中国行政管理论文范文

中国行政管理论文范文第1篇

【内容提要】政府的产生源于人民的公意达成和公意授权，这就决定了行政管理的服务性质。21世纪，服务将是行政管理职能的必然选择。为公民服务，为国家服务，为社会服务，将是行政服务的主要对象；而效率与效益，将是行政服务的价值取向。在社会主义初级阶段，判断行政服务的标准，则看其是否有利于发展社会主义的生产力，是否有利于增加国家的综合力，是否有利于提高人民的生活水平。而最终依据将是用“人民是否满意”这个尺度来衡量。

【关键词】行政管理/服务/衡量尺度

21世纪，以服务为方向的中国政府职能选择将成为一种必需和必然。政府将按照企业化的方式努力为公民、为国家、为社会服务，并自觉把“效率”和“效益”作为自身服务水平的内在评判尺度，把“人民满意不满意”作为外在的评判尺度。

一、服务：21世纪中国行政管理的职能设计

管理在本质上就是服务，服务理所当然成为政府职能的必然选择。21世纪中国政府必然也应树立“小政府、大服务”的行政理念，进行职能的再设计。

1.管理就是服务管理是社会发展到一定阶段的产物，在本质上管理与服务是统一的。社会生产力的发展，使社会主体产生分化，并逐步形成群众组织（包括国家），各组织内部及各组织之间都存在着严重的利益冲突，各组织成员为避免无谓的消耗，以最少成本换取最大利益，相互订立契约，把自身的一部分权利让渡出来，形成公共权力，由全体成员选举的少数代表掌握。掌握权力的少数人根据其成员的要求，管理公共事务，维护组织及其成员的利益。同时，各组织之间也基于同样原因签订盟约，把部分权力交给凌驾于其他组织之上的组织（国家政府），管理全体社会的公共事务，维护社会秩序，进而维护整个社会的利益。管理的实质，就是利用组织及其成员赋予的权力为公众利益服务。因此，从本质上讲，管理就是服务。

2.服务是政府职能的必然选择政府是公民间契约的产物，它在本质上是一种为公民和社会共同利益服务的组织。随着社会的发展，它日益脱离并凌驾于社会之上，但这种服务性质不可能改变，只不过是服务的对象不同而已。政府最根本的职能仍然是服务职能。政府作为众多社会组织中的一种，也是为社会需要而存在，为社会利益而存在。因而，它必须为促进社会的发展和进步服务，为社会日益增长的物质和文化需求服务，而不是相反。政府行政在理论上不仅仅是单纯的管理制行政，而应是为社会和公众提供服务的行政。服务是政府的首要职能。现代西方各国政府的职能再设计也正是出于这种选择。

20世纪70年代开始，西方各国行政管理陷入信任危机，引起了国际性的公共管理改革，要求政府的职能进行重新定位和设计。西方各国通过多方面探索，最终选择了服务职能，实现了由过去重管理控制轻服务、“以政府为中心”到开始注重公共服务、“以满足人民的需求为中心”的转变。中国的行政管理，离不开国际公共行政发展的历史背景和时代特殊性，更何况中国政府本身就要“全心全意为人民服务”。因此，最终实现政府职能的方向性选择，就成为一种必需和必然。

3.转变观念：“小政府”与“大服务”服务在理论和实践上都成为政府职能的必然取舍。但我们的政府仍然习惯于全面干预，强调行政管理。这首先是因为，我们的各级领导行政人员及公民本身还没有意识到政府就是服务机关，政府的职能就是为公民、为国家、为社会服务。我们的政府仍然习惯于“全能”角色，不该管的也要管，结果什么都管不好。我们的企事业单位、社会团体也习惯于政府的全面干预和行政控制，不仅不争取自己应有的权利，而且对政府过分依赖。公民更是“势单力薄”，一味指望政府能“为民作主”。一方面权力主体没意识到自己的权力，自然也不对政府提出什么要求；另一方面，政府最大限度地行使自己的权力，忽视了权力主体的权力。现代政府职能的转变首先要求政府树立新的行政理念，从制度和体制及运作机制上，使行政管理为公共利益服务。其次，还要求权力主体观念也要有所转变，要认识自己的权力，争取自己的权力，限制政府的权力，主动要求政府提供服务，最终实现“小政府、大服务”的理想格局。

二、政府该为谁服务

既然服务是政府职能的必然选择，那么，政府到底该为谁服务呢？

1.为公民服务从政治学角度理解：“契约理论”认为，政府的合法性是建立在公民与政府、公民之间的政治契约的基础上的，政府的一切权力来自公民之间的契约或公民与政府之间的权能委托，政府应保护全体公民的公共利益，维护和平的社会秩序，充当公民的忠实“奴仆”，“全心全意为人民服务”，否则，公民有权收回委托之权能，选举出新的政府。众所周知，政府机关本身并不直接创造社会财富，它们的运转和活动靠公民所交纳的赋税支持，公职人员靠纳税人来供养，公民是公职人员的“衣食父母”。政府为公民服务，反映公民的意愿，为公民利益尽心工作，完全是应有之义，应有之举，而非政府单方面的“恩赐”。

经济学尤其是制度经济学和公共选择理论，为我们提供了另一种理解模式。经济学理论认为，政府管理过程就是基础设施、治安、政策、法律等公共产品的生产过程。而公民则是政府提供的公共产品的消费者，政府存在的目的就是满足“消费者”的不同需求，以尽可能高效率、高质量的公共产品的生产与服务争取消费者的支持［1］。按照这种理解，政府不仅要为公民服务，而且要提供尽可能好的服务，否则，就难以赢得公众的支持，从而失去存在的基础。

各种理论虽然理解的角度不同，但它们都证明了这样一个观点：政府必须为公民服务。

2.为国家服务行政管理是国家发展的产物，它通过自身的管理活动来发挥、实现国家的职能，执行国家的意志。它不可能脱离国家而独立存在。任何行政管理活动都服从于国家、服务于统治阶级。行政管理在本质上是为国家服务的，政府代表并为国家的利益开展活动。

任何国家都有安全的需要［2］，从内外两个方面表现出来。内部安全是统治阶级维护和巩固自己的统治，防止政权丧失，保持国内稳定。政府为实现内部安全，维护统治，一方面要代表国家利用暴力工具强制被统治阶级服从国家的意志、法律和政策，镇压被统治阶级的反抗。另一方面则采取改善福利等措施协调和缓解与人民群众之间的矛盾，保护内部的安全和稳定，为统治阶级利益服务。外部安全就是要保证国家的和领土完整，不受它国侵犯，维护国家的尊严。政府代表国家通过外交、战争等方式实现国家的这种安全需要。

在内外安全和稳定的政治环境下，统治阶级还要努力发展本国的经济、文化、教育、科技等事务，以巩固自己的经济基础。政府通过执行经济和社会事务的管理职能，为国家经济文化等发展服务。当然，政府代表国家与它国开展经济和科技等方面的竞争，进行综合国力的较量，也是政府为国家服务的应有之义。

