土地利用规划原则范文
时间：2023-11-22 17:36:40
土地利用规划原则篇1
关键词：乡镇土地；利用；规划
Abstract: the general land use planning in town planning the lowest level, to implement in planning for land management to provide direct basis, on the rural regional economy development is very important to promote and guide the role.
Keywords: rural land; Use; planning
中图分类号：[F299.22]文献标识码：A文章编号：
土地是人类赖以生存和发展的基本物质生活条件，是生产建设发展经济和扩大对外招商步伐的前提。乡镇土地利用总体规划为用地管理提供直接依据。本文试从我区乡镇各类土地利用、保护及土地整理、开发、复恳等方面，进行简要论述。
一、 农用地规划
农用地是指耕地、林地、草地等直接用于农业生产的土地。农用地规划包括基本农田保护区、一般耕地、林地、草地等的规划。
基本农田是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。应该说，基本农田是为了满足一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求而必须确保的耕地的最低需求量。所以，老百姓称基本农田为“生命田”、“吃饭田”和“保命田”，必须制定严格的制度加以保护。《基本农田保护条例》的，标志着我国基本农田保护制度的正式确立。这一制度是指根据土地利用总体规划的要求及当地人口和资源状况，将质量好、产量高、生产潜力大且集中连片的耕地划为基本农田，实行特殊保护的一种耕地保护制度。
一般耕地是指除基本农田之外的用于农业生产的土地。这部分土地无论是土质、产量、生产潜力都要较划入基本农田的耕地差一些，一般种植一些适合生长的经济作物，例如果圃、苗圃、花圃、瓜、蔬菜等。在我区多用于各乡镇农业结构调整的临时用地，高上地区养殖畜禽，南部大洼地区挖池养鱼，这样不但可以把村庄周围的闲散地、打谷场充分利用起来，而且还可以完成部分土地的复垦工作。
由于我区大面积林地、草地不多见，在此不详加论述。
二、 乡镇建设用地规划
乡镇建设用地规划是指城区以外，广大农村和集镇范围的建设占用土地的总称。乡镇建设用地量大面广，一般要占全部建设用地的60%左右。对乡镇建设用地规划应坚持以下原则：首先要坚持合理用地，使用地指标达到占补平衡。要综合考虑各方面的因素，合理地编制村镇规划，经有关部门审批后，以此为依据进行宅基地的审批工作。通过合理的布局和规划，提高土地利用率。其次，坚持依法用地，加强监督机制。执法部门要依据《土地管理法》的各项条例，进行监督检查。国土部实施每季度一次的卫星遥感航测图，加强了各类用地的透明度，有利地遏制住了土地的乱占滥用情况。再次，要坚持按计划用地。建设乡镇小区要有计划有目标，确定可行性方案后，再选址、征地、建设要注意能够利用废弃场地的决不占用其他土地，避免重复建设造成资源浪费 。最后，要坚持利用各种渠道，加强耕地保护意识。对农民朋友进行《土地法》及各种相关法律的宣传，提高思想意识，认识到保护耕地的重要性
三、土地整理
土地整理，是人类在土地利用中不断建设土地和重新配置土地的过程。广义的土地整理包括土地开发和土地复垦。土地整理应遵循的原则：以农用地为主的原则；量力而行的原则；先易后难、因地制宜的原则。
（一）土地开发规划
土地开发是指在一定的历史条件下，人们为了某种目的，运用一定的技术、经济手段扩大土地的有效利用范围，提高土地利用程度的活动过程。土地开发规划的基本步骤：1、土地开发的可行性论证。进行土地开发的可行性论证，一般以经济效益为主，同时，应考虑土地开发对生态环境的影响及对社会需求的满足程度。2、确定开发目标。从当地的技术、经济条件出发，以待开发土地资源的调查、评价结果为依据，以解决目前土地资源供需矛盾为要求，分清轻重缓急，从而确定出待开发土地资源的目标、方向、途径。3、确定土地开发利用结构和布局。土地开发利用结构取决于一个地区用地构成的要求，国民经济发展长远计划或企业的经营方针，各类待开发土地资源的数量和质量情况，建立良性生态系统的要求和当地的社会经济条件。4、确定开发次序和开发速度。首先根据土地资源调查结果推算出规划期内可开发的数量。其次根据前面所提到的因素分析待开发土地资源的难易程度，进行规划期内各年分配。第三步是将上述分配的结果与国家计划开发指标进行比较修订，最后得出按年计算的开发量。5、开发资金计划。土地开发需要投资，开发资金的来源一般有国家设立的投资组织、国家财政计划、地方集资组织以及外资的引进等。6、选定开发模式。它的优势对土地开发目标的实现及开发者的积极性的大小有直接的影响，它受社会经济体制、国家干预程度、待开发土地本身特征的制约。土地开发遵循的原则是：1、符合土地利用总体规划的原则。2、生态优化原则。3、最佳利用原则。4、可行性原则。
（二）土地复垦规划
土地复垦就是对各种工矿废弃地（包括挖损地、塌陷地、压占地等）采取整理措施，使其恢复到可供利用状态的活动。为了搞好复垦，提高土地复垦的科学性与计划性，复垦前要认真搞好土地复垦规划。土地复垦规划应遵循以下原则：1、因地制宜，恢复利用的原则。2、先易后难，服从全局的原则。3、注重时效，讲究经济效益。4、复垦规划要与土地利用总体规划、城市规划以及矿区规划相协调，与土地管理措施密切配合。
乡镇土地利用总体规划是土地管理工作的基础，也是社会主义新农村建设的前提和基础。为促进农村经济社会全面、协调、可持续发展提供有效的用地保障，为全面建设小康社会、促进城乡统筹提供服务，从而保证农村社会经济可持续发展目标的实现。
参考文献：
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土地利用规划原则篇2
论文摘要：随着我国国民经济的飞速发展与城市化进程的日益加快，各项建设项目的土地需求量日益增加，土地利用的供需矛盾与结构性矛盾显得更加突出。必须以可持续发展的眼光来正确看待两者的关系，在具体实施中要做到对两者有效的协调与衔接。本文通过对土地利用总体规划与城镇规划差异的对比，提出了两者衔接的方式。
引言
改革开放以来，随着我国国民经济的飞速发展和我国经济体制由计划经济体制向市场经济体制的转轨，各项建设项目的土地需求量日益增加，尤其是耕地面积的迅速减少，使土地利用的供需矛盾与结构性矛盾显得更加突出。为了加强对新经济形势下我国土地利用总体规划进行科学、可行的修编，土地管理部门在全国范围内先后部署并开展了两轮总体规划编制工作，特别是加强对土地利用总体规划与城镇规划的衔接。土地利用总体规划与城镇土地规划在用地分类、编制体系及审批权限几方面都存在着很大差别，两者衔接的核心工作是做到用地布局与建设用地规模两方面的衔接。如果建设用地与基本农田的布局不能做到充分的衔接，则规划实施中必然要对两个规划进行频繁调整。可见，土地利用总体规划与城镇规划有着很高的关联度，必须以可持续发展的眼光来正确看待两者的关系，在具体实施中要做到对两者有效的协调与衔接，为两个规划各自的顺利实施打下坚实的基础。
土地利用总体规划与城镇规划的差异
1、指导思想的差异
自1986年至今，我国先后开展了两轮关于土地利用的总体规划编制。土地利用总体规划是以土地资源供给为出发点，依照上级所下达的对建设用地的控制指标为限制，按计划进行的土地规划编制，其指导思想是制约供给和引导需求，重点在于对土地利用的控制上。城镇规划是对社会发展、经济状况、产业政策及人文因素等多方面进行综合分析，并依据市场经济下城镇的客观发展规律与社会需求进行编制的规划，其指导思想是以满足需求和方便生活为出发点，重在发展。
规划目标的差异
土地利用总体规划是以规划期的耕地和其他主要农用地的保有量、建设用地占用耕地数量及控制规模、土地的开发，整理及复垦规模、总体布局要求及土地利用率与产出率的提高等方面为主要目标。城镇规划则主要目标则是在城镇的性质、规模及发展方向确立的条件下，对城镇的规划区范围及拟定分期建设技术经济指标等方面进行确定。
规划部门的差异
土地利用总体规划与城镇规划分别由国家土地资源管理部门和土地规划建设部门来编制实施。随着计划经济体制到市场经济体制的转变，我国的土地资源也从过去的无偿使用发展为有偿使用，这同时就客观造成了国家土地资源管理部门与各部门之间以及各部门间的矛盾。
规划时间、层次及人口统计口径差异造成的矛盾
土地利用规划有一个重要原则，即“一保吃饭、二保建设、三保环境”，而事实上很多城镇却是先有城市规划后有土地利用总体规划，这种现象导致总体规划反而服从城镇规划的结果。城镇人口的统计途径和统计范围方面也存在着差异，有些按行政区域进行统计，有些则按非农业人口数量确定人口规模。这种“以地定人”的城镇规划和“以人圈地”的土地利用总体规划也是导致不同矛盾的根源。
土地利用总体规划和城镇规划衔接的原则
土地利用总体规划与城镇规划的衔接应遵从以下原则：第一，从全局出发的整体性原则，要求以提高土地的总体利用效益为基础，对不同区域、用地部门及产业之间用地的需求进行全面考虑，协调好各区域、部门及产业间的用地矛盾。第二，保护与保障并行原则，在加强对基本农田保护的基础上，推进耕地保护从重数量向数量、质量及生态建设的全面平衡转变。加强对土地的整理力度，控制建设用地占地规模，建立保护耕地的激励机制，才能使耕地保护与经济建设和谐发展。第三，可持续的土地利用原则，在规划建设中要将土地的开发、整理、利用及保护结合起来，重视环境的保护与改善，对区域生态建设和环境保护用地进行合理安排，使土地利用和生态环境统一协调，实现对土地的可持续利用。 转贴于
土地利用总体规划和城镇规划的衔接方式
1、强化土地管理部门和建设规划部门间的协作
土地管理部门和城市建设规划部门都要对城市用地进行统一的管理，严格土地审批制度，切实做到土地规划、征地、开发、建设的统一管理。同时要强化实施两个规划后的监督检查工作，对于违法用地和建设的案件要严肃查处。土地利用总体规划与城镇规划衔接的重点是城镇建设用地的范围和界限，而建设用地区的土地利用则按照城镇建设规划进行。
城镇规划要以土地利用总体规划为依据
城镇规划制定的发展用地的规模及控制范围不可超过土地利用总体规划规定的控制指标。同时，城镇建设用地要严格符合耕地总量的动态平衡要求及土地用途的管制要求，努力提高耕地的质量。对于不合理的建设用地，要按照土地利用总体规划与城镇规划的具体要求进行局部调整，做到科学、合理地用地。任何部门、任何单位与个人的建设用地都不得违反土地利用总体规划与城镇建设规划的要求。
走集约型的城镇建设道路
城镇建设规划应从过去的粗放式建设方式转变为充分发挥城镇可利用空间的集约型建设方式。城镇规划要树立建设用地紧张的观念，对土地进行更加科学、精密、详尽的安排规划，对城镇空间充分利用，适当提高建筑的密度、高度及容积率。当前许多城镇建筑的密度与容积率都比较低，有着很大的开发改造潜力。同时也可通过加强旧城改造，提高旧城用地在布局、结构及功能方面的紧促性与合理性来提高旧城土地的利用效率。另外还可以土地置换的方式，压缩农村的居民点及村镇企业用地，以达到节约用地的目标。
参考文献：
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土地利用规划原则篇3
乡镇、街道土地利用总体规划编制具体应遵循以下原则：
1、用途管制原则。统筹安排各类重点建设用地，明确各土地利用区块的用途，特别要严格保护基本农田，引导与控制非农建设占用农用地。
2、耕地占补平衡原则。加大土地开发整理复垦力度，适度开发宜耕后备资源，确保耕地占补平衡。
3、集约节约用地原则。规划圈外的建设用地要逐步向圈内置换，着力挖潜盘活存量闲置、空闲土地和已建设的粗放低效土地，强化“双控”指标体系，切实提高土地利用率。
4、可持续利用原则。重视保护与改善生态环境，充分考虑环境容量和生态承载力，保障土地资源的可持续利用。
