土地利用总体规划的特点范文

土地利用总体规划的特点篇1

    关键词:土地规划   修编   探讨

    土地利用总体规划是实现土地资源优化配置和部门间合理分配的有效方式,是落实土地管理法的重要手段。随着土地管理作为国家宏观调控手段运用的不断深入,不可避免地对作为土地管理依据的土地利用总体规划编制提出更高要求,正值现行土地利用总体规划修编之际,对规划修编方法进行探讨,具有重要的现实意义。

    一、    土地利用总体规划的发展历程

    第一轮覆盖全国范围的土地利用总体规划编制工作于1987年开始展开,到1992年前后在全国普遍推开,规划的目标年为2000年。该轮规划主要思路是借鉴农业区划成果、国土规划成果和联合国粮农组织(FAO)《土地利用规划指南》,以控制建设用地总规模,协调各部门用地需求为重点,提出实现“一保吃饭,二保建设”的规划目标。

    第二轮土地利用总体规划是在1997年全国宏观经济调控和严格保护耕地的环境和政策背景下,结合中央《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》和修订《土地管理法》的需要,在全国范围内开展了第二轮土地利用总体规划的修编工作(即现行土地利用总体规划)。该轮规划基期年为1997年,规划目标年为2010年,并远景展望至2030年。其重要特点是形成了一套较为成熟的土地利用总体规划编制技术路线和规程及规划控制指标体系,建立了乡、县、市、省和国家的五级土地利用规划体系和管理方法,为保护耕地尤其是强化对基本农田的保护,节约利用土地资源,合理控制建设用地规模特别是规划建设占用耕地数量,兼顾社会效益、经济效益、生态效益的统一,保障经济社会全面、协调、可持续发展奠定了坚实的基础。 

    第一、二轮土地利用总体规划的编制与实施,加强了对耕地尤其是基本农田的保护,保障了经济建设合理的用地需求,一定程度上带动了区域之间、城乡之间的协调发展,优化了生产力布局,提升了经济发展的质量,改善了生态环境建设,促进了经济社会的可持续发展。但是由于社会经济、技术和政策制度因素的影响导致规划适用性不足,规划管理的风险与难度加大,由于在规划理念上过分强调对农用地,特别是耕地的保护,对保障国民经济发展必须的建设用地强调不够,对生态环境变化的影响和需求研究不多,对社会的变化和需求考虑的不多,没有将土地利用规划作为促进国民经济健康发展,保护生态环境,协调社会关系,贯彻土地可持续利用的基本手段。土地利用规划理论体系,没有从宏观(哲学层次、科学层次)到微观(技术层次)的系统理论,而是诸多理论混杂,让人无所适从,规划编制研究和学科建设严重落后于规划实践,已明显制约了规划工作的发展。

    二、新的规划理念和理论

    在新的形势下,面对参与国民经济宏观调控的新要求,新一轮土地利用总体规划修编应当有新的规划理念、规划理论、规划方法,才能完成历史赋予我们的使命。

    1. 新的规划理念:理性发展

    新一轮土地利用总体规划应该按照“五个统筹”的要求,在确定规划指导思想、原则、规划目标、建设用地指标分配时,妥善处理好“经济、社会发展与资源保护”、“人与自然和谐发展”等方面的关系,在规划修编的操作过程中树立全局观念、弹性观念和动态观念。在确定规划的目标时,必须紧紧围绕人口、资源、环境和经济发展协调发展这一中心议题,由经济发展的单目标模式向经济、社会与资源环境协调发展的多目标模式转变,保证土地资源永续利用,真正实现经济发展目标、社会进步目标和生态环境改善目标的高度协调统一。 

    2.新的规划理论:空间规划、可持续发展

    为适应新形势和新的规划指导思想的需要,新一轮土地利用总体规划修编应大胆借鉴和吸收相邻学科如城市规划、地理学、经济学、社会学、环境科学、系统科学等的相关理论。

    (1)空间规划理论

    土地利用规划,是综合协调资源供需矛盾,统筹土地利用结构、布局和区域协调发展的中长期空间规划。空间规划最基本的特征是地域性。上轮土地利用总体规划采用的基本模式为“用地指标调控与规划分区相结合”,其着重强调的是规划对用地数量的指标要求,而缺乏空间布局约束,在规划的分区方案中,对分区内部土地利用的要求过于笼统,不能承担起有效的控制分区内部用地的功能。

    因此,新一轮土地利用总体规划修编应借鉴西方空间规划的理论如:“田园城市”理论、“绿化带”制度、中心地域理论、“开发轴系统”理论等,根据国家和区域经济社会发展战略,按照资源禀赋和区位比较优势,完善土地利用总体规划等空间规划和各专项规划,并制定相应的土地利用和供应政策,进而充分发挥市场配置资源的基础性作用,有效地整合资源,优化空间布局,促进区域经济的分工协作和协调发展。规划修编要由上轮主要分配建设用地指标、定建设用地规模与速度向控制环境容量、开发时序、控制建设标准转变。本轮的土地利用规划应该是在协调和平衡经济发展、公众利益、环境以及规划部门等各方利益的前提下的空间规划,应当着重注意农用地,特别是基本农田,各类建设用地,生态环境保护用地的空间安排和布局,确定其开发利用时序,并通过较大比例尺的地图如用1:1万确定城镇合理发展边界,引导地方政府提高城区建筑密度,实现现有城区土地利用效率的最大化,保护自然生态环境和基本农田,从而解决城镇无序扩张、优质农地严重流失等问题。

    (2)可持续发展理论

    可持续发展是指一种既满足当代人的需要, 又不损害后代满足其未来需求能力的发展。其中最本质的问题是不损及我们所依赖的资源与环境。而土地是人类赖以生存的宝贵资源, 在正确的管理下, 可以不断更新和利用。反之, 它会退化、耗竭。故对土地的开发利用, 要限制在土地人口承载力的限度内, 同时采用人工生态措施(包括邻域或更大的区域) , 确保土地持续利用。

    目前,土地资源可持续利用与土地利用规划有机结合研究的国际趋向表现为应用生态经济学观点研究土地利用规划,使经济生态化,生态经济化,协调经济发展、生态环境与土地利用之间的关系,保持良好的生态环境与土地利用之间的关系,在保持良好的生态环境条件下促进土地利用的合理化。

    土地是一切社会、经济活动的基础和资源,同时也是生态系统的重要组成部分。任何土地利用规划的目标无非是建设发达的经济、健康的环境和高质量的生活,因此强调人与环境“和谐相处” 、“不可再生资源永续利用”的可持续发展也就应当成为当前我国土地利用规划的主题。在制定土地利用规划过程中把土地可持续利用的思想和理念贯彻进去,实现土地生产力的持续增长和稳定性,保证土地资源潜力和防止土地退化,并具有良好的经济效益和社会效益,即达到生态合理性、经济有效性和社会可接受性。

    三、新的规划方法

    要做好新一轮土地利用总体规划修编,除了要用新的规划理念、规划理论外,应当按照规划修编的要求,尝试采用一些新的规划方法。

    1.评价方法

    规划实施评价:按照国土资源部的要求,在新一轮土地利用总体规划修编前,各地必须对上轮规划的实施效果进行评价,做出是否进行规划修编的结论性的意见。从目前开展的情况来看,效果并不理想,原因是国土资源部并没有给出一个较为详细的评价指标体系和评价方法,各地只能按照自己的理解进行,表格、数据五花八门,无法进行汇总和统计。因此,有必要统一和规范土地利用总体规划实施评价的指标体系和评价方法。

    环境影响评价:按照我国去年颁布实施的《中华人民共和国环境影响评价法》的要求,土地利用总体规划也要进行环境影响评价。但如何进行土地利用总体规划的环境影响评价目前还缺乏具体的规程和办法,还需要进行统一和规范。