3.为社会服务政府职能除了为国家服务和具有强制性的一面之外，还具有为社会服务的非强制性的一面，这是由国家和社会关系决定的。专制社会，国家与社会的关系出现了颠倒，国家日益凌驾于社会之上，对社会超常控制。现代民主社会，才真正体现了社会决定国家，国家按照社会的指意运作的内在涵义。国家与社会的这种关系“具体化为政府与市场、政府与企业、政权组织与社会、国家机构与社会民众的关系。一句话，是上层建筑服务于经济基础的关系”［3］，所以，国家要为社会服务。政府则代表国家执行这种服务职能，这种服务具体表现为政府为市场服务，如“培育市场体系、制定市场规则、维护市场秩序、进行宏观调控、克服市场缺陷”等；为企业服务，即“统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、检查监督”；为社会良服务，如：环境保护、治理污染、维护生态平衡、制定法律和制度、保障公共安全、维护社会的公平和正义；为公民服务，如提供公共产品、保障公民权益。

三、21世纪中国政府：掌舵而非划桨

“今天我们政府失败的主要之处，不在目的而在手段”［4］。政府扮演什么样的角色，以何种方式提供服务，是我国各级政府必须思考的关键问题。

1.掌舵与划桨现代国家的政府，既具有决策与指挥的职责，又具有执行和操作的职责。如果把决策、指挥比作“掌舵”的话，那么具体的服务执行就是“划桨”。掌舵是一种方向性、目标性的引导，而划桨则是实现目标的手段。从另一方面来理解，“掌舵”是政府方针政策等宏观方面的服务，而“划桨”则是具体的服务。

2.掌舵而非划桨彼得·德鲁克在《不连续的时代》一书中说：“我们面对的不是‘国家的逐渐消亡’。相反，我们需要一个有活力的、强大的和非常活跃的政府。但是我们面临着选择，选择一个庞大的但软弱无力的政府，还是选择把自己局限于决策和指导从而把‘实干’让给他人去做的强有力的政府”。我们需要一个能够以治理而实行治理的政府。这不是一个‘实干’的政府，不是一个‘执行’的政府，这是一个‘治理’的政府”［4］（P25）。当代管理者也认为：“任何想要把治理和‘实干’大规模地联系在一起的做法只会严重削弱决策的能力。任何想要决策机构亲自去‘实干’的做法也意味着‘干’蠢事，决策机构并不具有那样的能力，从根本上说那也不是它的事。”［4］（P64）政府不是“实干”的机构，而是“决策机构”。因为“政府并不善于划桨”［4］（P32），政府的职责只能是“掌舵（决策）”而非“划桨（实干）”。政府的义务是保证服务提供得以实现。

3.满足公众的需要政府是决策机构，如何掌舵，即提供什么样的服务，并不能由政府自身说了算，而要根据服务对象，尤其是政府服务的直接受益人——公众的要求而确定。

政府使用纳税人的钱，为公众服务，理应“以顾客为中心”，按照公众的要求提供公共服务，满足公众的需要，就是说政府的服务要面向公众，而不是面向权力；政府对公众的利益、需要和要求应具有灵敏的反应能力；政府的一切活动要围绕着公众的切身利益，树立“公众至上”意识，一切以服务对象的满意为标准。

4.把竞争机制注入到提供服务工作中去政府服务也是一种经济行为，需要进行收益——成本分析，只有其收益高于成本才是合理的。因此政府服务也存在降低成本、提高效益的要求。在政府服务中引入市场机制，把竞争注入到政府服务工作当中将有助于实现政府服务“低成本、高收益”的预期。同时，这也是满足公众需求、提高服务质量、打破政府垄断的有效途径。

政府服务中引入竞争机制，主要考虑三个方面。一是政府内部的竞争。在政府同类部门中政府雇员以及为政府服务的机构，如印刷、会计、采办、通讯数据处理，车队、修理等之间开展竞争，可以解开的死结。二是政府与私营部门的竞争。在一些由政府垄断的服务中，如交通、电信、邮政、水电等引入竞争机制，打破政府垄断，给政府形成竞争压力，迫使服务质量的提高。三是私营部门之间的竞争，把一些政府可以撤手不管的服务，诸如清除垃圾、城市环卫、医疗卫生、职业培训等通过招标方式出租或承包给私营部门，实行“有偿服务”，由市场来完成，可减轻政府负担，以便政府更好地“掌舵”。

竞争不能解决一切问题，但至少能使我们的政府服务质量有所改观。

四、效率与效益：政府服务的价值评判

行政效率与效益是行政服务的核心问题，贯穿于行政服务的各个环节，是全部行政活动追求的目标，也是检查政府工作质量的客观标准，政府服务的好坏都要经过效率与效益这一对价值判断标准的检验。高效率基础上的高效益是良好行政服务追求的目标。

1.效率与效益的可比性广义的行政效率是质与量的统一，包括质量和数量两个方面的规定性。数量上的规定性，是指行政服务总产出与总投入的比率，即所谓狭义“效率”；质的规定性，是指行政服务的社会和政治价值，看其是否达到了有益于社会，能够为大多数人谋福利的既定价值目标，即“效益”，这是对行政效率的社会性评价。

“效率”（狭义）与“效益”虽同为行政服务的价值评判标准，但二者并非完全一致，或者说，二者之间具有某些可比性。长期以来，人们往往只注意到二者的一致，却忽略了它们的区别。“效率等于效益，效率越高，效益越高”，这话包含了部分真理。在一般情况下，人们从效率中

获取相应的效益，二者成正比。但问题还有另一面，如果行政服务活动远离了原定目标，或给社会带来不利影响，其效率越高，结果就越糟。这表明，效率越高，效益也可能越低，甚至成为负值，在一定条件下，两者成反比。只有当两者以最恰当的方式结合起来，并产生最佳值，效率与效益才可兼得。否则，为片面追求效率，而忽视行政目标的正确与否，会给国家、社会和人民的利益带来重大损失。

2.短期与长期的统一性衡量行政工作的真正效率与效益往往需要相当长的时间，才能作出恰当的评价。有些行政活动刚开始，效率或者很差，效益很不明显，但随着时间的推移，条件的日趋成熟，效率会逐步提高，效益也会日益明显，并最终变得极为可观。因此，对效率和效益的追求，不能只看眼前，仅在短期效率和效益上作文章，还要顾及长远利益，更不应为片面追求短期的效率和效益而损害长期的效率和效益。任何放弃长远效率和效益的行政行为，都不可能真正实现行政服务的高效率和高效益。所以，对效率和效益的考察，既要看到眼前，又要防止急功近利。在相当多的行政服务领域，例如环境保护等，更应把眼光放长远些，把长远利益与眼前利益结合起来，实现行政服务的短期与长期效率和效益的统一。