5、因地制宜原则。各类建设用地须充分考虑土地的自然、环境、区位等特性，充分利用坡陡在25度以下的低丘缓坡区的非耕地，尽量避免占用耕地。
6、与上一级规划协调一致原则。根据区级规划下达的规划控制指标进行土地用途布局和规模结构调整。
7、公众参与原则。采取公开展示等方式向社会并征询意见，广泛听取各社会阶层的意愿，协调政府与公众需求，推行“阳光规划”。
二、规划修编的指导思想
以《中华人民共和国土地管理法》等有关法律、法规为依据，全面贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，坚持科学发展观，按照“保护、保障、挖潜和集约利用”的总体要求，正确处理内涵挖潜与外延扩张、全局利益和局部利益、长远利益和当前利益的关系，通过合理配置土地资源，优化土地利用结构，转变土地利用方式，提高土地集约利用水平，加快形成资源节约、永续利用、经济社会环境和谐发展的土地利用模式。
三、规划修编的期限
本次乡镇、街道规划修编基期年为20*年，规划期限为20*—2020年（其中近期为20*—2010年，中远期为2011—2020年）。规划修编要突出保障20*-2010年建设用地。
四、规划修编的主要内容
1、土地利用现状分析和土地供需趋势分析；
2、明确规划目标、期限、范围和任务；
3、土地利用布局和结构调整方案；
4、进行土地用途分区，制定用途管制规则；
5、落实各项规划用地位置；
6、重点建设项目用地规模和布局方案；
7、突出解决好农村居民点的布点及规模缩并调整问题；
8、落实土地开发整理项目；
9、实施土地利用总体规划的措施。
五、规划修编的前期工作任务
由于乡镇、街道土地利用总体规划受黄岩区土地利用总体规划指标控制，在上级政府对区级规划指标安排尚未明确前，乡镇、街道土地利用总体规划编制的前期工作重点是：
（一）规划准备（20*年9月20日前）
1、成立组织。成立以乡镇、街道主要领导为组长的土地利用总体规划修编领导小组，明确分管领导，落实精干工作班子，积极有序地开展工作。
2、制定计划。根据规划修编的程序步骤，制定具体的工作计划，明确每一步骤的工作任务、工作内容、完成日期和责任人，积极推进规划修编工作有序开展。
3、筹措经费。由于土地利用总体规划修编工作量大、涉及内容多，成果资料复杂，报批要求高，各个乡镇、街道都要安排落实好规划修编专项资金，做到专款专用，保证规划工作顺利进行。
（二）收集资料和前期调查（20*年9月21日-10月15日）
1、收集乡镇、街道的自然、社会经济基础资料，包括*-20*年人口资料、经济发展资料、统计手册，工业功能区块情况、产业发展情况，20*年度党委、政府工作报告等。
2、收集土地利用的现状和规划资料，包括上一轮土地利用总体规划资料（文本、说明、图件）、土地开发整理专项调查与规划、基本农田保护区规划、地质灾害防治规划等。
3、收集各种相关规划资料，包括乡镇、街道国民经济和社会发展“十一五”规划、城镇总体规划和20*-2010年等近期发展计划、交通规划、水利规划、旅游规划、生态镇规划、农业区划和综合开发规划，规划期间重点建设项目、基础设施和社会事业项目及中心村、行政村建设布点等情况。
4、收集建设项目用地规模、集约用地以及其他与土地利用有关资料。
5、完善乡镇、街道的集镇规划，按照乡镇（街道）人口、经济状况核定集镇用地面积；将工业功能区块纳入集镇用地范畴，工业用地要与上一轮规划衔接，应进入乡镇、街道工业功能区块，原则上不再单独选址；应充分利用荒地、荒坡地安排建设用地，尽量少占用耕地，集镇用地面积的扩大应与农村村庄用地面积的减少相挂钩。
6、做好村庄布点规划。根据乡镇、街道行政村规模调整的实际情况，确定中心村位置，按照“中心村用地扩大与自然村面积减少”的原则，做好中心村及其它村的定点规划。
（三）开展调查研究（20*年10月16日—10月30日）
1、评价上一轮规划。各乡镇、街道要对上一轮土地利用总体规划实施情况进行认真评价，梳理上一轮规划已用空间和剩余空间的面积和位置，总结规划实施取得的成绩、经验和存在问题，为新一轮规划修编提供借鉴。以土地更新调查成果为基础，完善土地利用现状图，形成规划工作底图。
2、调查内容。包括土地利用现状更新调查资料的核实，人口调查，基本农田及标准农田调查，建设项目与用地需求量调查，土地整理、建设用地复垦开发潜力调查，土地生态环境现状及建设调查等。
3、研究内容。依据调查结果，对乡镇、街道土地利用现状、潜力及存在问题进行分析、评价、研究。预测规划期间常住人口总规模、各类用地需求，分析规划期间土地供需状况，为规划修编提供依据。
（四）确定规划初步目标（20*年11月1日—11月15日）
根据乡镇、街道调查研究的结果和乡镇、街道经济社会规划等相关规划，确定好规划初步目标。初步目标应突出规划期内土地利用的主要任务，一般包括保护耕地、统筹安排各类用地、保护和改善生态环境、保障经济社会可持续发展等方面的目标。要按近期和中远期确定规划目标及任务。
（五）编制规划草案（20*年11月16日-2007年12月15日）
1、根据乡镇、街道经济社会发展情况，将上一轮规划剩余的建设用地、待置换用地控制指标进行适度调整，制定切实可行的土地用途布局和规模结构的调整方案。
2、按照初步拟定的规划方案，依次在规划工作底图上落实基本农田、重点建设项目、土地整理开发、建设用地复垦、生态建设等规划控制指标。根据土地使用条件确定每一地块的规划用途。
3、编制规划草案，初步形成规划文本（初稿）。
六、有关要求
（一）统一思想，提高认识
做好新一轮乡镇级土地利用总体规划修编，是贯彻《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[20*]28号）、落实最严格土地管理制度的重要举措，是调整经济结构、转变经济增长方式、建设节约型社会的客观需要，是构建和谐社会、维护群众土地权益的重要保证，是落实科学发展观、提高土地对经济社会可持续发展保障能力的必然要求。各乡镇、街道要提高认识，不断总结经验，高度重视规划修编工作。
（二）加强领导，科学规划
乡镇、街道土地利用总体规划是未来乡镇、街道区域内各业、各类土地利用的综合协调和统筹安排，必须在当地党委、政府（办事处）主要领导的领导下，动员各方面力量共同参与。
规划修编应当贯彻“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的工作方针，依法、民主、科学办事，提高规划的科学性和可行性。
（三）严格程序，规范操作
土地利用规划原则篇4
一、工作任务
总结评价上一轮规划的实施情况，开展经济建设、社会发展与生态保护中土地利用的重大战略问题研究，分析全县土地利用现状和土地开发利用潜力，核定土地利用现状数据，开展土地利用专项规划编制工作，提出规划期间土地利用的目标和原则，按照上级下达的规划控制指标，确定全县土地利用结构，科学划分土地利用区域，合理安排土地利用的产业空间布局；确定重点工程建设项目用地；提出保障规划实施的政策措施；建立和完善规划管理信息系统。
规划修编以年为规划基期年，2010年为近期目标年，2020年为规划目标年。规划范围为本县行政管辖范围内的全部土地。
二、资料收集
收集具有真实性、现实性和权威性的资料，是做好规划编制工作的前提条件。
(一)基本要求
1．资料应采用政府统计部门和主管部门核准的资料，以确保资料的可靠性。
2．资料数据统一采用国际标准单位，小数点后保留2位小数。
3．收集从年至今能满足近10年有关分析评价所需资料。
(二)主要内容
1．经济社会基础资料
在县发改局、统计局、国土资源局、建设局、交通局、水利局、林业局、农业局、规划局、计生委、旅游局等相关部门收集经济社会发展资料。
2．现状资料
收集各有关部门行业土地利用、区域划分、产业空间布局的现状资料及现状图。
3．规划及专项调查资料
收集人口发展预测、经济社会发展规划年年各部门中长期规划及行业用地、区域划分、空间布局的规划资料，尤其注意收集重点项目、重点区域的规划资料和相关的规划图件。
三、分析与预测
(一)资料整理
对收集的资料进行整理汇总，分析资料的真实性、现实性和权威性，对主要的综合性数据，要形成电子版本，便于参与专项规划编制的各单位互通信息、数据共享。
(二)用地现状分析评价
1．分析评价自年以来土地利用的总规模、结构布局、重点项目建设与实施和用地总量增减变化情况。分析效益增量与用地增量之间关系，年均用地增加量等。
2．分析土地利用投资强度、土地利用率、土地节约集约利用水平和土地利用单位面积产量、产能、产值与税收效益，以及各类型用地单位产值占地面积，并与国内外进行横向对比分析，对建国以来的历史数据进行纵向对比分析。
3．从土地利用现状情况，全面分析土地利用在投资强度、利用率、利用效益和土地生态环境建设等方面存在的主要问题及产生问题的原因。
(三)指标预测
1．分析趋势
根据规划区域内的社会、经济发展和土地利用状况，预测规划期内用地的规模及远景发展趋势。
2．预测依据
指标预测的依据包括县国民经济与社会发展第十一个五年规划、上级相关规划目标、相关行业“十一五”规划、各部门专业性建设项目用地定额标准等。
3．预测原则
规划指标的预测要依据定额标准进行。采用标准要充分考虑节约和集约利用土地，在同一取值范围内尽可能取下限值。
行业用地指标预测应充分与其他相关部门行业规划相协调，避免重复建设项目用地。对多部门共同利用、可能产生重复统计的面积，要提出协调的意见和建议。
4．预测方法
(1)人口预测。人口规模的预测主要有自然增长法和回归分析法；城镇人口预测主要有劳动力平衡法和单因素分析法。
(2)用地预测。城乡居民点建设用地预测主要有总体平衡法、人均定额指标控制法和回归分析法；独立工矿用地预测主要有用地定额法；交通、水利用地预测根据其行业标准，采用用地定额指标法；建设用地需求量预测要根据《湖南省国土资源厅关于修订〈建设用地定额〉指标(试行)的通知》(湘国土资发〔〕26号)的相关规定和行业标准进行。
(3)其他预测方法。指标预测还应进行纵向和横向对比分析。纵向为对本行业用地的历史数据进行分析，找出用地变化趋势规律，测算规划期间的用地需求；横向与国内相似县份进行比较，分析在同等经济水平下的用地需求量。
5．预测结果可行性分析
要对规划指标预测结果进行可行性分析，从资金保障、区位条件、资源容量、生态保护等方面进行可行性分析。
四、专题研究与专项规划
(一)专题研究
1．专题设置
根据工作方案要求，本次总体规划共设置4个重大问题专题研究：
(1)县土地利用总体规划(—2010)实施评价；
(2)县耕地和基本农田保护研究；
(3)县城乡建设用地规模和布局研究；
(4)县土地利用与生态建设协调发展研究。
以上专题均由湖南师范大学资源与环境科学学院承担。
2．专题研究内容
专题研究内容根据省国土资源厅和市国土资源局有关文件要求确定。
3．专题研究成果
专题研究成果由专题研究报告、图件、附表组成。
(二)专项规划
1．专项规划及承担单位
根据县实际情况，共设置12个专项规划：
(1)县开发园区用地规划，由县发改局、工业园负责；
(2)县城镇建设用地规划，由县规划局负责；
(3)县城乡居民点建设用地规划，由县规划局、新村办负责；
(4)县交通用地规划，由县交通局、公路局负责；
(5)县水利设施用地规划，由县水利局负责；
(6)县电力行业用地规划，由水电责任公司和郴电国际分公司负责；
(7)县耕地及基本农田保护规划，由县国土资源局负责；
(8)县土地开发整理规划，由县国土资源局负责；
(9)县农业用地规划，由县农业局、畜牧局负责；
(10)县林地保护利用规划，由县林业局负责；
(11)县自然保护区规划，由县林业局负责；
(12)县旅游用地规划，由县旅游局负责。
2．专项规划的内容要求
(1)基本要求
各专项规划主要内容：①明确规划指导思想、战略目标和规划原则；②对用地数量和结构在全县各乡镇进行分解；③结合部门“十一五”规划的相关内容，确定土地利用区域及空间布局，明确土地用途管制要求；④提出行业节约集约利用土地目标和提高土地产出效率措施；⑤明确本行业用地生态保护及防止水土流失、土地污染的措施和办法；⑥明确重点项目的数量、各项目的用地面积、结构和空间布局；⑦提出规划实施的保障措施。