    2.系统工程方法

    土地利用总体规划是着眼于调控宏观经济运行和经济社会可持续发展的高层次、综合性的规划。土地是经济社会发展的基本物质载体,是国家最主要、可调控的资源,这一特点决定了土地利用规划在更高层次、更宽领域发挥作用的必要性和有效性。土地利用总体规划编制的过程是多目标的统筹协调过程。因此,在规划过程中采用以数学模型为主要手段的系统优化方法就成为必然。可以运用不同的规划方法来解决,按这样的思路,规划的适用性会大大提高,规划对地方社会经济的发展一定会有很好的保障作用和促进作用。

    3.应用地理信息(3S)技术

    本轮规划修编要在地籍数据库的基础上建立土地利用规划数据库和土地利用规划管理信息系统,作为修订规划成果的主要载体,使规划修编与规划管理信息系统建设同步进行,提高规划管理水平,从而提升整体规划的技术水平。

    这两个数据库和规划管理信息系统的建设应当以地理信息技术为基础,重点普及遥感技术、GIS 技术、GPS技术等现代化手段, 使土地规划从野外调查、资料搜集、信息处理、计算模拟、规划成图到监督实施全过程实现信息化。同时, 基于土地规划中需要解决的许多问题如资源优化配置、地区经济社会同人口、资源、环境协调发展等, 因此, 要特别重视将决策支持系统技术引入土地规划, 通过人- 机交互系统, 为决策者对半结构化问题进行有效决策支持, 提高决策的透明度与决策的科学性。

    4.公众参与

    土地利用总体规划作为国家的宏观规划,其编制应该是各级人民政府的事情,而不是国土资源管理部门的部门规划,因此,规划的编制应由政府主导,各有关部门、有关专家和相关社会群体共同参与,规划的主体要由以政府各职能部门和规划管理部门为主向以政府规划部门和社会重要研究机构为主转变。公众参与不仅是像上轮规划一样为了提供信息资料,而是要参与规划目标、指标的分配和确定,规划方案的拟定、协商和协调。

    四、还需要把握的几点

    1.必须寻找一个能够满足土地利用总体规划管理功能的地理信息系统平台;

    2.土地利用规划体系中的各级规划必须在同一个平台上联网运行;

    3.可以与土地管理其他业务工作数据成果顺利接口;

    4.必须能够按需要的时段要求,及时动态反映规划实施情况,如规划指标定位情况、规划指标使用数量、规划发展实施空间情况等;

土地利用总体规划的特点篇2

关键词：规划种类、规划内容、土地利用规划法

Abstract: this article through to the present land use planning of land and resources of the current situation and the problems of the thorough analysis, and combining the many years of work experience and the relevant theory of the research results. Puts forward to establish the land use planning, strengthen the land use planning authority, refining the land use planning kinds, clear hierarchy of each planning planning content and responsibility as the main way of strengthening of our country territory resource the land use planning system measures. For our country's land and resources of land use planning to provide scientific reference work.

Keywords: planning kinds, planning content, land use planning

中图分类号： P285.2+3 文献标识码：A 文章编号：

土地利用规划指的是对某区域的土地利用进行超前的规划与安排，从而能够根据区域的社会经济的发展程度以及土地自然历史特征合理的分配国土资源并科学的组织土地利用的综合体系。所以国土资源土地利用规划的宗旨是维持居民的生存，优化国土资源利用，维护我国人民的基本利益。由此可见，国土资源土地利用规划工作具有重要的意义。现阶段随着我国市场经济的快速发展，国内建设投资不断增多，推动我国国土资源开发与利用的需求进一步加快。面对新一轮的国土资源土地利用规划工作的全面启动，我国也在不断的完善国土资源土地利用规划体系。通过分析与研究我国现行的国土资源土地利用规划体系的缺陷，及时解决问题，从而促进我国的国土资源土地利用规划体系符合社会主义公有制的同时向科学、合理、依法、节约的方向发展。

一、现阶段我国国土资源土地利用规划的现状以及出现的问题分析

现阶段我国推行的国土资源土地利用规划体系是以《土地管理法》为基础，多种类型、级别、时序、种类互相关联并且互相影响的综合系统。主要包括：总体利用规划、具体利用规划、专项利用规划三个层次。总体利用规划根据级别不同可以分为全国、省级、市级、县级、乡级五个级别；具体利用规划根据土地利用用途可以分为耕地规划、交通用地规划、公共设施建筑用地规划、水利水电工程用地规划等；专项利用规划可以分为开发整理复垦规划、土地整理规划等。三种规划的关系为总体利用规划控制着其他两种规划。三种利用规划是一种相互依存、相互影响、相互制约的关系。

由以上我国国土资源土地利用规划体系的现状分析，可以发现土地利用规划体系必须具有体系结构合理、具有权威性、各个层次关系明晰、可操作性强等特点。这样才能发挥其促进我国国民经济的稳定发展的重要作用，但是由于我国国土资源土地利用规划体系起步较晚，制定周期过长等因素，所以会导致土地利用规划体系时效性与可操作性不强的不良后果，笔者结合实际工作经验以及相关问题研究，总结以下几点现阶段我国国土资源土地利用规划出现的问题：（1）土地利用规划体系的权威性有待提高。现阶段我国土地利用规划的法律地位不高，虽然在《土地管理法》中的部分内容涉及到了土地利用规划体系的构建，但是仍旧没有专门的法律保障土地利用规划的法律地位。近年来，部分大城市在进行城市规划过程中一味的扩大城市范围，而土地利用总体规划不能够凭借法律有效的约束城市总体规划，从而造成了大量的农用耕地流失，土地供应总量失控的现象；（2）土地利用规划的种类过于繁杂，不能达到明确分工的目的。有上述内容可以发现我国现阶段的土地利用规划体系比较完善，但是各个级别规划的职能相互冲突，在宏观层面上要求过细，微观层面上规范不足。许多专项规划的编制工作仍然不到位，详细规划部能够解决实际问题；（3）土地利用规划体系的时效性较差。现阶段我国的土地利用规划对时效性的把握不到位，缺乏年度方面的可行性、可操作性，很容易造成规划与实际的土地资源利用之间的矛盾。比如大多数的土地利用规划为长期规划，期限大多数为5～20年，所以规划中的内容或者指标都有可能随时间发生变化。从而导致了体地利用规划失真，失去其使用价值；（4）总体规化不能够与城市规划保持一致。城市规划与土地利用总体规划的关系极为密切，但是在我国总体规划与城市规划是两种管理机制，属于两个部门分别管理，所以虽然在法律上要求两种规划要互相一致，但是由于我国城市化发展迅速，处于分割状态的城市规划与土地利用总体规划在内容以及执行等方面出现较多的矛盾，从而会导致国土资源严重浪费、农用耕地流失大量流失等后果。

二、强化我国国土资源土地利用规划体系的措施研究

通过以上对现阶段我国国土资源土地利用规划的现状以及出现的问题进行深入的分析，结合笔者多年的工作经验以及有关理论的研究成果。总结出一下几个方面我国国土资源土地利用规划体系的强化措施，具体内容如下：（1）建立土地利用规划法，强化土地利用规划权威性。我国相关立法部门应当尽快将土地利用规划的法律地位提升，加快规划立法进度，赋予土地利用规划较高的法律效力。使得土地规划法成为我国依法配置国土资源的重要手段；（2）精炼土地利用规划种类，明确各个规划层级的规划内容以及责任。根据我国现阶段的发展现状，笔者认为应当将市级与县级的土地利用规划合并，将土地利用总体规划分为四个层次。其中全国总体利用规划的规划内容应当包括：经济社会发展战略部署、基础设施部署、社会服务设施部署、土地整理、城镇体系规划、环保规划等方面。省级总体利用规划的规划内容包括解析涉及到该地区的全国土地利用总体规划指标与战略，根据本地区的发展特色对规划内容进行完善，并对下一层的土地利用规划提出合理、科学的规划原则。由此可见全国以及省级土地利用规划是指引性的规划，应当具备宏观性、政策性等特点，能够正确把握我国国土资源的发展趋势，起到指引与导向的作用。市级总体利用规划的规划内容应当囊括地、县级的规划任务，按照上一级制定的规划原则确定具体的规划方案：用地规划、专项规划等。乡级总体规划是整个土地利用规划体系的基础，规划内容应当足够的详尽，应当按照土地的用途进行科学的分区管理。从而形成由整体到分支、由原则到具体较为完善的科学土地利用规划体系。

参考文献：

王珏.汪炽平.国内乡镇土地利用规划研究综述[J].科协论坛（下半月） 2010(8).

