中国工会章程范文
时间：2023-11-03 02:59:44
中国工会章程篇1
关键词：大学章程；文本分析；法律效力
一、大学章程的内涵与意义
随着社会的发展，高等院校数目的不断增多，人才培养的规模不断加大，我国高等教育取得了举世瞩目的发展，但这也只是在量的方面的成就。就质的方面来讲，现代我国大学的管理体制和运行机制并不完善，由此而言，如果我国高等教育想要实现一次质的飞跃，就必须完善现代大学制度。而建立健全的现代大学制度，实行依法治校的前提就是制定和建立完善的大学章程。
现代意义的大学章程一般指“为保证学校正常运行，主要就办学宗旨、主要任务、内部管理体制及财务活动等重大的、基本的问题做出全面规范而形成的自律性基本文件。”[1]而我国大学章程的建设还处于起步阶段，为了对我国大学章程建设提供有益的借鉴，笔者选取香港大学条例与中国人民大学章程作为样本进行对比，分析这两所大学的大学章程存在的差异性，并对进一步完善我国大学章程建设提出几点建议。
二、大学样本选取的背景
（一）香港大学
香港大学，1912在英国政府统治下建立的香港第一所大学，不论是在办学理念方面还是在学校的规章制度方面都深受英国教育思想的影响，其所制定的大学条例也不例外。因此，从这一方面来说，香港大学的大学条例在我国的大学章程中有其独具特色的一面。同时，香港大学条例是伴随着香港大学的产生而产生的，经过近一百年的修订与增删后，香港大学的大学条例无论在内容上、程序上，还是在具体的权利和义务关系上的规定方面，都比大陆高校的规章条例更加完善、更加成熟的。另外，香港大学也是近年来亚洲排名靠前的高校，这也就说明其制度管理方面有其优越的一面，有值得我们借鉴的地方。
（二）中国人民大学
根据《中华人民共和国高等教育法》和中华人民共和国教育部第31号文件《高等学校章程制定暂行办法》中的有关规定，高等院校都要依法设立自己的学校章程，规范内部管理制度。在这种大环境下，中国人民大学的《中国人民大学章程》作为第一个经国家批准并公布的大学章程，一方面符合现行国家关于高等院校大学章程设立的有关要求，另一方面也为我国其他高校大学章程的制定知音了方向。
由于历史的原因，香港大学章程无论是其规范程度，还是其可操作性都可以给中国大学章程的制定与完善提供有力的指导。中国人民大学作为中央部属高校，也是国家“985工程”和“211工程”重点建设高校，它的管理和学校建设更需要有成熟的章程予以规范，才能保证学校能够持续平稳的发展。而香港大学章程恰恰能在这一方面给我们以启示。
所以本文试图把中国人民大学章程与香港大学章程的文本进行比较，寻找其差异与不足，为中国大陆大学章程的制定和完善提供一些有益的启示，同时也为其他院校大学章程的修订与完善指明方向。
三、大学章程文本比较
高校章节内容结构
香港大学35条，29页，18725字释义，学位颁授典礼，学位及其它学术资格，大学成员，副校监，校长，首席副校长，副校长，司库，学院院长及副院长，学生事务长，教务长及其它主管人员，核教师（审计官），大学教师，名誉教授及荣休教授，一般程序，校董会，校董会会议，校董会的权力，校务委员会，校务委员会的权力，名誉学位委员会，财务程序，教务委员会，教务委员会的权力，学系，研究所、专科学院、中心、单位或其它研修及学习分部，学院院务委员会，学院院务委员会的权力，毕业生议会，考试，纪律委员会，纪律委员会的权力（其中第十二条，三十一条已废除）
中国人民大学9章，72条，12页，7854字序言，总则，学生，教职工，管理体制和组织机构，教学科研机构，财务资产后勤，学校与社会，学校标示，附则。
（一）篇幅与文本结构
从上表中我们可以看出，香港大学章程的篇幅比中国人民大学章程长。但实际上，香港大学章程由条例和规程两部分构成。其中条例是总纲，是由短标题，解释，团体，合同形式，红利禁止，大学顾问委员会、校董会和校务委员会、他们的组成方式、职权和职责，院系和研究所，大学评议会，荣誉委员会，一般委员会，官员及教师他们的任命、权利、义务和报酬，规程，考试委员会，授予学位的权力，保留条款组成组成。而规程，也就是我们所认为的大学章程（如上表所示），则是对条例中的具体事项、程序的补充说明，明确各个组成部分的具体权利与义务。因此，从篇幅上来讲，香港大学章程实际篇幅比上述表中所列出的更长。其对学校的各个组成机构职责，运行方式的规定也更为详细，操作性更强，为学校工作的正常运行提供了可靠地法律依据。
相对于香港大学来说，人民大学的章程虽然只有九章，但也涉及到学校管理工作的各个方面，这是我们应该肯定的地方。但是较短的篇幅也就限制了学校对各项事物细节问题的阐释，内容普遍很笼统，操作性不强。如第六章第五十条规定：“学校坚持勤俭办学方针，努力节约支出，提高资金使用效益。”仅仅只是概括的指出学校应该勤俭办学，并没有具体指出应该在哪些方面节约支出。章程规定并不清楚细致，不利于以后章程的实施。因此，中国人民大学章程应该在细则方面做出更多地补充，更进一步对其中的条款加以具体细致的说明，避免空洞和缺乏可操作性。
从文本结构来说，中国人民大学章程类型较为单一，是学校内部的总章程，而香港大学章程则属于复合型章程，由条例和章程两部分组成。二者相比，人民大学章程结构较为简单，不能体现大学章程作为大学“宪法”的超然地位，香港大学条例中有总纲，有细则，更加的具体、规范，更能体现大学章程应有的权威性与全面性。
（二）章程的制定
《香港大学条例》第十九章校董会的权利中规定：“根据校务委员会的提议，向校监建议对规程中任何一则作出增补、修订或废除；”[2]从这条规定中可以看出，章程的制定是由校务委员会提议，董事会商议，然后由校监决定。而学校的校监，一般是有行政长官担任，其主要工作是主持每年的校董会，讨论学校发展等重大问题；主持学生毕业典礼，出席学位授予仪式；代表学校参加重大活动等，一般不具有实质性的权利，因此学校章程的制定权最终还是有校董会成员集体决定。
条例第十八章规定，校董会是由校监任命的7名非大学学生和雇员、校董会任命的6名非大学学生和雇员、由大学顾问委员会根据章程选举产生的2名非大学学生和雇员以及校长、财务主管和依据规定选举产生的4名全职教师、1名全职雇员、1名全日制本科生、1名全日制研究生组成。这也就是说，参与学校章程制定的不仅有学校内部的教职工，也有来自于社会的其他行业人员，充分体现了香港大学章程在制定过程中的民主广泛性。另外，布鲁贝克在《高等教育哲学》中提到：“高等教育的管理机构必须是有专家和院外人士两方面组成的，学术自治才会实际有效”。[3]因此，由校内外不同领域的成员组成的校董会，一方面可以利用校内专业人员全面把握学校学术工作的发展方向，另一方面也可以通过校外专家学者加强与社会的沟通联系，把日常事务工作与学术工作区别开来，这样跟有利于学校的政策的制定，学术自制的实现，促进学校更好的发展。
就中国人民大学的章程来说，其第七十条规定：“本章程的制定和修改需提交教职员工代表大会讨论并征求意见，由校长办公会研究审议，最终由学校党委会讨论审定后，报教育部核准。”不论是教职工代表，还是校长，或者党委都是整个学校的组成的一部分，换句话来说，也就是中国人民大学章程的制定是由学校内部人员提议并决定的，虽然在一定范围内具有一定程度上的民主性，但没有外部人员的参与，就会造成一定的误解，即学校制定的章程只是学校自身管理自己的事物所要遵循的规章制度，与外界无关，使章程缺少一定的权威性。[4]
（三）章程的法律效力
最初的香港大学条例形成于香港大学成立之初，是在英国政府统治之下成立的。而大学章程就起源于中世纪的欧洲，因此，从历史角度来看，大学章程在英国有很长的历史，内容结构也相对完善，也有与之相适应是法律法规作为支撑，这就保证了香港大学条例的制定是在相应法律法规指导下进行的，具有一定的合理性与科学性。同时，大学章程起源于中世纪国王或教皇颁布的特许状，这也就赋予大学章程一定的权威性。虽然现在香港大学并不隶属于英国，但是，英国的教育思想，教育制度仍然对香港大学有很深的的影响，香港大学章程也同样保留着英国大学章程的特色，即法律所赋予的权威性。[5]
反观《中国人民大学章程》，从我国相关政策法规中可以看出，我国高校大学章程的制定的主体是学校，审批部门为教育行政部门，而不是法律部门。再加上我国大学章程的制定也只是从近几年开始的，还没有具体的法律法规指导大学章程的起草、制定与修改，我们也只是在借鉴外国经验的基础上进行大学章程的制定，因此在法律效力上，我国的大学章程在一定程度上与学校内部其他条例无异，都是学校管理自身事物的行为准则，不具有法律效力。[6]
四、启示
（一）在章程文本中确保描述具体明确
大学章程应具有职责明确、可操作性强的特点。在内容的描述上应具体详细，避免空洞。我国的大学章程在条文的表述上过于抽象，缺乏可操作性。类似于上文所提到的第六章第五十条这样的条款，在中国人民大学的章程中还存在很多。虽然中国人民大学的章程在大的范围内规定学校正常运行中应遵守的规则，但是对于实质性问题却太过于笼统与抽象，可操作性较差。
因此，我国的大学章程要像香港大学的大学章程一样，在面对错综复杂的大学治理问题时，尽可能的对所要涉及到的实质性内容进行进一步的阐释与说明。也可以在此章程的基础上，增设细则，对章程中的具体问题增加具体解释说明，确保在实际管理过程中，教师、学生及管理人员都能够更为清楚明白的了解自己的职责，使学校各部门之间协调运行，每项工作都能有法可依，保证学校工作的顺利进行。
（二）在章程文本中明确章程的制定修订程序
一般而言，我国大学章程的制定是在参照国家有关政策法规的程序下，经过学校成员商议起草，由教育部核准，然后公布的过程。相对于香港大学来说，中国人民大学大学章程制定的参与人员范围较小，不能够完全代表全体人员的意愿，也不能全面反映学校的情况，在一定程度上降低了章程的可行性。因此，在章程制定时要扩大参与人员范围，确保章程制定的民主性预可行性。
另一方面，时代是不断向前发展的，大学章程也应该跟随时代的步伐，随着时代的发展而不断变化，这样才会不断适应社会的变化，有利于学校的发展。同时，我国高校的大学章程一旦确立，就必须按章实行，发挥其应有的功能，不能使之成为一个应付上级检查的工具。因此，在章程中也应明确规定章程修改的具体程序与时间，在确保章程适应时展的同时，维护章程的权威性。
（三）在章程文本中确立章程“母法”地位
大学章程是一个学校存在的合法性前提，是进行大学事务管理的重要依据，这是大学章程与其他学校规章制度的根本区别。在我国，虽然国家已经意识到大学章程对学校的重要性，要求各所高校加快大学章程的制定工作，但是在章程的制定程序、审核程序上却没有明确的法律规定，这就使得学校在章程的制定上有很大的自主性，无法做到真正的公开透明，民主科学，更无法保证大学章程的“母法”地位。
在这种情况下，国家应该尽早出台关于章程制定的细节规定，从法律上保证章程的合法性与规范性。另外，对于章程的审批部门，也应该由原来的教育行政部门改为法律部门，这样才能从根本上确立大学章程凌驾于其他学校规章的地位。
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中国工会章程篇2
【关键词】教育法制；程序文明；规章制度；高校；思想政治教育
高校规章制度制定程序是指高校制定规章制度应遵循的步骤和方法等。合法正当的制定程序是制定合法有效的高校规章制度的基础和前提。从程序法治视角审视我国高校规章制度制定程序，探究其程序缺失和疏漏，提出完善我国高校规章制度制定程序的设想和建议，以期制定高校管理的“良法”，促进依法治校。
一、我国高校规章制度的定位
依法治校既意味着依国家法律活动，也意味着依合法的校园规章进行活动。规范的系统的校园规章，是高校管理科学化、制度化从而也是法治化的重要表现。[1]高等学校规章制度是高校为了实现国家的高等教育目的以及学校的办学目标和理念，按照一定程序依法自主制定的、在全校范围内实施、对学校各项工作和各类人员具有普遍约束力的章程、条例、规定和办法等规范性文件的总称。[2]要制定良好的高校规章，充分发挥其作用，就必须对高校规章制度进行正确定位，明确其在我国的教育法律规范体系中的地位。首先面临的问题它是不是法的范畴，根据我国宪法和立法法的有关规定，严格意义上说，宪法、法律、行政法规、地方性法规和规章等属于我国法的范畴，我国高校规章制度不属于上述范围，不属于法的范畴。在现行的立法体制下，高校规章制度是内部规则，不属于我国法律体系的组成部分，但在合法前提下可以将其看做是法律法规的延伸和补充，是对我国教育法律体系的有益拓展。高校制定规章制度的权力可以理解为高校按章程自主管理的权力和办学自的一项自然延伸权。[3]
根据法治原则，我国高校的规章制度不得与教育法律、法规和规章相抵触，应当属于它们的下位规范。当与上位规范不冲突，不违背法律保留原则的情况下，高校规章制度是高校开展教育管理活动的具体制度依据和行为准则。
从一般法理分析，高校规章制度的制定权属于国家授予高校教育行政管理权的重要组成部分，是实施教育行政管理的一种手段和方式，具有教育行政的性质，同时制定的规范性文件在校内具有普适性，是以后管理的依据，属抽象性教育行政行为。在一定意义上说，高校规章制度的制定具有准行政立法的性质，与我国的行政法规和规章制定具有一定程度上的相似性。因而行政法规和规章的制定程序，可以作为完善我国高校规章制度制定程序的参照和借鉴。
二、我国高校规章制度制定程序的现状分析
法治即“良法”之治，依法治校应是“良法”治校。“良法”的确立必须以严格的制定程序为保障。我国的有关法律、法规对法律、行政法规和规章等规范性法律文件的制定程序已做了规定，但对于高校规章制度制定程序还缺乏明确的规定。规章制度制定程序不规范是影响规章制度质量提高的“瓶颈”。目前许多高校制定规章制度时，一般是职能部门认为工作需要了，就提出并组织人员起草相应的规章制度，在一定范围内讨论和征求意见并修改，经主管学校领导同意或有关会议审议后由该职能部门颁布实施。[4]可见我国高校在制定规章制度的过程中逐步采取一些规范化的程序，开始注重制定程序的民主性，取得了一定的积极效果，但尚存有一些缺失和疏漏。
1．高校规章制度制定的规划程序有待完善