(2)其他要求
①县城镇建设用地规划应分析全县城镇体系发展历史、布局和区域基础，剖析全县城镇用地现状及存在问题；按照走新型城镇化道路的要求，确定全县城镇体系的等级规模结构和空间分布，预测确定县城及其他建制镇和重点集镇建设用地控制规模，提出城镇建设用地节约集约利用的主要途径，制定规划的实施保障措施。②城乡居民点建设用地规划应把握全县城镇体系规划要点，明确城镇村各级用地总规模，以大比例尺图件明确县城及其他建制镇和重点集镇建设用地控制规模和空间布局，提出建设新农村用地调整的原则、方针、步骤和优化村庄布局方案。③水利设施用地规划应对全县水土流失现状和演变的趋势进行分析，对预防整治水土流失的任务做出安排，明确水土保持监管和保护的地区和项目。④土地开发整理规划应对上轮规划实施以来土地开发整理工作取得的效果及存在问题进行分析；对耕地后备资源及开发整理潜力进行分析；对各地区实现耕地占补平衡的能力和异地补充平衡提出方案。⑤林地保护利用规划应提出全县在规划期内的生态退耕目标与地区分布，划分林业用地功能区，提出林业用地各功能区的管制规则；⑥农业用地规划应提出规划期内畜牧、水产、园地的用地总规模与地区分布，提出园地、养殖水面、牧草地的重点建设项目用地及区域布局，制定规划实施的保障措施。
3．专项规划成果要求
专项规划成果包括规划文本、规划说明、规划图件和规划数据集。
专项规划文本一般采用章节格式，要求语言精练，表述清楚，依据充分，分析透彻，重点突出，资料准确，数据齐全，方案可行；各专项规划的基本内容应当有准确的现状分析，明确的指导思想，合理的规划目标和指标，有切实可行的结构调整方案、用地布局方案及切实的保障措施。
专项规划说明一般采用章节格式，内容包括规划编制的工作过程、规划采用基础数据的来源、规划中重大问题的解决办法、规划用地指标的预测方法和依据、规划目标确定的依据、上级规划落实情况、土地用途管制规则确定的原则与依据和与其他规划协调的情况等内容。
规划图件一般应包括行业土地利用现状图件和行业土地利用规划图，必要时可补充相关专题图件。规划图件编制应达到行业技术规范标准并符合土地利用专项规划图件的要求。
规划数据集主要由行业发展现状数据、相关基础数据、规划成果数据等构成。
五、总体规划大纲编制
(一)编制要求
1．综合专题研究的成果。将前期工作阶段中重大问题的研究结论进行汇总和综合，作为编制规划大纲的基础和依据，在此基础上结合县经济社会发展的趋势，形成全县土地利用战略的总体思路。
2．汇总专项规划的初步成果。主要是对各行业、各部门的用地需求进行协调平衡，形成土地利用规划初步方案。
3．初步落实上级土地利用总体规划的控制指标。根据郴州市规划要求，对分配到我县的各项指标进行分解并具体落实。
4．落实全县经济社会发展主要目标，特别是需要在土地利用方面实施的约束性、预期性目标。
5．初步划分土地利用的功能和用途区域。以各专项规划的要求为基础，以保障全县经济社会发展规划目标为原则，开展区域划分工作。
规划大纲初步方案要采用多方案筛选和比较，按国民经济社会发展目标要求进行取舍。
乡镇规划大纲在县级规划大纲和控制指标指导下，结合各乡镇具体情况，参照以上方法编制。
(二)大纲文本内容
规划大纲格式要求为篇章式结构。要求用词精炼，重点突出，文字规范，措辞准确，有理有据。内容应包括：1．引言，主要介绍规划大纲的内容；2．总则，主要包括规划指导思想、规划原则、规划依据、规划期限和范围；3．对上轮土地利用总体规划的实施评价结论；4．土地利用现状及潜力分析；5．土地利用战略；6．规划方针、主要目标、主要控制指标和本轮规划与上轮规划的衔接等；7．土地利用结构与布局，重点简述规划对土地利用结构的调整和对土地利用布局的安排；8．规划分区和空间管制；9．规划方案的可行性、效益和环境影响评价；10．规划实施的保障措施和机制创新。
(三)大纲说明编制要求
规划大纲说明应明确规划编制的指导思想、目标、原则及重点；总结规划大纲编制的流程；说明规划大纲编制的技术路线；对基础数据的采用进行说明；列出主要规划指标的预测方法和依据；说明规划分区的方法和依据；分析规划大纲编制过程中重大问题的解决方法；说明规划大纲编制阶段完成的主要规划成果。
(四)规划大纲成果
包括规划大纲文本、说明、图件三部分。规划大纲图件中要有专题研究与专项规划的现状图、分析预测图，专项规划的规划设想及示意图，总体规划图。
六、规划协调与平衡
(一)协调的原则
1．以保障全面建设小康社会目标与经济社会发展目标的用地需求为准则；
2．落实上级土地利用总体规划中分配给我县的约束性指标；
3．坚持《土地管理法》规定的土地利用总体规划编制原则。
(二)协调的内容
1．土地利用现状数据。统一采用国土资源部门确定的土地利用分类、总面积、结构等标准。
2．人口与经济发展主要指标。现状数据应采用统计部门的法定数据，规划数据应主要采用发改委确定的各项指标，其他有关数据应采用专业部门的权威数据。
3．专项规划用地指标。专项用地规划指标的协调以上级土地利用总体规划下达给我县的约束性指标及有关用地定额标准为基础进行协调。
4．空间布局的协调。依据我县国民经济发展规划和有关发展战略，对全县范围的用地空间布局进行协调。
(三)综合平衡
以全县国土总面积和上级下达给我县土地利用的约束性规划指标为依据，以确保我县社会经济健康快速发展为准则进行综合平衡。
各项规划指标应分解落实到乡镇，并作为编制乡镇土地利用总体规划的基本依据。
(四)协调平衡的方法
主要是召开专家、领导、部门和乡镇负责人参加的咨询会议，协调部门之间和乡镇之间规划出现的问题，形成处理意见和建议报县规划领导小组审定。
七、用地布局与重点项目
(一)产业用地布局与用地分区相结合。各专项规划根据本行业用地分区的要求，凡涉及“分区”和“区域保护”等方面内容的，应编制分区规划图，并在规划中对不同区域用地提出相应的管制规则和用地措施。
(二)用地空间布局与相关规划相协调。各专项规划进行产业用地分区时，应考虑相关规划的分区，避免造成冲突。如在基本农田保护规划中划入基本农田保护区的地域不能再设置为建设用地区。
(三)应突出重点项目和重点工程。各专项规划应以重点项目表的形式进行汇总，表中应体现重点项目的投资额度、用地规模(特别是占用农用地和耕地的数量)、用地选址、用地时序和占用耕地的补充及占用基本农田的补划等内容。
重点项目安排应符合“十一五”规划，符合产业发展规划，投资应达到一定的额度要求，符合国家产业政策；项目选址应符合相关限制性规划的要求，要与土地利用总体规划相衔接；凡是在城镇规划圈内的重点项目用地，不列入重点项目表，主要统计独立选址的重点用地项目，以避免与城镇规划用地相冲突，造成用地的重复计算。总体规划应根据我县经济社会发展的趋势筛选各专项规划中的重点项目，合理安排重点项目用地。
八、总体规划成果
(一)总体规划成果组成
县级总体规划成果由主件和附件两部分组成。主件包括总体规划文本、总体规划编制说明、数据集和规划图件；附件包括专项规划、专题研究报告及其他相关成果。
乡级规划成果由总体规划文本、总体规划说明、规划图件构成。
(二)总体规划文本
总体规划文本应采用条文格式，做到内容全面、重点突出、思路正确、结构严谨、语言精炼、措辞规范。文本内容应达到以下要求：
1．最大限度的满足经济社会发展对土地的需求。在指标控制下，确保建设用地布局合理。对不同条件下各乡镇的土地利用指标进行分类控制，提出与之相应的用地要求。
2．促进土地资源的节约集约利用。明确土地集约节约利用的现状指标和规划指标，明确规划期内土地节约集约利用潜力和规划目标。
3．实行严格的耕地保护政策。明确对耕地的保护，特别是对基本农田的保护，合理确定耕地保有量和基本农田的保护面积，并把耕地和基本农田保护指标分解到各乡镇，制定合理的耕地和基本农田保护措施。
4．实行严格的土地用途管制。制定土地用途管理规划政策。实行用地区域性重点控制，建制镇建设用地规模逐个控制，集镇和村庄建设用地规模总量控制，对基本农田、各类园区、各类保护区等要按区域进行用地规划控制。
5．实行用地指标控制。耕地占补平衡、新增建设用地、耕地开发、土地复垦、土地整理等指标要分解落实到乡镇。
6．落实用地项目。确定重点建设项目布局、用地规模及耕地占补平衡方案。
(三)总体规划文本说明
“说明”是针对总体规划文本的说明，一般采用章节式结构。在对上一轮规划实施情况及存在问题、规划修编的必要性、规划的指导思想和原则、编制规划的工作过程、基础资料的来源、指标分析、方案的形成、规划方案论证修改、协调与平衡、公示与听证的过程、成果图件的编制方法等进行说明的同时，应着重对规划主要内容的说明。
规划主要内容的说明，一般包括：土地利用现状；人口分析预测；规划期间土地供需状况；规划目标确定的依据和指标落实的情况、反馈协调情况；各类用地结构与布局调整指标确定的方法和依据；土地用途分区及其管制规则、管制用途确定的方法和依据；土地整理、复垦、开发安排的依据；生态建设和环境保护用地安排的依据；规划供选方案的论证和评价；与其它相关规划的协调情况；拟定规划实施措施的依据。
(四)总体规划图件
包括县及各乡镇土地利用现状图()、县及各乡镇土地利用总体规划图(2006—2020)、县重点建设项目布局图(2006—2020)、县及各乡镇土地利用分区图(2006—2020)。
1．土地利用现状图
现状图应准确反映土地利用现状的分类、面积和分布范围，其它内容应适当综合，各地类的现状面积应为经过核定的年10月31日止的数据。成图制作中，按比例尺调整的技术要求进行各要素的综合处理。
2．土地利用总体规划图
规划类图件包括土地利用总体规划图、重点建设项目布局图、土地利用分区图等。应主要反映各类土地利用区，重点项目，城镇、集镇、交通、水域、水利工程等用地规划的位置、面积及范围。要定性、定量、定位、定序地反映规划期内不同时段的土地利用信息。要以核定后的现状图为工作底图，将土地利用分区、基本农田保护区、重点建设项目、重点土地开发整理项目的位置和范围等主要规划内容准确地标示在图面上。成图制作中，以保证定位准确为原则，增、减底图地物信息，同时按图面信息负载能力，附以标准详细的文字注记。
(五)总体规划成果的公示
总体规划成果形成后应组织专家咨询委员会进行审查，对主要规划指标的方案实行听证、公示制度，广泛征求社会各界意见。技术单位根据公示期间收集的意见，经过筛选整理后，选择合理的意见修改完善成果。
九、规划数据库建设
规划数据库建设是信息化建设的重要工程之一，是实现规划信息化管理的基础，是土地利用总体规划重要成果内容。本轮规划要求建立覆盖全县的1:1万土地利用总体规划数据库。
(一)成果内容
1．图件成果：土地利用总体规划图(县、乡图及国际标准分幅图)、城镇规模控制图、基本农田保护图及其它专题图件。
2．数据成果：含数据库体、标准分幅数据、指标数据。
3．表格成果：各类指标表及通过数据库输出的成果表格。
4．文字成果：技术设计书、技术报告、工作报告、自检报告。
5．部分建库中间成果：作业情况记录等。
(二)数据库建设成果要求
数据成果：文件命名、属性结构符合国家和省相关标准规范要求；关键字段值不为空且字段数据正确、内容齐全；要素采集误差和接边误差符合精度要求，无图形错误和矢量化丢漏现象；要素分层正确；图形拓朴关系正确；数据库运行正常，查询、统计、分析结果正确；图形、属性不重不漏，数量齐全。
图件成果：符合国家及省里相关标准规范要求，图内要素描述正确，图外整饰规范。
表格成果：表格种类齐全，格式规范，内容正确。
文字成果：文字报告数量齐全，格式符合规范，内容描述准确，逻辑清楚。
土地利用规划原则篇5
关键词：土地使用权；抵押；抵押权；立法冲突；“房地一致原则”
一、划拨土地使用权抵押概念
在我国土地实行所有权和使用权相分离的原则，法律明文规定土地所有权不能用于抵押。能作为财产权进入市场流通的则是土地使用权。划拨土地使用权属于土地使用权。划拨土地使用权抵押是以权利为抵押标的，即债务人或者第三人，以划拨方式取得土地使用权及土地上的建筑物和附属物一并在不转移占的前提下作为债务履行担保的财产，在债务人不履行债务或者发生当事人约定的实现抵押权的情形时，可以就划拨土地使用权及其土地上的建筑物和附属物进行折价或者就拍卖、变买的价款优先受偿的权利。