土地利用总体规划的特点篇3

村级土地利用项目在编制过程中主要针对的是新农村建设背景以及现代土地管理要求，而项目的提出主要就是解决土地利用规划体系不完整的问题。国内对于村级土地利用规划项目的编制意义已经投入研究，一方面，部分学者对乡村产业发展以及新农村建设项目等进行了深入探索，主要论述的观点也是围绕规划编制的理论意义和现实意义展开的。普遍认为编制土地利用规划就是为了进一步完善农村土地的生产项目和经营管理项目，提高整体规划结构的协调性和融合度[1]。另一发面，部分学者从土地利用规划结构的特征和缺陷出发，对整体研究机制进行分析，集中阐释了村级土地利用规划研究项目的实际意义，并且要强化规划管理的力度。

渠甲源等（2010）提出，在实行村级土地利用规划项目的过程中，要保证土地利用规划按照保护耕地、节约用地、协调发展、统筹管控、生态保护以及公众参与的原则。

陈荣蓉等（2014）提出，村级土地利用规划要坚持“三遵守和三突破”，要在实际工作过程中，集中遵守耕地保护红线、上级土地利用规划不超标以及集约化利用耕地。而三突破指的是，要有效突破传统农业发展模式、突破传统建设模式、突破传统统筹城乡兼顾模式。

郑健（2010）提出，在分析村级土地利用规划的过程中，深度贯彻落实合理化利用以及深层次保护的原则，确保能顺应国家政策要求，提升利用效率。

赵立强（2013）指出，以浙江省山村试点为例，在土地利用规划项目建立过程中，要确保规划的衔接性，提高差异性和特色化。

邓伟（2010）指出，以重庆市乡村试点为例，在相关规划结构研究过程中，对规划特征进行分析，并对大比例尺数图以及城乡统筹规划问题作为研究重点，切实维护整体管理项目的实际要求，从而建构规划刚性和弹性的结合框架。

2 新农村建设村级土地利用规划研究存在的问题

在对相关研究项目进行分析的过程中，研究学者尽管提出了自己的见解，但是也存在一些疏忽的问题和分歧[2]。

第一，在对土地利用规划项目具体内容的讨论方面，相关研究人员就出现了两种观点，一种观点是受到农村自然环境和社会发展水平差异的影响，另一种则会受到相关部门下设行政命令的影响。正是由于总体规划内容存在相左的意见，因此，整体落实情况弹性不足，但是刚度过度[3]。

第二，在对土地利用规划项目定位方面，有部分学者认为，在对村级土地利用规划进行划分时，将其列入详细规划，将总体规划进行分类细化和落实。另一部分学者认为市级土地利用规划和总体规划内容较为相似，需要将市级、县级规划进行整合。

第三，在对实证项目进行分析的过程中，只有很少一部分作者对其进行了实证研究，更多的学者还是总政策、理论等方面进行分析，这就导致研究内容对实践的指导意义存在差异[4]。

3 新农村建设村级土地利用规划研究优化路径

3.1 ??建更加有效的理论研究模型

相关研究部门需要对理论体系进行深度分析和集中管控，特别是村级土地规划利用项目会对整体规划产生影响，甚至发生冲突，因此，村级土地规划项目要结合法定规划要求，建构更加完整的运行体系，顺应政策和法律规范，确保管理模型和运行机制贴合实际需求。

3.2 确保研究结构的连贯完整

在对村级土地利用规划编制进行阶段性分析，要对全局性和持续性进行统筹管控，提高规划性和关注度，切实维护编制结构、论证结构、监督维护结构和反馈结构能形成良好的动态研究机制，确保其能对土地利用规划项目进行全面认知和综合理解，从而积累更多的项目运行经验。特别要注意的是，在项目研究过程中，要保证管理项目的全局性和持续性，确保管控要求和管理项目之间能形成协调统一的结构。

3.3 协调相关配套政策和规划

要想深度贯彻落实有效的城镇化运行要求，就要保证政策配套机制和土地利用规划项目之间能形成有效的协调机制，实现农村建设项目和城乡发展之间的有效性，也为村级土地利用规划的进一步发展奠定坚实基础。例如，要针对农村生态环境和农村历史文化景观保护问题、农民城镇化利益等问题进行集中探讨，并且进行进一步探索和研究[5]。

3.4 高度重视研究中的实践过程

在研究村级土地利用管理规划项目的过程中，要充分发挥实践的重要价值，制定详细的、可操作的运行计划，在对比和总结的同时，并针对具体案例进行对比分析，提高公共参与热情的同时，建构更加完整的项目规划，协调发展后对运行结构和收效进行综合评价。

结束语

土地利用总体规划的特点篇4

【关键词】土地规划；问题；解决对策

引言

近年来，随着我国经济的快速发展，推动了城市化建设进程的不断加快。土地作为城市建设过程中最为重要的基础条件之一，绝对是不可或缺的生产要素。我国的土地资源是有限的，想要使其得到充分利用就必须进行科学管理的规划。

1、土地规划过程中所存在的问题

1.1存在片面性和盲目性 农村土地规划及其管理主要涉及到县、乡两级国土管理部门，管理人员存在缺乏专业的土地规划的知识，同时，乡镇农村土地规划的编制实施管理存在缺陷，使得规划农村土地存在着片面性和盲目性。

1.2缺乏动态性 对于区域内的土地自然属性、生态环境以及人文地理等方面缺少全面细致的分析，这样导致土地利用过于简单化，从而造成其指标预测精确度下降。加上规划本身的约束性，有些规划受到不确定因素的影响，需要做出调整或者更改，之前的规划方案就可能作废，或者是很难做出相应的变化来及时调整。实际工作中，许多地方的土地利用规划调整的依据并没有根据客观情况来进行科学合理的预测规划，在原基础上做表面工作，编造相关数据，使得土地规划成为僵化的形式，从而导致了土地利用规划工作与现实脱节，削弱了规划指导控制作用，规划也就越来越脱离实际。

1.3缺乏可操作性 对于建设用地的预测和安排也只是根据有关部门现有的规划展开的，创新能力极其低下。且在一些土地规划的制定过程中，一些地方思想保守落后，观点缺乏新颖性，土地规划方案执行性不强，无法体现土地规划的预测性、先进性。土地规划的问题比较严重，利用土地的目标、实施方针政策的具体措施也缺乏特色，尤其缺乏地方特色，特别是还有一些地方的土地规划出现雷同。