目前一些高校对规章制度的制定缺乏统一的规划，即缺乏整体规划，也缺乏年度制定计划，遇到问题临时制定规章制度，规章制度的制定具有较大的盲目性和随意性，导致了规章制度建设缺乏系统性和严谨性，易出现重复规定和冲突规定，影响了高校规章制度的质量，制约了高校规章制度发挥应有的作用。
2．高校规章制度制定的调研和起草程序不够完善
一些高校规章制度制定过程中的调研程序不够充分严密。有的高校在制定某一项规章制度时，在未深入实际开展调查研究，未能广泛地听取有关人员对相关问题的意见，没能充分地掌握有关情况和全面地把握问题的本质情况下，就草率地制定规章制度。目前高校规章制度的起草一般由相关职能部门根据经验进行起草，未能成立正式的规章制度起草小组，法律专业人士的参与程度不够，起草的规章制度难免存在片面性，合法性和规范性也令人质疑，从而很难保证规章制度的质量。
3．高校规章制度制定的民主参与程序有待加强
高校规章制度与高校教师、学生以及其他工作人员具有密切的关系，甚至涉及到他们的重大利益。但在我国高校制定规章制度的活动中，真正的参与者实际上局限于高校的内部管理阶层，教职工代表大会和学生组织的职能得不到发挥，教职员工和学生的参与权得不到尊重，参与积极性受打击。[5]在很多高校的规章制度制定中，一般由职能部门起草草案，学校行政会议通过，主管校领导签发就算完成了。在这过程中教师、学生以及学校内部的民主管理机构等都未能真正参与和发挥应有的作用。在高校规章制度制定过程中民主程序的不完善，导致了教师和学生对高校规章制度的合法性和正当性提出了质疑，并诉诸司法，这是学校面临的重大的现实问题。
4．高校规章制度制定的公布程序不够规范
我国一些高校规章制度制定的草案不进行正式公布，影响了广大师生员工的知情权和参与权，限制了表达意见和建议的机会；同时规章制度通过后的公布程序也不完善，一般只是在规章制度通过之后，和抄送有关部门和相关领导，普通教师和学生很难及时全面获悉规章制度的内容，学生管理制度也只是体现学生手册中，缺乏广泛的宣传和详细的解读。待到要处理和处分教师、学生等有关人员时，才现身说法进行告知并予以处理或处分，这与民主法制原则相悖。
三、高校规章制度制定程序完善的参考和借鉴
我国高校规章制度制定程序在有关的教育法律文件中缺乏明确的规定。高校规章制度的制定与行政立法行为在性质上具有一定的相似性，均属于抽象行政行为。行政法规和规章的制定属行政立法行为，高校规章制度的制定具有准行政立法性。梳理和研究行政法规和规章等行政立法程序，对于完善高校规章制度的制定程序具有重要价值。
我国于2001年11月16日通过了《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》，并均已于2002年1月1日起施行。这是我国正式以行政法规的形式分别对行政法规和规章的制定程序进行系统明确的规定。并且《规章制定程序条例》第三十六条规定：依法不具有规章制定权的县级以上地方人民政府制定、具有普遍约束力的决定、命令，参照本条例规定的程序执行。虽然这里只是对县级以上地方人民政府制定、具有普遍约束力的决定、命令的要求。但是享有行政权的行政主体制定针对不特定对象的具有普遍约束力的规定等都应当参照执行。我国高校规章制度涉及到的问题尽管远远不及行政立法涉及的事项重大，但是很多是也涉及教师、学生及其他工作人员的重大利益的，是高校进行管理的具体制度依据，因而高校规章制度的制定也应采取严格程序，在我国尚未有出台《大学法》的前提下，高等学校作为法律法规授权的行政主体制定规章制度应当参照上述行政立法程序的规定。
我国行政法规和规章的制定都须经严格的程序，才能合法有效。根据上述两个条例的规定，行政立法须经立项、起草、审查、决定、公布和备案等程序。具有行政立法权的机关每年年初编制本年度的立法工作计划，下属的有关部门和机构认为需要进行行政立法的，应在每年年初编制年度立法工作计划前报请立项，并应当说明立法项目所要解决的主要问题、依据的方针政策和拟确立的主要制度，由行政立法机关的法制机构对立项申请进行汇总，制定本年度的立法计划，报行政立法机关批准。在起草阶段，须深入调查研究，总结实践经验，采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式广泛听取有关机关、组织和公民的意见。在审查阶段由法制机构根据有关的要求和原则进行严格审查，还应当将送审稿或者送审稿涉及的主要问题发送有关机关、组织和专家征求意见，还应当对送审稿涉及的主要问题，深入调查研究，广泛地听取有关方面的意见，对送审稿涉及重大问题的，法制机构还应当召开由有关单位、专家参加的座谈会、论证会，听取意见，研究论证，必要时也可举行听证会。行政立法程序是一种公民参与程序，不是行政主体内部程序，而是一种开放式的法律程序，公民只要认为行政立法内容与其有利害关系，就可以亲自参与或者通过自己的代表参与行政立法程序发表意见，使行政立法内容更有利于维护自己的合法权益。[6]决定程序由有权机关进行会议通过或审批。然后还须以政府公报和行政立法空间效力范围内公开发行的报纸予以公布。最后要按照有关规定进行备案。上述程序规定是我国基本的行政立法程序，对于完善我国高校规章制度制定程序具有重要的参考价值。
他山之石可以攻玉，国外的行政立法程序对于我国高校规章制度制定程序的完善也具有借鉴意义。美国在规章制定程序上有正式程序和非正式程序之分，正式程序须采取正式的听证程序，程序严格要求口头陈述意见和提出证据，进行言辞辩论，遵循案卷排他原则，制定法规的唯一根据是听证中的记录材料。正式听证成本较高，不宜普遍施行。还有一种非正式程序：“通知―评议”程序。“通知―评议”程序要求行政机关：（1）在《联邦登记》上公告通知，告知公众某一规章正在起草，对该规章的内容作一个一般描述；（2）邀请利害关系人对该规章草案提意见，行政机关考虑这些意见并制定最终的规章。然后，行政机关在公布规章的《联邦登记》上简要说明采纳某些意见和不采纳某些意见的理由。[7]这种程序既保证了听取大众的意见，又在程序上较为简洁，有利于在保证公正的前提下，提高效率，降低经济成本，促进公共利益。在美国，行政机关制定行政法规的过程中，必须经过两道公布程序（草案的公布和正式公布），这是美国行政立法程序的鲜明特点，充分体现了现代行政程序注重公众参与、注重倾听民众意见的民主参与理念。[8]在国外法制健全的国家一般都建立了包括行政立法公开在内的行政公开制度。从各国的立法实践来看，行政立法公开主要有立法文档的公开和立法文本的公开。前者是指有关规范性文件的各种草案、说明及为立法而搜集的背景资料、立法讨论中的会议记录、备忘录等的公开；后者是指对已经成文的正式立法文本的公开。[9]上述行政立法程序充分体现了民主、参与和公开等原则，对我国高校规章制度制定程序的完善具有重要的借鉴意义。
四、我国高校规章制度制定程序的完善
高校规章制度是高校教育管理的具体制度依据，要实现高校教育管理法治化，必须要求高校教育管理制度是“良法”。为了保证高校规章制度的质量，对其制定程序依照程序法治原则进行完善十分必要。现参考我国行政立法的程序规定和借鉴国外的行政立法程序规定，对我国高校规章制度制定程序进行完善。
1．高校规章制度制定的规划程序的完善
规划程序有利于促进高校规章制度制定工作有计划、分步骤地进行，克服制定工作的随意性和盲目性，保证规章制度的质量。为了统筹规划高校规章制度的制定工作，实现高校规章制度制定的统一有序，高校应当根据国家法律、法规、规章和学校章程制定本校须制定和完善规章制度的总体规划，架构规章制度的合理框架，以形成完整的规章制度体系。同时高校要制定年度规章制度制定规划。高校各职能部门在年度伊始须将需要制定规章制度的事项向学校报请立项，并对立项书进行必要性和可行性初步论证，说明要解决的主要问题，拟提出的主要制度，由学校专门的法制机构或校办进行汇总，向主管校领导汇报，经学校的校务会议讨论决定，根据情况缓急、制定条件成熟与否以及其他有关情况，讨论通过学校规章制度制定的年度工作计划。
2．高校规章制度制定的调研和起草程序的完善
高校规章制度草案若仅由提请立项的高校职能机关单独起草，会囿于部门视角考虑问题，制定的规章制度难免有失偏颇。为了有效地发挥规章制度的调整作用，对于高校规章制度的起草，应成立正式的起草小组，既有提起立项的职能部门的代表参加，又有其他利益相关主体的代表参加，同时还要有法律专门人士参与，以保证规章制度起草小组的民主性和专业性。我国《规章制定程序条例》第十三条第四款明确规定：起草规章可以邀请有关专家、组织参加，也可以委托有关专家、组织起草。对于高校规章制定程序可以参考《规章制定程序条例》中的委托立法规定，将高校规章制度草案的起草，委托给高等教育法制研究机构等专门机构进行起草，从而提高规章制度的科学性。
在高校规章制度起草前，起草小组要认真梳理有关法律法规和教育政策，同时借鉴其他高校规章制度建设的经验，深入实际开展全面调查研究，掌握充分的第一手资料，广泛了解各方面的意见，并进行分析、归纳和整理，明确需要规范的问题以及各方争议的焦点所在，按照国家教育法律和政策，对各方面利益进行合理调整，对规章制度的内容进行合法架构，对一些难以把握的条款应向有关方面专家咨询，做到有的放矢，考虑周详，使制定的规章制度草案具有针对性和可操作性。同时对于规章制度草案应附上制定背景、理由和说明，便于广大教职员工的参与和监督。
3．高校规章制度制定的民主参与程序的完善
民主参与是我国民主法制建设的重要内容之一，在高校规章制度制定中落实民主参与程序，具有重要的价值。根据一般的行政程序理论，行政程序作为行政机关行使行政权力作出影响相对人的权利义务的行政决定的活动，是在相对人的参与下完成的，不是由行政机关自行实施的。这是民主行政与专制的区别。相对人对行政程序的参与是行政程序是否公正的首要判断标准。[10]高校作为行政主体行使教育行政权，应当遵循参与原则。
高校在规章制度制定过程中应当广泛地发动师生员工积极参与。在草案起草前，广大师生员工可以主动提出对该校规章制度制定的看法和意见；在起草过程中，与该项规章制度有利害关系的人员还可以通过适当的方式参与规章制度的起草工作；在草案公布后，仍可以针对草案的具体条款，向有关部门提出意见，以保证利害关系人的观点和利益诉求得到充分的表达。对关系教职员工切身利益的规章制度要举行听证会，更好地保障教职员工的参与权。涉及学生重大权益事项的规定，法制工作机构应采取书面征求意见，召开座谈会、论证会、听证会，甚至学生代表大会、团员代表大会等多种形式听取意见，也可在校刊或校园网公布草案征求学生意见，以论证学生管理制度的合法性、合理性以及可操作性。[11]
完善的民主参与程序是制定合法正当的高校规章制度的重要保证。民主参与可以增加沟通渠道，集思广益，有效地协调各方面的利益，提高规章制度的质量，增强师生员工对规章制度的信赖和认可，理解和认同，进而促进高校规章制度的贯彻实施。但是，规章制度的制定也要考虑经济成本，既发展民主，也兼顾效率。
4．高校规章制度制定的公布程序的完善
“法律未经法定形式公布不能产生效力”已成为一项法治原则。行政机关如将事先未公开的行政法规、规章作为对公民不利决定的依据更是没有公正可言。[12]高校规章制度公布与否，是评价高校教育管理活动的民主抑或专制的标志之一。高校管理制度的公布程序一般应包括规章制度草案的公布和规章制度正式文本的公布，草案的公布为广大的师生员工创造了参与的现实条件，若不知草案的内容就不能有效的参与，发表自己的意见和看法，这是民主的体现。规章制度正式文本的公布，是规章制度生效的重要的条件，若不正式公布，管理相对人就不可能知悉规章制度的内容，无法以规章制度为依据来规范自己的行为。规章制度正式文本的公布是管理民主化的重要体现，否则与专制无异。规章制度只有公布才能充分发挥引导和教育作用，才能真正实现规章制度的规范价值。
关于高校规章制度的公布程序建设，高校应当结合教育部2010年3月30通过的《高等学校信息公开办法》（简称《办法》）进行构建和完善。《办法》第七条第二项规定：高等学校应当主动公开学校章程以及学校制定的各项规章制度；第十二条规定：对依照本办法规定需要公开的信息，高等学校应当根据实际情况，通过学校网站、校报校刊、校内广播等校内媒体和报刊、杂志、广播、电视等校外媒体以及新闻会、年鉴、会议纪要或者简报等方式予以公开；并根据需要设置公共查阅室、资料索取点、信息公告栏或者电子屏幕等场所、设施。因此，高校规章制度草案和正式文本应当结合《办法》的有关规定采取多种形式在校内外公布，为广大师生员工的行使参与权创造条件，同时接受广大师生员工和社会大众的监督；必要时，还要举行听证会和政策解读会对规章制度进行深入广泛的宣传，使规章制度的相关利害关系人充分知悉和领悟，真正落实高校信息公开制度。高校在公布规章制度的正式文本时，同时也要公布立法说明以及师生员工的意见采纳和不采纳情况，否则易挫伤师生员工参与的积极性，同时也不利于对规章制度制定的民主化的监督。
高校规章制度作为高校管理的具体制度依据，参考我国行政立法程序制度和借鉴国外的行政立法程序经验，以完善我国高校规章制度制定程序，提高高校规章制度的质量，为高校教育管理工作提供法制基础，从而促进我国高校依法管理，建设和谐、文明、有序的法治校园。
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本文是第三轮陕西高等教育教学改革研究项目（陕教 高[2005]47号）“高校学生管理制度中的程序正当研究与实践”的子成果之一，是蚌埠医学院院级课题“普通高校学生管理程序法治化研究”的研究成果的组成部分。
作者简介：
吴涛（1977―），安徽凤阳人，蚌埠医学院精神医学系专职辅导员，讲师，法学硕士，主要从事高等教育法制和思想政治教育研究。
中国工会章程篇3
关键词：CUBA；机构设置；规章制度
中图分类号：G841.3文献标识码：A文章编号：1007-3612(2007)12-1607-03
