面论述我国设置土地发展权的必要性。科学发展观为土地发展权的设置提供了理论指导，国外设置土地发展权的经验和学者关于土地发展权的论著为我国设置土地发展权提供了可资借鉴的经验和必要的理论铺垫。汤志林从规范政府和土地开发商的行为、保护失地农民和城市居民的合法权益、优化土地开发管理流程和方式、增强市场调节作用等方面探讨了构建和完善土地发展权的意义。李世平从解决严重的土地资源浪费和不合理利用、落实政府对土地用途管理和规划的需要、保障农民耕作和收益的必要手段、解决我国现阶段人地矛盾的要求、维护国家利益、协调与土地有联系的相关法律等发面分析了设立土地发展权的必要性和可行性。刘明明从土地发展权的缺位导致农地保护成效差、土地征用中土地增值利益分配不公以及土地资源配置效率低下和土地规划难以执行等角度，分析了土地发展权设立了的必要性，同时从土地所有权结构、土地用途管制制度等方面分析了土地发展权设立的可行性。刘芳和许恒周从产权完善的角度分析了设立农地发展权的必要性。中国当前正处于城市化快速推进时期，城市土地开发与农地和生态环境资源保护的矛盾突出，形势十分严峻，空间权的缺位使得土地发展权的创设更加凸显其重要性和迫切性。我国法律中至今尚无土地发展权的规定。因此，土地发展权的配置，对于完善土地立法和改善土地管理无疑是具有十分重要的意义。
五、总结与展望
土地权利是土地法律制度的核心内容之一。中国土地权利的配置尚处于探索阶段，需要总结十多年来土地制度改革的成果，借鉴国外土地权利立法的经验，立足现实，面向未来，探索和解决我国土地法制建设所面临的一系列理论和实践问题。根据国外土地发展权理论研究的发展路径和我国土地发展权理论研究的现状，国内学术界对土地发展权制度的研究应朝几个方向发展：明确土地发展权的内涵，广泛研究中国土地用途的转换带来的土地收益变化；设立土地发展权时，既要借鉴西方国家的相关制度，更要结合我国的具体国情，要考虑土地发展权不同归属所带来的正、负面效，尽量兼顾效率与公平。对于土地发展权的流转问题要深入加强研究，增强其可操作性；广泛探讨配置土地发展权对中国政治经济发展的推动进步作用。
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土地发展权篇6
一、公权与私权划分的意义及局限性
（一）公权与私权划分的意义
在法律上，有公权与私权之分。公权与私权的提法，最早源于古罗马法学家乌尔比安关于公法与私法的划分。公权是公益方面的权利，或者保护公共利益方面的权力；私权是公民之间或私人团体之间，涉及私得、私心、私欲等方面的权利。这种公私权划分一直被西方政治家、法学家所沿用。我国理论界在几十年前也有过公权私权的说法，后来很少。但改革开放后，随着社会主义市场经济的建立和不断发展，法学界关于公权与私权的划分又讨论得非常热烈。
区分公权与私权的意义在于确定权利的性质，应从何种角度进行法律规定，采用何种救济方法，以及案件由何种性质的法院或审判庭审理，适用何种程序等等。公权与私权划分的意义，还可以从法律观念层面剖析。公权观念认为，国家应凌驾于社会和人民之上，国家利益应绝对优先于一切个人利益，一切法律、法规都是国家意志的体现，一切权利、权力都源于国家的授权。一切领域、一切关系都应受国家行政权力的支配，个人的一切行为都须得到国家的许可，国家拥有绝对不受限制的权力。公权观念支配之下的国家行政，强调政府对社会、对人民的“管理”，属于“管制行政”。私权观念认为，国家之所以存在，目的在于保护个人的私权，个人的私权神圣不可侵犯，非基于社会公共利益的目的和依据法定程序，不受剥夺和限制。国家公权力的活动范围主要是政治生活领域，民事生活领域实行私法自治原则，即由法律地位平等的当事人协商决定他们之间的权利义务关系，国家原则上不作干预，只在发生纠纷不能通过协商解决时，才由国家司法机关出面裁决。一切法律、法规都是人民意志的体现，国家的权力来自人民的授权。私权观念支配之下的国家行政，强调对社会、对人民的“服务”，属于“服务行政”。为进一步理解公权与私权区分的意义，有必要从与公权、私权相对应的另一对范畴来把握。公法、私法是与公权、私权相对应的一对范畴。一般理解，公法上的权利即公权；私法上的权利即私权。由于社会生活中存在两类不同性质的关系──平等主体之间的、不需要国家公共权力参与的关系与不平等主体之间的、需要国家公共权力参与的关系，于是产生了作为不同调整手段的私法、公法。[2]
在市场经济条件下，公法、私法的差异是客观存在的，对它作出适当的区分也是必要的。私法的实质在于保障合法的私权利，公法的实质在于正确运用国家的公权力（包括立法权、行政权、司法权）。构建社会主义市场经济法律体系，既要有私法，又要有公法。建立社会主义市场经济法律制度，必须承认公法、私法的区别并正确划分它们的界限。[3]同理，建立社会主义市场经济法律制度，也必须正确划分公权与私权。