2、土地规划存在问题的原因

2.1规划方法问题

2.1.1部分规划思路、规划方法不合理 土地利用总体规划突出了保护耕地的理念，强调在规划上实现耕地数量的不减少，这种规划的思路不能全面、综合地贯彻土地利用规划的原则，明显存在不合理的地方。这是典型的计划经济的规划方法和资源配置方法。实践证明，这种层层下达指令性控制指标的规划方法是失败的，耕地保有量，并未保住，建设用地总量也没有控制住。另外，过于强调规划的控制，缺乏弹性，不能很好兼顾各地区的实际情况，规划指标地区分配的不合理。同时，指标分解过程中任意性较强，为保证部分硬性指标，不得不大幅减少其他指标，以达到总体平衡。规划目标不合理，实际用地必然要突破指标的控制，在土地管理上产生问题，对地方的经济发展产生不利影响。

2.1.2规划分类体系不完善 主要存在以下问题：①土地利用总体规划的五级规划都是对土地利用现状的类型进行结构和布局的调整，规划内容基本一致，重点不突出，模式僵化。②以县、镇级土地利用总体规划为实施性规划，作为整个规划体系的基础，仍停留在总体规划的层面上，规划的深度不足。③土地利用总体规划对专题规划没有系统规定，专题规划编制不够规范和全面，导致相关的规划目标的预测依据不充分。④规划划定的土地利用分区的分类较粗，针对性不强，尤其是与各部门规划的内容差异较大，难以衔接。

2.2规划的实施保障制度方面

2.2.1公众参与度不足 由于土地利用总体规划由上而下指标控制的规划方法，规划编制过程没有公众参与机制或公众参与度低，造成了缺乏公众监督以及公众对土地利用总体规划的不了解，从而使规划编制和实施失去群众基础，导致规划实施过程中缺乏群众认同而增加困难。此外，虽然规定了镇级规划的公告制度，但不少地方没有认真执行。

2.2.2与城市规划的关系未理顺 由于宣传力度不足，以及土地利用总体规划本身存在可操作性不强的问题，在实际操作中土地利用总体规划跟随城市规划走的现象普遍存在。

2.2.3灵活性不足 土地利用总体规划一经批准后，规划的调整必须经原批准机关批准，这虽然维护了规划的严肃性，但也造成了规划执行的灵活性不足。批准土地利用总体规划的最低层次机关为经省人民政府授权的地级市人民政府，这样涉及规划调整的，没有针对项目的具体情况来设定条件，不管项目类型、用途以及不符合规划的面积大小如何，均应上报审批。其间经过的审批层级较多，程序较为复杂，耗费时间长。

3、解决土地规划中的问题的方法

3.1深入规划体制改革 土地规划要高效有序与编制实施空间规划密切相关，有效解决土地规划中存在的问题，必须改革规划体制，加强规划的衔接协调力和综合管理力，减少规划数量，严格界定各类规划的范围，建立起在市场经济发展下，以主体功能规划为基础，土地规划等专项规划为补充，各类规划定位清晰、功能互补的规划体制。

3.2提高专业化水平 我国现在正处于经济快速发展阶段，经济以及社会结构都在不停地发生变化，所以对规划编制也要不断地进行相关的调整，在一定时期内无论规划做得多详细总会有许多新问题、新情况，所以规划应进行有科学依据的调整，不能为了追求稳定而不进行相关的调整。只有根据实际情况的改变，对规划进行调整才能保证规划的顺利实施。土地规划的复杂性要求相关人员必须不断丰富自己的知识，通过各种方式学习各类关于专业用地及相关法律策的知识，提高自身综合分析能力，确保规划水平，提高规划的现实性、有效性、可操作性，在今后的规划工作中，要尽可能多利用科技手段作为分析政策影响、跟踪区域问题、筹划重大决策的重要支撑。

3.3严格土地利用的计划管理 要根据国民经济和社会发展规划、国家产业政策和土地利用总体规划的要求，按照计划编报程序，结合实际，因地制宜地制定包括农用地转用、耕地保有量、土地开发整理、耕地保护等指标在内的年度用地计划。公路选线应尽量不占或少占良田好地。其他行业建设发展规划的编制涉及土地利用的，亦应遵循节约土地资源、切实保护耕地的原则。

3.4改进规划动态性 改变传统的静态定性定量的研究方法，采用一种全新的动态定性与定量研究相结合的分析方法，采用动态的规划方法来制定具有动态特点的规划方案。用动态方法可以把规划划分成几个阶段，并且在每个阶段有明确的任务指标要求，这样对于实施者来说就容易把握了，规划也就容易得到落实。

4、结束语

综上所述，本文首先对我国当前土地规划存在的主要问题及其影响进行分析，并在此基础上提出解决当前我国土地规划问题的有效对策。

参考文献

[1]姚存卓.浅析规划管理部门在存量土地管理中存在的问题与解决途径[J].规划师，2009（10）.

[2]陈书广.我国土地规划在编制和实施过程中存在的问题及解决措施[J].农村经济与科技，2009（01）.

土地利用总体规划的特点篇5

关键词：土地利用规划 综合指标体系评价方法 科学发展观

1、引言

土地资源的数量和质量，对各国国民经济有着明显的制约作用，因此，各国都非常重视对土地利用进行规划。而我国现实中，土地规划控制指标屡被突破，规划严重脱离实际，已无权威性和约束力可言。人地关系进一步紧张，生态环境恶化加剧。上述问题，究其原因是多方面的。就规划而言，需要从编制、评价、审批、实施和监督检查的整个管理工作中去分析。在上述各个环节中，规划的评价是极其重要的一环，科学的规划评价为方案优化和评审决策提供基础和依据。因此，探讨统一的、客观的评价方法，十分必要。下面本文对土地利用总体规划的综合评价方法和指标体系进行初步探讨。

2、土地规划评价述评

2.1、规划评价的类型与内容

土地利用总体规划评价，是指运用一定的方法，根据一定的指标，对土地利用总体规划的内容所作的评价。其可分为：

2.1.1、土地利用总体规划的综合评价，是指根据土地利用总体规划目的任务和成果要求，对其内容进行量化处理而进行的综合评价。

2.1.2、土地利用总体规划的单项评价

是指对土地利用总体规划的某一方面所进行的评价。主要包括：

（1）土地利用总体规划可行性评价，是指在目前的经济社会条件下，按照一定的技术标准，土地利用总体规划可操作的程度；

（2）土地利用总体规划费用效益评价，是指对实施土地利用总体规划的效益和投入之间的量化关系进行的评价；

（3）土地利用总体规划环境影响评价，是指土地利用总体规划实施后对环境所产生的影响的评价；

（4）土地利用总体规划可持续性评价，是指以社会经济发展为出发点，对规划的必要性、合理性和经济性进行的评价。

2.2、评价体系与方法

土地规划评价体系包括以下3个部分：

（1）评价主体

评价主体是对规划评价的执行者。当前一般是由上级政府官员和该领域的学者专家组成。

（2）评价客体

评价客体就是被评价的对象，是土地利用总体规划及其相关成果。

（3）评价内容

评价内容包括评价方法和评价的指标体系。评价方法有定性评价方法和定量评价方法。土地利用总体规划的评价十分复杂，有些内容不易量化，只能做定性描述。对于能够进行量化或大体量化评价的内容，要建立评价指标体系。

3、土地规划评价的新理念

3.1、规划评价问题分析

当前土地利用总体规划评价中，主要存在以下几个方面的不足和题：

3.1.1、评价标准的粗泛化

目前，在土地利用总体规划编制完成后，进行专家评审时多是作一些文字评述，难以进行量化评价，带有较大的主观性和人为因素。

3.1.2、缺乏较完善的评价体系

因而，对评价主体、客体、内容的界定往往不够明确，重点不突出，使得评价缺乏规范性。

3.1.3、评价主体相对单一

公众，是规划实施的对象，公众参与不仅仅是公示制度，更应成为规划评价的内容指标。

3.1.4、评价机制不健全

规划的评价机制应包括评价体系制定机制、评价的监督机制和公众参与机制。目前，这三个机制都很不健全，特别是公众参与机制更是未被充分重视。

3.1.5、评价目标相对滞后

随着社会主义市场经济的深入，国内外环境发生了重大变化，土地规划评价目标需要根据社会发展总战略目标进行调整。

3.2、评价目标确立

评价目标，是评估客体实现其目的与功能。具体说来，土地规划目的与功能，就是科学合理地利用有限的土地资源，正确处理好经济建设和保护耕地的关系，严格保护耕地特别是基本农田，重点控制建设用地，大力推进节约和集约用地，充分挖掘用地潜力，统筹规划各类用地，实现保护土地与保障发展的战略目标，促进社会经济持续、稳定、协调地发展。