3.以“三个有利于”为标准，以“人民满意”为尺度效率和效益的统一及二者长期性的统一，都只是政府服务的价值评判原则问题。对于政府来说，终极目的是要实现效率基础上的高效益。究竟什么样的服务才是高效率基础上的高效益，则有一套客观的判断标准和尺度：就是看政府服务是否有利于发展生产力，有利于增强综合国力，有利于提高人民的生活水平，并最终依据“人民是否满意”这个尺度来进行衡量。

我国仍处在社会主义初级阶段。这一基本国情决定了“我们的生产力水平很低，远远不能满足人民和国家需要”，落后的生产力和人民日益增长的物质文化生活需求之间存在着严重的矛盾。这种现实也就决定了“社会主义初级阶段最根本的任务是发展生产力”（邓小平语）。通过生产力的发展，来增强社会主义国家的综合国力，提高人民的生活水平。社会主义初级阶段的一切工作是非得失都要根据“三个有利于”标准进行判断。我国的政府是服从和服务于这一根本任务的，其服务质量的优劣，服务效益的高低，最终也要看是否发展了社会主义的生产力，是否增强了综合国力，是否提高了人民的生活水平。

“三个有利于”是一种实践标准。政府的服务是否达到了这一标准，最终要依据“人民是否满意”这个尺度来衡量。政府服务是否符合人民的根本利益和长远利益，是否能让广大人民群众得到真正的好处……都主要看“人民满意不满意”、“人民拥护不拥护”、“人民赞成不赞成”、“人民高兴不高兴”。这是对政府高质量、高效率和高效益服务的最具权威性和决定性的价值评判。

【参考文献】

［1］何小随．论政府与公民的关系是行政体制改革需要处理的基本关系［J］．地方政府管理，1998（10）．

［2］威廉·冯·洪堡．论国家的作用［M］．北京：中国社会科学出版社，1998．

［3］王振海．市场经济条件下的国家与社会关系［J］．新华文摘，1998．

中国行政管理论文范文第2篇

一、新中国体育行政管理体制建立的历史意义

当我们全面回顾总结新中国体育行政管理发展历程的时候，不能不重视新中国成立初期形成的体育行政管理体系对我国体育事业发展所产生的历史性作用。

(一)确立党对体育事业的领导地位，使体育事业朝着社会主义方向发展

作为社会主义事业的重要组成部分，在社会主义建设和发展过程中，体育事业逐步形成了以马克思列宁主义、思想为指导的社会主义体育体系。作为社会主义体育体系重要组成部分的体育行政管理体系，始终坚持党对体育事业的领导，建立、健全了从国家到地方的体育行政管理体系，党的领导贯穿于整个体育行政管理体系之中，充分体现了社会主义体育事业的根本性质，鲜明地反映了中国共产党建设和发展社会主义体育事业的历史必然性。

(二)确立了自上而下的体育行政管理组织系统

新中国诞生后，我国体育行政管理实践活动进入了一个新的历史时期，在社会主义改造基本完成以后，初步形成了纵向结构的体育行政管理系统，即中央和省(市、自治区)、地(市)、县、乡(镇)体育行政管理垂直系统。同时，也形成了由非体育行政主管部门的体育行政组织系统管理行业内的体育工作的格局。初步构成了政府部门体育专门行政管理机构和非专门行政管理机构分工管理体育工作的多元化的管理格局。基本建立了自上而下的体育行政管理组织系统以及各种管理制度。这一时期建立起来的体育行政管理组织系统，随着社会主义建设的深入而逐步完善，并在此后的不同时期具有新的特征。

(三)将体育事业纳入有计划发展的轨道

新中国成立后，我国逐步确立了计划经济体制。随着计划范围的不断扩大，体育事业的发展也纳入计划范围。1953年开始的第一个五年计划，明确指出，经济工作和其他各项工作必须转变，从无计划到有计划，从盲目发展到计划建设。因此，“国民体育”被列入“中华人民共和国国民经济与社会发展第一个五年计划”。同时，在体育专业人才培养和建设上，全国高等体育院校按照国家建设计划需要实行统一招生。招生数作为国家经济计划中文教项目的主要指标列入计划，大学毕业生和优秀运动员都实行有计划的分配和有计划的政策性安置。［3］16－17体育的计划体制，对建立社会主义体育制度起到了重要作用，促进了体育事业的快速发展。但是，由于体育工作的高度集中管理，限制了各级政府体育行政机构人员的工作活力，脱离了中国地域广大、经济文化发展不平衡的基本国情，对之后的社会主义体育事业的发展也产生了一定的负面影响。

二、新中国体育行政管理体制改革与发展的有关问题

沿着我国体育行政管理体制调整、改革和发展的历史脉络，可以看出，我国体育行政管理体制在三十多年的改革实践中取得了辉煌的业绩，各项体育事业的发展取得了长足进步，在体育体制改革的方向上形成了一套既适合我国国情又适应社会主义市场经济发展的完整的思路。但是，在体育体制改革中也存在一些问题。

(一)关于体育事业协调发展问题

根据1956年制定的《体育运动委员会组织简则》而形成的国家、部门和单位共同管理体育事务的制度安排，与当时高度集中统一的计划经济体制基本相适应。但是，随着社会主义市场经济体制的建立和不断完善，以及我国体育发展的现实需要，这种条块分割的管理模式开始受到冲击。究其原因:一是政策调节的导向性发挥了作用，表现为竞技体育“适度超前发展”政策，导致竞技体育发展迅速，群众体育发展滞后;二是对体育资金的投入差距明显加大，表现为国家对竞技体育的投入大，对学校体育和群众体育的投入少;三是体育行政管理的绩效出现反差，表现为国家金牌数量不断增加，学生体质出现下降。尽管社区体育管理理论的提出在很大程度上缓解了矛盾，但总体来看，体育事业发展不协调的现象依然存在。

(二)关于中央和地方体育管理职能、管理权限和管理责任问题

关于中央和地方管理权限问题，早在1958年中共中央、国务院就了关于“管理权力下放问题的规定”，强调“必须改革过去条条为主的管理体制，根据中央集权和地方分权相结合的原则，加强地方性的领导管理”［4］。按照要求，国家体委也将有关竞赛、训练、群众体育活动等的管理权限下放给了各省级体育行政主管部门。这一规定所确立的管理体制，是我国体育行政管理体制的基本格局。它对加强国家对体育工作的宏观管理和指导，调动各方积极性发挥了积极作用。1979年9月中共中央重新颁发这一规定。2007年，党的十七大报告再次指出:进一步简政放权，加大省级人民政府发展和管理本地区事务的权力和责任。在体育事业协调发展上积极发挥省级政府部门、社会体育组织在管理中的作用;在体育产业发展中积极发挥体育行业协会和体育中介机构的作用。政府的职能进一步转变为在宏观层面发挥协调空间结构，提供政策支持，进行执法监督和评估等作用。完善地方性的自我约束、自我管理和自我运营的良性循环机制。