（二）公权与私权划分的局限性
公权与私权划分具有积极意义，但随着经济社会的发展也表现出一定的局限性。在自由资本主义时期，商品生产和商品交换基本上属于私人自治的事情，国家或政府基本上不加干预。所以，公权与私权的区分在自由资本主义时期发挥的作用非常突出。然而，随着资本主义市场经济的不断发展，自由资本主义发展到垄断阶段，传统私法领域不得不由国家或政府介入，公法与私法的界限变得模糊、完全自由的私权受到国家或政府的干预和限制。现代社会经济关系的新变化，使得法律形态发生新变化，公权与私权的区分表现出很大的局限性。现代社会进程发展中出现了“私法公法化，公法私法化”的现象。“传统的公法、私法同时适用于某一经济领域、某一经济关系的情况，不仅发生在公法、私法划分本来就较为笼统的美国、英国，而且发生在公法、私法划分十分严格的法国、德国。由此产生了一种新的法律形态——资本主义经济法。”“现代经济法的社会公共性特征，社会整体利益与个体利益的适当协调，正是公法、私法两种法律因素有机结合的结果和表现。”[4]
在我国，随着社会主义市场经济的建立和不断发展，城市化进程快速推进，因土地用途改变、土地利用集约度的提高而产生的巨大经济利益的权利归属和利益分配问题越来越成为社会关注的焦点。城市化、工业化所牵扯的土地利用问题，反映出土地利用利益的多元化。这种多元化的利益表明现代土地问题较之以前的土地问题更加复杂。现代一切土地问题的基础，莫不从土地所有的社会利益与私利益之对立与调适上予以展开。因此，面对如此多样化的现代土地问题，如仅依赖十九世纪末叶以来的权利滥用禁止与公共福利理论，或以十八、十九世纪土地所有权的绝对性理念予以回应，显然将不可能且不具有现实适宜性。[5]新的土地利益关系的出现必然导致法律关系的新变化，仅沿用传统的公权与私权二分法来定性土地发展权，已经显示出无法克服的局限性。
二、国外土地发展权定性及评价
从国外土地发展权的法律规定来看，有的国家规定土地发展权归政府或国家所有，有的国家规定土地发展权归土地所有权人所有。国外关于土地发展权归属的不同规定是否可以认为土地发展权既可以被设计成为一种公权力而进行规范，又可以被设计成为一种私权利而进行规范呢？回答这一问题，必须联系一国土地发展权制度设计的价值取向、目的和内容来回答。
（一）公权力的定性及评价
第二次世界大战后，英国基于国家重建和人口增加的压力，加强了城市规划和土地利用管理方面的研究以及法律制度建设工作。1942年公布了《阿斯瓦特报告》（UthwattReport）。《阿斯瓦特报告》的许多成果和建议，特别是有关配置土地发展权的建议，对英国土地征收制度方面的改革起了关键作用。1947年英国《城乡规划法》规定，一切私有土地将来的发展权移转归国家所有，由国家独占，实行“土地发展权国有化”。[6]法国1975年颁布法律规定了土地发展权的法定上限密度限制，即“建筑权”。超过法定上限密度限制的“建筑权”属于地方政府所有，建筑开发人若想超过上限密度限制进行建筑，须向政府支付超过密度限制负担款，即购买超过标准的建筑权。
英国土地发展权制度设计的价值取向关注“公平”，其目的在于建立一种对土地开发进行有限控制的机制。这种土地发展权的设计思路实际上构成了英国土地用途管制方式，体现了英国土地发展权创设中浓厚的国家主义色彩，国家所有或国家独占表征了国家是土地发展权唯一的权利主体，从而凸显出土地发展权的国家和政府的公权力属性。[7]
政府警察权又称“警察权”，是公权力的代表。政府警察权是当个人的权利与促进和维护的公众健康、安全、道德和一般福利相冲突时，所允许的国家对个人进行干预的权利。警察权设置的目的在于保护公共卫生、公共道德、公共安全和社会福利。就土地开发利用来讲，为了向居民提供良好的环境，维护和改善生态环境，保存阔敞的历史文化空间和古迹等公共目的，国家行使警察权对土地的开发利用进行调节管制。[8]虽然土地利用规划或土地用途管制等政府警察权也能导致物质利益的产生，但土地利用规划与土地用途管制等政府警察权本身不是财产权利，不具有有偿性且不可让渡，而土地发展权则是一项财产权利，具有物权性和有偿性且可以让渡，这凸显了土地发展权与土地利用规划、土地用途管制等政府警察权相区别的重要特征。
鉴于警察权的公益性与行政管制性，土地利用规划或土地用途管制，对于被规划或管制对象的土地损失无需进行补偿。这不仅降低了政府对土地开发利用行为的管制效率，而且更重要的是，消减了土地权利人对土地开发利用的积极性，不利于保护土地私权与国民经济的协调发展。英国实行土地发展权国有化后，虽然使土地开发速度减缓，一定程度上遏制了对城市效区农地的蚕食，但土地市场的买卖几乎陷于停顿，急切需要使用土地的开发商不得不通过黑市交易获得土地。土地发展权国有化使土地市场萎缩，阻碍了土地的正常使用，影响了经济发展。法国法律规定，超过法定上限密度限制的“建筑权”归地方政府。这一规定实行初期，由于上限容积率水平限制过低，在很大程度上影响了私人开发土地的积极性，后来法国政府将密度（容积率）限制一再调整、逐步放宽。上述情况说明，将土地发展权定性为公权力并进行制度设计，其功效并不十分理想。