对于土地利用规划的综合评价，要从土地资源可持续利用的角度进行评价。一个成功的可持续土地利用规划模式，有赖于一套科学的反映区域环境质量和社会经济发展的指标体系，要建立这样的一套指标体系极为复杂，涉及到人类活动的各个方面，迄今为止，尚未形成一个公认的指标体系。但可从规划方案的生态可适性、经济可行性和社会可接受性等几个方面建立初步评价指标体系，实现区域土地的社会一经济一环境的协调发展，为可持续土地利用规划服务。土地利用总体规划方案的评价是指对总体规划科学性、可行性的评价。

3.3、原则与制约

根据上述的土地规划评价目标，评价指标体系构建应该遵循以下的原则：

3.3.1、发展与市场经济

对中国来讲，可持续发展的首要问题是发展，资源与环境问题是可持续发展的重要保障，但它的实质仍然是经济问题，发展经济是解决资源与环境问题的基础和支撑。市场经济条件下，土地利用方式和结构要求适应市场供求变化进行调整。规划应跳出规划地区本身，从区域经济的比较优势，从市场的角度，考虑经济发展与土地资源调配的协调问题。

3.3.2、以人为本与公平

规划应确实反映广大民众建设美好家园的要求。规划地区的公民不仅熟悉规划地区的情况，而且对自己生活的地区未来的发展设想最具有发言权。要把公众的愿望和理想变成切实可行的方案，通过公众参与开放式规划，让政府、学者、公众、开发商、各部门、其他利益枚关者参与博弈，达致均衡实现公平，从而修正规划。公平，既要体现空间特点，即考虑区域之间的公平，也要体现时间特点，即代际公平，还应不同阶层人群之间的公平。

3.3.3、粮食与生态安全

人多地少，耕地后备资源不足，是我国的现实国情。加强耕地和基本农田保护，是我国当前土地规划的重要任务。耕地保护应在更宏观的社会经济环境下进行分析。在市场经济条件下，各种资源是可以流动的，土地利用的需求往往带有很大的不确定生，用地规模也会发生较大的变化。因此，粮食用地的需求应考虑市场因素对其的影响，耕地保护应更多考虑人口发展规模、消费水平变化、耕地的单产水平等因素。同时，若对土地资源进行掠夺式开发和利用，将使土地环境的污染日益严重，生态恶化，对人类自身的生存发展造成危害。

3.3.4、节约和集约利用

按照以内涵挖潜为主，提高土地集约利用水平的原则，围绕保障宏观经济平稳运行和建立资源节约型社会的目标，从规模、结构和时序等方面，合理确定城市规模和城市生质，严格控制新增建设用地，盘活存量用地。

3.3.5、政策实践可行

土地规划从更高层次上参与社会经济发展过程，在注重理论研究的同时，必须针对国家需求，为了更好地完成国家目标，规划与土地政策、法规相一致；新增建设用地、农保区面积等指标符合地区的现实发展要求；规划管理措施及配套明确、易操作、有实效；应变机制的动态晌应与弹性。

4、土地规划的综合评价体系

4.1、指标体系的构建框架

通过规划目标科学性和现实可行性综合评价土地规划。其中目标科学性的研究建立在由土地资源基础一、社会系统一、经济系统一、生态环境系统构成的立体复合框架（见图1）。该框架以土地资源为基础，强调三个系统之间以及系统内部的公平、协调和发展。通过该框架确定评价目标科学生的综合发展指数，进而根据现实可行生调整，得出有效发展指数。该指数作为综合评价土地规划的指标。

4.2、指标体系结构

该指标体系是一个由目标层、领域层、准则层和要素层组成的，包括近30个指标的层次体系。其中目标层由领域层加以反映，领域层由准则层和具体的要素层加以反映，即从目标科学性和现实可行性衍生的资源、经济、社会、生态、可行等五个领域反映发展指数，而各领域由发展水平、后续能力、协调度等准下的各要素给予评估。为了避免以往许多指标体系过于庞大，可操作性差的情况，在选择指标时主要以能够影响和主导四个子系统发展方向和态势的因子为对象。而为反映土地资源集约利用，各项指标一般优先采用人均指标。

4.3、计算与评价方法

对土地规划进行评价时，考虑到系统高阶性、非线性的特点，采用层次分析法，把客观判断与主观推理，定性描述与定量分析结合起来。应用层次分析法的基本步骤是：首先建立土地规划评价各因子间的判别矩阵，然后进行层次单排序、层次总排序和一致性检验，最终得出土地规划评价各项指标的权重。

采用模糊综合评价法对土地规划综合指标进行评价和分级，主要步骤为：

（1）建立因子集、权重集和评价集；

（2）确定评价因子权重；

（3）分五级（很差、差、中等、好、很好）确定隶属函数；

（4）建立模糊关系矩阵；

（5）模糊线性加权进行综合评价。单项指标可以归纳为两类，第一类是机会指标，第二类是风险指标，在实际评价中，根据这两类指标属性的差异，分别采用不同的计分方法。综合发展指数是在指标计分和指标权重确定完成的基础上进行的，其加权求和公式，为：

结合现实可行性系数，得到综合评价结果有效评价指数。

5、应用与展望

（1）在选定评价因子和确定权重时，尽管征求了专家和同行的意见，但在某些因子的选择和权重确定上还存在不同意见。因此，在因子选定和权重确定方面还需要进一步研究和统一。为具普遍指导意义，这里只提出一般性的指标评价因子，在运用于特定地区时，宜相应调整评价因子。

（2）应用该评价原则与评价方法，对沿海某土地规划试点的修编方案进行初步评价，并根据评价分析结果优化规划方案，取得了良好的效果，增加了规划的科学性和可操作性，适应了新时期社会发展对土地规划的要求。

土地利用总体规划的特点篇6

关键词：土地利用；规划；DEM

中图分类号：P208 文献标识码：A

土地勘测定界是土地征收利用、土地划拨出让以及土地的流转、土地规划、土地整理、土地开发等工作中至关重要的技术工作，同时该项工作的技术难点又在于计算各类占地面积。在《土地勘测定界规程》中针对土地面积有着明确的规定，地表在平面的投影所占面积即土地面积，但在实际的土地利用规划中，土地所有权人往往对依照规程所划分的面积并不认可，尤其在农用地流转过程中，依照规程所得到的土地面积往往比农民认知的面积要少，因此农民会要求重新测量，但实际上这一测量精度是准确的。这种差距主要来自于农民所认知的土地面积为地表面积，而依照规程测量的土地面积为地表投影面积，并且坡度越大二者之间的差异也越大。为了减少甚至消除地表面积和投影面积的差异，则应当寻找一个方法计算地表面积。实际生活中地表往往是起伏不规则的，其表面积无法用确切的数学模型予以表达，因而就无法精确地利用数学公式计算出精确的地表面积。虽然采用一些其他的方式可以尽可能地对地表曲面进行模拟，提高计算结果的精确度，但是往往还是会存在一定的差距。