CUBA是中国大学生篮球协会（China University Basketball Association）的英文缩写，CUBA联赛是中国大学生篮球协会和杭州恒华国际集团共同主办的一年一度全国性传统体育活动，是中国体育史上第一个面向高校、面向社会，以培养高素质、高水平篮球人才为目标，采取社会化、产业化运作模式的大学生专项运动联赛。1996年开始酝酿，1997年建章立制，1998年正式推行。经过10年8届联赛的运作和发展，CUBA中国大学生篮球联赛已经建立了自己的组织机构，形成一套较为完整的规章制度，但是，从这几年的运行情况看，无论是组织机构的设置，还说规章制度的建设上都存在一些需要改进和完善的方面。
1CUBA机构设置
CUBA肩负着管理目前全国规模最大的篮球联赛的重任，因此，CUBA机构设置的合理、健全程度决定着它的管理效率的高低。正像戴维・奥斯本和特德・盖布勒在《改革政府》一书中谈到的：“如果一个组织的结构是鼓励企业家精神和行为的，那么几乎人人可以成为企业家，反之，如果一个组织的结构是鼓励行为的，则几乎任何企业家都会变成者”。这充分说明了组织机构设置的重要性。中国大学生篮球协会是全国高等学校篮球队和体育工作者的群众性体育团体，其组织结构如图1。
从图1可以看出，中国大学生篮球协会既是国家教育部学生体育协会联合秘书处下属的中国大学生体育协会中的单项体育协会之一，又是国家体育总局下属的中国篮球协会的会员单位。它必然要受到来自教育部门和体育业务部门的双重制约。因此，CUBA与国家教育、体育行政部门的关系不容忽视，教育、体育部门对CUBA联赛的认识程度对于联赛的发展和壮大同样起着不可估量的作用。
CUBA的最高权力机构是全国会员单位代表大会，代表大会选举产生大篮协委员会，在代表大会闭会期间，常务委员会是执行机构，常委会由委员会选举产生的主席、副主席及秘书长组成。常委会聘请副秘书长及常务秘书若干人，由秘书长领导，组织秘书处，办理日常会务工作。秘书处下设教练工作委员会、裁判工作委员会、培训工作委员会和科研、宣传工作委员会，四个委员会由常委会聘请相关专家、教授、干部组成。而且，为便于联系及开展活动，还成立了东北、东南、西北和西南四个分会，负责自己分区的具体工作。
然而，面对快速发展的CUBA联赛，目前CUBA的机构设置已不能胜任完全的管理任务，主要表现在：
1.1各级下属委员会的健全程度不够特定的结构需要特定的功能，而特定的功能也必然需要特定的结构（［法］纳内・杜蒙马丽・弗郎斯・英坦 拉丁美洲的病态发展 世界知识出版社 77～78页）。随着CUBA联赛规模的扩大，各种商业活动的增多，目前的四个委员会的工作范围已经不能涵盖所有的事务，需要增加一些必要的专门委员会，如运动员文化学习委员会、商业运作委员会等来管理各自的具体事务。同时，由于CUBA联赛的影响面越来越广，各院校参与积极性的日益提高，CUBA管理层的权力也在不断增大，很容易滋生甚至腐败行为，因此，设立专门的监督委员会已势在必行，以保证协会工作的公开、公正，更好地维护各参赛院校的利益。
1.2缺乏省、市级基层的组织根据CUBA赛制，基层预赛是由各省、市负责组织的本地区球队的预选赛，每年90%以上的球队只能参加基层预赛，因此基层预赛是整个联赛的基础。然而，目前大篮协还没有专门的省、市级的基层组织，比赛的组织、管理只能交由各省、市的教育厅体卫处负责，而各省市的教育部门是政府机关，CUBA只是群众性的体育团体，双方没有上下级的管理与被管理的关系，因此，很容易造成基层预赛的组织管理不力，影响了各院校的参赛积极性。
1.3协会现有工作人员的工作力度有待加强目前专职的工作人员数量已不能负担日益增长的工作任务，造成一些日常工作不能有序的进行。以科研、宣传工作为例，工作重点是组织各种调查研究、学术交流等科研活动和通过CUBA快讯、CUBA网站及其它形式对CUBA进行的宣传活动。但从目前的情况看，科研活动的力度还很不够，10余年来，全国范围内针对各会员院校关于CUBA联赛开展情况的调查还没有进行过，而这种调查对CUBA联赛的发展显然非常必要也非常重要，美国的NCAA就对各会员院校每年都进行一次大规模的调查，通过调查了解各会员院校的体育活动开展、资金的投入和需求、大学生运动员的学习、对协会的看法和意见等情况，以此作为制定和修改政策、法规的依据，这种做法值得CUBA借鉴和学习。CUBA网站是CUBA对外宣传的重要窗口，但通过对各类人员的访谈发现，很多与CUBA密切相关的群体都很少上网浏览，即便是浏览过网站的人员也对网站不是很满意，这说明网站对广大教练员和运动员的吸引力还很不够，网站的影响力还不是很大，这也反映出网站的信息含量和制作的效果、质量还有待提高。
2CUBA规章制度建设
所谓规章制度实质上就是一个组织的法律，是指用文字形式对组织内各项活动操作的要求、管理工作的要求所做的规定，是组织成员的行动准则。没有科学合理的规章制度，这个组织就不能正常、高效地运转。
CUBA联赛的宗旨始终以培养人才为己任，充分体现了高校篮球组织的特点，为篮球人才即篮球运动员、篮球教练、篮球裁判的培养和普及高校篮球运动方面做出了巨大贡献。因此，在规章制度建设上也是处处体现出以学生为本、以学校为依托的特点，但是，由于CUBA的诞生只有短短的10年时间，在规章制度的建设方面仍有许多不足，主要表现在：
2.1CUBA规章制度不健全，导致一些工作无法可依、无章可循目前，CUBA的规章制度主要有中国大学生体育协会篮球分会（简称中国大学生篮球协会或CUBA）章程、中国大学生篮球联赛竞赛规程以及其它的一些条例。很明显，这些规章制度数量偏少，而且相互之间缺乏联系，形成各管一摊、各自为战的局面。而随着CUBA联赛的发展，联赛的规模越来越大，商业活动也逐步扩展和深入，CUBA和各院校遇到了许多新问题、新情况，仅仅依靠目前的这些规章制度已经不能很好地解决，因此，逐步建立适应市场经济体制、适应CUBA联赛新形式的规章制度体系已刻不容缓。
2.2现行规章制度存在很多缺陷和问题，阻碍了CUBA联赛的发展
2.2.1中国大学生篮球协会章程中存在的问题1) 章程没有对高等教育的主体――大学生的权力和地位给予充分的尊重和保护。中国大学生篮球协会是中国大学生体育协会的单项协会之一，是由全国高等学校篮球队和体育工作者组成的群众性体育团体，以发展高校篮球，培养篮球人才为宗旨，因此，大学生运动员在整个人才培养体系中占据中心地位，所有规章制度的建立和修订都应在维护大学生运动员的利益的基础上进行，而大篮协章程在第4章大篮协组织构成中没有指出大学生应有的资格和位置。在这一环节上，美国NCAA的做法值得我们借鉴，NCAA在校际体育的指导原则中明确规定：“NCAA及每个会员院校有责任让学生运动员参与与他们生活、学习有关的一切事务”。而且，他们也这样做了，在NCAA的许多委员会当中都有一定比例的学生运动员委员，他们可以在一些问题上发表意见、行使委员的权力，这样才能保证学生运动员的利益不受侵害。
2) 章程对委员会和常务委员会的人员构成及具体职责没有做出明确规定。从第二届CUBA联赛开始全国按地域划分为东北、西北、东南和西南四个赛区，也设立了相应的CUBA联赛组委会四个分会，各自代表各自的利益。而大篮协的章程第8条中规定：“协会的最高权力机构是全国会员单位代表大会，代表大会通过协商选举产生大篮协委员会。”第11条规定：“委员会选举产生主席一人，副主席若干人及秘书长一人。当选本会主席、副主席者，一般是会员院校的校级领导干部。”第12条规定：“代表大会闭会期间，常务委员会是执行机构。常务委员会由主席、副主席及秘书长组织。”很显然，首先章程没有对委员会的人员构成及法定人数做任何规定，这很容易造成委员会人员构成的随意性、不严肃性和区域的不平衡性，从而可能产生人为地增加、减少委员人数或少数学校的委员、某个分会的委员控制和操纵委员会的局面，这将大大削弱大篮协的权威和主导地位，挫伤各会员学校的参与热情；其次，章程也没有对委员会及常务委员会的具体职责做明确规定，这不利于委员及常务委员的工作开展，造成他们工作的盲目性和随意性。另外，章程对常委和秘书长的任期及年龄没有做出规定，这也在一定程度上容易造成少数人对常委会及整个协会的垄断，不利于发扬民主、集思广益。
3) 对委员会及常委会的会议召开次数及时间也没有具体规定。由于CUBA联赛正处在发展壮大阶段，必然会遇到这样那样的问题，需要共同协商解决，因此，委员会及常委会会议的定期、及时的召开，无疑会对CUBA的发展起到引导和促进作用。
4) 对协会各下设机构的具体职责及人员构成没有做出规定。章程第14条规定：“秘书处下设教练工作委员会、裁判工作委员会、培训工作委员会和科研工作委员会。四个委员会由本会常委会聘请相关专家、教授、干部组成。”但对委员会的人员构成及具体职责没有细化，这也容易造成各机构人员争夺权利或推卸责任，工作缺乏约束性。
2.2.2中国大学生篮球联赛竞赛规程中存在的问题竞赛规程是体育竞赛的指导性文件，是竞赛工作进行的前提。CUBA竞赛规程最初是在1997年建立，在1998-1999年第一、二届CUBA联赛的推行和实施后，大篮协根据遇到的具体情况及各参赛院校的反馈意见，经过认真的总结和修订，于2000年5月正式推出了目前的CUBA联赛竞赛规程，并从第三届开始实行，以后不再颁发年度的竞赛规程。这部规程以不变的参赛条件、固定的比赛时间和有利于系统训练的特点迅速赢得了各界的支持和拥护，并且对发展高校篮球运动，培养篮球人才，不断提高篮球运动技术水平起到了积极的促进作用。但通过两年的推行，也暴露出一些缺陷和不足，主要表现在：
1) 规程对运动员参赛年龄的规定时间跨度太长，造成个别院校为留住水平较高的运动员而采取一些非常手段。规程第9条第一款运动员基本条件中规定：“运动员年龄为18～26周岁（不含博士生），入大学时年龄不超过22周岁者。”如此宽泛的时间跨度，使一些院校为了让水平较高的运动员多为学校效力几年，而采取本科毕业后保送研究生的方法，如第四届联赛男八强、女四强中就有研究生8名。而且运动员年龄普遍较大，甚至有队员的年龄已超过26周岁的最高上限，如2002年第四届CUBA联赛中电子科技大学的某运动员的年龄已经达到27周岁，却仍然参加比赛。这在一定程度上违背了高等教育的基本原则，损害了研究生入学工作的严肃性和公正性，无论对于大学生运动员还是普通大学生都带来消极的影响。而在NCAA就没有这种情况出现，它规定每名运动员最多只能参加一个项目4个赛季的比赛，而且这些比赛必须在5年10学期之内完成（NCAA Guide To Eligibility P29），这就有效地避免了学校想把运动员多留几年的作法，促进了篮球人才的良性循环。
2) 规程中还有一些规定用词不确切、含义模糊，缺乏严肃性、可操作性。例如：规程第16条第2款规定裁判员由大篮协裁判委员会与承办单位负责安排和聘任。而承办单位是各阶段承办比赛的高等院校，他们怎么能负责安排和聘任裁判员、尤其是临场裁判呢?这显然影响比赛的公正性。再如，规程第9条第2款规定政治思想进步，遵守运动员守则，文化考试合格，并经医院证明身体健康者方可参加比赛。从表面上看，大篮协对学生运动员的思想品质、文化学习很重视，而实际上只是喊几句口号、流于形式的做法，因为首先规程对文化课考试的合格标准没做任何具体规定，其次在运动员资格审查要求报寄的资格审查表、报名表及所有其它申报材料中，根本没有学生运动员学习情况的材料要求。另外，规程13条第2款规定：“为了搞好CUBA联赛工作，由资格审查委员会负责对运动员的资格审查工作。”而资格审查委员会的权属及构成却没有具体规定，笔者也查阅了大篮协章程以及CUBA联赛组委会组织机构的构成，都没有找到资格审查委员会这个机构，因此，这很容易造成资格审查如此重要的工作的盲目和混乱，影响资格审查的严肃性和权威性。
2.2.3CUBA联赛其它的规定和条例也不完善在中国大学生篮球协会章程和CUBA联赛竞赛规程的基础上，CUBA也根据具体的情况和遇到的问题相应地制定了一些规定和条例，如各分会的工作管理制度、CUBA关于球队全年停学训练时间的规定以及大学生篮球协会关于运动员注册的暂行规定等，这些规定对规范CUBA各项工作起到了良好的促进作用，但这些规定过于笼统，缺乏有效的实施和监督机制。
3CUBA联赛机构设置及规章制度建设的对策
3.1建立科学、合理的组织管理结构，保证CUBA联赛的有序运行1） 完善常务委员会及各下属委员会的结构。首先，明确各委员会的成员数量，避免因人为因素造成少数院校的垄断。其次，明确各委员会成员的构成原则，以保证各分会在各级委员会中的合法权益。第三，明确各委员会的职责和义务，避免相互争夺权利或互相推卸责任情况的出现。2） 适当增加专门委员会的数量，包括商业运作委员会以及监督委员会等。3） 设立CUBA各省、市的基层组织，保证基层预赛的顺利进行，激发各会员院校的参赛积极性。4） 适当增加协会专职工作人员的数量，保证协会日常工作的顺利开展。
3.2建立健全各项规章制度，实行科学化、民主化管理健全的规章制度是高效率管理的保证，没有科学、严格的规章制度，组织就会陷入混乱和无序，严重影响组织的发展、壮大。目前，CUBA联赛的规章制度还很不健全、完善，仅有的几项制度还处在分散状态，各自为政，甚至互相冲突，急需一种健全、完善、衔接紧密的规章制度体系，具体方案如下图2。
依据图2所示的各项规章制度，CUBA及各会员院校在管理过程中可以做到有法可依、有章可循，这将对提高CUBA联赛管理效率、保障CUBA联赛正常、有序的运转起到良好的促进作用。
参考文献：
［1］ 戴维.奥斯本，特德.盖布勒.《改革政府》.
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［7］ Revenues and Expenses of DivisionⅠandⅡIntercollegiate Athletics Programs 1999. 省略.
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［10］ 2002 NCAA Division Ⅰ Man's Basketball Championship Handbook . 省略.
［11］ 2001-2002 NCAA Division 1 Manual.省略.