（二）私权利的定性及评价
二十世纪六十年代以来，美国在土地分区管制基础上，仿照英国的做法，创设了土地发展权制度。与英国土地发展权制度不同的是，美国土地发展权制度通过两种形式运行，即土地发展权移转（TransferofDevelopmentRight，简称TDR）和土地发展权征购（PurchaseofDevelopmentofRight，简称PDR）。这两种土地发展权的制度设计尽管有一定差别，但都规定土地发展权归土地所有权人所有。土地发展权归原土地所有权人所有，无论土地发展权被政府征购，还是转让给其他市场主体，原土地所有权人在得到一笔收入的同时，仍然可以继续使用原来土地。
不仅如此，美国土地发展权的私权性还可以通过判例得到认证。在WestMontgomeryCountryCitizensAssoc.v.Maryland-NationalCapitalParkandPlanningCommis-sion一案中，法院判决认为，土地所有权是一束权利，它包括对土地再开发和提高土地利用度的权利。[9]
二十世纪上半叶美国经济迅猛发展，城市化速度加快。人口（包括移民）的大量增加，促使不堪重负的城市急剧向外扩张。城市向外扩张，占用大量农地，给城市周边的土地（特别是耕地）保护带来巨大压力。早在二十世纪二、三十年代，美国政府学习德国土地用途管制的做法，强化政府对土地利用的管理。到二十世纪六十年代，美国政府（主要是各州及地方政府）逐渐意识到土地用途管制制度对减少农地流失，控制城市建设对郊区农地的蚕食作用不明显。土地用途管制制度不能完全奏效的一个重要原因是其缺乏激励机制。政府要求农地所有者按照规划不对土地进行开发，或不允许出售给房地产开发商，但并没有给予农地所有者以经济上的补偿。农地所有者认为，政府的土地用途管制制度不仅使他们背上了不公平的负担，而且侵犯了他们的私有财产权，越来越多的农地所有者对政府土地用途管制制度不满。二十世纪六十年代末，美国政府在实行土地用途管制制度的基础上，仿照英国的做法，设置了土地发展权，建立了土地发展权制度。
美国土地发展权制度设计的价值取向注重“效率”，其目的在于建立一种土地保护的激励机制。将土地发展权定性为一种财产性私权利，体现出保护土地所有权人土地发展性利益的诉求。美国土地发展权转移（TDR）和土地发展权征购（PDR）两种制度，都规定土地发展权归原土地所有人所有。在土地发展权归原土地所有人所有的制度条件下，无论土地发展权被政府征购，还是土地发展权转让给土地开发者，原土地所有权人都能得到一笔可观的收入，这样做既保护了耕地，又调动了土地所有人保护土地的积极性。美国土地发展权制度实施40余年来，遍及全美国。[10]到2008年，美国有30个州建立了土地发展权移转制度，受保护的农地、自然保护区和开放空间等达30万英亩。[11]土地发展权移转制度和土地发展权征购制度的实施，不仅对城市郊区的优质农田起到了保护作用，而且随着时间的推移，美国土地发展权制度内容由最初的保护城市郊区的耕地，扩展到生态环境和有历史意义的建筑、界标等。美国土地发展权制度的成功经验，被其他国家或地区所借鉴。
三、土地发展权具有二重性
（一）土地发展权作为一项财产权具有私权性
英国土地发展权归国家所有的制度设计和法国超过法定上限密度限制的“建筑权”归地方政府所有的制度设计，都是将土地发展权作为一项独立权利，从土地所有权中分离出来。换言之，土地发展权是作为一项能够与土地所有权分割处分的财产权利。美国土地发展权归原土地所有者所有的制度安排，是将土地发展权规定为土地所有权人所有，但可与土地所有权分割处分，也是一项财产权利。由此可见，英国、法国和美国都是将土地发展权作为一项从土地所有权中分离出来的独立的财产权利。这符合土地权利发展变化的一般规律。