(三)关于体育行政管理体制改革问题

新中国成立以来，我国的体育行政体制改革大体上分为两个时期:一是改革开放前进行的“修补性”的调整时期，主要是为适应计划经济发展需要构建政府体制而进行的“修补式”的调整;二是改革开放后进行的“体制性”的转变时期，主要是为适应社会主义市场经济发展需要转变政府职能而进行的“体制性”转变。纵观我国体育行政体制改革的发展脉络，尽管曲折多变，但总体来看，我国体育行政管理体制改革正朝着由“政府主导型”向“政府服务型”的方向发展。今后我国体育行政体制改革将朝着建立和完善体育公共行政体制方向发展。其基本方向有以下三点:一是紧紧围绕社会主义核心价值体系，推进体育行政体制改革。党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”。强调指出:“推进国家治理体系和治理能力现代化，要大力培育和弘扬社会主义核心价值体系和核心价值观。”［5］在推进体育行政体制改革中，逐步理顺改革发展中制度建设、法制建设和社会主义核心价值体系建设之间的关系，建立符合社会主义市场经济发展规律的体育行政管理体系，充分发挥市场对资源配置的基础性作用。二是必须坚持以政府职能转变为核心。现代公共行政管理的核心就是政府职能定位问题，也就是行政体制改革的核心问题。改革开放以来，随着我国社会主义市场经济理论与实践的向前推进，体育体制改革必须处理好政府与市场、政府与社会关系问题。把政府该管的事管起来，管到位;把市场和社会可以管理的事交给市场和社会组织;国家宏观管控，采用行政、法律和经济等多种手段完善体育行政管理体系，更多地关注、保障和改善国民体质。改善民众对体育的多元化需求，最大限度地满足民众对体育最实际和最直接的利益诉求。三是坚持国家在经济、政治、文化、社会领域的统筹规划和协调推进。我国体育体制的改革和发展离不开国家经济、政治、文化、社会等综合实力的提高，这是我国体育事业发展的基本经验，也是我国体育体制改革和发展适应国家经济、政治、文化、社会发展的基本要求。

(四)关于体育行政机构改革与发展问题

随着体育体制改革的全面启动，体育行政机构改革作为其中重要的内容而受到重视。我国体育行政机构的建设与发展主要围绕以下问题展开。一是体育行政机构的设立存在单一性和综合性的选择。我国体育行政机构由“协会”变“部委”，再由“部委”变“总局”，表明在不同的历史时期对国家体育行政机构的性质和功能有着不同的认识和需求。国家在体育行政机构的设立上，其初衷主要是加强体育行政机构的综合协调职能，并以此强化其相关职能;尽管这种设想科学与否以及其后的实践效果都还有许多问题值得探讨;但有一点可以肯定，即体育行政机构性质及职能单一和综合是两种不同的取向，世界各国政府对此也有不同的认识和选择，新中国体育行政机构在不同的历史时期对此做出不同的判断和探索是完全可以理解的。二是在国家对体育事业统一管理和分块管理两种模式之间的选择。即，国家体育行政机构对各个层次、各个类别的体育事业进行集中的统一管理，还是分设不同的部门对体育事业划块管理。另外，其他部门所设体育行政机构在发展管理体育事业过程中如何确定其职责和权限，如何界定这些部门和国家体育行政部门的工作关系也是这一问题的另一表现形式。从发展的角度来看，很难对某一模式进行绝对的肯定或否定。我们的基本评判标准就是要有利于充分调动各方面兴办体育的积极性，有利于对体育事业的科学管理，有利于体育事业的快速发展。三是在体育行政机构职责权限的划分上集权和分权的平衡与协调。集权和分权是两种不同的管理模式，有着不同的价值取向，集权有利于体育事业发展的统一性和规范性，分权有利于体育事业发展的灵活性和多样性。认识和实践上的最大误区是将两者绝对地对立起来，从而做出极端化的选择。科学的态度应该是根据体育事业发展的现实状况和客观需求，对不同性质的问题采取不同的对策，在集权和分权两者之间寻求平衡，最大限度地发挥两者的优势，限制其弊端。四是体育行政机构的建设必须与体育事业自身发展相适应。体育行政机构是各级政府管理体育事业的行政机构，理所当然地不同于管理其他事务的政府行政机构，应当反映体育事业自身发展的客观要求，应当反映不同历史时期体育事业发展趋势和重点的要求。自新中国建立新的体育行政机构以来，中央和地方政府体育行政机构内设机构与职能的几度变化，反映了这一客观规定性。五是体育行政机构建设法治化问题。体育行政机构是政府的重要职能部门，其机构的设置和职责权限的确定都必须法治化，消除主观随意性，是当今世界各国所形成的共识。在这一问题上，自改革开放以来，我们已经取得了很大的进展。随着我国法治建设的逐步深入，体育法治建设也得到了加强。可以说，目前我国体育行政机构的设置和相关的职责权限都可以找到相关的法律依据。党的十五大在总结多年历史和学习了解国外经验的基础上，明确提出要努力建设有中国特色的社会主义行政管理体系，其中重要的一点就是强调政府各个部门的职能必须法定化，这一思想和目标的提出，为体育行政机构建设的法治化提供了最权威的政策依据。可以预见，依法行政，依法治体，将是我国体育行政机构建设的必然趋势。六是重视社会中介组织或机构在体育行政管理中的地位和作用问题。这里所说的社会中介组织或机构主要是由政府官员、业务专家和社会各界代表所组成的咨询、评议和服务机构。此类机构一般可以适当分解体育行政部门的某些业务性较强的管理职能，为相关问题的决策提供一种更为民主和专业化的机制。就国际范围来看，此类中介组织已经有很长的发展历史，其作用和效果得到了世界各国的普遍肯定。在我国，虽然这类中介组织建立的时间不长，相关体系也不甚完备，但是已经在体育事业规划、运动竞赛策划、体育信息服务等方面发挥了非常积极的作用。有理由相信，作为体育行政机构的有效支持和补充系统，各种社会中介组织的发展空间还非常广阔，其在体育行政管理中的地位和作用将得到进一步的加强和提升。