二、划拨土地使用权抵押立法的冲突
以划拨方式获得的土地使用权如何进行抵押相关的法条规定并不完全一致。比如《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称《条例》）第45条规定：“符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：①土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；②领有国有土地使用权证，具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；③依照本条例第二章的规定签订了土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。”按此规定，划拨土地使用权不能直接设定抵押权，而只有在经县级以上土地管理部门将其性质转变为出让土地使用权再抵押。《城市房地产管理法》第50条规定：“设定房地产抵押权的土地使用权是以划拨方式取得的，依法拍卖该房地产后，应当从拍卖所得的价款中缴纳相当于应缴纳的土地使用权出让金的款额后，抵押权人方可优先受偿。”据此，划拨土地使用权是可以直接设定抵押权的，即先设定抵押权。只有当抵押人不能清偿到期债务时对其进行拍卖，以拍卖所得款额缴纳土地使用权出让金，即先设定抵押权，后办出让手续。由上可知，《条例》与《城市房地产管理法》关于划拨土地使用权如何进行抵押的规定是不一致的。从法律效力上说，法律的效力强于行政法规的效力，即《城市房地产管理法》的效力强于《条例》。但是就两种操作方式的实际效果而言，按照《条例》的规定进行操作更能保障国家的土地收益，而按照《城市房地产管理法》的规定进行操作则更符合市场经济发展的要求。因为从目前土地使用权的现状看，绝大部分的划拨土地使用权，如果不允许划拨土地使用权直接设定抵押权，则土地使用权抵押制度的社会功能的发挥受到极大的限制。因此，《城市房地产管理法》的规定更具灵活性，更符合土地有偿使用制度发展的要求。
笔者认为应对《条例》关于土地使用权抵押的规定根据《城市房地产管理法》的规定进行相应的修改，使《条例》和《城市房地产管理法》关于土地使用权抵押的规定一致起来，在法律、法规上进一步明确划拨土地使用权既可以直接设定抵押，也可以经抵押双方同意先办理土地使用权出让手续，将划拨土地使用权转为出让土地使用权后再进行抵押。
三、“房、地一致”原则实施中的障碍
划拨土地使用权设定抵押实行法律，法规规定的房、地一致原则。《城市房地产管理法》第48条规定：“依法取得的房屋所有权连同该房屋占用范围内的土地使用权，可以设定抵押权”；《条例》第33条规定：“土地使用权抵押时，其地上建筑物、其他附属物随同抵押。地上建筑物、其他附属物抵押时，其使用范围内的土地使用权同时抵押。”《担保法》第36条规定：“以依法取得的国有土地上的房屋抵押的，该房屋占用范围内的国有土地使用权同时抵押。以出让方式取得的国有土地使用权抵押的，应当将抵押时该国有土地上的房屋同时抵押；以乡（镇）村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押。”根据上述规定可知，我国现行立法分别承认土地使用权和房屋所有权。同时又把土地使用权与地上房屋所有权紧密地联系在一起，要求二权一起处分，即实行房、地共同抵押的原则。
这种立法规定，有利于房地产的统一管理，也有利于减少因土地和房屋的分离而引起的交易中的各种纠纷。但这一原则在实践中的弊端表现为：
（1）在被担保债权的数额低于或等于单独的划拨土地使用权的价值额或单独的地上房屋的价值额时，仍需房、地一同抵押，其结果就是划拨土地使用权转让地价款低于其本身价值，这样一来国有土地就得不到有效的保障；
（2）在被担保的债权额低于或等于土地使用权的价值额或地上房屋的价值额时，仍将房、地共同作为抵押物，尽管我国法律允许就抵押物的剩余价值再为其他债权设定抵押，但由于后设定的抵押权一般都处于第二位序，该位序的抵押权人将忍受丧失位序利益和期限利益之苦，因而人们一般都不愿意居为这种抵押权人，并在土地使用权人、地上房屋所有人不能提供其他担保形式时，不愿与之交易，从而使他们难以取得交易利益；
（3）房、地一致原则未能将对划拨土地的权利和房屋的权利分开，从而不利于对划拨土地使用权人和房屋所有权人提供充分保护，也不利于界定各种权利和利益。因此，我国在土地使用权设定抵押的问题上，应在确认房屋和土地一并转让和抵押的立法的同时，应当尽快出台相关的立法便于房屋和土地可以作为相互独立的不动产权利进行抵押，以确认各种分离的权利和利益。房产和地产分别抵押时，设计配套的制度，避免因抵押权的实现导致划拨土地使用权利人和地上房屋所有人不一致而妨碍房地产的使用。
参考文献：
[1]张春雨.完善我国土地使用权抵押制度的几点立法思考[J].中国土地科学，1999（5）.
[2]王宏巍.划拨土地使用权抵押的法律问题浅议[J].法制园地，2008（6）.
[3]刘德龙.我国土地使用权抵押制度研究[D]，CNKI黑龙江大学硕士毕业论文2011（11）.
[4]朱晓婷.试论国有土地使用权的抵押制度[J].法制与社会，2011（11）.
土地利用规划原则篇6
这次会议是区政府决定召开的，是一次非常重要的会议，主要任务是安排部署土地利用总体规划修编工作。2012年，我们已启动了新一轮土地利用总体规划修编工作，并委托东北师大完成了专题研究和《规划大纲》初稿，但后来由于国土资源部编制的《全国土地利用总体规划大纲》没有通过国务院审批，致使修编工作停了几年。最近，国土资源部又重新部署这项工作，要求各省务必在年底前完成规划并通过国家审批。省市对这项工作也进行了重新部署，并专门召开会议落实这项工作，要求在8月底前上报成果。区政府感到这次规划修编工作非常重要，所以专门召开了这次会议。下面，就如何落实土地利用总体规划修编工作，我讲以下几点意见。
一、充分认识土地利用总体规划修编工作的重要性
过去人们常说，“规划规划，墙上挂挂”，规划一般不引起人们的重视。但现在不一样了，规划的重要性越来越显现出来，特别是各部门、各乡镇（街）主管土地工作的领导以及抓项目建设工作的同志，经常参与征地工作，应该深知土地利用总体规划的重要性。说它重要，主要有以下几点：
第一，土地利用总体规划涉及面大，应用范围广。大家知道，无论是单位搞建设、搞开发，还是个人建住房、搞生产，都需要用地，而用地就必须符合土地利用总体规划。同时，如何掌握土地的资源现状，如何预测未来土地需求，如何科学安排和协调各业用地，都需要土地利用总体规划进行安排和落实。因此说，土地利用总体规划涉及方方面面，其应用范围甚至比经济和社会发展规划还要大，还要广。
第二，土地利用总体规划刚性强，威力大。国家实行土地利用总体规划制度，目的就是要加强土地的用途管制。只有规划为建设用地的地块，才允许搞建设；规划为一般农田的就得搞农业，不能搞建设；划定为基本农田的，绝对不能搞建设。使用土地要严格按照规划进行，规划的用地指标也不能突破，这些都是刚性的。除非法律规定的重点建设项目必须使用耕地的，可以使用一些耕地，可一般耕地要省政府批准，基本农田要国务院批准，市级以下政府都没有审批权。同时要按法定程序局部调整土地利用总体规划，但报批起来难度是非常大的。如果你违法占地，要追究占地和批地责任人的责任，轻者追究行政责任，重的要追究刑事责任。现在国家有各级土地监察机构和督查机构进行执法，还有多颗遥感卫星在天上巡视，半年一出图，哪里有微小的地貌变化都能清晰地显示出来，瞒都瞒不住，捂也捂不了。
第三，土地利用总体规划直接关系到经济发展。土地利用总体规划，是对各业用地进行规划和安排。一个地区的土地利用规划做的好，规划安排的科学合理，就有利于促进各业协调进步，有利于促进经济和社会事业快速发展；否则，如果规划安排的不好，就难以保证各业用地需求，就会阻碍经济社会发展。
第四，土地利用总体规划是对土地资源保护的有力保障。土地利用总体规划是对土地利用宏观上的控制，是土地用途管制的基础。按照土地利用总体规划利用土地，能使土地发挥最大的资源效益、经济效益和社会效益，减少和避免土地资源的浪费，有力地保护土地资源，实现土地节约和集约利用。土地利用总体规划特别强调了保护耕地，对确保国家粮食安全有着重要的意义。
综上所述，土地利用总体规划极其重要，当前规划修编工作必须引起我们的高度重视。各有关部门、各乡镇（街），要充分认识土地利用总体规划修编工作的重要性，把规划修编工作纳入本单位重要议事日程，切实把这项工作安排好，落实好。
二、明确任务和标准，保证规划修编工作的质量
这次规划修编工作的指导思想是：全面贯彻落实“十分珍惜、合理利用土地、切实保护耕地”这一基本国策，坚持以人为本的科学发展观，以服务于我区经济建设为根本出发点，坚持“在保护中开发，在开发中保护”的原则，妥善处理好经济社会发展与资源保护、整体与局部、长远与当前的关系，全面落实土地用途管制制度，大力提高土地利用率，促进土地集约利用和市场经济条件下的优化配置，提高土地资源对经济社会可持续发展的保障能力。
规划修编工作的基本原则是：一是坚持严格保护基本农田，控制非农建设占用农用地的原则；二是坚持节约与开发并举、以节约为主，提高土地利用效益的原则；三是坚持统筹安排各类、各业、各区域用地的原则；四是坚持保护和改善生态环境，保障土地可持续利用的原则；五是坚持建设占用耕地与土地开发整理补充耕地的原则，确保耕地占补平衡，保持耕地问题基本稳定。
土地利用总体规划修编工作，涉及方方面面，是一项庞大的系统工程，绝不是某一个部门的事，是政府各部门、各乡镇（街）必须履行的重要职责。在这次规划修编工作中，各部门、各乡镇（街）必须明确各自的工作任务：
（一）国土部门的工作任务。我们上一轮土地利用总体规划的期限是1996-2010年，已即将到期，本轮规划修编的期限是到2020年。整个规划修编工作由国土部门来牵头，任务是相当繁重的。国土部门还要具体搞好土地资源的评价，各项基础数据的调查，要开展土地利用战略研究、优化城乡用地结构和布局研究以及耕地和基本农田保护、节约集约利用土地等专题研究，还要编制规划文本和规划图件等等，工作量是非常大的。对此，国土部门要认真研究，抓好各项工作的落实。
（二）各相关部门、各乡镇（街）的工作任务。各相关部门、各乡镇（街），要把本单位的一些必要的行业基础数据、未来发展规划以及用地需求情况调查好，预测准，并落好位。具体要按照国土部门的要求，由你们的专业人员与国土资源分局规划修编办公室共同操作。
这里需要说明的是，2012年末我们已经作了一些基础性的工作，各个部门都安排了专业人员，搞了一次初步的调查，上报了一些数据。但有许多部门报的数据很不准确，有的根本就不可用，还有的甚至连基本的数据都拿不出来。同时，随着时间的推移，相关数据发生了很大变化，已不具有时效性，必须重新调查。这次在工作中，上报数据要认真核对，要求必须准确，不能应付糊弄。特别是未来发展数据，要让你们的专业人员搞好测算，科学分析，领导要亲自过问把关，把数据搞准确，并按要求及时报上来。【今后，土地利用总体规划的宏观管制功能将大大加强，用地审批完全要按规划进行，不符合规划的将很难批地。据国土部门讲，这次规划修编的各级规划图件，国家要求采取电子版数字化处理，并与国土资源部联网。国土资源部从网上就可以全部掌握全国每一个地块的规划用途。批地时有一点违背总体规划的都会被发现，差一点也不行。另外，由于国家直接控制，再像以前那样大量的修改规划是根本不可能的，区国土分局有再大的本事，跟省市的关系再好也没用。这一点你们应该注意。这次规划修编是一次机会，要认真预测好，规划好，如果规划不好，以后用地批不下来，就是你们各乡镇（街）、各部门的责任。】
（三）规划修编的标准及要求。前面我已讲过，由于这个规划实施后就要按此进行批地，搞的科学，对经济发展就有充分的保障，搞的不科学，对经济发展就会形成障碍。这就要求我们必须提高规划修编工作的质量，其标准就是各项利用指标综合平衡要科学，规划布局的确定要合理，落位要精准。对此，我们要有高度的超前预见性，做好科学论证，要克服上轮规划的不足，根据新时期、新形势下资源保护和经济发展的新要求，对上轮规划进行全面、合理的调整，对新规划进行科学的定位，以使新规划更好地指导和控制今后规划期间的土地利用，保障经济发展不受制约，土地资源得到有效保护，资源效益得到充分发挥。