土地作为人类赖以生存的不动产，从罗马法开始就形成了一套有关土地所有与利用的法律制度。随着人类社会的演进，土地所有权理论也已经或正在发生一系列变革。“所有权并非一个不变的概念，而是相对于争论中的特定法律程序变化的。”[12]法律发展史表明，所有权最基本和简单的形态，是个人所有权，即个人对其财产排他的直接支配的权利。所有权具有绝对性、排他性、全面性，准确地说是针对这种个人所有权处于静止状态而言的。当所有物上存在他物权时，所有权的特性便发生了变化，其权能和特征已不再是绝对的、排他的和全面的。当所有人变为复数时，这种个人所有权便成为共有权。法人制度产生以后，所有权又发生了新的突变，创设了法人所有权。原来的个人所有权变为选举、监督法人管理人员之权和按资取得收益权。[13]当一栋楼房被区分为若干个部分时，又产生了建筑物区分所有权。当地下矿藏的开发利用为人们所重视时，采矿权又与土地所有权分离，产生了采矿权。当人们对土地的利用不限于土地表面时，又产生了空间所有权和空间利用权。总之，个人所有权、共有权、法人所有权、建筑物区分所有权、采矿权、空间所有权和空间利用权，都是所有权在不同历史时期发展变化的结果。所有权发展变化的一般规律表明，土地权利的设置必须随着社会经济的不断发展而有所变化。现代的物权法更重视使用权的地位和作用，从所有权发展变化的一般规律来看，土地发展权作为一项财产权利从土地所有权中分离出来，符合土地权利发展变化的一般规律。可以说土地发展权是具有私权利性的财产权。
所不同的是，英国、法国基于土地开发“涨价归功”的理念，将土地发展权收归国家或地方政府所有，私人土地所有权中不再包含未来的土地发展权，私人进行土地开发或提高建筑容积率时需向政府购买土地发展权；美国则允许私人土地所有者按一定规划将其受限的发展权（不能进行实际开发利用的发展权）出售、转移。
（二）土地发展权作为国家对土地利用关系的干预，又具有公权力性质
土地发展权与法律赋予政府利用规划和土地用途管制的政府警察权有一定联系。基于政府警察权的存在，土地所有权受到限制，从而形成可与土地所有权分离的土地发展权。把土地发展权放在整个土地权利体系和土地开发利用过程中来判断，土地发展权无处不显示政府警察权的“身影”。正如有的学者所说：“土地发展权产生于国家对土地利用实施用途管制、规划控制等公共干预的需要，在国外已经成为城市土地开发的规划控制、分区管制的一项重要制度手段。”[14]从这个意义上看，土地发展权具有警察权的色彩，因此，土地发展权与普通财产权不同，普通的财产权具有相当的“自由性”，而土地发展权的主体对客体土地开发的利用具有明显的“限制性”。可以说土地发展权又是公权力性质的政府警察权。
四、我国土地发展权应当定性为经济法意义上的权利
鉴于土地发展权具有二重性，我国土地发展权应当定性为经济法意义上的权利，这不仅具有可行性，而且能够准确反映土地发展权的本质特征，有利于正确设计土地发展权制度内容，正确运用经济法的原则和手段，恰当地采用经济法的救济方法，保证我国土地发展权制度的贯彻实施。
（一）经济法已经成为我国法律体系的基本部门之一
从可行性来看，经济法已经成为我国法律体系的基本部门之一。法律部门的划分是由社会经济条件决定的，而不是人们主观想象的。关于我国法律体系的划分，学术界和官方的意见基本一致。学术界的观点是，“在宪法这一根本大法之下，主要有六大法律门类：行政法、刑法、民法、经济法、社会法和诉讼仲裁法。”[15]官方的意见首先见于1999年5月26日《人民日报》刊登的全国人大法律委员会主任王维澄的讲话。在该讲话中王维澄指出：“我国的法律体系划分为七个法律部门比较合适。即：宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法。”[16]2001年3月9日李鹏委员长代表全国人民代表大会常务委员会所作的工作报告指出：“中国特色社会主义法律体系划分为七个法律部门，即宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法。”[17]2004年吴邦国委员长在全国立法工作会议上再次肯定了我国法律体系的划分，“我们建设的中国特色社会主义法律体系，是以宪法为统帅，法律为主干，包括行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等规范性文件在内的，由七法律部门、三个层次的法律规范组成的协调统一整体”。[18]全国人大法工委、国务院法制办编写的《中华人民共和国法律》和《法律法规全书》都按照“七分法体例”编写，“经济法”为其中一类。不难看出，学术界和官方关于我国法律体系的划分基本一致。经济法已经成为我国法律体系的基本部门之一。在我国，不仅“实践意义上的经济法”客观存在，而且官方的意见已将经济法定义为“调整因国家对经济活动的管理产生的社会关系的法律”。[19]“经济法作为上层建筑，有其相对的独立性；比起其他法来，它是直接地针对经济领域内的矛盾。调整有关经济关系的经济法律，行为的动机是经济的，内容是经济的，发生或要求其发生的效果也主要是经济的。”[20]
（二）准确反映土地发展权的本质特征，有利于土地发展权制度贯彻实施