(五)关于体育行政职能问题

体育行政职能是政府行使管理体育事务权力的行政职能之一，是政府对体育事业的维持与发展所应承担的职责和所应发挥的功能，是体育事业能够适应社会政治、经济、文化的需要而维持、发展和改革的必需条件之一。由于各个国家政府所处的政治、经济、文化背景的差异，这一职能的内容也有所不同，但基本的方面是相同的，包括制定体育发展规划、制定体育规章和体育标准、进行体育行政执法、进行体育监督和体育评估等。作为体育行政职能的体育规划，它既是一种管理活动，又是一个管理过程。由于它承担着确定体育事业目标的任务，因而是体育行政诸项职能中最基本、最为重要的职能，是其他职能得以有效行使的基础和前提。我国的体育规划分为国家体育规划和地方体育规划，分别由国家体育行政部门和地方体育行政部门制定。国家体育行政部门要编制有关体育事业的发展规划，研究确定体育事业的发展重点、规模速度和方法步骤，指导、协调和监督体育规划和计划的实施。地方体育行政部门也同样行使地方体育规划的相应职能。但是，地方体育行政部门在此领域里发挥的效用并不明显，其地方体育规划职能的主体地位也不显著。另外，在体育行政执法过程中，现行体育法律规范中，涉及体育法律法规的具体执行规范不多，即使有，内容也大多不明确、含糊不清。如对体育行政执法主体的规定，不少法律采用“有关部门”的提法，这种不确定的规定不利于法律、法规的执行。“有关部门”意识不到自身的体育行政执法职责，造成了无部门负责或者无关部门负责的局面。为此，国家权力机关和行政机关必须制定和完善体育法律法规的具体执行规范，使其具有更强的可操作性，这是保证体育行政执法正确、及时、合法的重要环节。

(六)关于体育行政专项管理问题

体育行政专项管理主要指对体育领域所涉及的各项内容的宏观管理。也就是说各级政府机关和体育主管部门从国家经济和社会发展的整体战略出发对体育事业发展所涉及的各项内容进行规划、组织、协调和控制，以达到体育整体性发展。体育行政专项管理包括体育人事，财政、设施、信息等。体育行政专项管理是整个体育行政管理的基础性工程，搞好体育行政专项管理对于保持社会的协调发展，形成体育系统内部的生机和活力，保证体育系统的协调发展、和谐发展，具有极为重要的意义。在体育财政管理方面，改革开放以来，我国体育财政管理工作取得了巨大的成绩，但是我们必须看到，进一步改革和完善体育财政管理仍然是一个紧迫的课题。应该看到当前体育经费投入不足和体育经费使用效率不高，仍然是制约我国体育事业发展的重要因素。如何加强体育经费管理，提高体育经费的使用效率，让有限的体育资源最大限度地发挥作用，是我国体育财政管理工作面临的紧迫任务。为此，我国体育财政管理工作还必须从以下四个方面努力。第一，进一步加强经费投入的监督力度，确保中央和各级地方政府的体育投资，按《体育法》所规定的具体事项，逐步达到目标要求。第二，进一步规范财务管理工作，提高体育经费的使用效率，让有限的体育资源真正运用到国家“两个计划纲要”中去。第三，进一步加强体育财政管理的法制化建设，让我国体育财政管理工作有法可依，逐步走上法制化轨道。第四，完善预算管理，促进财政收支规范透明，加快发展体育产业，促进体育消费，推动大众健身，使财政预算真正做到为全民健身活动发展服务。在体育设施管理方面，虽然我国体育场地设施建设经过多年发展取得了一些成绩，但也存在一些问题。主要有以下两个方面:一是体育场地设施不足的局面在一定时期内还将长期存在;二是民间资本和外资对体育场地设施投融资的比例还需进一步提高。在体育信息管理方面，目前，我国高校和体育研究机构存在科研与经济发展脱节，科研成果不能及时转化等问题，体育信息资源的开发利用存在高成本运行和低程度利用等问题。

(七)关于我国体育法制建设问题

体育法制与我国社会主义民主政治建设相联系，它是指按照依法治理原则和严格依法办事的方式，来管理规范各种体育活动的法律制度及其运行机制。它不仅包括体育法律制度，而且包括体育法律制度的运行，即体育立法、体育普法、体育行政执法、体育司法、体育法制监督、体育法律的遵守以及体育法学研究等。改革开放以来，我国的体育法制工作不断加强，取得了巨大的成绩，保障和推动了体育事业的改革与发展。但是，也应该看到，在我国体育法制化建设中，也存在一定问题，这既有国情决定的各种客观制约因素，也有现实体育体制缺陷的影响。法律滞后于社会现实是不可避免的。因而，我们既要正视体育法治在法制建设的不断探索中存在的各种矛盾和问题，又要在规范法制建设的行为中实现体育法治的终极目标。

中国行政管理论文范文第3篇

内卷化（involution），又译为“过密化”，是近年来在中国社会学研究领域被认为“和中国社会的某些特色联系密切且使用频率较高、影响较广泛的概念”，1这一概念随着黄宗智研究20世纪中国农村社会变迁的著作《长江三角洲小农家庭与乡村发展》在国内的出版，引起了国内学者的注意，美国学者杜赞奇研究20世纪上半期华北农村社会变迁的著作《文化、权力与国家——1900-1949年的华北》在国内出版后，吸引了更多的国内学者使用内卷化这一概念对中国社会进行研究。

一，内卷化的概念、内涵

内卷化一词源于美国人类学家吉尔茨（ChiffordGeertz）《农业内卷化》（AgriculturalInvolution）。根据吉尔茨的定义，“内卷化”是指一种社会或文化模式在某一发展阶段达到一种确定的形式后，便停滞不前或无法转化为另一种高级模式的现象。2黄宗智在《长江三角洲小农家庭与乡村发展》中，把内卷化这一概念用于中国经济发展与社会变迁的研究，他把通过在有限的土地上投入大量的劳动力来获得总产量增长的方式，即边际效益递减的方式，称为没有发展的增长即“内卷化”。黄宗智认为明清以来，在人口的压力下，中国的小农经济逐渐变成一种“糊口经济”。几个世纪以来中国农村经济的商品化并不是“资本主义的萌芽”，而是贫困的小农为了生存而不得以的选择，商品化并没有打破小农的经营体制而是进一步强化了它。他认为有必要对几个世纪以来的农业商品化做出区分，为了以现金或实物向不在村的地主缴租而从事的市场行为可称之为“剥削推动的商品化”，为了支付生产和维持生活的直接开支而从事的市场行为可称之为“生存推动的商品化”，为牟利而出售满足租税、生产费用和消费需求之后的剩余农产品可称之为“牟利推动的商品化”。黄宗智的研究及国内学者研究都表明，无论是华北还是长江三角洲地区，“剥削推动的商品化”都是农业商品化的主要形式。这种商品化“是谋求活命的理，而不是追求最大利润的理。”3黄宗智在使用这一概念研究中国农业经济与社会变迁时，拓展了这一概念的内涵，使之对研究对象有更强的解释力，并非是使“内卷化的含义已经变得复杂而含混，由此产生出一些更加纠缠不清的问题。”4

杜赞奇在《文化、权力与国家——1900-1949年的华北》中，提出了国家政权内卷化的概念。他认为在其著作中，内卷化这个概念不完全符合吉尔茨的定义，自己只是借用这个词，它所揭示的现象已脱离了原词意义。“政权内卷化”与农业内卷化的主要相似之处在于：没有实际发展的增长（即效益并未提高）；固定方式（如赢利型国家经纪）的再生和勉强维持。其不同之处在于正规化和合理化的机构与内卷化力量常处于冲突之中；功能障碍与内卷化过程同时出现。5进入20世纪的国家政权不是靠提高自身效率来扩大财政收入，而是靠扩大外延——增设机构和增加税种来增加收入，这样做的后果是导致了国家财政收入的增长伴随着“赢利型经纪人”贪污贿赂的增长，这是国家政权内卷化在财政收入方面表现，它表明20世纪以来中国国家政权现代化的努力遭到了失败。