中国工会章程篇4
中国人民政治协商会议章程和中共中央关于人民政协的若干文件是指导人民政协发展的重要文献。通过回顾上述文献，我们可以发现人民政协不断完善自身职能、发挥协商民主作用的经验。这对我们正确认识人民政协的地位，完善人民政协职能和作用，发挥中国特色多党合作和政治协商制度的优越性有重要的现实意义。
【关键词】
人民政协；文献；协商民主
自1949年中国人民政治协商会议第一次全体会议召开至今，人民政协已经走过了六十五年。六十五年来，人民政协与国家和民族共同发展，不断完善自身职能，为中国特色社会主义政治文明建设做出了自身的贡献。人民政协工作的经验体现在与其履职和发展相关的重要文献中，即政协会议章程和中共中央关于人民政协工作的若干重要文件中。人民政协所制定的章程不含《中国人民政治协商会议共同纲领》在内，前后共有三部，分别制定于1954年、1978年和1982年。现行的《中国人民政治协商会议章程》则是对1982年所制定的章程经过三次修订后的章程。中共中央关于人民政协工作的重要文件，则主要是《关于政协的性质和任务》（1954年）、《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》（1989年）、《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》（2005年）和《中共中央关于加强人民政协工作的意见》（2006年）这四个文献。因此结合上述文献的制定时间，可以把人民政协的发展分为两个阶段，即以1982年之前的曲折探索阶段和1982年之后的迅速发展阶段。
1 人民政协曲折探索阶段
1949年中国人民政治协商会议第一次全体会议的召开表明了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的形成。中国共产党成为执政党，各派成为参政党。1949年中国人民政治协商会议第一次全体会议召开，代行人大的职能。人民政协制定的《中国人民政治协商会议共同纲领》起了临时宪法的作用。我们可以从《共同纲领》中看到这一时期人民政协工作的特征。例如在《共同纲领》中有下列规定：“中华人民共和国为新民主主义即人民民主主义的国家，实行工人阶级领导的、以工农联盟为基础的、团结各民主阶级和国内各民族的人民民主，反对帝国主义、封建主义和官僚资本主义，为中国的独立、民主、和平、统一和富强而奋斗”，并明确表明“在普选的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权，制定中华人民共和国中央人民政府组织法，选举中华人民共和国中央人民政府委员会，并付之以行使国家权力的职权”。从整体上看《共同纲领》明确了新生人民共和国的国体、政体、国家任务以及这个时期人民政协工作任务等内容，可以说其发挥临时宪法的作用是很准确的。人民政协在这一时期也根据《共同纲领》，发挥自身联系范围广泛的特点，团结全国各革命阶级，带领各族人民，凝聚力量巩固新生政权，协商组织政府民主施政，很好地探索和实践了各革命阶级联合执政的道路，为新民主主义理论和实践的发展奠定了政治基础。因此可以说《中国人民政治协商会议共同纲领》是代表了这一时期人民政协工作的重要文献。
1954年第一届全国人民代表大会召开、新中国的第一部宪法颁布后，人民政协在新时期开始了对自身职能的探索和完善。在完成了筹备并召开第一届全国人民代表大会的历史使命后，人民政协该何去何从成为了首要任务。这一时期有两份重要的政协文献值得关注。一份是在1954年12月发表的《关于政协的性质和任务》的谈话，另一份则是1954年制定的《中国人民政治协商会议章程》。在《关于政协的性质和任务》的谈话中，首先明确了政协的性质是“全国各民族、各民主阶级、各派、各人民团体、国外华侨和其他爱国民主人士的统一战线组织，是党派性的，它的成员主要是党派、团体推出的代表”。其次提出政协的五项任务。这对于明确人民政协的地位指明了方向，特别是明确人民政协的性质对于人民政协工作的顺利开展起了至关重要的作用。在1954年制定的《中国人民政治协商会议章程》中，提出了人民政协“人民民主统一战线的组织”性质，并进一步提出了人民政协的工作内容和组织形式。虽然在某些方面的规定仍有待深化，例如虽然提出中国人民政治协商会议全国委员会的职权包括“听取和审查常务委员会的工作报告”，但是对常务委员会的工作内容没有明确。同时在组织构成人员中，“中国人民政治协商会议地方委员会由当地各派、各人民团体推出的代表组成，有必要的时候可以邀请个人参加。当地少数民族应当有适当的名额”对地方人民政协组织中中共党员的参加没有说明。但不可否认的是，作为人民政协的第一份正式的组织章程，1954年制定的《中国人民政治协商会议章程》探索了中国特色社会主义协商民主的内容和形式，是随后几次政协章程的基础，是值得肯定的。
1976年十年结束后，人民政协工作迎来了转机。1978年召开的中国人民政治协商会议第五届全国委员会第一次全体会议制定了新的《中国人民政治协商会议章程》，虽然这份《章程》在一定程度上还受到“左”的思想的影响，但还是在完善政协组织和职能方面有了一定的进步。在这份《政协章程》中首次根据党和国家的工作任务，明确提出了人民政协的工作内容，在地方人民政协组织中，明确了增加中共代表的规定，促进了人民政协各党派、人民团体之间的政治参与和协商。
2 人民政协迅速发展
1978年党的十一届三中全会停止了“以阶级斗争为纲”的口号，将党和国家的工作重心调整到经济建设上来。在邓小平同志的主持下，1982年中国人民政治协商会议五届委员会第五次全体会议通过了新的《中国人民政治协商会议章程》。这个章程较之前的政协章程条款多出一倍，更重要的是新的章程排除了“左”的影响，全面贯彻了党的十一届三中全会和党的十二大精神，明确了人民政协“是中国人民爱国统一战线的组织”的性质，明确了党和人民政协在社会主义初级阶段的任务，拓展了人民政协的职能，提出“对国家的大政方针和群众生活的重要问题进行政治协商，并通过建议和批评发挥民主监督作用”，“中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会通过各种形式，参与有关国家事务和地方事务重要问题的讨论”。在人民政协组织运行的细节上，新章程明确了政协全国委员会的职权，明确了政协全国委员会常务委员会的职权，并增加了附则，明确了章程的效力。可以说，1982年的《中国人民政治协商会议章程》适应了当时党和国家对政协工作的需要，体现了当时全国人民的政治意愿，是一部继往开来的章程。
党的十三届四中全会后，党中央认真总结了改革开放以来的经验和教训。1989年12月，中共中央发出了《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》（中发【1989】14号文）。这个文件首先明确了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是“根本不同于西方的多党制或两党制的”，“它是马克思列宁主义同中国革命与建设相结合的一个创造，是符合中国国情的社会主义政党制度”。这对于再次明确人民政协的定位和性质有着重要的意义。其次这个文件明确了派的概念、范围以及定位，文件指出“各派是各自所联系的一部分社会主义劳动者和一部分拥护社会主义的爱国者的政治联盟，是接受中国共产党领导的，同中共通力合作、共同致力于社会主义事业的亲密友党，是参政党”。这是党的文件中第一次明确了派的范围和定位，对于拓展参与人民政协工作的成员、拓宽统一战线的包容范围、团结更广大的阶层以及各派更好地开展工作提供了政策保障。同时文件还对各派发挥作用的途径和形式，以及各派的自身建设问题也给予了关注。
在随后对1982年政协章程进行的修订中，逐步根据党和国家工作重点添加了对人民政协工作的一些要求。例如1994年根据1992年邓小平南巡讲话、党的十四大精神以及当时国民经济社会发展情况，在政协章程中增加了“以经济建设为中心”、“促进社会主义精神文明建设”、“推动社会主义市场经济的发展”等表述，并明确提出了人民政协的主要职能，进一步规范和完善了政协工作；2000年在中国人民政治协商会议第九届委员会第三次全体会议修改政协章程中，增加了“贯彻依法治国方略”的内容，为人民政协工作的规范化和法制化奠定了基础；2004年中国人民政治协商会议第十届委员会第二次全体会议修改政协章程时，明确了人民政协的指导思想和政协委员的权利与义务等内容，进一步促进了政协工作的发展和完善。
进入新世纪以来，党中央高度重视人民政协工作的开展和完善，2005年2月中共中央发出了《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》（中发【2005】5号文）。文件总结了人民政协工作的经验，对各派的概念、地位和作用结合新世纪我国的实际进行了深刻分析和阐述，首次明确了无党派人士的概念和范围，推动了政协组成结构的完善。同时文件进一步明确了政协工作的内容、形式和途径，文件首次提出了“把政治协商纳入决策程序，就重大问题在决策前和决策执行中进行协商，是政治协商的重要原则”的重要意见，这对于人民政协工作的规范化和制度化有重要影响。可以说这份文件奠定了协商民主在中国特色社会主义政治文明建设和完善中的基础，促进了协商民主的发展和完善，对于完善我国民主建设要发挥了重要的作用。
2006年中共中央着眼新形势和新要求，就人民政协工作的发展需要发出了《中共中央关于加强人民政协工作的意见》（中发【2006】5号文）。文件高度总结了人民政协的经验，提出了“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式”。同时文件结合人民政协工作的特点，提出了 “发挥政协党组在政协组织中的领导核心作用”的要求，并就政协工作的内容、形式和途径进一步明确和深化，指出“推进政治协商、民主监督、参政议政的制度化、规范化和程序化”。
3 人民政协工作的发展和完善
同志指出“民主这个东西，有时候看来似乎是目的，实际上，只是一种手段。”民主的发挥，不仅需要选举的支持，也需要协商的支撑。从目前来看，即使是选举“最民主”的美国，选举后也需要协商来达到民主的形式和目的。从上述有关人民政协的重要文献中可以看出，人民政协经过六十五年的发展，发展了马克思主义统一战线理论，丰富了中国特色社会主义体系，完善了协商民主的内容和形式，正如《中国的政党制度》白皮书中所写到的人民政协“体现了中华民族和而不同、兼容并蓄的优秀文化传统，具有鲜明的中国特色”，也是中国特色社会主义政治文明为世界普世价值所做的贡献。
六十多年来，人民政协在工作中已经逐步地明确了自身的性质、团结的对象、工作内容、方法和职责等基本概念，提出了发展和完善的趋势。党的十报告指出，“健全社会主义协商民主制度。社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。……坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用”。因此，继续健全和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，继续发展人民政协工作，完善中国特色社会主义协商民主制度，是我们继续深化改革，推进政治体制改革的重要组成部分。按照十的精神和党中央的部署，当前工作的重点应该是继续明确人民政协工作的各项内容、形式和途径，推进人民政协工作规范化、制度化和法制化，用制度和法律规范人民政协的各项工作。同时积极推进政治协商两种形式，健全民主监督和参政议政的具体内容、形式和途径，加强政协党组和政协组织的建设，从而在各个方面发展和完善社会主义协商民主制度，构建中国特色社会主义政治文明。
【参考文献】
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[5]《中国的政党制度》白皮书【M】.北京：人民出版社，2007
【作者简介】
张秀芬， （女）教授，北京工商大学马克思主义学院院长。
邱添，男，1985年出生，河南许昌人，北京工商大学马克思主义中国化专业2012级硕士研究生，研究方向马克思主义与中国政治。
中国工会章程篇5
「关键词体育纠纷；纪律处罚；中国足协；诉讼
2002年是中国体育界的“诉讼年”，2001年中国足协对涉嫌打假球以及严重违规的几个甲B俱乐部进行处罚，其中的两个俱乐部广州吉利与吉林亚泰不服处罚，分别于2001年底与2002年初向法院。[1]尽管两案法院最终都驳回了，但给中国足球界乃至体育界带来了极大的冲击，引发了司法能否介入体育行业内部纠纷救济的问题的讨论，此外对足协内部的纪律处罚与纠纷处理机制的有关问题亦引起了人们广泛的关注。
目前中国足协的内部纠纷处理机制（包括纪律处罚制度）主要规定在《中国足球协会章程》“第六章纪律和诉讼委员会”、“第九章罚则”、“第十五章争议处理”，以及《中国足协违规违纪处罚办法》、《中国足球协会纪律委员会工作条例》、《中国足球协会诉讼委员会工作条例》等行业规章中。正是由于这些行业规则本身存在的一些问题，导致在实践中引发了许多问题，例如俱乐部、球员不服中国足协纪律处罚，诉诸法院的事件层出不穷。
一、现行中国足协内部纪律处罚与纠纷救济机制存在的问题
（一）行使处罚权与纠纷处理权的机构过多，权限划分不明确
根据上述的几个中国足协的行业规则，中国足协目前可以行使纪律处罚权与纠纷处理权的内部机构有：中国足协常务委员会，根据《中国足球协会章程》第58条的规定，其可以行使暂停会员资格的处罚权，根据第52条的规定可以最终裁决有关的纠纷；中国足协联赛委员会，根据《中国足球协会章程》第56条的规定，可以执行罚款的权力，可以处理异议或抗议；中国足协纪律委员会，根据《中国足球协会章程》第51条以及《中国足协违规违纪处罚办法》、《中国足球协会纪律委员会工作条例》的规定，可以行使纪律处罚权；中国足协诉讼委员会，根据《中国足协章程》第52条以及《中国足协违规违纪处罚办法》、《中国足球协会诉讼委员会工作条例》的规定，有权受理不服足协纪律委员会的处罚决定的申诉，可以直接受理足协成员之间以及它们与足协之间的有关争议；中国足协裁判委员会，根据《中国足协章程》第44条的规定，可以监督管理处罚裁判员。