将土地发展权定性为经济法意义上的权利，能够准确反映土地发展权的本质特征。现代土地关系的新发展，使得公权与私权划分的局限性凸显出来，而经济法的出现克服了这一局限性。“经济法实现自己的价值追求，维护社会秩序和社会利益的基本方式就是公权力介入市场的自发秩序，将权力因素与资源、财产因素相结合，以实现社会正义。”[21]经济发展权是指国家、组织和个人参与、从事经济建设，并能够享受这些发展带来的利益的权利。发展权包括两个方面的权利：一为参与权；一为收益权。发展权的实质在于对人类社会经济资源进行合理的配置，即提供平等的发展机会、获得增量利益并享受这些利益。[22]国家干预是土地用途法定形态变更的实质，土地发展权制度遵循国家干预之经济法理念。
我国土地立法具有突出的经济法色彩。首先，我国土地立法文件名称多冠以“管理”二字。全国人民代表大会常务委员会关于土地方面通过了三个专门性的法律，即《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）、《中华人民共和国城市房地产管理法》（以下简称《城市房地产管理法》）和《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》）。其中，《土地管理法》和《城市房地产管理法》名称冠以“管理”二字。立法文件的名称是立法文件内容的高度浓缩，具有很强的代表性。立法文件名称中冠以“管理”二字，反映了国家或政府因素对市场经济关系，包括土地关系的影响，经济法特色明显。其次，土地立法文件内容反映出经济法的价值取向。经济法的价值取向是社会整体利益，我国土地立法文件，无论立法文件名称中冠以“管理”二字，还是未冠以“管理”二字，其立法目的都反映出明显的经济法价值取向，即从社会整体利益出发，调整在国家管理和协调国民经济运行过程中的经济关系。再次，经济法律规范居多。不同法律部门由不同法律规范所组成。经济法由一系列特定的经济法律规范所组成。民法由一系列民事法律规范组成。刑法由一系列刑事法律规范所组成。尽管在同一个土地法律文件中可能同时存在经济法律规范、民事法律规范和刑事法律规范。但从整体上看，在土地法律文件中，经济法律规范与民事法律规范、刑事法律规范相比较，经济法律规范居多。
土地发展权篇7
一、引言
随着经济的发展和城市的不断扩张，为了满足公共利益用地和城市建设用地的需要，大量农地被征用或转用。我国土地所有制分为国家所有和农村集体所有，由于城市土地使用制度的不断完善，我国对土地发展权的压抑主要表现在农村集体所有制的土地上，农地发展权的压抑也始于农村集体所有的农用地的用途转变，也就是说土地用途管制制度的限制是权利边界扩张的始然。土地发展权就是将土地变更为不同使用性质的权利，是一种可以与土地所有权分割而单独处分的产权，它既可以与土地所有权合为一体由拥有土地所有权的土地拥有者支配，也可以由只拥有土地发展权不拥有土地所有权者支配，它是土地处分权中最重要的权利。产权本身是财产权利束的总称，既然压抑集中于集体所有制的土地上，那么农地发展权设立就显得尤为重要。目前而言，学术界有以下几种观点：沈守愚认为农地发展权应该归国家，农地开发者必须向国家购买，才能开发农地；另一种观点认为农地发展权应该归农地所有者，国家向农地所有者购买发展权，或发展权可像其他普通商品一样在市场上自由交易。前者可以理解为“涨价归公”的思想，但农地保护与农民利益难以保证，后者具有一定的可行性，符合市场经济发展的要求。事实上，农地发展权的主体之争，其实质是土地由于使用性质变化产生的增值收益归谁所有的问题。本文首先分析在集体所有制下，对农民产权的压抑和抗争，再基于产权完善的角度来分析农地发展权设立的必要性。
二、对“涨价归公”理论的质疑和公共利益征地对农民产权的侵害
根据《土地管理法》中的规定，对公共利益性质的征地是指对军事用地、基础设施和公益事业用地、国家扶持的重点项目和法律行政法规规定的其他用地。基于公共利益的征地并不意味着对农民产权的不压抑，因为在此过程中农民并没有获得相应理该有的补偿。温铁军和朱守银的研究表明，在征地过程中，如果成本为100，农民得到的补偿只占其中的5％～10％；农村集体及农民所得到的农地征用价格大概为出让价格的1/10，而农地出让价格又大概是农地市场价格的1/5，也就是说补偿价格、出让价格和市场价格的比例为1：10：50，可见农民的权利受到侵害是不争的事实。