本文借用杜赞奇的“国家政权内卷化”这一概念并延着杜赞奇的思路，探讨国家政权的变迁问题。杜赞奇认为20世纪上半期，中国的地方国家政权是内卷化了的，新中国成立后，铲除了国家经纪人体制，完成了国家政权的建设任务，“共产党政权的建立标志着政权‘内卷化’扩张的终结”。6同国家政权内卷化概念相对是国家政权现代化。“现代化”一词在英语里是一个动态的名词：modernization意为tomakemodern，即“成为现代的”之意，因此，“现代化”可理解为“获得现代性的过程”。现代化理论是近半个世纪以来的一种主流发展理论，主要是对发达国家发展经验的总结和归纳，尽管从它诞生之起就带有意识形态的印记，并且在指导发展中国家的现代化实际进程中也并非十分有效，但现代化理论所归纳和所抽象的一些价值准则（工业化、城市化、民主化、世俗化、知识化、自由流动、结构分化等）仍带有很大的普适性。尽管现代化理论流派很多、内容繁杂，但都把民主化视为政治现代化的重要因素。

民主化是政治现代化的必然要求，概括地说，政治民主化既包括权力的来源这样的原则性问题，也包括横向分权（行政、立法和司法的相互独立和制约）和丛向分权（中央政府和地方政府有各自明确的权力边界）这样的权力操作性“技术”问题。所谓国家政权的现代化，就是在民主政治的条件下，国家政权效率、效益的提升主要是靠扩大内涵——结构的优化来实现的，并不主要依靠外延的扩大——权力的扩张、机构的增设和对社会财富更大比例的榨取，当然更不借助于任何形式的国家经纪体制。

非民主化条件下的政权现代化——一个用现代化的技术设备装配起来的国家政权，只有政权现代化的形式，而没有政权现代化的内容，这样的政权既存在于专制国家，也存在于民主制度很不成熟的国家。这样的政权可以有很高的行政效率，因为政权本身倾向于追求自己所能拥有的最现代化的技术装备，但却是低效益，因为它没有解决国家政权的合法性问题（对于专制国家而言）或是在获得权力授予后过度滥用权力而使自身丧失了合法性（对民主制度不完善的国家而言）。权力的合法性问题是任何一个现代的世俗政权都必须面对的问题，那怕是一个独裁的政权，它也要给自己披上一层民主政治的外衣。从世界范围来看，发展中国家在现代化进程中普遍存在着国家政权内卷化的现象。“如同中国一样，大多数新兴国家政权建设的目标受挫主要是由于其‘政权内卷化’或与之类似的东西。”7

二，为什么20世纪上半期国家政权是内卷化的？

在传统社会中，国家政权无力真正深入社会基层，就连专制程度最高明、清王朝也无法克服皇权深入社会基层的一系列“技术性”障碍，社会因此在一定程度上保持了某些自治性。国家政权只能扩张到县一级，县以下都是由人代行部分国家政权的职能，这个人阶层就是封建社会的绅士阶层，“绅士充当的政府官员和当地百姓之间的中介人。”8绅士作为一个在乡村中居于领袖地位和享有各种特权的社会集团，他们具有双重角色身份：一方面在政府官员面前，要代表本地的利益，以增进家乡利益和福利为已任，参与乡村中的各种公益事业，制约官府对农民的过分盘剥；另一方面，在农民面前他们又是官府的代言人，参与官府向农民征收田赋和各种杂税。

清末的“新政”使国家财政更加困难，国家政权试图深入乡村榨取更多的财富，正是在这种意义上，杜赞奇认为农民负担的加重始于清末“新政”。新式警察制是清政府试图强化国家权力，加强社会控制的一项重大改革措施，但县以下警察多由地方操办，地方有事权而没有财权。同警察一样，新式教育也是“新政”的一项重要内容，但同样面临巨大的财政困难。“各省学堂经费匮乏，力不能及，提出纷纷请款，而官力民力罗掘俱穷”。9所以，农民最先感受到的是向他们摊派的警款和学款。而且在清王朝覆灭前的1909年，向农村的摊款已经合法化了，在田赋和田赋附加之外，层出不穷的摊款已成为农民的一种沉重负担。尤其要指出的是，摊款中的很大一部分没有被用来举办各种新政事业，而是被各种“经纪人”－－县衙之下的吏、役、胥及地方上的国家政权人中饱私囊了，他们已不满足于征收正常税外附加的“陋规”，而是想方设法大举侵吞农民的摊款了。国家持续不断地对乡村进行榨取，使得原有的乡村绅士无法从公职中获得物质和精神的报偿，于是充当保护型经纪人角色的绅士从此领域中逐渐退出，从而为只具有压榨性的“土豪劣绅”向这一领域的扩张提供了条件。杜赞奇通过对1900--1942年华北农村的研究，证实了“土豪劣绅”在充当国家政权同农民之间的互动中介后，保护作用逐渐消失，而盘剥农民成为他们把持农村公职的主要目的。杜赞奇把前者称为保护型经纪人，把后者称为赢利型经纪人。在传统社会试图转向“现代”社会过程中，经纪型体制的出现是一个普遍的现象。“在这种经纪人占主导地位的社会，国家不仅失利源予经纪人，而且因为经纪者们利用贿赂、分成等手段以打通与官府的关系，从而使国家政权失去对官僚部分收入（占相当比例）的监督。更为严重的是，随着官僚们越来越看重这种‘额外收入’，其自身也渐渐地半经纪化，从而忘却国家利益。当赢利型经纪的再生阻碍了国家机构的合理化，这表明国家政权的内卷化达到了顶点，它预示着国家权力的延伸只能意味着社会的进一步被压榨和破产。”10民国政府试图通过两条途径铲除国家经纪体制，其一是将下层行政职员官僚化，但并不成功，即使在县一级也未能彻底淘汰赢利型经纪体制，在乡一级实施的结果是“一方面是半官僚化、雇员增生、财政需求增大；另一方面，上层政权却缺乏控制这些机构和人员贪污中饱的能力，这使国家政权的深入蜕化为将赢利型经纪体制推进到社会最下层。”11其二，是将税收及其它政府职能转嫁到村庄领导身上，企图以次来摆脱对经纪机制的依赖。但是国家政权对乡村的不断压榨，还是逐渐毁灭了具有保护型的经纪体制。