由于众多足协内部机构都拥有纪律处罚权与纠纷处理权，在实践中发生争议时，往往容易产生职权交叉，含混不清的情况，而当事人不服处理决定的，往往投诉无门。
（二）处罚与纠纷处理程序问题上存在诸多缺陷
1.审级设置
目前中国足协内部的纪律处罚程序与纠纷处罚程序的审级设置不太明确，当事人可以上诉或申诉的次数也不太清楚。根据《中国足球协会诉讼委员会工作条例》的规定，对中国足协纪律委员会以及其他委员会的处罚决定不服的，当事人可以向诉讼委员会申诉，但是《中国足球协会纪律委员会工作条例》第16条的规定，有些纪律委员会的处罚决定当事人是不能申诉的，因此，对这些处罚决定的相对人而言，只有一次处理的机会，没有申诉的权利。对于那些诉讼委员会可以受理的申诉，《中国足球协会诉讼委员会工作条例》第3条规定，一般由其作出最终裁决，因此，对此类处罚的处理程序是两个审级。但条例该第3条与第21条又规定“重大或特殊的案件由中国足协常务委员会决定处理”，因此，这又是三个审级的规定，并且“重大或特殊”到底由诉讼委员会自由裁量还是由常务委员会裁量，也不清楚。
此外，对于普通纠纷（主要是注册、转会、参赛资格、雇佣合同等等方面的纠纷），《中国足球协会诉讼委员会工作条例》第4条规定，由诉讼委员会裁决，根据《中国足协章程》第87条的规定，诉讼委员会的裁决一般是最终裁决，有一些又可以向足协常务委员会申诉，因此，在普通纠纷处理程序上，分别有一个审级程序与两个审级程序的不同设置。
总之，在中国足协内部的纪律处罚程序与纠纷处理程序中，有一个审级的设置，也有两个审级的设置，还有三个审级的设置，这在实践中可能会造成混乱局面，并且对当事人而言，审级利益的保障不一致，违反了“规则面前人人平等”的公正原则。
2.纪律处罚机构与纠纷处理机构的人员组成
首先是中国足协纪律委员会与诉讼委员会人员由谁产生的问题。根据《中国足球协会章程》第36条的规定，中国足协主席会议（由足协主席、专职副主席、秘书长、司库组成）有权确定中国足协纪律委员会与诉讼委员会的负责人与成员；而根据《中国足球协会纪律委员会工作条例》第5条的规定，纪律委员会的全部人员（包括主任、副主任、委员），应当由足协常务委员会确定；根据《中国足球协会诉讼委员会工作条例》第20条的规定，诉讼委员会的全部人员亦应当全部由足协常务委员会确定。并且目前的《中国足球协会纪律委员会工作条例》与《中国足球协会诉讼委员会工作条例》都是由中国足协常务委员会修订的。到底纪律委员会与诉讼委员会的成员组成应当由谁确定？根据足协章程第35条与36条，足协主席会议与常务委员会的组成人员不同（常务委员会由足协主席、专职副主席、副主席、秘书长、司库组成），性质、职权也不相同（常务委员会是足协的权力机构中国足协全国代表大会的常设机构；而主席会议是足协的执行机构），并非“一套人马，两块牌子”。一方面，足协章程是足协的“基本法”，两个条例是“普通法”，根据“基本法优先于普通法”的原则，应当是章程规定效力高，似乎应由足协主席会议确定两委员会的人员；另一方面，足协章程是1996年通过的，两个条例是2000年通过的，根据“后法优于前法”的原则，条例的效力似乎应当优先；此外，章程是规范一般事务的“一般法”，两个条例是规范特殊事务的“特别法”，根据“特别法优于一般法”的原则，两个条例的效力也应当优先，即由足协常务委员会来确定纪律与诉讼委员会的组成人员。实践中，两委员会的人员组成到底是由谁确定的，我们并不清楚。
其次，纪律委员会与诉讼委员会组成人员的任职条件是什么，通过什么程序任命，人数有多少，具体名单是怎样的，等等这些问题，在足协章程与两个条例中都没有规定。在实践中，两个委员会的成员实际上就是足协的内部官员，并没有足协外部的人员参加，因此，让人对《中国足协违规违纪处罚办法》第3条标示的对违规违纪行为的处罚遵循“独立原则”表示怀疑。
再次，实践中纪律委员会与诉讼委员会的组成人员有不有重叠？如有重叠，肯定是违背程序正义原则的。
最后，纪律委员会与诉讼委员会的组成人员如果与案件具有厉害关系，应不应该回避？《中国足球协会纪律委员会工作条例》第14条仅仅规定，纪律委员会在审理违规违纪事件时，“可以适用回避制度”，既然是“可以”而不是“应当”，所以该条款的规定在实践中有可能形同虚设，而《中国足球协会诉 讼委员会工作条例》则对回避问题根本没有规定。这些都是程序设置上的瑕疵。
3.听证程序
《中国足球协会纪律委员会工作条例》第14条规定，纪律委员会在审理违规违纪事件时，“可以适用听证制度”，既然是“可以”而不是“应当”，所以该条规定在实践中亦有可能形同虚设，在前一章讨论的中国足协处罚甲B足球俱乐部的案件中，中国足协的处罚决定的作出没有经过听证程序，后来的减轻处罚决定的通过亦没有经过听证程序，基本上是暗箱操作，当事人无法进行陈述与抗辩，程序权利受到了侵犯。不能不让人对《中国足协违规违纪处罚办法》第3条标示的，对违规违纪行为的处罚遵循“公开原则”表示怀疑。
（三）自我设定内部程序的最高效力存在问题
《中国足球协会章程》第87条规定：“一、中国足球协会各会员协会、会员俱乐部及其成员，应保证不得将他们与中国足球协会、其它会员协会、会员俱乐部及其成员的争议提交法院，而只能向中国足球协会会诉讼委员会提出申诉。二、诉讼委员会在《诉讼委员会工作条例》规定的范围内，作出的最终决定，对各方均具有约束力。三、诉讼委员会作出的上述范围外的裁决，可以向中国足球协会常务委员会申诉，常委会的裁决是最终裁决。”因此，中国足协目前的实践是将内部纠纷处理机构作出的裁决作为最终裁决，并且排除法院的司法审查。根据我们在前面章节的分析，象此类的条款，各国都不承认其可以排除法院的司法审查，而最多只能视为是对当事人向法院前必须用尽体育行会内部救济措施的规定。
中国足协章程的此项规定来源于国际足球联合会（FIFA）章程的相关规定，但《国际足联章程》第十三章第63条的规定是这样的：“国家足球协会、俱乐部或俱乐部会员不得将与国际足联或其他协会、俱乐部或俱乐部会员间的争议诉诸法庭。应将争议提交经各方同意指定的仲裁机构。即使有关国家的法律允许俱乐部或俱乐部会员将体育组织的决议诉诸民事法庭，俱乐部或俱乐部会员也不得如此行事，除非在其国家足球协会的职权范围内已无通过体育方法解决的可能。国家足球协会应尽一切可能保证其俱乐部和俱乐部会员遵守本规定并明确无视本规定所产生的后果。”由此可见，国际足联的章程只是规定了当事人在向法院前，体育行会内部救济措施前置的程序，并没有完全排除司法介入解决体育纠纷的可能性。
由法院作为社会纠纷的最终处理机构，是现代法治国家的普遍做法，一般情况下，只有合法有效的仲裁条款可以排除法院的司法管辖权。而中国足协内部的纪律处罚与纠纷处理程序并不是一种中立的仲裁机制，不能排除法院的司法管辖权。
二、完善足协内部纪律处罚与纠纷救济机制的设想
（一）健全审级设置
笔者认为，中国足协的内部纪律处罚制度与纠纷处理的审级程序应当统一。首先，纪律处罚程序设置为三个审级。所有的纪律处罚决定，都应当统一由足协纪律委员会作出；由足协诉讼委员会进行复议；足协常务委员会在足协章程规定的范围内（对可以审查的处罚决定应当由足协章程进行列举式规定，而不能是概括式规定），可以对其进行审查。其次，纠纷处理程序设置为两个审级，首先所有的非纪律处罚纠纷由足协诉讼委员会负责处理，再由足协常务委员会进行复议。
足协诉讼委员会在处理纠纷或是复议处罚决定时，应当对事实与法律问题、程序与实体问题同时进行审查，而中国足协常务委员会作为最后的上诉机构，在进行审查时，应当只审查程序问题与法律问题，不审查事实与实体问题。
上述程序中，足协常务委员会所作决定均为足协内部的最终决定，但当事人之间订立有仲裁条款的，可就此决定向体育仲裁机构申请仲裁。1995年8月29日第八届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过的《中华人民共和国体育法》第33条规定：“在竞技体育活动中发生纠纷，由体育仲裁机构负责调解、仲裁。体育仲裁机构的设立办法和仲裁范围由国务院另行规定。” 如果我国存在《体育法》规定的体育仲裁机构，那么2002年中国足球界的纠纷问题，都可能通过体育仲裁得以解决，但问题是，象这样的体育仲裁机构，在我国并未建立起来。这使得《中华人民共和国体育法》以及有关体育法规关于体育仲裁制度的规定落了空。关于中国的体育仲裁机构的建构问题，笔者将另有文章论述。
（二）健全处罚与纠纷处理程序
1. 足协诉讼委员会的改革
首先在名称上，“诉讼委员会”的称谓必须作出改变，因为处理诉讼的权力专属于国家司法机关，足协这样一个体育行会是不能具有诉讼管辖权的，有学者甚至认为，中国足协自行设立“诉讼机构”，是对国家司法权力的篡夺，是违反国家法律的，[2]这样一个名称容易引起误解，建议改为“中国足球协会纠纷处理委员会”这一名称。
其次在人员组成上，可以将该机构改造成一个准体育仲裁机构，即，中国足协常务委员会提供一份该机构的成员的名单，在发生足球行业纠纷时，由当事人选择其中两人，再由该两人选择第三人共同组成纠纷处理小组，裁决纠纷。当然，该机构的人员组成应当有一部分来自于足协外部，例如法律界人士；并且该委员会的人员不能与足协纪律委员会的人员有重叠。这样一来，该委员会裁决的公正性可以得到加强，大多数的纠纷都可以在该委员会的处理阶段就成功化解。
2. 健全听证、回避、辩护制度
无论是纪律委员会的处罚程序，还是“诉讼委员会”的纠纷处理程序，都应当设立听证制度。前面章节谈到，体育行会的纪律处罚，在某种意义上具有“行政处罚”的性质，因此，必须遵守我国行政处罚法关于听证制度的规定。《中华人民共和国行政处罚法》第 42条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当举行听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。”虽然中国足协已于2002年开始建立听证会制度，这是一大进步。关于中国足协新建立的听证会制度，中国足协负责人向媒体介绍说：“建立听证会制度是职业联赛诉讼制度的补充。如果有的俱乐部或运动员、教练员在联赛中受到纪律处罚，并对裁判工作评议委员会评议结果持有异议，可向中国足协提出举行听证会，听证会的裁决与中国足协诉讼委员会的裁决具有同等效力，为最终裁决。” [3]但中国足协规定的听证会制度是在俱乐部、运动员、教练员已经受到处罚，即处罚决定作出后，对评议结果有异议才可提出举行。如果足协作出的处罚类似上述《行政处罚法》第 42条规定的范围，足协的听证会制度也应当允许当事人在处罚决定作出之前提出，而不是之后，否则不能达到公平公正的目的。
同样，足协按照章程规定实施处罚时，也应当比照《行政处罚法》第 31条、第 32条、第 41条的规定，在作出处罚决定之前，不能剥夺当事人应享有的知情权、陈述权和申辩权。此外，足协内部的程序制度还应当明确当事人具有申请回避、聘请律师进行辩护的权利。
（三）规范内部处理程序的效力
足协内部处理的纪律处罚与纠纷事宜，不应当绝对排除法院的司法监督。可以这样进行规定：足协行业内部纠纷（包括纪律处罚纠纷）应当首先在足协内部机制中解决，内部机制无法解决的，当事人可以向人 民法院，但是约定采用仲裁方式解决的除外。
「注释
[1] 郭成岗，吕卫东。中国足球协会性质的界定刍议[J].山东体育学院学报，2002， （3）。
[2] 郁俊，周晶。“黑哨”事件呼唤健全职业体育法律制度-兼谈中国足协新的听证会制度的几个法律问题[J].天津体育学院学报，2002， （2）。
中国工会章程篇6
摘要：我国已经进入法治时代，从没有明文章程到制定章程，是大学走上规范化办学的一个重要标志，是大学自主办学改革取得重要进展的反映。就章程制定而言，在大学创建时期，往往由举办者制定，以解决办学的基本问题为目的；在大学发展时期，常常由权力部门修订章程，以解决办学的适应性问题。与此同时，它还表现出鲜明的国家特色，在分权文化背景下，主要由大学权力部门自主制定和修订；在集权文化背景下，常常由外部权力机关负责制定和修订，或者经其授权由大学负责制定和修订，外部权力机关予以审议批准。我国采取的是一种政府委托制的方式，政府授权大学制定，政府主管部门核准。为此，大学应当从现实和长远发展需要出发，以应当解决的问题为导向，以能够解决的问题为重点，谋求内部领导管理体制和治理结构的创新，采取以教授为主体，扩大各利益相关群体的代表性的策略，制订一份真正能够切实保障提高自主办学能力的重要政策文件。
关键词：大学章程；大学制度；现代大学制度；大学；高等教育管理
中图分类号：G649?21文献标识码：A文章编号：1671-1610（2014）02-0065-08
我国高教界对大学章程予以重视，是从2010年《国家中长期教育改革和发展规划规划纲要（2010—2020年》（以下简称《教育规划纲要》）颁布开始的。《教育规划纲要》提出：“各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校。”同年，教育部确定建立健全章程的首批26所部属高校名单，2011年11月28日，教育部颁布了《高等学校章程制定暂行办法》（第31号令），2013年9月，教育部《中央部委所属高等学校章程建设行动计划（2013—2015年）》，要求进入国家“985工程”的高校在2014年6月底前完成章程起草工作，“211工程”高校在2014年底前完成章程起草工作，所有高校在2015年底前完成章程起草工作。毫无疑问，这些文件的推动了大学章程的制定和研究工作。为了达到上述要求，各大学都在着手章程制定工作，但就笔者了解，尽管各大学非常重视，但很多大学对于如何制定章程却并不是非常明确，部分大学将其当作一项上级分配下来的工作任务来完成，于是，根据常规的工作套路，成立负责起草的行政班子，根据教育部有关文件要求，参考其他大学的做法编制章程文本。这样尽管可以应付上级关于制定大学章程的要求，但却不能解决大学改革与发展的问题，无助于大学工作的改进。如何使章程制定真正成为一项推动大学改革与发展的有益工作，而不是又成为一项受到高度重视的无用工作，除了应当了解我国大学章程的属性，正确认识我国大学章程应当解决什么问题和能够解决什么问题之外，还应当明确制定大学章程的有效策略。