土地利用总体规划不是单项规划，强调的是总体。我们全区总的幅员面积是一定的，一共是1677.42平方公里，去掉城乡居民点和85%的基本农田保护区以及不能被占用的林地等，发展空间十分有限。我们各业都要快速发展，都要大量用地，大家都争这些地，用地的矛盾显得十分突出。在规划中如何照顾全面，整体协调，综合平衡，科学布局，准确落位，是保证规划质量的功能所在和关键所在。因此，各乡镇（街）、各部门在测算规划期内的未来用地时，一定要本着节约用地和保护耕地的规划原则，实事求是地开展工作，不能呼天海地的上报计划。因为空间有限，大家都要发展，指标不可能都给你。因此，我们要精心研究，提高预见性，尽可能达到准确落位。这次规划修编，全区的规划指标分配，由区政府来统一平衡；各乡镇（街）规划的指标平衡、布局落位都由你们政府自己来定，定的合不合理是你们自己的事，以后批地再不符合规划，谁也没办法。各乡镇（街）及各村的规划由乡镇政府和街道办事处统一向区政府报计划、端盘子，同时在报用地需要计划时，要根据轻重缓急程度排出先后顺序，以便在区里平衡时统筹考虑。
三、强化措施，确保规划修编工作顺利进行
（一）要高度重视，加强领导。这次土地利用总体规划修编工作，涉及今后相当一段时期的经济建设用地，是一项事关经济发展大局的重要工作。各乡镇（街）和各相关部门务必高度重视，从现在起就要列入重要工作日程。因领导变化很大，区政府将调整土地利用总体规划修编领导小组，各乡镇（街）也要抓紧成立或调整领导组织，配齐工作人员，并要有一名领导负责这项工作。各部门也要抽调得力人员和专业骨干，明确任务，落实责任，使这项工作有专人抓，有专人负责。
（二）要加强协调，密切配合。由于土地利用总体规划涉及面广，是多层次、多部门的系统工程，各乡镇（街）、各相关部门要根据发展计划和远景规划，抓紧制定好自己的用地方案。各乡镇（街）、各相关部门要与区修编办公室紧密联系，明确各自的任务和工作内容，谁的任务谁负责，不准找任何借口和理由推拖，耽误工作的区政府要追究责任。同时，各乡镇（街）、各部门之间要相互配合，搞好协作，共同把这次土地利用总体规划修编工作完成好。
（三）要严肃认真，保证质量。鉴于土地利用总体规划的极端重要性，各乡镇（街）、各部门一定要严肃认真对待。对这样一个长远的、涉及全社会的重要规划，不下大功夫、大力气，不多动脑筋，不认真细致是无法保证质量的。修编工作搞得科不科学、质量高不高，直接关系到今后用地工作是否顺利，对此我们大家都有责任，而且是历史责任。因此，我们各乡镇（街）、各部门一定要本着对历史负责，本着为官一任、造福一方的精神和态度，认真细致地把这项工作抓好抓实。
（四）要抓紧落实，保证时间。这次规划修编任务繁重，时间更紧。市里要求我们5月末前上报调整后的基本农田保护区图，6月末前上报区、乡两级规划图的初稿，8月底前提交全部成果送审稿。各乡镇（街）、各部门必须按照区修编办公室的时间安排上报资料，什么时间要求报什么资料都要及时，谁也不能扯全区的后腿，我区更不能扯全市的后腿。如果哪个部门工作不及时，出了问题就由哪个部门负责。
土地利用规划原则篇7
土地制度改革方向日渐清晰，被解读和期待的重点之一是农地入市。集体所有的土地通过使用权出让用于城镇建设，这将可能引发土地法律制度的重大改革。顶层设计中，符合规划和用途管制作为农村集体经营性建设用地入市大前提被一再强调。这也就意味着是否属于经营性建设用地允许入市交易首先有赖于政府制定的城乡规划和土地利用总体规划，而不仅取决于集体土地所有权人的决定。此问题引发了以周其仁教授和华生教授为代表的激烈争论。周其仁教授主张土地是否进行开发建设应由市场决定。而华生教授则主张由政府通过规划决定。这一有关土地制度改革的争论在经济学界的话语体系中关涉的是市场与政府的关系问题。转换到法学体系中，核心问题就在于土地是否可建设这一土地利用行为是否需要规划的行政规制以及规制到何种程度。然而，对以上问题行政法本身并无法作出完整回答，因为这涉及行政规制的正当性基础和边界问题，须回到宪法层面进行思考。
我国宪法第10 条是有关土地问题的直接规定，第1、2 款规定了土地的国家与集体所有的形式和范围，第3 款规定了土地的征收和征用，第4 款限制了土地所有权转让，规定了土地使用权可以依照法律的规定转让，第5 款提出了必须合理利用土地的要求。如果认为必须实现的合理利用是需要制度保障的，这可成为行政规制法律制度的基础，然而合理利用本身也将构成对该法律制度的限度。
在我国现行的《城乡规划法》所建立的规划体系总体上可以看作是对土地具体建设用途和规模的行政规制，《土地管理法》确立的用途管制则是作为土地使用行为( 包括建设行为) 的用途规制，两者共同确定了土地可否建设和如何建设的大致范围，客观上构成土地利用的限制。基于合理利用的宪法要求，在此仍需继续追问土地合理利用的状态是否只能以通过法律设置和执行规划、用途管制的方式加以实现? 是否存在其他的土地使用规制法律方式? 怎样的土地使用规制法律制度( 包括其动态运行) 不会由于过度约束组织和个人的土地使用从而导致土地的不合理利用? 进一步说，如果依据法律转让的土地使用权是落在宪法财产权保护范围之内的话，如何保证土地使用规制对于私有财产权的限制是在合宪的尺度之内?
如果不在土地所有、保护私有财产权与合理地利用土地的宪法要求之下深入具体地进行土地使用行政规制法律制度的研究，而仅限于土地发展权这一概念，在理论上无法根本回答以上有关土地使用与合理限制的问题，在实践中也无法指导土地法律制度改革。事实上，法治先行国家中土地开发的规制普遍存在，并且基于各自的体制对规制及其运行进行不同方式的合法性包括合宪性的检视。考虑到我国土地制度改革封闭实验的现实，把眼光投向外国法，不失为一种方法。本文接下来以德国为例，对其土地开发建设规制中的基本方式及其法律控制进行考察，在此基础上对中国问题展开初步思考。
在进入论述前，要说明两个问题: 一是为什么选择德国? 二是如何选择德国法的考察时期? 选择德国法作为考察的对象，基于以下两方面的考虑，一是现代土地建设规制普遍采取的区划法律制度首先起源于德国;二是德国具有完备的土地规划和控制制度，其创造了清洁、宜居的城市，有效控制了城市的无序扩张，建立了有效的道路交通系统，同时又保持了大量的开敞空间、农地和林地，成为发达国家城镇化的成功典范。关于域外经验借鉴，本文并没有对德国法研究做时间阶段上的切分。这是因为我国正在短时间内经历其他国家花费百年时间走过的城市化历程，广阔地域内中同时并存着不同阶段的城镇化问题，简单用全国城镇化率作为判断也可能存在偏颇，因此选择土地使用与规制在现代法治中的到达点进行考察，这可能将有助于为我国理论研究和制度建设提供更为丰富的方案和视角。
二、土地开发建设的双重规制
在德国，土地所有权作为宪法上财产权的重要形式受到了《基本法》第14 条第1 款的保护。土地对于权利人的可使用性一方面是财产权的核心，另一方面是其市场交易价格的来源。其中土地的开发建设是在现代社会最为重要、价值较高的使用方式。然而，土地作为不可或缺的、不可再生的资源，不仅对于财产权人，同时对于整个社会也有重要的意义，也由此赋予了其特别的社会义务。这一特别社会义务宪法要求的法律表现之一就是以土地开发建设规制为主的土地使用的诸多规制。
( 一) 建筑物规制与土地开发规制
在德国，土地开发建设的规制大致来自于两个方面，一是以联邦颁布的《建设法典》( Baugesetzbuch) 为核心规范来源的土地使用规制，二是来自于联邦各州制定的建设秩序法( Bauordnungrecht) 为主体所确定的建筑物规制。之所以有两个方面的规范来源，从形式上来看，主要是由于联邦和州立法权的分配。《基本法》将土地法( Bodenrecht) 归入了联邦和州的竞争立法范围。1954 年，联邦宪法法院基于联邦参议院、联邦众议院和联邦政府的请求进行了解释，认为土地法是指那些直接将土地和地产作为法律秩序的对象，因此规定了土地和地产之间的法律关系的法。城市建设性规划、建设土地重划、土地合并、土地评估、土地开发准备和土地交易法就归入了土地法的范畴之下。基于此， 1960 年，联邦制定了包括了城市规划立法在内的《联邦建设法》，以此为主体发展出土地空间的规制体系。然而，警察和秩序法( Polizei - und Ordnungsrecht)作为各州的传统权力，《基本法》并未将其纳入联邦的专属立法权或者联邦和州的竞争立法权，因此对应的建设秩序法就归入了州立法权范畴。联邦各州参照联邦协助各州达成的标准建筑秩序( Musterbauordnung)，制定了各自的建筑秩序法。
除了立法权限分属联邦和州之外，《建设法典》和各州建设秩序法为代表的体系之间还有这实质性的区别，在规范对象和功能有着明显的不同。
建设秩序法，源自于传统的建设警察法( Baupolizeirecht) ，最基本的功能是防御对于公共安全或者秩序的危险，特别是保护人身、健康和自然生活环境不受威胁。除了危险防御的功能外，建设秩序法还规定了建筑物的社会性和生态性标准，同时还赋予了对建筑物外观是否损害了街道、地方风景和自然风景的审查权力。为了实现上述的目的，建设秩序法对于建筑物所在土地上的出入口、建筑间距进行了规定，然后对建筑物本身的牢固性、防火、保温、防噪音、防震动和交通安全，建筑物具体局部( 比如墙、顶) 、配备设施( 比如消费设备、残障设施) 以及建筑材料、建筑方式加以规范，并且还针对建筑物建造中的业主、设计者、开发企业、具体承担建设者的相关义务进行了设定。
《建设法典》则是作为城市建设法( Stdtebaurecht) 或者说建设规划法( Baupalnungsrecht) 的最主要法律渊源，是从城市化建设的角度出发为了引导城市空间使用和空间形态而针对土地使用( 最主要是开发建设) 所做的规制。其包括了一般城市建设法和特别城市建设法。一般城市建设法建构了F 规划( Flchennutzungsplan，土地利用规划) 和B 规划( Bebauungsplan，营建规划) 组成的城市规划体系，并且规划体系基础上进一步确定了在一块土地上是否能够建设和如何建设的问题，比如具体用途和规模的建设项目在什么条件下是被允许进行。此外，其还设定了为了实现城市规划的土地法工具，比如征收、土地重划、土地交易的限制等。特别城市建设法则关注解决特别的城市建设难题，比如制定城市更新措施解决城市破败。从建设秩序法的目的和实体内容上看，建设秩序法最主要为了实现公共安全和公共秩序，防御危险，规范的对象主要针对建筑物，适用于所有区域的每幢建筑物，当然除了规范单体建筑物，也会涉及建筑物和建筑物之间的关系，比如由于设定建筑物到其所在的土地边界的间距，实际对建筑物之间的间距产生影响; 城市建设法是从城市化的空间使用和空间形成的角度，希望形成有序健康的城市发展，规范的主要对象则是土地开发，是针对土地的，设置了不同类型的土地间的差异性规制。
所以概括来说，建设秩序法形成的是建筑物规制，而《建设法典》所代表的城市建设法针对的是土地规制。建设秩序法主要是为了实现消极的危险防御功能，而城市建设法则是为了实现引导城市发展的积极的整体空间形成功能。
( 二) 建筑许可中的双重审查
建设秩序法和《建设法典》虽然规范针对的对象、目的和功能有所不同，但是从行为角度出发，都是直接作用于土地开发建设行为。土地开发建设行为规制的重要执行手段包括事先批准和事后监督。根据《基本法》的规定，无论是作为联邦法的《建设法典》或作为州法的建设秩序法，其执行的主要任务由州来承担。基于此，城市建设法和建设秩序法实体部分的执行在组织机构上也并没有设置联邦和州的两套系统，而是将对于土地开发建设行为规制的程序性要求留给了各州的建设秩序法，这也包括由各州根据自身情况设置的建设管理机关负责。原则上，在任何设施的建设、改建和改变用途之前，业主都需要向建设管理机关申请取得整个土地开发建设项目的建设许可( Baugenehmigung) 。只有获得建设许可，土地开发建设项目才合法。建设许可的要件通常被表述称为没有与任何公法的规定相冲突。这就是说建设管理机关在决定一项具体的建设行为是否可以颁发许可时，需要审查各方面的公法规定，包括城市建设法和建设秩序法这两方面的公法建设法的规定以及其他的公法规定，比如环境保护方面的公法规定。建筑物规制和土地开发规制被统合到了同一个许可程序中。