1. DEM概述

但是随着信息技术不断发展，测量技术也不断得到革新，数字化测图技术开始被应用于地形测图中。利用数字化测图技术可以有效弥补传统测量中的不足，提高测量计算精度，令局部地表面积的高精度计算成了可能。利用数字化测图进行地形数据以及地物数据的采集，其特征点利用三维坐标表述，相邻两点之间相互连接可以形成空间三角形，从而构成连续坡度，用以表述现实中地表的起伏，这种表述方式也是DEM的表示方法之一，而这些空间三角形面积的总和便可以对应相应地表面积，从而提高地表面积的精确度。

2.提出问题

数字地形模型作为一种数字表达形式，可以准确地表述地表形态属性，并且这种数字描述方式具有一定的空间位置特征以及地形属性特征。在该模型中，若地形属性作为高程，那么其是数字高程模型，即DEM。在地理空间中，高程作为第三位坐标存在，而在传统的地理信息中，以二维的形式构建地理信息，数据结构为二维结构，DEM则是三维地形模型构建的必要补充。通常情况下，DEM使用高程矩阵表示，而高程矩阵由地表规则的网格单元组成。广义上的DEM除了上述表示外，还包含了三角网、等高线等地面高程数字。DEM在地理信息系统构建DTM中起到了基础作用，为DTM的建立提供可靠的数据保障。而其他地形要素例如坡向、坡度等要素，则可以间接、直接通过DEM导出，这类地形要素一般称作“派生数据”。正是由于各类地形参数都可以从DEM中提取，因此该技术在土地规划利用中得到了广泛的认可。

对各区域、种类、行业用地进行统筹协调是土地利用规划编制的前提，土地利用划的目的是合理调整土地利用布局及利用结构，其工作重点在于确定耕地、基本农田规模范围，掌握生态用地、城镇用地以及基础设施用地的分布和面积，对区域土地用途进行总体规划，并制定相关规则约束土地用途。自然环境下，土体用途会受到坡度因素、坡向因素以及海拔因素的影响。例如在界定生态保护区时，主要依据自然地貌特征划分，例如山脚线、山脊线等自然界线。而确定建设用地管制分区的扩展分区时，也需要综合考量自然地貌。DEM是可以最大程度地反应地表真实性的数字模拟手段，而在土地利用规划中应用DEM，可以有效提高土地总体规划的科学性、合理性。

3. DEM的实际应用

3.1 提取坡度

Arc GIS空间分析模块中的Slope的命令从DEM中提取实验区的坡度分布数据。在处理过程中应注意DEM高程数据的单位是否与水平距离的单位一致，如不一致应在坡度分析对话框的z参数中调整。坡度数据分布的范围理论上在0°～90°，但由于是以像元为单位进行计算，分析结果细节表现过于明显，某一等级坡度区内可能有破碎的其他等级坡度数据存在，不符合实地地貌情况。

3.2 处理高程数据处理

DEM数据中主要应用到的数据包括海拔和坡度，由于涉及高程数据与坡度数据的叠加，而实验区海拔在125m～685m，因此需将高程数据标准化到坡度分布数据范围内。采用线性变换的方法将高程数据标准化到坡度分布范围0°～90°之间。标准化公式为：

X=kx+b （1）

式中：x为原始数据；X为标准化后的数据；k、b为变换常数。

计算可知，k=9/56，b=-1125/56。

3.3 叠加栅格数据

DEM中的高程与坡度在一定程度上存在相关性，且两因素在土地利用总体规划的影响方式类似，因此在考虑两者的共同作用时可以用矢量距离方法（）来反映这两项因素对土地利用总体规划的共同作用。

在Arc GIS空间分析模块中用栅格计算器按上式对坡度和高程栅格进行叠加计算，得到栅格数据叠加结果。可以看出，叠加后的数据已能反应高程和坡度两因素的共同作用，海拔高、坡度大的地方栅格值大；海拔低、坡度小的地方栅格值小。但该数据由于是以像元为单位计算的，数据细节体现比较明显，而土地利用总体规划各类分区过程中应在考查地貌特征的基础上对地貌类型进行一定的概括。从这方面分析，该数据直观性较差，需要做进一步处理才能被利用，而不能直接应用。

栅格数据的单位为像元，而每一个像元存在特有的栅格值，所以在应用中可以将单独的像元视为矢量点，但是这个矢量点具有一定数值。分析像元点密度，继而生成密度图像。在Arc GIS中，点数据构成了密度地图。并且计算每个单元的过程中需要利用圆形搜索区或环形搜索区，而用于计算输出栅格数据的每个单元密度值所需要点的搜距则由搜索区决定。基于这一点，试验区从整体上被划分为等级不同的密度区，系统分析的过程中会在一定程度上对细节进行概括，从而更加直观地表述地表特征，应用土地规划。

将栅格数据进行转换，使之变为矢量点数据，利用density命令，在空间分析模块中分析密度。数据已进行了一定程度的概括，数值和坡度之间呈正比例关系，并且不同坡度之间具有较为明显的接线，可以直观地表述坡度区范围，对结果数据分级进行调整，则分区概括不同。

结语

通过实践分析可以总结，利用DEM可以较为准确地生成地貌分区，并且依照实际情况对结果数据分级数进行调整可以进一步提高土地总体规划编制的科学性，并对土地用途区的划分有着指导作用。此外，在实际应用中，最终结果还会受到密度分析参数设置以及栅格数据像元大小的影响，因此最终的结果数值需要经过多次实验才能得到最佳结果。目前，DEM数据主要应用于升级土地总体规划管理，而在市（县）级的土地总体规划编制中很少应用，地方应用DEM需要经过专门审批，这对于DEM数据的推广应用造成了一定的阻碍。

参考文献

[1]邬伦，刘瑜，张晶.地理信息系统-原理、方法和应用[M].北京：科学出版社，2001：1.

[2]李志林，朱庆.数字高程模型[M].武汉：武汉测绘科技大学出版社，2000：52.

土地利用总体规划的特点篇7

关键词： 土地利用总体体系； 措施； 建议

Abstract ： Through the analysis of land use planning system at the county level In Inner Mongolia，The author thinks that such as the adjustment of national and autonomous regions policy， planning methods， the logical relationship between planing indicators， flexibility of supporting policy ，and the detailed rules for the implementation of land use planning system can promote several modifications of Land Use Planning System. As a result， Establish a dynamic management system of land use planning System， promote “multiple planning system fusion”， a supportive policy， establish and improve the elastic theory of land use planning， enrich the content of land use planning， improve the method of public participation， carry out regulatory regime of land use palnning， All this above are favorable measures and suggestions for improving land use planning system.

Keywords： Land Use Planning； planning system； measures and suggestions

按照《中A人民共和国土地管理法》中“国家实行土地用途管制制度”要求，“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划”，我国已开展了三轮土地利用总体规划修编工作，每轮工作都有不同的编制要求，已调整规划的体系和技术方法达到协调和实现规划期内国家的方针和战略。2005年，内蒙古自治区人民政府按照国家要求，开展第三轮自上而下的土地利用总体规划修编工作，历时5年，完成了省级、市级、县级和乡级四级规划的审批和实施工作。2012年，内蒙古自治区按照国家开展规划评估修改试点工作要求，开展了部分旗县的规划修改试点工作；2014年，全区75%以上的旗县为满足经济社会发展的用地需要向自治区人民政府提出了修改土地利用总体规划的请求；2016年，国家正式启动自上而下的土地利用总体规划调整完善工作，内蒙古自治区积极响应，呼声热烈，新的一次修改又一次提到日程上来。但规划修改呼声如此之高，修改次数要求如此频繁，人们对土地利用总体规划体系存在的不合理之处不得不引发深思，作者以内蒙古地区为例，分析规划修改的原因并对土地利用总体规划体系提出政策措施与调整建议。