一、不同时期大学章程制定的主要策略
从人类现存的组织看，大学是一种可能永恒存在的社会组织。尽管有的大学因为这样或那样的原因被关闭了或停办了，但新创办的大学不但数量越来越多，而且越来越具有生机活力，发挥的社会作用越来越大。大学章程是指导和规范大学开办与办学运行的基本文件，所以，在国际上，大学章程往往是在大学创建之前或之初制定的，在大学发展的过程中，章程常常因环境条件和办学要求发生改变而进行必要的修订。我国早期大学在创办之初大都制定了章程，比如，京师大学堂成立之初制定了《京师大学堂章程》。新中国建立后，因特殊的社会环境，原有大学的章程都被废止了，大学办学主要遵循各级党委和政府的规章与指令，［1］新建大学在创办之初一般也没有制定章程。当今社会我国已经进入法治时代，此时制定大学章程是一种特殊的改革举措。显然，开办时期制定和发展时期制定，不论是其目的还是策略，都不可能完全相同。
(一)大学创建时期，举办者制定章程，以解决办学的基本问题为目的
任何大学都有初创之时，有的创建动议酝酿时间较短，有的持续时间很长，不论何种情况，在创办期间，举办者都会对大学办起来后的运行做出一些约定或规定，这就是制定大学章程的工作。有的大学在创建之时可能没有制定明文章程，但举办者也会以各种形式的规定或要求来规范大学的办学，不可能让大学办学天马行空，毫无章法。
相对而言，创建时期大学章程的制定策略是比较单纯的，较少涉及比较复杂的关系和矛盾。但也有例外，在社会矛盾尖锐或激化时期，大学的创办牵扯到社会阶层的利益调整或权力的再分配，制定章程的策略和过程就会比较复杂。比如，英国伦敦大学的创办就经历了一个十分复杂的、持续时间较长的争论和妥协过程。这种争论和妥协主要发生在英国枢密院和议会，伦敦大学的模式及其章程都是那场著名的争论和妥协的产物。［2］在社会矛盾相对比较平和时期，创建大学成为社会的共识，在如何创建和大学如何办学的问题上，章程往往发挥着重要作用，而章程制定主要表现为一项重要的程序性工作。在这种背景下，创建时期大学章程制定一般包括以下主要策略。
第一，举办者或其代表制定。大学的举办者大致可以分为两类：一类是私人，另一类是社会组织，包括各种经济、政治和文化组织，后者主要以各国中央和地方政府为代表。在以私人作为举办者的大学，其章程主要由私人举办者制订。比如，美国斯坦福大学是由美国19世纪的“铁路大王”利兰·斯坦福（Amasa Leland Stanford）个人出资于1891年创办的，斯坦福在该校章程的制定上拥有绝对的话语权；而在由社会组织作为举办者的大学，其章程制定主要由举办者所委托的代表制订。比如，著名的柏林大学是19世纪初期由普鲁士政府创建的，代表普鲁士政府，以洪堡（F.W.Humboldt）为首的一批官员和学者对柏林大学章程的制定发挥了关键作用。20世纪以来，公立大学得到了迅速发展，尤其是后半期，数量激增。在很多国家，公立大学章程的制定往往由政府部门委托相关组织起草，由国会（议会）等权力部门审议通过。所以，公立大学章程制定后，其修订程序是比较繁琐的。不论是私立大学还是公立大学，尽管其章程是有举办者或其代表制定，章程必然反映或体现举办者的意愿，但大学是公益性社会组织，有其自身的社会责任和使命，所以，从根本上说，章程所规范的大学目的并不是举办者的，而是社会公众的，是公益性的。
别敦荣:制定大学章程的策略探析
第二，参考相关大学章程。大学是一种社会文化遗产组织，后发者往往以先行者为样板，其章程的制定也是这样，有的甚至直接照搬其他大学的章程。比如，英国19世纪以后兴办的大学大多都以牛津大学和剑桥大学为楷模，伦敦大学创建之时举办者希望有所突破，结果，遭受了强大的保守势力的攻击和抵制，因此在伦敦大学的职能、组织结构和运行方式上，都可以看到牛津大学和剑桥大学等古典大学的影子。进入20世纪以来，在大学成为社会的轴心组织之后，大学的身份认定越来越清晰化，先发大学章程的影响也不断增强，这也使得一国之大学甚至世界各国的大学都表现出一些共同的属性，成就了大学这个人类学术组织的“家族相似性”。
第三，基于所创办大学的宗旨和使命。因为相互模仿和借鉴，大学在目的和宗旨上表现出“家族相似性”的特征，但如果各国和世界的大学只具有这些共性特征的话，他们是不可能具有旺盛的生命力的。大学还有其特殊的一面，这就是每一所大学都有其自身的使命，办学宗旨也是同中有异。大学章程不但要反映其共性的特征，还要充分地阐明不同于其他大学的、体现其自身特征的不同的宗旨和使命，以使办学者能够在学术组织共性的基础上办出有特色、有活力的大学。比如，2002年修改后批准生效的《牛津大学章程》所阐述的办学宗旨是：大学的核心目标是通过教学、研究增进知识，并以各种方式传播知识。［3］0141898年清政府制定的《京师大学堂章程》开宗明义地提出：京师大学堂之设，所以激发忠爱、开通智慧、振兴实业。谨遵此次谕旨，端正趋向、造就通才为全学之纲领。后者的“开通智慧”与前者的“增进知识”和“传播知识”有着共同的意义；但其差异也是明显的，前者将牛津大学的核心目标确定为“增进知识”和“传播知识”，途径是教学和研究，甚至“各种方式”，后者不但将京师大学堂的办学目标确定为“开通智慧”，而且还增加了激发忠爱和振兴实业，反映了京师大学堂在中国社会转型时期所担负的历史使命。
（二）大学发展时期，权力部门修订章程，以解决办学的适应性问题
经历了初创时期后，大学发展进入了常规轨道，大学不仅建立了完备的组织体系，而且形成了严密的决策和执行机制，办学处于比较平稳的正常状态。随着大学历史的不断延续，办学的社会环境不断变化，大学自身也在发生改变。在这种情况下，大学既要适应新的环境，又要适应自身的新发展。修订章程是大学从制度上增强适应新环境和新发展的重要的组织行为，是大学把握新的形势发展要求，保持进步性的必由之路。就大学本身而言，修订章程主要是为了增强章程的有效性和办学的适应性，提高章程对办学的指导效力。因此，在章程修订上，大学主要采取以下几种策略：
第一，由大学或其外部权力部门组织修订。在一般情况下，大学内部的权力部门，比如，校务委员会、评议会、董事会或理事会等负责决定是否修订章程、在多大范围进行修订、修订哪些条款以及以何种方式审议通过修订等。但这并不意味着大学外部的权力部门，比如，政府、国会（议会）或一些国家的皇室等就不参与大学章程的修订。从国外的情形看，修订章程的权力可以在大学，也可以在校外的政治或其他组织，还可以由内外权力部门共同拥有。比如，《牛津大学章程》的修订就是由内外权力部门共同拥有、分工履行的。牛津大学不仅是现存历史最悠久的大学之一，而且可能也是章程修订最频繁、也最复杂的大学之一。牛津大学创立之时是没有章程的，后来各学院分别制定了自身的章程。其章程修订权自16世纪以来一直由大学和皇室（国王或女王）共同拥有，且最终批准认可权至今仍为皇室掌控。1636年牛津大学修订后的章程《劳狄安法典》由国王确认批准，并被正式采用。这是牛津大学第一个全面可行的章程。从这次修订看，组织修订的权力在牛津大学，但批准的权力在国王。18世纪后期，牛津大学拥有了比较完整的立法权，正如1759年的法律顾问声明［3］ 006：
在大学获得最初的法人地位后，未经大学的同意或确认，国王不能以其特权或别的方式向大学强加法规或章程，而且大学无权将其制定理想的仪式程序或章程的权利转授给任何人，包括国王。未经评议会的同意或认可，任何这类经授权而制定的章程均属无效。
但19世纪中后期的两次皇家委员会的建议，又将《牛津大学章程》的修订权在大学和皇室之间进行了划分，皇室继续保留了最终的认可和批准权，这一状况一直延续到今天。2002年生效的牛津大学新章程修订条款都得到了皇室的认可。［3］013
第二，修正章程中的不适条款。一般而言，大学初创时的章程都比较简单，随着办学的不断发展，办学体系不断完善，社会需求逐步增多，大学自身面临如何适应新的办学要求的问题。比如，牛津大学和剑桥大学早期的章程《牛津和剑桥大学法人地位法令》由序言和7部分构成，内容简短。显然，制定这一章程时的大学内外环境条件与此后数百年牛津大学和剑桥大学的办学环境和要求是不可能完全一致的，所以，在不同的历史时期，牛津大学和剑桥大学都针对章程中的不适应内容进行了多次修订，以增强章程的效力。就2002年以来批准生效的《牛津大学章程》而言，它包括了前言和17部分，涉及大学的使命和基本组织原则，成员身份，评议会，摄政院，学院、学会与永久私人学堂，校务理事会，学部、学科部、分学科部、系与继续教育系，图书馆、博物馆和科学收藏馆以及牛津大学出版社，大学行政官员，学位、学历与证书，大学纪律，学术员工及督察委员会，学生成员：其他条款，学校对学术员工及后勤人员的聘用，学院资金上缴方案与学院账务，产权、合同与信托，解释或应用大学章程和规章时的争端解决方案，以及附录：68类基金，［3］001远远不是早期章程的内容可比的。
应当注意的是，新中国建立以前，我国大学不但都制定章程，而且还遵循章程规定办学。新中国建立以后，由于社会政治文化的原因，我国大学少有制定章程的，即便有的大学制定了章程，也主要是为了应付政府主管部门有关程序规范的要求而制定的，很少有大学真正遵循章程要求办学。不论公办还是民办，我国大学主要依据党和政府的政策精神办学，在这一点上，与世界上其他国家大学办学有着很大的不同。因此，我国大学在发展阶段制定章程，与其他国家大学修订章程是存在差异的。其他国家大学修订章程，只需在原章程基础上根据变化了的内外环境条件，以及大学办学的新要求，对章程进行补充、修改或完善。我国大学制定章程，不仅要将那些不成文的惯例或规则明文化，而且更重要的是，要在吸收国际上大学章程所包含的普遍原则和规范的基础上，针对影响我国大学办学能力和水平的主要问题，拿出有效的解决办法，使之成为办学的准则。在这一点上，我国大学章程制定可以发挥后发优势，注重追求章程的质量。
二、不同社会文化背景下制定大学章程的主要策略
大学是社会文化教育组织，社会文化不只影响大学教育教学、科学研究和社会服务，还影响大学办学的方式。不同国家社会文化差异显著，大学之间也表现出明显的差异。在大学章程的制定上，不同国家所采取的方式和策略各不相同，表现出鲜明的国家特色。由于世界各国社会文化千差万别，要对差异巨大的各国社会文化进行简单化的归类几乎是不可能的，对其进行贴标签似的描述可能南辕北辙，完全失真。这里只能就两种主要社会文化形态下制定大学章程的主要策略进行总体概述，以显示社会文化形态与大学章程制定之间存在的密切联系。
（一）在分权文化背景下，大学权力部门自主制定和修订章程
分权文化是一些国家社会文化的一种典型类型。分权的思想是现代国家社会政治文化思潮之一，由英国现代思想家洛克（J.Locke）首先提出，法国现代思想家孟德斯鸠（C.Montesquieu）加以完善，而后成为指导一些国家社会政治生活的基本原则。在实行分权原则的国家，大学往往被赋予比较充分的办学自主权。在大学章程制定上，外部权力部门，比如，政府议会、行政机关及其职能部门一般不施加直接的干预或影响，而将权力授予大学，或由大学保留。美国对社会事务实行分权管理，分权文化基础深厚。在大学章程制定和修订上，联邦政府不具有影响力，州政府行政机关也极少施加直接影响，只有州立法机关通过一定的方式发挥作用。比如，麻省理工学院章程的制定和修订权力都由学校法人所有，除学校法人成员外，任何其他组织或个人不能干预或限制。章程第22章“章程变更”规定：本章程可经任何法人成员会议更改、修订、中止或废除，并增加其他规定，在相关通报中应当阐明对章程所要采取的变更，对拟变更的实质也应一并阐明。［4］尽管麻省理工学院在章程制定和修订上拥有充分的自主权，但麻州立法机关通过立法对麻省理工学院的办学也发挥着重要影响。自1861年麻州普通法院向麻省理工学院颁发特许状至今，法院对特许状不断进行修正。比如，1967年修正案赋予麻省理工学院与其他相当的美国高校联合办学，颁发研究生学位的权利。法院对麻省理工学院特许状的最近一次修正发生在2000年。［5］这一现象说明美国将大学章程及与其相关的权力归入立法权的范畴，只有作为自治主体的大学和州政府立法机关拥有这些权力。大学与州政府立法机关通过分权分别行使一定的权力，而州政府行政部门并不直接参与。
（二）在集权文化背景下，外部权力机关负责制定和修订大学章程，或者经其授权由大学负责制定和修订大学章程，外部权力机关予以审议批准
集权文化是人类传承的古老社会遗产之一，直到今天仍是一些国家社会政治文化的主要组成部分，对社会政治、经济、文化、教育等发挥着重要作用。集权文化的主要原则是将社会事业的管理权集中统一于政府，各类社会组织的运行不但受到国家法律的约束和规范，而且受到政府行政机关的直接控制。大学是社会思想的积聚场所，也是新思潮的策源地，担负着社会文化思想的传播、创造和高层次人才培养的任务。由于大学特别重要的社会功能和影响力，在集权文化主导社会事业管理的国家，政府往往对大学进行集权管理，集权的程度以及具体的管理机制与方式因不同国家集权文化的差异而表现出国家特色。法国是集权社会文化传统比较深厚的国家，在大学管理上长期坚持集权管理原则，尽管1985年高等教育改革倡导和推动大学自治，但政府的集权管理色彩仍然非常浓厚。在大学章程的制定上，国家法律法规是章程制定的基本依据，章程关于大学使命和目标、组织机构、人员聘用、功能发挥、纪律要求、对外关系等的规定都要与相关法律法规精神保持一致，不仅如此，章程制定和修订还要得到政府行政机关批准。比如，巴黎第八大学章程于1985年11月22日得到教育部长批准生效，章程第18条规定，总统可提请大学修订章程。［6］巴黎第十一大学章程一开始就载明，大学理事会根据《教育法》第L条第711-7款，于2008年11月3日通过。关于章程修订，第6章第31条规定，章程修订必须得到高等教育部长批准。［7］巴黎第七大学于1970年创立，从其章程说明可知，大学理事会根据联合技术委员会2011年10月17日的建议要求，于2011年12月13日通过大学章程，该章程于2012年1月20日得到高等教育部长批准。该章程内容非常全面，除前言外，共有5章49条，涉及大学办学的使命与手段，管理机构与大学治理，教学、研究和社会服务，大学民主化与社会关系，以及章程修订等方面，在第5章，明确规定章程修订须经高等教育部长批准。［8］法国大学章程制定和修订的要求反映了集权社会政治文化的影响。值得注意的是，法国大学并不都是从创建之时制定章程的，部分大学都只是到了近几年才根据有关政府机关或组织的要求，将制定章程提上日程，所以，很多法国大学章程都是近年来批准生效的。