有些学者依据“涨价归公”思想，认为农民并没有对土地的增值进行任何的投资，所以不应该在征地的过程中获得高额补偿，相反，正是由于国家的投资建设性作用，使得某块土地因区位而增值，在国家拥有土地终极所有权的情况下，即意味着国家拥有增值收益是有理可依的。但是也有学者认为，被征地农民要率先分享城市化的好处；周其仁则直接从批判“成本定价”的理论入手，说涨价归公是错误的，认为农民永久地放弃土地的使用权，也是一种成本，从产权经济学的角度来讲，农民拥有土地的使用权，其权利本身就是有价的，从而从产权理论的角度出发，对“涨价归公”的理论提出了质疑。土地的增值收益是因人口增加、经济发展、社会进步等社会经济因素所致，是社会全体的贡献，而不是土地所有者的单独的贡献。在“三农”问题被大力关注的今天，保护农民弱势群体的利益成为学术界和政府部门的焦点。农民是集体土地的微观主体，农地由于用途的转变，其价格在没有任何投资的前提下的上涨，其本质就是一种被置于公共领域的级差地租。从经济学的角度来说产权是指人们对资源的使用所引起的相互认可的行为关系，不是实物量上的限制，而是界定人们在经济活动中如何受益，如何受损，以及如何进行补偿的规则，以至形成对交易行为的合理预期。产权在内部化外部性的同时，将浮游于公共领域的利益内化为“个人利益”，可见，产权的所有者理应获得土地的增值收益是毋庸置疑的。
德姆塞茨认为，当被置于公共领域资源的经济价值上升时，利益相关者就倾向于把这种资源的产权界定得更加清楚，因此，产权是内生的、且是不断产生和不断变化的演进的过程，产权的内涵也是随着时代的发展而不断发展的。引导人们实现将外部性较大地内在化的激励是产权的一个主要功能，外部效应的内部化常常会引发产权的变迁。产权=G（经济剩余），说明产权是经济利益剩余的函数，当然此处的经济剩余是一个广泛的概念。征地补偿费是征地制度改革的最重要内容，如何提高补偿，一直是学术界争论的焦点，将征地价格与市场价格挂钩，按市场价格对失地农民进行补偿在理论界达成了一致同意，但是为什么要进行这样的分配，总需要一个合理的依据，因为产权的完整和相应的权利内容才是分享收益的凭证。产权的权利结构和分配的变化，要求财产所有者变得更加具体，设立农地发展权成为必然。在法律上，农村集体和农民因为共有产权的完善，使农民拥有与政府部门谈判或协商的经济地位，在完善集体土地产权的同时，合理地维护了失地农民的利益。
三、非公共利益的征地行为与集体建设用地的自发流转
《中华人民共和国城市房地产管理法》第八条规定：“城市规划区内的集体所有土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。”国家完全垄断了土地一级市场，农村集体土地要改变使用方式，唯一的合法途径就是通过国家征用土地，将农村集体土地转为国有土地，再通过“批租”方式来满足非农建设的需要，实现农村集体土地的发展权，可见农地发展权受到了侵犯。近年来，农民积极地进行集体建设用地的自发流转，关键也就在于它能够有效地对抗征地制度对农村集体土地发展权的侵犯。征用是满足工业建设用地的需求的主要手段，农民集体所有土地不能直接进入土地一级市场，然而，随着我国社会经济的发展和整体投资环境的改善，非农建设对土地的需求越来越大，现今许多地区，已悄然形成了一种集体建设用地“隐形市场”，既集体经济组织直接把土地的使用权让渡给企业或者个人使用，从而获得收益。例如，到2002年南海全市工业用地共15万亩，其中非经征地改变集体所有制的土地7.3万亩，几乎占到一半；据调查数据，2002年昆山市有6.66公顷的集体土地直接入市流转，2003年新增加94.48公顷，增长率为1418.62％，远远大于1978―2003年全国农地非农化的年平均水平。这种饶开“征地”，以入股、租赁等多种形式的集体建设用地的直接流转是对农民农地发展权长期受侵犯的一种对抗，也对国家独占农村集体土地发展权的一种挑战，可见设立农地发展权，完善集体产权成为必然，在不同土地产权制度下，土地资源的流转性不同，土地拥有着的信用价值不同，土地的市场价值也不同。
（一）非公共利益征地行为损失测算的理论模型。征地目标的模糊，使得发生在非公共利益性质的征地之中的压抑现象最为明显。根据黄祖辉等的测算，非公共利益性质的征地活动剥夺了集体土地所有者的土地发展权，集体土地使用者遭受双重损失，既政府实施“警察权”时对农村集体土地发展权的压抑带来的损失，和非公共利益性质的征地行为造成的对农民集体土地发展权的压抑造成的损失。集体土地的直接入市流转，即可以体现农地的产权属性，也可以减少非公共利益征地对农民产权压抑的损失。
就现实情况而言，一幅农地直接转为城市建设用地，可以有两种途径，其一为非公共利益性质的征地，其二为以集体的名义通过出租、入股等形式流转。假设某块农地农用的价值为，非农用价值为；农民从政府那里获得的征地补偿为，直接流转收益为，显然。与差值则被各级政府层层分配获得，到农民手中所剩无几，可见土地增值收益分享是不公平。每年都有一定数量的集体建设用地流转，但流转的数量和收益之间的关系并不是一阶连续的可导函数，而是呈离散型分布。设开始统计的时点为1，则非公共利益征地行为对农民造成的损失为，其中为第i年转征用土地的数量。农民通过途径一获得的净收益为；通过途径二获得的净收益为，显然，可见集体建设用地的自发流转缓减了对农地发展权的侵害。