1. 土地利用总体规划多次修改的原因

土地利用规划是国家实行土地用途管制的基础，是综合性和实施性较强的规划。第三轮土地利用总体规划的实施对控制城镇建设用地快速扩张、保护耕地和基本农田、促进城镇化发展、节约集约利用土地等方面起到了重要作用。但规划实施规划过程中，地方多出现规划布局与结构不能适应当前政府经济发展的要求等问题，各地在土地利用总体规划修改的需求迫切，具体归纳原因如下：

1.1 国家和自治区政策调整，用地导向变化。

自规划编制以来，土地利用总体规划经历了十六大、十七大和十，国家大政方针由“走新型工业化道路、加快城镇化进程、推进西部大开发”、“统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设、加强能源资源节约和生态环境保护，优化国土开发格局”到“建立城乡统一的建设用地市场”三个阶段，地区政策发生了很多变化。如：2014年初，内蒙古自治区全面启动“十个全覆盖”工程，全区上下每个村庄都会开展包括农村牧区危房改造、安全饮水、嘎查村街巷硬化、村村通电、村村通广播电视通讯、校舍建设及安全改造、嘎查村标准化卫生室、嘎查村文化活动室、便民连锁超市、农村牧区常住人口养老医疗低保等社会保障十个工程建设，这对于土地利用总体规划来说，是一项必须保障的任务，因此，土地利用总体规划修改势在必行。旗县是最贴近民生的政府，在调整政府发展理念和发展布局的方面的内容更多，因此，土地利用总体规划何时修改，如何编制成为更重要的问题。

1.2 规划编制的技术方法有待提高，规划指标之间的逻辑关系不明晰。

土地利用总体规划编制的基础方法是以人口数量的预测的方式，实现地区建设用地的需求预测，和农用地、生态用地等的保障分析，参与评价参数单一，缺少国民生产总值、人均二、三产值用地面积、生态足迹等经济和生态数据的控制，规划指标的科学性有待提高。

同时，土地利用总体规划设置15项指标，其中耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模、新增建设占用耕地规模、整理复垦开发补充耕地义务量和人均城镇工矿用地规模等6项指标作为约束性指标，但建设用地总量指标一直作为“顶棚指标”不得突破，却不属于约束性指标之一。规划分区按照管制分区和用途分区等方式将区域土地进行归并，但并未做出指标与分区之间的关系说明，导致在后期应用过程中，例如交通、水利等建设项目只能分到限制建设区中，或是水域、滩涂等只能分到一般农地区中，这为规划的实施增加了困难，特别是违法用地查处涌现的在限制建设区中的大量交通、水利、民生和旅游等项目。

1.3 由于配套政策不灵活，刚性与弹性相结合不够。

国家在设置规划体系时，提出了“有条件建设区”的区域理念，目的是增加规划的灵活性，以“置换”的方式灵活解决区域布局发生微小变动的问题，但由于配套政策未及时跟进且审批程序不明晰，导致该项工作组织起来费时费力，地方政府不愿意使用这种方式解决问题，间接促进了规划和实施不相协调尖锐问题的出现。

同时，规划体系采用“指标控制”的方式，完成对各地建设用地的总体把控，这是一种良好的理念，但缺少相应的弹性措施以弥补“刚性过多”的效应，若将指标数量折合在一定的区域内，而不是按照11的图数一致方式，如1平米范围内可以使用1m2～0.6m2的指标，并在实施过程中严格控制土地集约利用水平，那么就可以增加规划的实施弹性，增加规划可操作性。

1.4 缺少规划管理的实施细则，重点项目无法认定

土地利用总体规划在编织过程中要求必须统筹国民经济社会发展战略规划和综合性区域规划，衔接城乡规划、交通规划、水利规划、农牧业规划、能源规划等重大规划，提出引导政府和重大项目用地按照区域纲领性指导方向发展的方案，是利民生、促发展的一个实施性较强的规划，由于在规划实施过程中总是存在一些难以认定的问题，如：已列入重点项目清单的项目但未上图的项目是否是符合土地利用总体规划；何种投资强度的产业项目、新兴产业可以作为重点扶持的产业，特殊安排建设用地指标；扩展边界范围内规模边界调整应遵循何种程序等，没有相关的扶持政策，缺少规划管理的实施细则，对很多问题只能走常规程序，使得规划更不能满足地方经济发展的需要。

1.5 缺少公众参与，宣传力度小

规划在编制过程中，参与公众人员多数是政府部门领导、各部门负责人或是用地项目人员，公众百姓参与少，使编制出的土地利用总体规划成果缺少公众认可，降低规划的可信度。同时，由于宣传力度小，城镇和农村居民对未来土地规划的方向不明晰，对自己所有权土地的使用价值不了解，难以杜绝政府垄断行为发生，降低依法合理用地意识。

2. 完善规划体系建设的措施与建议

2.1 建立规划动态管理系统

增加土地利用总体规划的可操作性，不回避现实中主观因素对规划本身的影响，追求规划的合理合法实施，建立规划动态管理模式，以近期规划为约束性规划，形成“建立近期目标―实现目标―规划评估修改―再建立中期目标―实现中期目标―实施―再修改”的模式，以2～3年为一个实施期，踏实做好规划，允许定期修改，建立修改程序，完成规划动态管理系统，对长期用地安排粗略估算即可。

2.2 推进“多规合一”，提高规划可操作性

积极响应“一张蓝图干到底”的说法，推进“多规合一”的理念，使国民经济社会发展战略规划、综合性区域规划、城乡规划、交通规划、水利规划、农牧业规划、能源规划等重大规划充分融合，形成一个蓝图、一个规划，建立健全规划实施机构，实现同步审批，减少审批程序和途径，消灭多部门各自为政的状况，建立庞大的管理系统，提高规划的可操作性。

2.3 出台支撑性政策，建立健全规划弹性理论

国家或自治区增加基础性调研，了解地方在实施规划过程中遇到了哪些问题，在不违背相P法律法规的情况下，出台土地利用总体规划实施的支撑性政策，增加规划的可操作性，减少不必要的程序，提高地方政府对土地利用总体规划的信任度。同时，建立健全规划弹性理论，增加指标使用的灵活性，改变过去图数一致的方式 ，转变以往的指标分配方法，增加指标测算参数特别是经济参数，引入特尔非法、权重法等。构建以方向性为主、指标为把控的实施性规划 ，给规划参与者留有一定的实施空间。另外，要顺利实施弹性发展思路 ，区域或城市还必须制定一系列与弹性土地利用规划相配套的区域弹性发展政策，即引入各种可供选择的政策性思路，丰富对未来发展中土地利用多种可能性的描述 ，切实加强土地利用规划的可实施性和有效性。

2.4 丰富土地利用总体规划内容，增加时序规划、潜力规划和闲置土地规划

土地利用总体规划是综合性规划，在对单独用地项目判断其是否合规时，还应该加强对其影响的判断，如占用地耕地补充耕地的质量、是否使用增加挂钩指标，是否完成拆旧区复垦工作，复垦资金是否到位，相关区域土地节约集约利用情况等，因此可增加潜力规划，以全面掌握对废弃居民点和工矿废弃地的复垦利用、农村居民点增减挂钩情况和土地复垦等情况。在编制土地利用总体规划时，增加时序规划，以完成短期目标的用地项目安排，重点对短期的安排合理部署，测算实现短期目标的各种指标情况，坚持按照短期规划的依法依规用地，提高规划的可操作性。在“多规合一”的基础上，编制闲置土地规划，一方面加强对闲置土地的了解和管理，另一方面建立闲置土地处置方案，提高闲置土地处置率，增加政府对闲置空闲地的重视，减少闲置土地的再发生。