三、我国大学有效制定章程的策略
从没有明文章程到制定章程，是大学走上规范化办学的一个重要标志，是大学自主办学改革取得重要进展的反映。我国有着悠久的集权社会政治文化传统，政府对高等教育一直实行集权管理。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出了“扩大高等学校的办学自主权”的政策要求，自此以来，大学办学自主权得到了一定程度的落实，大学办学焕发出生机与活力。但客观地看，政府集权管理仍然过宽过细，政府管的太多，大学办学的自主权还很不充分。在政府放权与大学自主办学的二重博弈中，一个不能回避的尴尬出现了：政府不断地放权，大学却并没有自主，因为大学没有建立自主办学的机制，政府所下放的权力只是到了大学领导手中，增大了大学领导个人意志的效力。也就是说，政府下放的权力越多，大学领导所拥有的权力就越大，领导几乎成为了政府的代言人或受托人，代表政府对大学进行全面管理。也可以说，政策所期望的大学自主，实际上成为了大学领导自主。［9］正因为如此，制定大学章程的意义远远超出了章程本身的意义，其现实的目的主要在于促进建立大学自主办学机制，完善大学治理结构，提高大学自主办学能力。
2013年11月16日，教育部核准了中国人民大学等六所大学章程。不论是从已经核准章程的大学和已经开始起草工作的大学的情况看，制定章程的策略主要包括：第一，领导牵头；第二，组建行政起草班子；第三，领导研究定案；第四，教职工代表大会评议或审议；第五，校长办公会和党委会（常委会）审定；第六，提交教育部公示核准。比如， 2012年3月，按照教育部有关文件精神，东华大学启动了《东华大学章程》的修订工作，成立了修订工作领导小组和工作小组。领导小组组长由校党委书记和校长两人担任，成员为全体校党政领导，并邀请教育部相关部门的同志参加。工作小组由分管的校行政和党委领导分别担任组长和副组长，成员为相关职能部门负责人、教师代表、学生代表、退休教职工代表等。学校章程修订经过了系统研究梳理、广泛征求意见和反复修改论证等过程，召开了20多次专题研讨会和座谈会，形成征求意见稿，于12月初公布在学校网站，广泛征求学校全体师生员工的意见。章程修订校内审议稿形成后，先后被提交校教职工代表大会、校长办公会、校党委全委会审定通过，形成核准稿。《东华大学章程》于2012年12月31日上报教育部，申请核准。［10］该大学章程名义上是修订，实际上具有制定的意义。由此可以看出，大学章程制定采取的主要是行政化手段，是在大学领导的主持下由部分行政职能部门人员直接参与完成的。章程的制定过程与大学其他文件的起草办法基本一致，行政人员的参与度远远高于教师，教师只有极少数代表参与起草工作，教职工代表大会发挥评议作用。从大学章程制定动议到政府核准过程，可以看出，我国大学章程制定采取的是一种政府委托模式，即由政府行政机关委托，大学单方面起草，委托机关核准。从已核准大学章程的内容看，它们基本不涉及大学的合法性即法人地位问题，基本不涉及大学的宏观管理关系问题，基本不涉及大学内部党委书记和校长治校职权划分问题，基本不涉及大学领导层权力集中问题，基本不涉及教授治学权与书记、校长治校权的分割与协调问题，较少涉及教师和学生权益被侵犯的救助问题。很显然，这种状况的出现与制定大学章程的策略有着密切的关系，用行政的思维制定大学章程，其结果只能产生行政化的大学章程。
至今还只有6所大学章程获得了核准，其他数以千计的大学正在制定或刚启动制定章程。当此之时，采取合理有效的章程制定策略，显然有着特殊的意义。从国内外大学章程制定的经验看，大学应当利用这一政府委托机遇，从现实和长远发展需要着眼，将章程制定作为一项专业工作来对待，以教授为主体，扩大各利益相关群体的代表性，将章程应当解决的问题与能够解决的问题结合起来，以应当解决的问题为导向，以能够解决的问题为重点，谋求大学领导管理体制和治理结构的创新，提高大学章程的科学性与有效性，力求避免所制定的章程又成为应付政府行政机关要求的、毫无实际意义的空头文件，使之真正成为能够切实保障提高自主办学能力的重要政策文件。为此，可以采取三种主要策略：
（一）建立以教师为主、各利益相关方参与的大学章程制定委员会（或小组），全面负责章程制定工作
我国大学是国家文化教育组织，大学以往是作为政府机关的附属机构对待的，完全根据政府指令办学，不需要制定章程，即便少数大学制定了章程，也不需要按照章程办学。经过30多年的改革与发展，我国大学与政府的关系发生了重要变化，大学办学的自主性得到增强，政府的宏观管理意识越来越明确，其他利益相关者与大学及其办学之间的联系越来越密切，制定大学章程的客观条件趋于成熟。正因为如此，制定大学章程不是大学单方面的事情，而涉及与大学及其功能有关的各利益相关组织和群体，应当将这项工作置于大学社会关系的网络之中，从大学的组织属性出发，将各相关主体都包括进来。
《高等学校章程制定暂行办法》第16条规定：章程起草组织应当由学校党政领导、学术组织负责人、教师代表、学生代表、相关专家，以及学校举办者或者主管部门的代表组成，可以邀请社会相关方面的代表、社会知名人士、退休教职工代表、校友代表等参加。第19条规定：涉及到与举办者权利关系的内容，高等学校应当与举办者、主管教育行政部门及其他相关部门充分沟通、协商。［11］从这一政策文件的规定看，与大学相关的各利益方都拥有参与大学章程制定的权利和义务。从大学内部看，党政管理人员、教师和研究人员、学生等是主要利益相关方；从大学外部看，举办者（组织）、管理者、有关企事业组织、家长和公众以及校友等都与大学及其办学有着密切的联系。为了保证大学章程能够得到有关各方的认同和支持，发挥其应有的效力和作用，在章程制定中，应当将大学内外各利益方纳入起草组织中来，并充分尊重各方的代表性和参与权利。
我国大学实行党委领导下的校长负责制领导管理体制，党委和校长在大学章程制定中发挥领导作用是毋庸置疑的，但章程的制定组织的性质以及如何构成则是值得谨慎斟酌的。一些大学组成了以行政管理人员为主、有教师和学生代表参与的章程起草委员会（或小组），具体负责起草工作。这是一种完成上级下达工作任务的常规做法，是一种简单的行政化的策略，前述章程制定中存在的不足都与这一策略有关。大学是社会文化教育组织，具有鲜明的学术性，学科和专业是其功能载体，教师和研究人员是其功能的主要实现者。章程是大学办学与发展的政策性文件，是贯彻改革精神、探索现代大学制度的重要媒介。如果再依常规手段来制定章程，其结果是不难预料的，已经核准的部分大学章程的作用也予以证明。所以，章程制定应当有新的策略，应当用改革精神来指导章程制定工作。章程制定组织应当是大学党委和校长领导下的专业组织，而非行政组织，其构成应当以教师和研究人员为主，有行政管理人员、学生和其他方面的利益相关者代表参与。教师和研究人员代表中要有高等教育专家、法律专家、政策研究专家、管理专家等，以发挥他们的专业智慧，保证大学章程的科学性、合理性和有效性。
（二）以《高等教育法》等法律为基本依据，重点设计大学自主办学的宏观与微观机制
大学自主办学不但是政府行政管理体制改革的要求，更是大学遵循高等教育规律、提高办学水平和办学质量的要求。长期以来，我国大学缺少办学自主权，主要根据各级党政机关的指令办学，往往导致办学脱离高等教育规律，办学水平和质量不高，不能满足国家经济社会发展和现代化建设的需要。改革开放以来，政府行政管理体制改革持续推进，转变政府职能，创新行政管理方式，建设法治政府和服务型政府成为大趋势，对大学办学而言，其必然结果是政府行政指令逐步减少，自主权不断扩大，自主办学的要求不断提高。《高等教育法》等法律对大学的法人地位和自主办学要求做出了明确的规定，为建构大学自主办学机制指明了方向。
大学自主办学机制有宏观和微观之分，宏观机制主要是大学作为社会事业法人组织与政府作为公法人组织之间关系的协调机制；微观机制是指大学内部各办学主体单位以及各组成群体之间的运行机制，主要包括学校党政领导与各二级院系的关系模式、校级党政部门与二级院系之间的关系模式等。在大学章程中，就宏观机制而言，一方面，主要应当明确政府对大学的权利和义务，以及政府规范和调控大学办学的权力范围和作用方式等；另一方面，大学所拥有的自主办学权利，大学接受各级党委和政府对办学进行规范和调控的方式，以及大学规避各级党委和政府过度行政干预的手段等。就微观机制而言，首先，应当明确校级和院系各层次的办学地位，明确院系的双重组织属性，即既是学校二级单位，隶属于学校层次，又是相对独立的办学单位，具有自身办学与发展的逻辑，并做好校院系各层次管理与办学的权利和义务分割，建构校院系分工清晰的自主办学功能体系；第二，建立校院系自主办学的组织机构，尤其是应当完善院系自主办学的组织机构设置，强化编制配置，使之做到机构、人员和权责三位一体；第三，规定校院系各层次相互作用的方式和方法，尤其是规范校级层次党委和行政职能部门的行政方式方法，扭转校级层次党委和行政职能部门过度行政、乱作为的现象，改变校级层次任何机构都可以统管全校各院系，可以直接对院系领导发号施令，可以任意指挥和干预各院系办学的状况，使校院系各层次在其自身的职权范围内真正做到自主办学，从而调动院系办学的积极性。［12］
（三）以《教育规划纲要》精神为指导，合理设计大学内部治理结构，破解过度行政化的难题
大学真正实现自主办学，达到遵循高等教育规律办学的要求，不仅取决于是否能够建立宏观和微观的自主办学机制，还取决于能否破解过度行政化的难题，建立合理的内部治理结构。现代大学是学术共同体与社会功能组织的混合体，单纯的行政治理结构和市场化的企业治理结构都不能完全适应其办学要求。作为学术共同体组织，学术是大学至上的价值追求，以教授为代表的教师和研究人员是学术价值的实现者；作为社会功能组织，社会责任和使命是现代大学存在和发展的动力之源，大学内部的非学术人员，尤其是党政人员是大学践行社会责任和使命的推动者、护卫者。在内部治理中，建立合理的结构，理顺党政人员群体和教师群体之间的关系，保障以学术价值为核心的社会功能的实现，是现代大学办学的目的之所在。
《教育规划纲要》提出：完善治理结构。公办高等学校要坚持和完善党委领导下的校长负责制。健全议事规则与决策程序，依法落实党委、校长职权。充分发挥学术委员会在学科建设、学术评价、学术发展中的重要作用。探索教授治学的有效途径，充分发挥教授在教学、学术研究和学校管理中的作用。加强教职工代表大会、学生代表大会建设，发挥群众团体的作用。这些要求明确了大学内部治理结构中各有关机构和群体发挥作用的领域以及组织形式与方法。毫无疑问，大学章程不能游离于这些政策要求之外，应当反映和体现这些政策要求。
制定大学章程应当落实这些政策要求，首先，处理好党委和校长之间的关系，主要是党委书记和校长之间的关系，明确他们的职位性质，规定他们的职责权力，限定他们发挥和履行职责的手段，规范他们沟通与合作的形式与途径，将他们之间的职权关系在规则和程序上予以明确化和固定化，消除他们之间关系的灰色地带，改变他们处理相互关系主要靠觉悟、靠感情、靠经验而不是在明面上靠制度的一贯做法。内部党政关系，以主要是书记与校长之间的关系不清、不顺已经成为影响大学和谐、快速发展主要障碍，大学章程必须在二者关系问题的解决上有所作为，取得突破，否则，不但章程不可能发挥其应有的作用，大学办学也难有更好的发展。第二，科学划分党委会、校长办公会和学术委员会（或教授会）的职权，明确他们之间相互交叉影响关系的协调方式，建立党务、行政和学术适度分开又相互协同的机制。在大学办学中，党委、校长和学术委员会（或教授会）各自拥有自身的核心价值诉求，他们所表现的政治价值、行政价值和学术价值既相互矛盾又相互统一，在章程制定中，遵循《教育规划纲要》要求“全面提高高等教育质量”的精神，在办学宗旨和目标的规定中突出学术价值，以追求学术价值的最大化为根本，以达到政治价值和行政价值的要求为基准，将政治价值和行政价值统一到学术价值上；按照党委治党、校长治政、教授治学的原则，建构党委主党务、校长主行政、学术委员会（或教授会）主学术的治理架构，使三者明确分工，各自在相关范畴行使职权，发挥作用，推动大学进步与发展。第三，将各种群团组织在大学治理中的地位和作用予以合理定位，保障其对大学办学发挥积极而有效的影响。工会、团委和学生会等是大学利益相关者组织，他们并非无足轻重的组织，如果定位合理、权利与义务规定适当，他们对大学有效地实现办学目标具有重要的促进作用。在章程制定中，除了应当发挥这些组织代表的作用外，还应当重视他们的价值诉求，重视他们参与大学治理机制的设计，明确规定他们的组织属性和权利范围，规定他们在各种审议和决策委员会的代表职数与权限，使他们能够在合理的规则下维护自身利益，有效地发挥自身作用，促进大学发展。
参考文献
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［11］中华人民共和国教育部.高等学校章程制定暂行办法［EB/OL］.文献资料.中华人民共和国教育部网站．（上载日期不详）［2014-02-01］.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_420/201201/129181.html.
［12］别敦荣,冯昭昭.论大学权力结构改革［J］.清华大学教育研究,2011(6):22-27.