民国时期的政权内卷化在日本侵占的华北地区达到了顶峰，日本在其占领区推行大乡制，如推行清丈土地、催征钱粮等确实比原来机构更有效率，但是，为了完成这样任务，往往迫使乡村领袖与村民对立，结果使正直之人退位，地痞恶棍充斥于乡村政权，“这使国家政权在民众中的威信更为降低，实际上这是一种‘内卷化’的政权扩张。”12

中国共产党推行的，是一项影响深远的政策，从经济上来说，废除了各种苛捐杂税和封建地租，限制了商业信贷的利息，大大减轻了农民的负担。虽然农业税率(在1953年前超过10%)远远高于明清时代和抗战前的政府的税，但亦应考虑到租税之间替换，总的说来农民的负担比1949年之前大大减轻了，虽然农民的生活仍然很苦，但却有了一定程度的改善。但是，很快建立的农业集体化又重蹈了中国小农经济内卷化的覆辙，“集体生产制度不仅没有消除过密化的倾向，反而进一步加强了这一倾向。与家庭农场一样，集体单位不能解雇其过剩的劳动力，既然有剩余的劳动力，在维持生存的压力下会导致不停地增加劳动力的投入，从逻辑上说要延续到边际产品达到零。”13农业集体化是一种国家拥有土地和其它农业生产资料的农业生产方式，诺贝尔经济学奖获得者舒尔茨在《改造传统农业》一书把这种所有制视为“不在国家所有制”，它与“不在私人所有制”一样，难以实现对传统农业的现代化改造14。经济上的内卷化是否会导致国家政权的内卷化呢？从政治上来说，新的国家政权打倒了土豪劣绅，铲除了国家经纪体制生存的基础，完成清末以来一直未能完成的国家政权的建设目标——把乡村社会的管理者纳入国家官僚体系。新中国政权通过、抗美援朝、镇压反革命、三反五反、合作化运动、反右运动、和化运动，不断强化了其深入社会基层的权力。尤其是“1958年的是国家权力向社会基层扩张的又一里程碑，它不仅促使国家权威向城乡的全面渗透，而且在社会生活的所有领域都建立、巩固和强化了国家权力。”15但是，这样毫无节制地扩张权力必然带来职能多、环节多、信息不灵，机构臃肿、人浮于事等科层制度的种种弊端，为经纪体制的再生创造了机会，地方国家政权内卷化的阴影还是挥之不去。

三，新中国政府解决了政权的内卷化问题吗？4

新中国政府真的如杜赞奇所言的那样解决了政权内卷化的问题吗？三位美国学者弗里曼（E.Friedman）、毕克伟(P.GPickowwicz)、赛尔登(M.Selden)在其所著《中国乡村，社会主义国家》一书中，给我们提供一个考察新中国地方国家政权内卷化的例子。1972年三位作者访问中国，并于1978年获准到河北省饶阳县的五公做调查研究。五公是当地的一个“明星”公社，1953年以来一直被官方当作社会主义农村战胜贫困的典型。这本书考察了1935年-1960这四分之一世纪地处华北平原的五公村的农民生活，期间经历了抗战前的南京国民政府时期、抗战、解放战争、、朝鲜战争、粮食统购统销、合作化运动、百花齐放，反右运动、及其造成的人间悲剧。这本书“详述了这个体制（新中国政权）的建立和巩固，如何强化了传统文化中某些违反人道的方面，从而不能解决历史遗留问题，使中国人民陷入痛苦和羞辱的困境。”16“这个体制堵死了任何容易通向现代化形式的更自由的途径。”17

1900年出生的耿长锁是五公村近几十年来的中心人物，他在抗战后期的1944年，迫于生计加入一年前成立的合作组。耿长锁与合作组成员精心经营，加上县、区的支持，合作组很快就取得另人羡慕的成就，成为中国共产党在抗战期间通过互助合作的方式发展经济的典型。抗战期间，作为抗日根据地的五公村庇护过多位中共高级领导干部，他们对耿的合作组多持支持态度，并在以后的岁月里为五公村成为社会主义新农村的典型提供了难得政治和经济资源。耿长锁很快成为合作社的负责人，不久又成为五公村当支部书记，利用自己的权力在1948年的战争期间，“建立一个更加紧密的和由个人关系网组成的党组织。”18此后，虽经历几次反复，耿在政治上都准确能领会上级意图，与其政治庇护者保持紧密联系，成了政治上的不倒翁。耿的合作组织的典型性逐步放大，不仅成了河北省的典型，还成了全国的典型，耿个人也获取了越来越多的政治荣誉和象征着社会主义的各种文化符号。典型放大的过程，也是耿建立和扩大自己关系网的过程，到了20世纪60年代，耿在五公村建立了家长式的权力统治。在以后的岁月里，耿又通过下一代的婚姻关系把自己的关系网进一步扩大，比如二女儿耿惠娟的对象是中共饶阳县县委副书记的儿子。耿的五个女儿和两个养女的丈夫都是拿国家工资、吃商品粮的人，长子耿得禄先是在北京电影制片厂工作，后成为五公电厂的负责人。1984年，张满囤成了五公村的党支部书记，他是耿长锁大女儿耿学仁的儿子，也就是耿的外孙，“而耿唯一成年的孙子是保定市银行的负责人。党内家长制把村社权力的火炬交给了家族血统中最有前途的人。”19

但五公村这个典型是很有意义的，它说明新中国然没有解决此前被认为已经解决了的地方国家政权的内卷化问题。在五公村，以耿为首的权力集团，依靠上级的政治庇护，可以不顾村民的意愿推行来自上级的政治、经济、社会等政策，这个集团在成为国家政权人的过程中，慢慢形成了自己的集团利益，这种利益并不完全等同于国家利益，上级为了更好推行政策，也默许了他们的特殊利益。在合作社逐步扩大的过程中，由于耿追随国家政策而牺牲村民利益，受到村民的反对。五公村成为典型后，确实给五公人带来一些好处，比如，除县城医院以外饶阳最好的就是五公医院，五公村建立了发电厂，河北省第一个拖拉机站也建在/五公，政府出资用机器为五公打深水井，五公利用上级拨款建立了砖厂，等等。但村民们似乎并不领情，他们更多看到的是耿氏集团在权力庇护下的飞黄腾达和所享有的种种特权，而他们只是这些人手中的工具。村民的不满并不能动摇五公村的典型地位，当然也不能削弱耿氏集团的特权，在长期的政治运动中，耿既能够应对来自村民的不满、内部的争斗，也能应对来自上级整肃，“五公在政治上强大的一个原因是，邻居和宗族关系已形成一个建立在个人权力网络之上的、稳定的、全村范围的联盟，相反，在国家发起的各种警戒运动中弄得四分五裂的村庄，仍停留在软弱无权的地位。”20“五公村的模范地位靠着与掌握各层权力的干部们的关系网才得以保留，这些干部们控制着稀缺的资源。”21