2.5 积极健全公众参与方式，增大宣传力度

加大土地利用规划宣传力度，将规划成果和管理制度转化为简明、通俗易懂的宣传材料，通过各种媒介广泛宣传，强化社会公众特别是各级领导依法用地的法律意识。提高各级领导对土地利用总体规划的重视力度，避免发生“重城市规划，轻土地利用总体规划”现象，建立健全公众参与土地利用总体规划编制的全过程，从规划目标的测算开始，到最终成果的公示，都要有公众参与其中。

2.6 建立规划实施监察制度，加强规划实施监管

建立规划实施监察制度和责任追究制度，严格执法，加强规划实施监管。将规划实施情况作为地方领导人绩效指标之一。健全规划实施监管措施，根据规划实施情况制定促进规划实施的相应措施，适时调整规划以满足社会经济发展需要。建立规划实施激励机制，制定引导用地者依法、依规划合理用地的奖励机制，落实资金出处，用经济手段保障规划实施。

参考文献：

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土地利用总体规划的特点篇8

关键词：两规；差异；协调；建议；长沙市

中图分类号：F290 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）27-0154-02

一、现实意义

“两规”既有联系，又有较多差异。计划与规划的不协调是“两规”不协调的根源。土地利用总体规划和城市总体规划分别体现着计划与“规划”的特性。“两规”都将国民经济和社会发展计划作为依据，进而分析和研究用地布局，进行土地资源优化，合理实施征地和流转，切实提高集约利用效率，实现城市建设和土地资源的可持续发展。因为“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”基本国策的提出，耕地红线、土地利用规划等词汇随即摆上台面，故理清“两规”的差异，实现“两规”相互协调和衔接，具有不可替代的现实意义。

二、城市总体规划与土地利用总体规划的差异

合理利用两个规划，在促进社会的可持续发展，经济和环境的宏观规划的目标上是一致的。但城市规划和土地利用规划在特定的焦点上还是有一定差异。

1.两规的核心支撑法规体系差异。城市总体规划法规体系由《城乡规划法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》、《风景名胜区条例》、《城市规划编制办法》、《城市规划条例》等组成。土地利用总体规划法规体系是由《土地管理条例》、《土地管理法》、《县级土地利用总体规划编制规程》等组成。

2.两规的规划管理体系差异。由“两规”产生的规划管理体系在中国尚未形成一个统一的行政规划系统。现在，不同的部门分别负责规划，发展改革部门管理着社会发展规划和国民经济的发展，土地规划又由土地部门管理，城乡规划部门负责建设与管理，交通专项规划、水利、农业、电力分别由各自的部门负责组织。

三、长沙市城市总体规划与土地利用总体规划协调的内容

依据《长沙市城市总体规划（2003―2020）》和《长沙市土地利用总体规划（2006―2020）》长沙市城市总体规划以及土地利用总体规划的控制指标（见表1）。

1.加强与主体功能区规划的衔接。基于功能区土地利用的划分，进一步明确了四类建设用地（允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区）管制分区的建设，并明确区域规则，提出了这四类功能区土地使用要求。（1）允许建设区主要用于城市、乡镇工业发展，按照依法批准的相关规划具体安排土地。（2）有条件建设区在不突破允许建设用地控制指标的情况下，土地面积可用于布局调整规划，或农村建设用地整治潜力指数施工中的应用。（3）限制建设区内，应该大力开展土地整治特别是基本农田建设的综合整治，促进耕地质量的提高，提高土地综合生产能力。 （4）禁止建设区内，土地主要用于生态环境的保护建设，严禁在禁止建设区内进行与主要功能不符的建设活动。

2.强化区域统筹和城乡统筹的衔接。城市总体规划中将逐步增加城市的区域规划强度和农村地区的统筹力度，在确保健康和谐发展的同时，土地利用总体规划的协调指导思想逐步确立。通过对城市和农村地区的协调发展，城市支持农村，实施工业反哺农业，促进工业向园区集中，向产业集中，郊区和农民向城市集中，构建了一个完整的服务体系。按照生产发展，生活富裕，村容整洁，民主管理，乡风文明的原则，加快社会主义新农村建设。在严格保护基本农田的基础上，对农村土地流转循序渐进地实施，提高土地利用效率。合理引导农村土地流转为城市建设用地，加强城市反哺农村，促进城乡协调发展。

3.加强建设用地总量调控。调控城市和农村建设用地的过程中，全面推进城市建设用地的结构不断优化，实现土地集约利用的规划目标。在长沙市建设用地总量的测定中，不仅要充分考虑基本农田和其他要素的保护，也可根据不同地区的土地用途管制和发展的要求，从总量和空间分布角度，与城市总体规划充分协调，确保实现城市总体规划与实施。

四、城市总体规划与土地利用总体规划协调建议

1.建立两规相协调的规划法规体系。（1）法规体系的完善。协调“两规”先协调“两法”，即协调《城市规划法》和《土地管理法》。因此，需要修改两部法则的部分内容，从而协调两法的关系。其次，制定区域规划法。编制区域规划是协调两规最好的方法，若把城镇体系规划、土地利用总体规划当作区域规划的两个专项规划进行编制和协调，那么矛盾也将不复存在。建立完善的区域与城市规划法体系，制定区域规划法是必要的，如果没有区域规划法作为区域规划的法律依据，就会导致相应的规范缺位。（2）用地分类标准的完善。针对用地标准分类的差异，应以《全国土地分类》或《城市用地分类与规划建设用地标准》中的一套为基调，对另外一套进行协调，使两套分类标准同时具有较强的可比性和可操作性。

2.建立两规相协调的规划编制体系。（1）规划指标的协调。第一，要研究人口及人口规模。在人口统计方面，统计、公安、计生等部门应制定可操作性强的方法和措施，对本地区流动的人口数据进行统计和分析，并结合人口普查数据进行更新。同时，对于环境容量应加强研究能力，使城市规划和土地利用规划达到在人口规模上的同一水平。第二，城市建设用地规模划分。对城市建设用地规模划定时，城市总体规划不应超过土地利用总体规划确定的范畴，而且城市规划和土地利用规划建设内涵上必须保持一致的定义。为了保证城市用地在内涵上的一致性，以及保证在用地指标上两个规划的一致性，在两个规划的用地分类时应尽可能地对建设用地的分类保持内涵上的定义相同，建设用地这一大类下的各中类的外延和内涵至少要保证相同。（2）“两规”在编制内容上进行明确分工。“两规”在编制内容上有很多相似或者相同点，因此务必明确各自的编制重点，避免在同一编制内容上的重复。土地利用总体规划编制的出发点和落脚点应放在粮食安全的确保上和耕地的切实保护上，严格控制农用地转为建设用地等非农用地。

本市城市总体规划应树立整体观念，统一规划行政管辖范围内的各种类型的工业园区、开发区、城镇、村庄和集镇建设，明确各级、各类产业园区和城市开发区的用地规模、功能定位和发展方向。

3.建立两规相协调的规划实施体系。（1）区域规划体系的构建。土地利用总体规划是在空间区域规划上的具体实施，本市城市总体规划的主要内容则是进一步深化，衔接两者的路途还很遥远，除了城市规划区内的土地利用和城市建设用地规模以外，区域范围内的资源环境保护问题、基础设施建设工程、各类产业园区和农村居民点布局等都是两者协调须首要关注的问题。（2）整合区域规划管理权利。法定的权威机构与区域规划工作的开展是密切相关的，它可以是负责组织规划的编制和审核，并监督实施规划，使各部门、行业、区域位置的观点和立场相互融洽，并及时调整发展过程中的新问题，进一步修改和评价计划。

五、结语

城市总体规划与土地利用总体规划协调问题牵涉多个方面，而且规划布局也是因地制宜，空间概念很强，今后可以从获取基础图件、3S综合运用等方面进一步完善。

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