建筑物规制审查和土地开发规制的审查从形式上看是一个许可审查两个方面，但实际上有时两者会出现重叠甚至冲突，比如建设秩序法规定了建筑物外墙与其所在土地的边界间的距离，而具体的B 规划中又规定了土地可建设面积的要求确定了在土地的边界上是必须或者可以建设的，那么此时土地边界上是否建设就会有不同答案。根据《基本法》第31 条关于联邦法和州法冲突时，联邦法优于州法的规则和《标准建筑秩序法》第6 条第1 款第3 句的规定来看，城市建设法的规定具有优先性。
颁发的建设许可作为行政行为，不仅确定了土地开发建设行为的合法性，同时基于其存续力( Bestandskraft)对该土地开发建设项目有持续的保护效果。只要建设许可没有被废止，即使后来该土地开发建设项目事实上不合法了，或者根据后来的法律情况，建设行为不被允许了，依据该许可建设的项目形式上就是合法的，并且允许继续使用。可以说，通过建设管理机关颁发建设许可程序将有关土地开发建设行为的多方面合法性的审查统合在一起，通过市镇自治体的参与、相关机关的参与、上级机关的参与解决了多环节的整合问题。
三、不同开发强度区域的规制及审查
正如前文所述，《建设法典》规定的城市规划制度是基于引导城市发展的角度对土地开发建设行为进行规制，其通过城市规划体系促成城市空间的形成。城市规划主要是分为两个层面，一个是土地利用规划( F规划) ，另一个是营建规划( B 规划) 。F 规划作为B 规划的上位规划是内部行政规定( Verwaltungsvorschriften)，约束着B 规划的制定; 而B 规划则是具有外部约束力的规章( Satzung) ，直接约束私人土地开发建设行为。在功能上，F 规划更接近于我国的总体规划，而B 规划则基本相当于我国的控制性详细规划。
B 规划之所以可以约束私人土地开发建设，主要是在于在建设许可中，需要对于土地开发建设行为是否符合B 规划进行审查，但事实上《建设法典》对于具体土地开发的规制并不限于规划区之内的许可。该法将建设许可中土地开发规制的审查分为了三类。这三个类型分别为第30 条所规定的合格的B 规划区内的审查、第34 条规定的( 无规划的) 建成关联区( der im Zusammenhang bebaute Ortsteil) 内的审查以及第35 条的( 无规划且非建成区的) 地区( Auenbereich) 的审查。
这三类审查的要件中都包含了一项共同的要件，即审查计划开发建设的土地是否已经具备了可开发的条件，所谓可开发的条件并不是指土地权利人方面的条件，而是指公共道路网、电力、给排水设施等公共方面的保障已经具备。除此之外，三类审查的其他要件则有所不同，形成了不同类别土地的不同强度的审查。
( 一) 规划区内的合规划审查
法律赋予了市镇认为对于城市发展和秩序有必要时制定B 规划的权力。在合法有效的B 规划范围内，允许土地开发建设的核心要件在于，具体的土地开发建设计划不违反( nicht widerspricht ist) 营建规划( 这还包括尚未正式生效但是已经成熟的营建规划)的规定。
在具体的规划许可要件判断中，存在对于不违反的两层解释。第一层次是指，营建规划中必须确定土地的使用用途和规模，具体来说通常是以确定使用用途和规模的范围的方式进行的。比如被划定为纯住宅区或者工业区，即意味着要适用不同的纯住宅区或工业区的允许用途列表。再比如设定了市镇范围内不同区的底层面积率( Grundflchenzahl，简称GFZ) 、楼层面积率( Geschossflchenzahl，简称GFZ) 、底层面积建筑体量率( Baumassenzahl，简称BMZ) 等比率以及底层面积数( Gre der Grundflchen) 、楼层面积数( Greder Geschossflche) 和建筑体量数( Baumasse) 等数值的最值，那么土地使用者可以在规划确定的最值范围内进行选择，也就是只要不超过规划确定的范围即可。
第二层是指规划如果不是确定一个范围，而是为了建筑物的具体楼层、部分指定了确定的某项用途，为了分区指定楼层数和建筑物的确定高度，不违反就意味着建设计划必须按照规划的制定进行，没有选择空间。
有学者对于上述的两种规划所做的最值规定和指定规定进行了学理上的归纳，认为前者是一种容忍性规划，后者是发展性规划。学者还指出指定规定于20 世纪70 年代在法律中的出现，意味着城市政府不仅可以指出城市发展的方向，甚至可以要求所希望的用途出现在指定的地点之上。
这变化实际上是不违反规划的内涵有了进一步的扩展，不再单纯指消极的不违反规划设定的框架，而是要积极地符合规划的规定。这实质是土地开发建筑与规划权之间关系变化的结果，意味着城市政府对城市发展的干预、土地的开发建筑拥有了更多的干预权力。
事实上符合规划并不意味着绝对化的形式服从。《建设法典》的第31 条规定了规划约束的例外( Aus-nahme) 和免除( Befreiung) 。具体来说，例外是规划中明确规定可以偏离规划的一般规定，而免除则是符合具体规划的基本特征的情况下，如果规划执行遇到了制定规划时没能预计的困难，或者城市建设的需要或者公共利益的原因需要许可时偏离原先的规划，那么就可以在不符合规划具体规定的情况下许可建设计划，当然这个决定的做出必须尊重邻里的利益并且和公共利益相一致。
( 二) 建成关联地区的现状相容性审查
在德国，B 规划的覆盖率是有限的。在没有制定B 规划或者只有简单B 规划的建成关联区( der imZusammenhang bebauten Ortsteile) 内，建设许可机关同样要进行土地开发规制的审查。根据统计，德国大约30%的住宅建设计划和40%的其他建设计划都是无规划的建成关联地区内的。
《建设法典》第34 条规定了这类审查是否允许的要件，即在没有B 规划的建成关联区，土地开发建设计划的用途、规模、建设方式和土地的可建筑面积是能够融入周围的环境的; 在只有简单的B 规划的建成区时，需要符合简单B 规划的要求，同时现存的建筑状况成为对简单规划不足部分的补充。该条还要求必须保证健康的居住条件和劳动条件，不允许地方风光损害，不允许对本市镇和其他市镇的核心保障区构成损害。
关于周围环境的融入发展出两步审查法。也就是根据周围环境中现存的建筑用途种类、规模和建设方式归纳出一个框架范围，然后以这个范围为基准进行审查。举例说，周围存在2 层、3 层和5 层的建筑，那么就设定一个楼层数2 - 5 的范围，接着审查建设计划是否符合这个范围。再比如说，B 规划中会使用分区的方法，分为纯住宅区、一般住宅区、商业区、工业区、混合区等区域，在无规划的建成关联区，也会判断周围环境属于哪一个分区，若周围的建筑都是住宅，则申请许可的土地用途也只能是纯住宅区允许的用途。
上述这种方法并不是僵化的，建设管理机关可以对范围进行限缩性修改或扩张性修改。如果建设计划如果没有考虑附近已经存在的建筑，即使是在上述范围之内也不能被认为与周围环境相融，比如附近已经存在大面积的零售企业，但是如果计划进行建设的大面积的零售企业给附近造成无法忍受的进出口交通的影响，说明没有做到考虑的要求( Gebot der Rcksichtnahme) ，因此计划不应该被允许。这实际是一种对于上述范围的一种限制性修改。对于超出环境所提供的范围做一些扩张性的判断，也不是绝对不允许，但是如果建设计划造成了需要克服的紧张关系，又或者加重了现存的紧张关系的话，则不应当允许这一计划。比如一个风力发电设备虽然超出了环境所提供的范围，但如果所在区域是很宽阔并且建设松散的，那么它也可以融入; 如果这个设备是建在建筑物数量多的高密度的区域内，比如是在连排式房屋的居民区，就可能产生需要克服的紧张关系，这个紧张关系将使该设备不能融入这个地区。
当然法律也是认可与周围环境相融性的特殊例外，第34 条3a 款针对已经存在的商业企业和手工业设置的扩建、改建、修缮和用途改变，如果从城市建设角度是有利的，并且在尊重了邻里利益的前提下与公共利益不相冲突，建设管理机关在个别情况( im Einzelfall) 下可以允许。
( 三) 地区普遍禁止下的例外审查
除了上述的B 规划区内和与无规划的建成关联区之外，《建设法典》还规定了另一类审查，即地区( Auenbereich) 计划的审查。联邦行政法院在标志性的判决中通过消极的方式定义了地区的概念，其认地区并不是一个自然意义上的，而是指不多也不少的等于不适用于第30 条和第34 条的地区。它客观上与城郊或者农村的未建设区域有重合，但并不完全等同，因为如果在城郊或农村未建设地区制定了B 规划的话，那么该地区的土地开发建筑就适用第30 条的规定，而不适用地区的规定。这一解释使得《建设法典》所规定的土地开发建设的计划审查覆盖了市镇范围内的所有土地。
地区的审查又分为两类，适用各自的要件。一类是《建设法典》第35 条第1 款第1 - 7 项所规定的特许计划( privilegierte Vorhaben) 的审查; 另一类是适用第35 条第2 款除特许计划之外的其他计划( sonstige Vorhaben) 的审查。
特许计划的审查是指第35 条第1 款第1 - 7 项中明文列举的使用类型，如果没有违反简单营建规划的规定或者满足第31 条例外或者免除，且没有与公共利益相对立( nicht entgegenstehen) ，可允许实施申请这些用途的土地开发建设计划。第1 - 7 项列举的用途类型主要包括: 农林企业设施、公共事业企业设施、对环境的不利影响因此对选址环境有特别要求设置在地区的建筑、风力水利设施、特定的生物能利用设施、合理研究利用和发展核能的设施或者放射性物质清除的设施。对于特许计划之外的其他计划，审查的要件是计划的开展和使用将不损害( nicht beeintrchtigt) 公共利益，审查结果是可在个别情况下允许进行。在第35 条的第3 款中，立法者列举了妨害公共利益的情形，包括了违反土地使用规划，违反了环境保护法等法律中的专项规划，造成了公共设施不经济的使用，损害了环境保护、风景保护和土地保护、文物古迹保护等损害地方的自然特征和风光，对农业的结构、计划用水或者防洪造成了威胁，导致产生了碎片化的开发，干扰了无线电通讯。
联邦行政法院法官在解释《建设法典》关于特许计划的规定时，认为立法者在地区认可了列举的特定用途类型，实际类似于在规划中确定土地使用的方式，但这并不意味着只要是申请实施这些用途就当然有了许可颁发的请求权，因为这个规定并没有对这些用途在具体的选址问题做出判断，因此个案中需要进一步审查选址是否与公共利益冲突。
由于在法律条文中，特许计划和其他计划的审查要件中出现了不与公共利益相对立和不损害公共利益的不同表述，并且其他计划是只有在个别情况下才被允许的。与特许用途类型相比，其他用途并没有获得普遍一般的认可，因此其他计划不仅选址而且在用途类型上必须在个案中具体衡量，事实上通常在审查中建设管理机关非常例外地进行批准允许，尽可能保持其他计划不在地区进行。
四、土地开发规制的合法性与土地所有权
正如上文所述，德国全境的土地，无论城市土地还是乡村土地，无论是规划区内还是规划区外，只要进行土地开发建设就需受到《建设法典》的调整，在建设许可中接受是否允许开发以及如何开发的审查。以规划及许可为手段的土地开发规制对土地使用进行了全覆盖式的控制，然而土地开发规制作为一种行政活动，也受到了来自于具体法律和宪法的控制，其关键点不在于土地开发规制是否需要法律的约束，而是如何以及怎样约束。特别是在《基本法》第14 条第1 款和第2 款的框架下，《建设法典》的土地开发规制是对于土地所有权内容和限制的确定，土地所有权作为宪法所保护的财产权具有基本权利的性质，另一方面其又负有社会义务，一般认为需要在比例原则之下达成财产权保障和社会义务之间的平衡。在土地开发规制领域这一要求如何展开，又呈现出怎样的特点?