农村集体土地从最初的自发、违规流转，发展到现在的试点改革，说明农民正在逐步显化自己的权利主体地位，以便更为有效地掌握和行使农地发展权。土地管理部门和政府对已经发生的土地流转事实采取默认的态度，承认农民的既得利益。在分权的体制下，地方政府从传统意义上的治理人，变为现代意义上的经济人，地方政府鼓励制度创新，农民要求政府立法支持农民集体建设用地的流转呼声也越来越高，其最终目的在于确立自己的权利主体资格。农地发展权的设立有利于合理规范集体建设用地的流转，农民个人产权能力增强的同时，也保证了在市场交易的过程中，自身的权利不受侵犯，保障自己的既得利益。
在城市化进程中，农地非农化的主要途径是国家征用，但由于对被征地农民的补偿不合理，导致了农民想方设法来规避土地的国家征用，这在一定程度上也刺激了农民集体要求拥有农地发展权的愿望。通过赋予农民集体土地的发展权，国家允许集体建设用地直接进入土地一级市场，开发商可以和农民集体直接对话，不仅有效遏止了国家征地权的滥用，而且在土地权利上抵制非公共利益行为的土地征用活动。非公共利益性质的用地，用地单位可以直接向农民集体以接近市场水平的价格购买，这样既保障了农民自己的合法权益，也进一步完善了集体建设用地流转市场，使得在一级市场内也存在竞争性，从而形成“一个市场两种产权”的局面。土地市场的健全和完善激励各产业的快速发展，使得人民的生活条件得到改善。
土地发展权篇8
二、因历史遗留问题所造成的集体。我市在农村“四固定”以后，特别是在“文革”期间，原公社、大队无偿调用生产队的土地陆续兴办起了乡镇企业或被一些学校、机关占用等，这些土地被占用时由于有关政策不落实或手续不够完备，不同程序地存在如征地对农业税未核减、提留款未扣除、补偿费未兑现、补偿款过低等问题，这些问题当时不存在土地纠纷，但随着经济的发展和农民法制意识的提高，以及有些单位的解散和人多地少等矛盾的产生，土地资产不断增值，土地越来越珍贵，农村集体经济组织把这些遗留问题重新提了出来，从而引起纠纷。
三、宅基地实占与证载不符所引起的宅基地纠纷。我市农村中原有宅基上的房屋大多是土坯结构瓦房，多年来两家共趁50厘米土坯夥墙共建房屋。但随着经济的发展和人们生活水平的提高，一方需要扒掉原有土房重新翻建时，将老土坯墙扒掉，换为24厘米的砖墙，由于新墙是否骑中，或宅基实占与证载不相符，从而发生了双方邻居的宅基地纠纷。
四、农村宅基地继承发生的纠纷。由于农村宅基地使用权的继承目前的法律、法规的规定不太明确，对于祖传的老宅基地，大多是继承方式取得的。当事人认为老宅基地是祖上传下来的，人人都有份，即使自己在批划新宅基地时曾同意将老宅基留给自家的兄弟使用，但若出现兄弟不和，便要以继承祖业为由，要求重新对老宅基进行划分，从而因为老宅基的分配问题发生新的纠纷。
五、确权换证所引起的宅基地纠纷。我市从*年开始进行村庄地籍调查，并重新确权颁发新的宅基地使用证，目前全市已有80%的行政村进行了村庄地籍调查并重新确权换证。但在此过程中，由于程序不够完善、四邻无签名、新老宅基证证载是否一致等种种原因引起宅基地纠纷和群众的上访。
六、农村建设占用农民责任田所引起的纠纷。我市从*年开始的土地承包，到前几年新的一轮的30年土地延包，明确了承包责任制，加大了对耕地的保护，使一些村委会、村民组在批划新宅基地或创办乡镇企业时无空闲地可使用。一是确实需要批划宅基地的农民无地可批，出现了村民之间私下调整土地，但后来由于种种原因，双方发生纠纷;二是经济发展对建设用地的需要，使一些村委会、村民组所办的企业占用村庄边缘一些农民的承包责任田。由于事先没有达成协议或补偿不到位，引起被占用了土地的农民的不满，从而引起了纠纷。这类纠纷往往是一方持有土地承包合同，一方持有建设用地许可证或宅基地使用证，双方到处长时间上访。
七、政府处理决定生效后因不能执行所引起的上访问题。当事人因宅基地使用权发生纠纷，政府或人民政府法院曾依法作出了处理决定，但处理决定生效后，由于种种原因，致使处理决定无法得到正常的执行，而引起群众的上访。
八、因为征地补偿不到位引起的群众上访。随着我国社会经济的发展，国家需要征用的土地越来越多，需要占用一些农村村民的责任田和延包地，因为占用的是一部分村民的责任田或延包地，占地的村民既想全部得到土地补偿款，又要求村民组重新分配土地，从而因为补偿款的发放，村民组内部之间引起了大量的上访。
针对以上几种情况所引起的土地上访案件，为了更好地解决群众反映的实际问题，维护我市的社会稳定，尽可能地减少越级上访和重复上访事件的发生，我们土地管理部门以“三个代表”重要思想为指导，以构建和谐社会为目标，采取提前预防、超前介信，积极调解处理矛盾纠纷、排查不稳定因素，把社会矛盾、不安定因素及群众上访所反映的问题，努力解决在基层，化解在萌芽状态，力争把群体性事件带来的社会负面影响减少到最低限度，树立**国土资源的良好形象，我们采取了以下各种措施和切实有效的管理办法，以解决大量的土地信访案件。