中国工会章程篇7
关键词：人才培养目标；三个交往工具；《Visual Fox Pro程序设计》；《大学计算机基础》
中图分类号：G64文献标识码：A文章编号：1009-3044(2012)03-0636-02
1国家的人才培养目标[1]
1999年6月13日颁布的《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》明确指出，“当今世界，科学技术突飞猛进，知识经济已见端倪，国力竞争日趋激烈。教育在综合国力的形成中处于基础地位，国力的强弱越来越取决于劳动者的素质，取决于各类人才的质量和数量，这对于培养和造就我国21世纪的一代新人提出了更加迫切的要求”。为此，要全面推进素质教育，“以培养学生的创新精神和实践能力为重点，造就‘有理想、有道德、有文化、有纪律’的，德智体美等全面发展的社会主义事业建设者和接班人”。《决定》在这里提出了一个多样化的人才培养目标。显然，在多样化的人才培养目标之下，素质是判断人才的重要标志。高等学校的目标，就是要培养学生的全面素质而不是单纯传授某种具体的技能，创新精神和实践能力则是最重要的两种素质。
2三亚学院的人才培养规格――“311”的课程模式[2]
三亚学院以“311”的课程模式突出人才培养规格，即三个交往工具（英语、计算机、中文写作）的掌握；一个健康人格（传统道德的继承、现代礼仪与规范的适应、人文素养、积极的态度）的养成；一个专业知识和能力可应用（用得着、带得走、接得上）的重要性。其中三个交往工具被放在了人才培养规格的首位，可见其重要性。
3三个交往工具在当今社会中的作用与实现人才培养目标之间的关系
当今世界科技高度发达，导致了全球一体化，任何国家，任何人的发展都是相关的有联系的。在这种形式下，学生必须掌握一种能进行国际交流的语言工具―英语，英语是当前国际交流的主要语言，掌握了英语这个交往工具学生就具备了进行国际交流的基本能力。
21世纪的社会是全面信息化的社会，随着现代信息技术、网络技术在各方面的广泛应用，信息产业得到了高速增长，它推动了我们社会和经济的快速发展。而信息化的载体就是计算机，计算机的普遍使用必将成为我们当今社会的主流趋势，计算机将成为我们生活中不可或缺的一个组成部分，人与人之间的直接交往在一定程度上将会由在计算机上交流而代替。在这种形式下，学生必须掌握计算机这个重要的交往工具。
中国是世界上人口最多的国家，也是世界上最大的发展中国家；中华文明具有5千年的悠久历史，中华文明也是世界上唯一没有断层的文明，而传播中华文明的载体―中文的影响力也将随着我国在国际上地位的不断增加而增强。中文写作是对中文的应用，掌握中文写作这个交往工具是学生必须具备的能力。我国各个企业单位、事业单位、政府部门之间交流的信件、函件和公文就属于中文写作的范畴；学生具备了中文写作能力将会在工作中如鱼得水。
通过对三个交往工具的分析，可以看出，三个交往工具在当今社会中具有十分重要的意义和作用，符合三亚学院的人才培养目标，也符合国家的人才培养目标即培养学生实践能力。
4如何让学生掌握计算机这个交往工具
三个交往工具在当今社会中具有十分重要的意义和作用，我校通过开设相关的课程来培养学生应该具备的实践能力。下面通过分析我校两门计算机公共基础课的重难点以及简绍不同知识点的讲解方法，来阐述如何让学生掌握计算机这个交往工具。
为了培养学生应具备的计算机实践能力，我校在大一第一学期面向全部专业开设了《大学计算机基础》这门课程，在大一第二学期面向大多数专业开设了《Visual Fox Pro程序设计》这门课程。《大学计算机基础》这门课程的主要目标是让学生掌握计算机的基本硬件组成，掌握Office办公软件的使用。我校采用了21世纪高等学校计算机规划教材，冯博琴主编的《大学计算机基础》。本教材共分8章，前5章应该为重点[3]：
第1章信息技术与计算机，该章节是一个引导章节，应该让学生对这门课产生兴趣。老师可以从网上找一些关于计算机未来的 发展趋势的短视频，通过视频简绍计算机一些有意思的应用，让学生产生浓厚的学习兴趣；然后可以趁热打铁向学生传授相关的知识点，重点是要把进制之间的转换讲清楚，让学生明白计算机内部的运行是通过1和0这两种高电平和低电平来实现的。
第2章微型计算机系统，该章节重点要把计算机系统的组成和层次结构讲透彻。把CPU,内存条，硬盘，光驱，主板，显卡，显示器，机箱，电源这些部件的主要参数及市场价格的知识传授给学生，让学生掌握配置台式机的基本知识，具备能够看懂计算机相关门户网站（例如中关村在线）的能力，最终形成能够独自配置自己需要的台式机的能力（当然这种能力的形成还要依靠学生平时上网多看看相关的产品功能和价格的介绍）。
第3章操作系统基础，该章节主要让学生了解当前有哪些主流的操作系统及其特征，主要掌握Windows操作系统的一些基本应用，例如：文件和文件夹的创建、移动、复制、删除以及文件和文件夹的属性。该章节强调动手能力，除了老师课堂上操作演示外，学生亲自动手操作更为重要。
第4章计算机网络，该章节重点要把计算机网络的概念和计算机网络的特征讲解清楚，把IP地址，DNS，默认网关和子网掩码的概念讲解清楚，让学生能够看得懂自己电脑上Internet协议的配置。
第5章Office办公软件，该章节重点要把Word2003,Excel2003,PowerPoint2003相关的知识点讲解透彻，并要给学生操作演示；除此之外还要让学生上机亲自动手操作，然后针对一些共性的问题再进行讲解，通过师生互动让学生具备熟练使用Office办公软件的能力。
《Visual Fox Pro程序设计》这门课程的主要目标是让学生掌握数据库操作的基本知识，具备使用Visual Fox Pro编写一些简单信息系统的能力。我校采用了教育部考试中心编写的《全国计算机等级考试二级教程―Visual Fox Pro数据库程序设计》这本教材。本教材共分10章，前8章应该为重点[4]：
第1章Visual Fox Pro数据库基础，该章节重点要把数据库的一些基本概念讲解清楚；而Visual Fox Pro6.0的安装与启动以及项目管理器的使用这两个知识点要操作演示给学生看，然后让学生上机亲自操作，以到达到熟练掌握操作的目的。
第2章Visual Fox Pro程序设计基础，该章节是整本书的一个核心内容，重在理解；要把常量与变量、表达式、程序与程序文件、程序的基本结构这些知识点讲解透彻；函数和多模块设计这两个知识点结合实际的题目讲解会更有效果。
第3章Visual Fox Pro数据库及其操作，该章节重点要把数据库的建立、修改和删除，表的建立和表结构的修改，索引的建立，字段有效性规则的建立，表之间联系的建立，表的基本操作等这些知识点通过操作演示给学生讲明白，要把操作步骤讲清楚，重在动手操作，然后让学生上机亲自操作，以到达到熟练掌握操作的目的。
第4章关系数据库标准语言SQL，该章节是整本书中呈上启下的重要章节，也是整本书的核心内容，重在理解；要把select…from…where…的结构讲透彻，然后通过实际例题把解题的思路传授给学生，最后通过大量的试题练习让学生具备自己独立写出SQL语句的能力。
第5章查询与视图，该章节重点要把查询与视图的基本概念将清楚，然后把使用查询设计器与视图设计器建立查询和视图的操作步骤讲明白，重在动手操作，然后让学生上机亲自操作，以到达到熟练掌握操作的目的。
第6章表单设计与应用，该章节是整本书的应用核心内容，它是以掌握第2章和第4章的知识点为前提的，是对这两章知识的综合应用；也是编写信息系统应该具备的核心知识点。所以，该章理解为主，要把基本型控件和容器型控件的相关属性讲解透彻，结合实际的例题以代码的形式把相应控件的属性讲解透彻；然后，再让学生上机做实际的机试题目，反复理解这章知识点，以到达具备编写实际代码的能力。
第7章菜单设计与应用，该章节重点要把下拉式菜单设计、快捷菜单设计的过程步骤讲清楚，在操作的过程中把相应的代码讲透彻；重在动手操作，然后让学生上机亲自操作，以到达到熟练掌握操作的目的。
第8章报表的设计与应用，该章节重点要把一对多报表的设计步骤讲解清楚，重在动手操作，然后让学生上机亲自操作，以到达到熟练掌握操作的目的。
为了让学生掌握计算机这个交往工具，我校开设了两门课程―《大学计算机基础》和《Visual Fox Pro程序设计》；学生通对《大学计算机基础》这门课程的学习，能够具备独立配置台式机的能力，能够具备熟练使用Office办公软件的能力；而学生通对《Visual Fox Pro程序设计》这门课程的学习，能够具备设计数据库的能力，能够具备编写简单信息系统的能力。这些能力都是学生具备实践能力的具体体现，都充分说明了让学生掌握计算机这个交往工具是符合我国人才培养目标的。
而要让学生能够掌握计算机这个交往工具，关键是教师要能够准确把握知识点的重难点，在课堂上对相关知识点要讲解透彻并且能够准确把握不同知识点的讲解方法；为了掌握这些知识还需要大量的上机操作，需要学生在实验课上和课后做大量的实际操作；只有把老师在课堂上的透彻讲解和学生在实验课上及其课后的实际操作结合起来，才能让学生真正掌握计算机这个交往工具，才能培养学生的实践能力。
在任何时候，课堂教学都是学生获取知识的核心环节，只有把课堂教学和学生课后实践结合起来，才能让学生真正掌握三个交往工具，才是实现我国人才培养目标的方法。
5总结
三亚学院人才培养规格中三个交往工具（英语、计算机、中文写作），符合国家的人才培养目标，只有把老师在课堂上的透彻讲解和学生在课后的实际应用结合起来，才能让学生真正掌握这三个交往工具，才是实现我国人才培养目标的方法。
参考文献：
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[3]冯博琴.大学计算机基础[M].北京：人民邮电出版社,2009.
中国工会章程篇8
【关键词】国有企业 工会体育协会 规范管理
【中图分类号】D412.61 【文献标识码】A 【文章编号】1674-4810（2013）10-0185-02
目前，国有企业从性质上看有国有独资、国有控股、国有股份公司；从效益上看有盈利能力强、效益好的企业，也有盈利能力弱、效益差的企业；从规模上看，有国有特大型企业，国有中小型企业。由于企业的行业、效益和规模的不同，企业工会开展文体活动的能力、形式和效果就不一样。效益好的国有特大型企业，职工体育活动由企业工会牵头组织，在人力物力上得到保障，工会体育活动规模大，甚至有的企业还培养着自己的专业队，社会影响力强，但我们也要看到，这种形式更多的是行政意志的体现，灵活性和多样性不足；效益一般或亏损的国有企业，可能在职工体育活动开展上，企业工会也无力给予更大的支持，往往出现只注重抓企业的生存和经营，忽视职工体育文化生活的开展。针对这种情况，在国有企业工会成立体育协会就有它存在的现实意义，可以有效地解决企业职工根据企业和自身的实际情况，有效地开展体育文化活动。
国有企业工会体育协会是在国有企业党委、行政和工会的领导下成立的群众性组织，管理是松散型的，目的是丰富职工的业余文化生活，增强职工体质，构建和谐的企业文化。虽然是松散型的群众性组织，但为了正常运转和规范管理，还是需要制定相关的规章制度和管理办法，促进国有企业工会体育协会正常开展活动。笔者认为规范国有企业工会体育协会的管理应做好以下几项工作：
一 成立国有企业工会体育协会组织领导机关
规范管理国有企业工会体育协会，建立国有企业工会体育协会理事会是加强管理的有效方法之一。建立工会体育协会理事会，一是解决工会体育协会组织领导机构的设置；二是理顺了企业工会与企业工会体育协会的关系；三是为工会体育协会独立开展工作搭建的工作构架。协会理事会是协会的领导机构。理事会设会长、副会长、秘书长、理事单位中产生的理事会组成成员。
理事会成员在理事会单位中选择热衷于职工文化、体育事业的领导干部，在职工文化、体育工作者和各分会负责人中提名，报经国有企业工会备案后组成。理事会的工作职责：每年定期研究工作，任期满后推举产生新一届理事会成员；审定各类分会组织机构成员；适时修订协会的章程及经费管理办法；制定协会年度工作计划；制订协会年度经费开支预算；审批各分会的经费补助额度；审定各类分会的章程及经费管理办法；适时调整各类分会的设置等事项。
成立工会体育活动理事协会，工会体育协会的日常管理由理事会研究决定，各个工会体育协会理事会成员单位集体负责各分会同样活动的组织、训练，牵头负责组织分会承担的工会体育活动项目的比赛及对外交流活动。
二 制定国有企业工会体育协会章程
制定体育协会章程，明确国有企业工会体育协会的性质，如何组建，建成后如何运作，运作过程中的管理，都需要建章立制，在章程中加以明确，用章程规范管理国有企业工会体育协会的运作。同时通过章程明确国有企业工会体育协会的权限，为国有企业工会体育协会正常开展工作提供制度支持。
1.明确协会的名称、协会组建的方法、协会的宗旨
明确协会名称，协会承认中国文体协会的章程，并接受中国文体协会和各级总工会职工文体协会的业务指导。协会的组建：自愿参加，自主管理，并在国有企业党委、行政和工会的领导下，积极协助组织各级群众性文化、体育活动。协会的宗旨：按照《中华人民共和国工会法》和国家有关文化、体育的法律法规开展群众性体育活动，提高职工在文化、体育方面的能力，提高职工的身心健康水平及综合素质，为企业的改革发展服务。
2.确定工作任务
宣传、贯彻党和国家关于文化、体育事业的方针、政策和有关规定，倡导和组织广大职工群众积极参与健康向上的文化、体育活动。
负责有计划地举办群众性文化、体育活动和竞赛，组队参加相关机构举办的职工群众性文化、体育竞赛和有关活动。
积极总结推广职工群众性文化、体育活动的先进经验，吸引更多的职工群众参加各项文化、体育活动。
有计划、有目的地举办各类职工文化、体育培训班，培养业务骨干，不断提高职工开展文化体育活动的积极性和整体水平。
三 制定国有企业工会体育协会经费管理使用办法
为了使体育协会具备一定的经济基础，保证协会的各项工作和活动能够正常开展，建立职工文化体育活动基金，可以采取建立“职工体育活动基金”筹集活动经费。体育活动基金的主要来源一是企业工会经费的专项拨款；二是各单位的捐赠、赞助；三是社会团体和个人捐赠；四是存款利息收入等；五是会员会费。
1.制定体育活动基金的使用办法
职工文化体育活动基金，主要用于体育协会组织开展文化体育活动和日常管理的费用；体育协会的会员均可按规定享受职工文化体育活动基金。
2.职工文化体育协会会费的交纳和标准
各成员每年交纳会费，各分会向会员收取的会费和各类收支应严格按协会规则执行。
3.经费开支范围
开展体育活动以及比赛的费用；体育活动检查评比奖励的费用；组织参加相关的职工文化体育活动、比赛的费用；购买、编印职工文化体育活动材料、资料等方面的开支；举办各类职工文化、体育骨干培训班及其他活动的费用；协会的有关办公费用开支等。
4.经费的管理
体育活动基金，企业工会财务负责管理，设立专门账户，收支两条线，接受同级工会经费审查委员会的审计和审查。
对协会各项经费的管理使用，必须严格执行国家的法律法规，建立健全财会管理制度。严格执行开支审批制度，建立预算和经费报告制度。协会秘书长必须定期向理事会报告财务工作。
四 制定国有企业工会体育协会管理制度
按照国有企业工会体育协会章程，制定协会的管理制度。
1.制定协会的管理规定，规范协会的活动
按照协会章程，制定协会的规章制度，明确协会的章程中规定的理事会、会长、副会长、秘书长、理事单位工作职责，各项活动开展的工作流程，使国有企业工会体育协会按章运行。
2.规定协会成员的权利和义务
明确协会成员的权利和义务，加强对会员的管理，让会员明确自己在协会享有的权利，也让会员在享有权利的同时明确自己应尽的义务。
3.规定协会组织和成员应遵守的纪律和规章制度
制定规章制度和严格纪律是保障国有企业工会体育协会正常运转的前提条件。没有规矩不成方圆，组织的建立与相应的规章制度和纪律要求一同出台，用制度和纪律规范国有企业工会体育协会的各项活动。
五 制定国有企业工会体育协会及分会的退出机制
国有企业工会体育协会及其分会，因企业破产、重组、兼并等情况，相应的国有企业工会体育协会或体育协会分会就会存在解散撤销退出情况，制定完善退出机制，可以有效保护国有企业工会体育协会及分会和各会员的权利。
1.制定退出机制的财产处置办法
国有企业工会体育协会资产组成由企业工会提供、会员单位上交、会员个人交纳和社会团体赞助，资产来源的多样性决定了资产性质的复杂性，按照国家相关法律法规制定国有企业工会体育协会退出机制财产管理办法，有效解决在国有企业工会体育协会或体育协会分会解散撤销退出时的财物处置，避免纠纷的发生。
2.解决人员的安置
国有企业工会体育协会，性质是群众团体，但管理还是由各企业工会行使管理权。国有企业工会体育协会及分会的退出，企业工会通过组织支持有权利和义务对国有企业工会体育协会人员进行安置，解决因企业面向市场改革发展，涉及国有企业工会体育协会成员的切身利益，维护好他们的权利。