( 一) 土地开发规制的权衡特征
在规划区内的土地开发规制中，B 规划发挥着核心作用。学者们对于约束规划这一行政活动的法律规范进行了研究，多数认为《建设法典》中设置的关于规划的规则与传统的行为规则有所差异。他们认为传统的规则可以概括为条件程式( Koditionalprogramme) ，即通过要件和效果( 当什么时候然后如何的模式，Wenn - Dann - Schema) 给予法律适用者一个确定的指令。而立法者制定的规划规则，则是目的程式( Finalprogramme)的，通过目的手段关系( Zweck - Mittel - Schema) ，给予法律适用者实现特定目标的义务( 比如《建设法典》第1 条第5 款确定了规划的目标) ，由他决定为此采用怎样的行为( 比如《建设法典》第9条确定了包含特定内容的B 规划的方式) 。之所以规划规则呈现出目标程式的结构是由于规划需要处理有关空间形态的大量丰富而复杂的问题，并且作为未来导向需要进行大量的评估和预测，如果没有规划者判断和形成空间是无法想象的。目标程式开放出更多的决定可能性，构成了规划的形成空间或者说规划裁量。在规划裁量中，《建设法典》的第1 条第7 款所确定的权衡( abwgen) 是观点发现和规则形成的最主要方式，在公共利益之间，私人利益之间以及公私利益之间权衡成为了规划裁量最主要的法律特征。
在B 规划区之外的建成关联区和地区的审查也被认为是规划法上的审查。在没有制定规划的地区，立法者通过《建设法典》第34、35 条的规定代表了那些在规划制定方面表示沉默的地方规划者，第34、35条被认为具有规划替代功能。学理上还进一步发展出了替代性规划学说，称此二条款为准B 规划，建设许可中的计划审查行为实际包含了一个小的规划行为。但联邦行政法院后来的判例试图区分规划替代和替代规划，指出《建设法典》第34、35 条的规定并不是一个完全的B 规划的替代，它只是规划替代条款，而不是替代性规划。
虽然规划区的土地使用规制并不是一个标准的规划行为，但是其审查行为的核心是权衡的过程。在建成关联区内，以融入为审查的基本标准，是在尊重建成区的现状特征基础上，对现状形成的框架范围进行限缩性或者扩张性调整，这是对计划开发建设的土地权利人的利益与周围邻里的利益进行的一种权衡和决策。审查还必须保证健康的居住和工作环境、保护地方风光等，这实际是将具体土地权利人的利益与公共利益进行权衡。在地区，联邦行政法院认为《联邦建设法》第35 条( 《建设法典》第35 条的前身) 中发展出所谓的理解性权衡( nachvollziehende Abwgung) 。虽然其与规划制定中的形成性的权衡并不完全相同，但理解性权衡与规划权衡有着相类似的结构。
无论是以依据规划或是直接依据法律进行审查，无论是基于裁量的行使还是不确定法律概念的判断，在判断是否允许开发建设和如何开发建设的规制中核心的活动或者说过程就是权衡。
( 二) 规划裁量的权衡要求与土地所有权保障
在B 规划区范围内的具体土地开发建设的审查是规划符合式的，对于此类土地开发规制的法律控制重心往往需要前移到B 规划本身的法律控制。基于前述，规划规范的目标程式特点证明了规划的本质在于形成自由，规划者由于其任务的特殊性必须给予规划裁量，由此也意味着对于B 规划的法律控制也有其特殊方式。对规划裁量最核心的控制规范在于《建设法典》第1 条第7 款的权衡要求: 需要对公共利益和私人利益相互之间和内部之间做公正的权衡。这一规定被认为是宪法上的比例原则在规划法中的体现。
这一简洁的条款被大量的判例所注释。1969 年联邦行政法院的标志性判决确定了司法控制的框架，判决指出如果出现以下四种情况即是违反了公正权衡的要求: 一是如果权衡根本上没有发生 二是如果在权衡中各种利益本应当被按照其各自具体的情况被纳入，但却没有被纳入 三是相关的私人利益被错误认识; 四是以一种方式平衡了规划涉及的公共利益，这个平衡方式是与单个利益的客观重要性不相关的。这个框架在1975 年判决中进一步扩展，法院指出对于利益的错误认识不仅包括私人利益也包括公共利益，平衡不仅包括公共利益的平衡，也包括公共和私人利益的平衡。要求对于权衡的控制标准，联邦行政法院在判决中还强调，权衡要求是同时针对权衡过程和权衡结果的。对过程进行控制的想法在2004 年《建设法典》的修改中进一步体现，修改后的第2 条第3 款规定在规划制定中，要求对于权衡有意义的所有利益应当被查明和评估。
在判例和学说的互动中，权衡要求发展出一系列具体要求，包括: 克服利益冲突的要求、值得保护利益的考虑等等。权衡理论复杂的体系在此无法展开。B 规划直接塑造了具体土地的所有权，规定了具体土地是否允许建设或者其他的用途，它给予了所有权新的质地( neue Qualitt) 。因此，下文特别关注的是基于宪法上土地所有权及其社会义务所受到的法律限制。
首先是土地所有权作为私人利益的首要形式具有相当权重，在利益权衡中有着平等性的要求。土地所有权以及土地使用所产生的利益是私人利益的首要形式，规划区内的土地所有权人的利益在权衡中是相当重要的。除了私人的所有权之外，判例还承认物的使用权人的利益，比如租借人的利益，此外还承认了法律所没有保护的利益，比如由于规划划定交通用地首次产生了交通噪声或者噪声有了非常显著的增加，相关人有保持不被噪声打扰的利益。
私人利益的权衡中，土地所有权总的来说是相较于其他的私人理由有更高的位阶价值。并且，公正地权衡私人利益之间利益要求尽可能地同等对待，只有出现了不同的情况才允许区别对待。比如为了保证一个未开发地区的开发建设需要新建道路，在规划中确定道路土地时，必须对于相关土地的所有权人尽可能地进行同等对待，也就是尽可能将划定为公共道路的负担同等地施加到各块土地所有权人之上，除非由于自然的地形关系，只能在其中一些土地上给予这个负担。此时，土地所有权人之间的均衡负担的要求是作为规划权衡中重要的审查标准。
其次，在利益权衡中比例原则提出了对于过程的正当性进行控制的要求。在私人利益之间权衡和公私利益之间权衡，虽然土地所有权为宪法所保障，但这并不意味着对于建设自由负担的最小化，而需要符合比例原则的要求。立法并没有直接给出利益的优先顺序，土地所有权作为私益并不存在当然的优先性，同样公共利益也并不绝对优于私人利益。只有公正和充分的理由，才能够在利益冲突时，将一个利益放置在另一个利益之后。如果城市建设的显著的公共利益越重大，B 规划中对于所有权者权能的限制越多甚至能够完全排除私人使用性的。
一般而言，土地所有权相对于公共利益具有不同的权利地位，因此所有权对于权衡有着特别的重要性。如果有合适的公共土地用于公共使用，B 规划确定私人土地用做这种公共使用就是违反比例的。根据宪法学通说的一般认识，即宪法保护的财产权的本质特征是私的可使用性、原则上的使用权能。但是法院在判例中对于土地的可使用性进行了分类，赋予其在权衡中不同的重要性。法院对于已经存在的土地使用的限制必要性进行了最为严格的审查，但这并不意味着不能够对已有使用进行限制甚至剥夺，而是要求规划者至少要对后果做大致的核算，并且要体现在规划决定内，在规划的理由中明确标示出来。也就是说比例原则在此首先表现为深化的论证和提供论据的义务。相对而言，对于是否限制或者给予现有使用之外的扩展可使用性则赋予规划者相对较大的空间，当然这并不是没有限制，而是此时将更注重平等原则。除了所有权一般而言的重要性之外，规划必须查明具体规划中的特定情况。比例原则在此体现为对权衡过程的具体要求。法院将权衡过程分解为利益的查明、利益的陈列、利益的估量以及平衡决定等阶段，要求权衡过程必须是实际发生了的，所有必要的观点在权衡过程和结果中都被收集、查明、预测、估量和考虑，所有利益的平衡必须合比例地进行并得出最终规划，否则将构成权衡瑕疵。
此外，比例原则还发展出另一个重要的程序性要求，即要求规划权衡对每个规划个案中规划的其他可能方案进行必要审查。《建设法典》第3 条第1 款规定了B 规划制定中早期的公众参与，要求市镇告知市民考虑了地区新形态或者发展但在本质上不同的其他解决方案。这一程序性要求，在规划权衡审查中还将进一步严格展开。如果在规划权衡中不将规划的其他方案纳入考虑中的话，在规划过程中过早将规划其他方案排除，这将被认定为违法的规划权衡。
一般认为建设自由从基本法第14 条第1 款中推导而来，具有基本权利属性，但是其又负有社会义务，而基于社会义务所施加的限制也有限度。规划是土地领域的社会义务的具体表现，基于土地所有权宪法保障，规划的限度至少应当在于比例原则下的正当程序的要求以及土地所有权在同等条件下的负担均等。
( 三) 规划区外审查权衡中土地所有权人利益的不同权重
《建设法典》第34、35 条关于无规划的建成关联区和地区的许可规定是立法者妥协折中的方式，它既没有将所有土地开发都保留给市镇规划决定，也没有完全留给土地所有权人的自由意志。在地区有限列举的特许用途的许可以及其他用途计划的基本禁止，形成了建设是例外、禁止是一般原则的状况。保护自然的功能使得在地区形成了不建设的原则，而在建成关联区域则是在符合现有特征的情况下允许进一步建设。在两个区域内是否允许建设则呈现出不同的局面: 在地区一般禁止、例外允许，而在建成关联地区符合条件后允许建设，这反映了在个案许可中不同区域的土地所有权被赋予了不同地位。
在建成关联区，没有类似于立法在地区积极确定的许可的建设用途，也没有市镇制定的规划，替代这些的是周围环境事实情况的约束，实际是允许建成区的空隙地块开发，以及在和谐性要求下缓慢推进开发，逐渐稠密，进行持续的而不是突变式的城市发展。此时，与周围邻里土地的使用保持协调，实际是要求在区域内土地所有权大致平等地被对待，也就是说区域内土地的使用权能是大致均等的。
在地区，立法者区分了特许用途和其他用途。法院认为《建设法典》对于特许用途进行了普遍的用途指定，这说明特许用途相对于公共利益有着更强的执行可能性。也就是当出现负面影响时并不是当然不许可，而是必须对申请的土地开发建设计划和公共利益进行权衡，必须对有利于计划的法律规定的特许性进行应有的考虑。而法院通常认为，其他计划如果也和特许计划一样出现了相同的对公共利益的负面影响，特许计划也许会被允许，但其他计划通常不应被允许。基于此学者承认了其他计划只能在极其例外的情况下才颁发许可的事实，认为不与地区的自然特性相容的用途是基本禁止的。
特许用途外的其他用途由于非自然特性被几乎完全排除在了土地可使用性之外。然而这并不代表土地所有权不包括特许用途之外的其他用途，也不意味着这是行政裁量空间，也就是说不能由行政决定土地开发建设的权利大小。《建设法典》第35 条第2 款规定，其他计划在个别情况下能够( knnen) 被允许，当其开发条件被保证，其建设和使用没有损害公共利益时。虽然立法在表述上使用了能够，从文意上赋予了建设管理行政机关以裁量权，能够选择给予或者不给予许可，但是联邦行政法院将能够解释为必须( mssen) 。法院认为对其他用途的计划是否损害公共利益的审查是一个针对不确定法律概念的决定，但法律在此对给予不给予许可没有设定裁量权。也就是说，一旦计划没有损害公共利益，建设管理机关就不能拒绝审查通过。这种解释在此否认了行政裁量权，虽然与文意解释不一致，却是符合《基本法》第14 条第1款第2 句的要求，否则给予行政裁量权，那么财产权的内容就不是由立法而是由行政确定的了。这实际是基于土地所有权保护对法律做出的解释，这种解释增加了对于土地开发规制权力的限制。
可见，在地区，特许用途作为自然赋予的土地使用，对于公共来说休养生息的使用，被法律所保护的，除此以外的建设用途则被严格限制。当然这种土地开发规制的限制并不在行政裁量权的范围内，而是基于《基本法》所确定的土地所有权保障理论，受到了法律的约束。地区的土地所有权的权重则是在申请人的建设愿望和涉及的公共利益的权衡中产生的。在土地开发规制的个案审查中，建成关联区内的所有权人利益的权重要大于在地区的权重。
五、代结语: 土地开发规制方式及其法律控制的启示
( 一) 不同强度土地开发规制的体系与合理利用的制度保障
在德国，基于规划的合规划审查，以及在无规划区基于《建设法典》的直接规范形成的建成关联区的现状相容性审查以及地区普遍禁止下的例外审查织就了土地开发规制的细密网络，几乎覆盖了所有的土地开发建设行为。这是针对不同的目标，进行不同强度的控制，形成的土地开发规制模式。
具体来说，市镇基于其所拥有的处理地方事务的自治权力，在法律框架下自主决定是否有必要制定规划引导城市发展。B 规划是作为未来土地开发具体而深入的限制，涉及建设用途、建设的规模( 高度、占地面积、容积率、体积率) 以及建造方式。根据规划的各项限制，建设管理机关进行审查颁发许可。而对于建成区是允许其按照已形成的特征缓慢发展，因此为建成区中的间隙土地以及与建成区融为一体的土地设置了以融入为主要标准的行政许可，土地开发建设原则上被允许的，但需要和周围环境相和谐。地区是指除了规划引导开发建设的区域和已经自行发展的区域之外的地区。自然状态的保护是原则，因此禁止开发建设成为一般原则。只有法律列明的特许用途才有优先权，在选址上不得和公共利益根本对立才能够解禁。而其他用途则必须不造成对公共利益的损害才可以被例外批准。开发建设受到了严格的限制，事实上地区土地是不允许开发建设的。
我国现行土地开发规制的直接手段是规划许可和农转用审批。根据《城乡规划法》的规定，在规划区
内，即城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域的土地开发建设必须符合规划方可建设。对于出让和划拨国有土地，该法要求依据控制性详细规划( 相当于德国B 规划) 颁发规划许可证。在划拨和出让土地之外，该法第41 条对于乡镇企业建设、乡村公共设施和公益事业建设设定了许可，但该条并未对许可颁发要件进行设定。即使结合《城乡规划法》总则中建设活动应当符合规划要求的规定，但同时政府既没有义务也事实上没有对规划区内的所有土地实现控制性详细规划、乡规划、村庄规划的全覆盖，因此符合规划的许可要件仍是不够明确的，规划区内能否获得许可存在不确定性。而根据《土地管理法》，农转用审批受到了在土地利用总体规划以及农用地转用指标的约束。然而，土地利用总体规划相对是大比例尺，总体布局式的，因此在具体的农转用审批中关键的是通过政府自上而下逐级分配的指标，其与具体土地的区位、周围环境并无直接关系。因此，农转用审批更接近于土地开发建设权利的一种行政分配和赋予。
由于长期以来大规模城市化主要由政府征地出让模式主导，因此上述土地开发规制模式中的矛盾并不主要在土地使用权人和规划行政机关之间，而表现在规划许可的相邻人等利害关系人与行政机关之间。然而，随着集体建设用地使用权转让制度通道的逐步打开，基于转让土地使用权收益的刺激，集体组织及其具有受益权能的集体成员可能将对于规划区内规划许可控制、规划区外依赖指标控制的土地开发规制展开更多挑战。如，规划区内但在控制性详细规划、乡规划或村庄规划覆盖区域外若要转让土地使用权应当符合什么规划许可要件? 规划区外，符合什么要件后可获得转用审批并转让使用权?