一是建立信访工作长效机制
在日常的信访工作中，我们严格按照省委办公厅、省政府办公厅《关于进一步完善信访工作党委政府责任制的意见》的有关要求进行落实，建立健全信访工作的长效机制。一是完善领导机制，局里专门成立了以局长为组长、纪检组长为副组长、办公室主任、法规信访科科长、土地监察大队队长等有关科室长为组员的信访工作领导小组，切实做到对信访工作高度重视、强化责任，完善领导班子和领导干部定期研究信访工作、接待上访群众、包案处理信访案件等制度;二是完善工作机制，实行办案质量责任制、执法质量考评制、案件责任追究制等，对每项执法活动和每个案件的办理流程都进行科学的管理，定期对执法质量进行评查、通报;三是完善接访工作机制，局领导轮流进行信访值班，充实信访科工作人员，在法规信访科原有的基础上，抽调专业性强、文化素质高、有责任心的同志到法规信访科，负责全市有关的土地问题的信访工作和对各类土地纠纷的调处工作;四是健全协调配合机制，健全市、乡镇、村三级土地信访机构，每村有一名主管土地的村干部，各乡镇土地所的工作人员有一名专职信访工作人员，明确市、乡镇、三级土地信访机构的职责，实行联合接访、协调例会、备案通报、疑难案件处理等工作制度;五是完善教育惩戒制度，加强对上访人员进行思想教育、法制宣传和违规行为的控制等等。
二是严格执行土地管理法律法规
牢固树立遵守土地法律法规的意识，要求局机关和局各二级机构、乡镇国土资源所等相关部门要深入持久地开展土地法律法规的学习教育活动，深刻认识我国的国情和保护耕地的极端重要性，本着对人民、对历史负责的精神，严格依法管理土地，积极推进经济增长方式的转变，实现土地利用方式的转变，走符合中国国情的新型工业化道路。进一步提高依法管地用地的意识，要在法律法规允许的范围内合理用地。对违反法律法规批地、占地的，必须要求承担其法律责任。同时严格依法查处违反土地管理法律法规的行为。当前要着重解决有法不依、执法不严、违法不究和滥用行政权力侵犯农民合法权益的问题。要加大土地管理执法力度，严肃查处非法批地、占地等违法案件。建立国土资源与监察等部门联合办案和案件移送制度，既查处土地违法行为，又查处违法责任人，典型案件，要公开处理。对非法批准占用土地、征收土地和非法低价出让国有土地使用权的国家机关工作人员，依照《监察部国土资源部关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法》给予行政处分;构成犯罪的，依照《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国土地管理法》、《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》和最高人民检察院关于渎职犯罪案件立案标准的规定，追究刑事责任。对非法批准征收、使用土地，给当事人造成损失的，还必须依法承担赔偿责任。
三是完善征地补偿和安置制度
完善征地补偿办法。县级以上地方人民政府要采取切实措施，使被征地农民生活水平不因征地而降低。要保证依法足额和及时支付土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。依照现行法律规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使被征地农民保持原有生活水平的，不足以支付因征地而导致无地农民社会保障费用的，省、自治区、直辖市人民政府应当批准增加安置补助费。土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，当地人民政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。省、自治区、直辖市人民政府要制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价，征地补偿做到同地同价，国家重点建设项目必须将征地费用足额列入概算。同时县级以上地方人民政府应当制度具体办法，使被征地农民的长远生计有保障。对有稳定收益的项目，农民可以经依法批准的建设用地土地使用权入股。在城市规划区内，当地人民政府应当将因征地而导致无地的农民，纳入城镇就业体系，并建立社会保障制度;在城市规划区外，征收农民集体所有土地时，当地人民政府要在本行政区域内为被征地农民留有必要的耕作土地或安排相应的工作岗位;对不具备基本生产生活条件的无地农民，应当异地移民安置。劳动和社会保障部门要会同有关部门尽快提出建立被征地农民的就业培训和社会保障制度的指导性意见。
四是严格土地管理责任追究制