现行法律对上述问题并未做出明确规定。这是否说明以上情况下并不会发生不合理利用土地的可能，无须设置土地开发规制呢? 如果答案是肯定的话，那么建成地区内相邻土地间的负面影响的限制平衡以及为保护耕地进行的农转用控制均无必要。从德国土地开发规制的现状来看，现代社会土地有限性和不可或缺性的进一步增加，公共利益的损害在土地开发中均会存在，只是程度会所有不同，需要不同强度的全覆盖控制。因此需要设置比现有方式更为多元的土地开发规制方式和更为确定的要件，否则将无法为土地合理利用的宪法要求提供充分保障。
当然在中国语境下，设定保障合理利用的法律制度可以从以下三方面进一步展开思考: 首先是在制定控制性详细规划地区如何通过规划程序设置对规划权衡加以约束，如何实现对规划许可个案权衡的控制，以此保障规划以及许可个案的正当性; 其次是对尚未制定规划但又与周边正进行或已经完成的城镇化可一体发展的土地的规制问题，比如城中村的土地开发规制，这些土地的开发建设需求一方面不能以没有规划而绝对禁止，另一方面也不能因为没有规划而全无限制，可建立参考周围土地开发建设特质进行个案权衡的开发许可制度; 最后，对于既无规划也暂无城镇化可能的农地规制问题，需要思考建立既为未来整体规划预留余地，同时又尊重土地权利人当前开发需求的规制制度。总之，规划并不是土地开发规制的唯一手段，避免出现有规划方可建设的不自由状态，也避免出现无规划即可随意建设的完全自由状态，建立不同强度层次的土地开发规制体系，以适度的土地开发规制为合理地利用土地的宪法要求提供制度保障。
( 二) 土地开发规制的法律控制与合理利用的限度
为保证合理地利用土地，宪法要求对土地开发规制建立法律制度。如果这种对《宪法》第10 条第5款的解读初步成立的话，加之依据法律转让的土地使用权若被认为是私有财产权的一种，那么基于对私有财产权的保护，还应当为将规制法律制度本身附加上限制，即以保证合理的土地利用为限，适度的土地开发规制法律制度方才合宪。
在德国全覆盖高强度的土地开发规制体系下，德国学者提出了所谓的建设不自由理论。他们认为不存在作为基本权利的建设自由，建设权能是国家授予的。虽然到今天为止，相对于建设不自由说，建设自由说仍然居于主导，但即使是持该建设自由观点的学者也指出宪法上的建设自由在没有被土地开发规制所肯定的情况下仍然是潜在的。也无怪乎福尔斯特霍夫( Ernst Forsthoff) 感叹，从客观上来看，可以说土地所有权在宪法上的保护，其恒常的不安定性与弱化是很明显的。但即使是在这样的情况下，法院和学者通过对法律进行注释实现对于土地开发规制的控制，特别是对于最具有塑造功能的规制手段B 规划中的权衡控制，保证建设自由这一基本权利不被过度限制，而是合乎比例的。
在规划权衡的控制中，对于权衡过程司法提出的审查标准尤其值得关注，通过将权衡过程分解成利益的查明、利益的陈列、利益的估量以及平衡决定等阶段，同时在平衡决定过程中又包括说明理由、阐明论证的要求，以及要求规划时必须对于其他规划可能方案进行考虑。这一系列的程序控制将丰富我们对于规划正当性保障的认识，提供了在土地开发规制体系中程序控制的可资借鉴的方案。
规划规制方式显然不同于一般适用的建筑物规制，其具有形成功能，同时会在具体土地使用权能的设定上体现出不均等的特质。但即使可以存在也必定存在不均等的限制，此时平等原则也依然可能发挥合理利用限度的保障功能，前述的负担均等的标准也对于规制的控制提出了平等性的法律要求。
土地利用规划原则篇8
关键词 土地整理项目;选址立项;可行性研究
近年来,全国实施了不少土地整理项目,取得了明显的成绩,但由于土地开发整理规划存在规划时间短、技术力量薄弱等原因,造成规划的科学性、合理性、全面性等方面不够理想,特别是规划项目安排上存在着时期安排不当及其可行性和可操作性不强等问题[1]。本文主要针对土地整理项目的选址及其可行性进行探讨。
1土地整理的概念和内涵
土地整理是指在一定的区域内,依据土地利用总体规划或城市规划所确定的目标和用途,采取行政的、经济的、法律的、工程技术等方面的手段,对土地利用现状进行调整、改造、综合治理,以提高土地利用率和产出率,改善生产、生活条件和生态环境的过程。其内涵可包括以下几个方面:一是土地整理本质是不断提高土地资源的经济供给能力;二是土地整理强调利用与保护的相互结合;三是土地整理追求生态、经济、社会三效益的协调统一;四是土地整理表现为一个持续的动态发展过程[2]。
2土地整理工作中存在的主要问题
目前,在土地整理工作中还存在不少问题,一是有关政府领导和部门或群众在土地整理上认识不完全一致;二是有关土地整理项目申报、选址、立项等相关人员对土地整理的目的认识不够全面;三是有关土地整理项目可行性调查研究工作做得不够扎实。
3土地整理项目选址应注意的问题
3.1土地整理的要求和原则
土地整理选址立项所选项目区应满足的要求:一是项目区土壤和地形适宜于作物生长发育,适宜于田间机械作业,适宜于灌排工程布设,适宜于防风固沙;二是项目区及周边地区能逐步将25°以上的陡坡地退耕还林、还草,20°以下的坡耕地应因地制宜实现梯田化或退耕;三是能充分应用生物、工程与农艺等方面的科学技术;四是能与农业经营机制完善联系起来,逐步做到土地适度规模经营;五是村庄整理要考虑适应城镇化的发展和农村现代化及建设社会主义新农村的需要[2-3]。
土地整理项目整个实施过程必须遵守各项基本原则:一是以农地整理为主原则;二是集中连片,具有一定规模,有利于集约利用土地的原则;三是具有较好的资源和基础设施条件的原则;四是能发挥社会、经济、生态综合效益,确保土地资源可持续利用的原则;五是公众参与积极性高,可与相关部门相协调的原则;六是示范项目要具有典型性、特色性、代表性,可与建设“小康村”、建设“社会主义新农村”等示范村相结合的原则。
3.2土地整理的其他相关问题
目前,土地整理过程中需要高度重视的相关问题主要有:一是土地整理与耕地总量动态平衡及生态保护问题;二是土地整理与农村城镇化问题(农村村民向中心村、镇集中);三是土地整理和建设社会主义新农村长远发展的问题;四是土地整理与经济增长方式的转变问题;五是土地整理与家庭联产承包制的完善问题;六是土地整理与土地权属管理问题。
3.3土地整理项目区范围界限的划定
土地整理项目选址时应认真考察和调查研究以下具体问题:一是具有较好的水利资源,能否解决项目区灌溉排水问题;二是项目区的干部群众是否积极性高,公众参与、出工投劳、共同投资的意愿是否强;三是否符合当地土地利用总体规划和土地开发整理规划,能否与村镇规划及有关部门相关规划协调一致;四是按照整理潜力大小、综合效益好坏、实施难易程度等因素,全盘考虑选定项目地址,成熟一个上一个。应首先根据土地整理的要求、原则和相关问题及选址时要考虑的具体问题,初步确定土地整理项目地址,然后根据该项目所在地址及周边有关具体情况等,最后确定土地整理项目区的范围界线,可以根据具体情况采取以下不同的划定方法:一是以村、乡(镇)等行政(土地)界线为界;二是以流域界线(分水岭)为界;三是以现有基础设施工程(路、沟、渠等骨干工程)的中心线或边线为界;四是以人工建筑(房屋、围墙、堤坝、桥涵等建筑物、构筑物)的边缘为界;五是以天然障碍(河流、塘库、林带等障碍物)的边沿为界;六是以地形特征(山脚线、山谷线、山脊线、陡坎线等地貌线)为界;七是以满足特殊(地块)要求的界线为界;八是以若干种方法(含上述方法或其他方法)划定的界线为界[4]。
4土地整理项目可行性调查研究分析
4.1规划方案的拟订与可行性分析
土地整理项目可行性研究(报告)中,拟订好项目的规划方案及作好可行性分析是一项最主要和最重要的工作,直接关系整个可行性研究(报告)是否科学合理、操作是否可行,并对后续工作有着深刻的指导意义。规划方案的拟订与可行性分析要注意以下方面[1]:一是一定要与项目(区)概况及特点紧密联系;二是一定要与项目(区)的资源和潜力调查分析紧密结合;三是一定要与项目区及周边地带的主干工程和主要基础设施及项目所在行政区有关部门对其计划安排互相协调;四是一定要与公众参与的意见互相统一;五是一定要注重合理布置田间沟、渠、路、林和村主干工程总体布局方案;六是一定要注重科学划分整个项目区和确定田块大小及土地平整单元;七是一定要做出2种(以上)方案的比较;八是一定要进行投资规模和综合效益的比较。
4.2项目投资规模和效益分析
土地整理项目的投资规模和效益分析是土地整理项目可行性研究(报告)中的一项重要内容。项目规模(项目区总面积)是投资规模的依据,但不能以项目规模大小来定投资规模的大小,投资规模的大小应以项目区的农用地(耕地)整理和村庄整理的面积的大小作为主要依据,投资规模估算应以骨干工程(含土地平整)数量和农民住房拆迁为主要内容,投资规模估算的文件依据和采用的定额应综合考虑国土资源部和省国土资源厅及水利厅等部门的有关文件和标准,主要材料的估算和人工费用的计算应以通用价和当地市场调查价格相结合的方法,效益分析要注意综合效益的分析,各项目对社会、生态、经济三效益的作用,应根据项目特征,突出主次不一样,社会效益应突出是否体现满足农民愿望和当地的需要以及示范和带动等作用;生态效益应从项目建设对环境的有利和不利影响上进行分析;经济效益主要考虑新增农用地(耕地)面积、改造(改良)原有土地和其他方面调整的新增收入。效益计算应按当地市场预测实事求是地进行概算,可采用静态或动态的分析方法估算投资回收期[4]。
5参考文献