赐惠少数、排斥多数是新中国政权中上下级关系的一个不成文的准则，这一准则暗示：每个人或地方都可以成为被赐惠的对象，只要他或他们努力——努力按上级意志行事。实际上被赐惠的永远都是少数，因为上级掌握的资源是有限的。成为典型的人或地方要保持或巩固与上级的特殊关系，没有成为典型的人或地方还会继续努力，试图争夺上级的恩惠。对上级恩惠的争夺使得地方的当权者可以完全不顾当地居民的利益，而仅仅为了自己的利益而讨好上级。讨好上级的最好办法就是按上级的意愿行事，向国家提供更多粮食等各种农副产品，这样做的结果就使得新中国的地方国家政权中的各级干部完全沦为一种“赢利型经纪人”：——讨好上级才能获得自己的利益，只有更好地满足上级的要求才能讨好上级；更好地满足上级的要求意味着对当地居民的更多榨取，这也是1960年前后中国大陆发生严重饥荒的一个重要的原因。阿马蒂亚.森的解释是：饥荒是的必然结果，而民主政体充其量只带来营养不良，“确有证据表明，当饥荒正达到顶峰时，中国官方还在错误地相信他们有超过实际拥有量1亿吨的粮食”。22在时期，甚至是在改革以后，中国的各个地区、各个行业涌现出了无数个大大小小、这样那样的“先进典型”，这些的典型实质上就是一种“赢利型经纪人”树这些典型的上级收获的“政绩”，典型收获的则是“名与利”。

比五公出名晚、但名气更大的大寨，就有更多的人进入了“赢利型经纪人”的队伍：“大寨公社的农民中，有二十人走出山门，掌握了县一级的地方权力。昔阳县涌现的‘大寨式干部’则被调往其他县里担任要职，其中五十人进而掌握中央以及省一级的权力。这些人构成了七十年代盘根错节的权力体系，拉起大寨的旗帜为所欲为。”23当然，在昔阳不光是有人受惠，遭殃的也大有人在，“在1966年到1978年的十二年间，在这个小县死于‘全面’力量之下的人命共计有一百死十一条。伤者不计其数。”五公和大寨都是地方国家政权典型，其他地方都要向他们学习，各级地方国家政权的权力构造和运行法则是一样的，区别只是当权者受上级权力庇护的有无、多少而已，这仍然是一种经纪体制。正是从这种意义上说，时期中国的地方国家政权依依然是内卷化了的，而不是现代化了的。

20世纪80年代以后，这种国家经纪体制依然存在。河南省的、天津市的大邱庄、江苏省的华西村等就是后时代的五公和大寨。是河南省“四朵金花”中名气最大的一个，其余三个是新乡七里营乡（就是说“还是好”的那个七里营）的刘庄、竹林镇、小冀镇东街第五村民组（和她的京华公司）。中国学者对此类典型的思考是：“类似、竹林镇这类集体经济高速增长的典型，在多大意义上是他们自己艰苦创业干出来的，有在多大程度上是高层党政领导作为榜样而树起来的这个问题值得研究。一旦他们获得了一定的成绩，并受到县、市、省，甚至中央高层重视与表彰之后，他们便获得了一份越来越丰厚的政治资源。正是这份独特的政治资源，使得这类典型驶入经济增长的快车道。”24（这位村民组长就有一连串的显赫头衔：“全国劳动模范，全国三八红旗手，全国优秀乡镇企业家，全国农村首位‘十大新闻人物’，全国人大代表。”25其实河南人自己对这类典型也不以为然：“河南人就喜欢搞这种花瓶，供人参观，其实没有什么推广价值。虽说，他们在出名之前曾有过一段艰苦创业的经历，但迅速地发展到这样的经济规模，主要靠银行贷款与政府的支持。”26赐惠少数、排斥多数的准则还在起作用，庇护者与被庇护者是一种互利关系，国家对乡村社会的管理还是使用这种经纪体制。

四，改革能解决国家政权内卷化的问题吗？

20世纪80年代开始的改革开放，使国家权力从社会基层有所退缩。对农村来说，国家试图使地方国家政府的权力有一个边界，提出要党政分开、依法行政，并尝试用“村民自治”来制约乡村干部的权力。但是，从结果上看这样的努力并不成功。国家权力的大面积腐败使得权力的合法性问题变得更加严重，地方国家政权也更加内卷化了。土地集体所有和渗透到社会基层的党政权力这两项农业集体化的政治遗产，堵死了地方国家政权现代化的任何可能。乡村干部的“赢利型经纪人”特征更为明显，这个体制可以自我复制、不断膨胀。县级政权也加入到经纪人队伍中来，形成所谓的“吃饭财政”——县财政收入的大部分都要用来发工资，甚至还不够用来发工资的，为了养活这么多干部，必须巧立名目多收费，收了费可以养更多人，县乡两级政府都陷入了“养人收费、收费养人”的怪圈之中。27而这样的现象在20世纪上半期就已经出现过：“由于大部分县财政用于发放工资而甚少购置设备，故地方财政陷入恶性循环，似乎只是在养活不断庞大的官僚和国家经纪集团。”28这个集团利益已经与国家利益相冲突，农民对其不满但没有制约的手段，中央政府也深知其害，但无能为力，因为中央政府是这个金字塔体系的顶端，它本身和地方国家政权有着同样的结构和运行法则。

在改革开放的过程中，不断有人尝试从这个体制内部来解决国家政权的内卷化问题，但都没有成功。比较著名的是湖北省的两位乡镇官员，一是湖北黄石市河口镇的党委书记董阳，1996年9月到河口镇任职，面对一个受灾严重的贫困乡镇，董阳试图裁减镇、村、企业的冗员、提高行政效率，结果招致十八名镇机关干部，要求将其调里离现任岗位，上级在其任职九个月后将他调到区科技局当局长，而这个科技局包括局长在内只有两个人。29另一个是湖北监利县棋盘乡党委书记李昌平，他通过“告御状”的方式直接向国务院总理写信反映农村社会的严重危机，发出“农村真穷、农民真苦、农业真危险”的呼吁。李昌平此举引起中央派人调查监利的问题，引发所谓监利改革旋风，但也是虎头蛇尾、不了了之。李昌平因破坏官场的游戏规则，不得不辞职离开。监利县乡两级冗员队伍之大、人数之多让人难以相信，比起20世纪三十的“赢利型经纪人”队伍，不知要膨胀了多少倍。“1992年后，甚至出现了这样的情况：县长、局长、书记或身居要职的关键人物的老婆、子女，安排到某个单位，只拿工资，根本不用上班。‘头头’们相互关照，心照不宣。这种‘只吃皇粮，不打仗’的人，在很多单位占一定的比例。”30尽管中央政府为减少农民负担进行了几轮政府机构的改革，但就在李昌平工作过的湖北省监利县，在已经完成几轮政府机构改革后，该县红城乡财政供养人员2001年底仍有1541人，单单一个财政所就养了105人，所长、副所长最多时有14人。为完成最新一轮机构改革任务，必须把105人减少到32人，这个受到两任省委书记批评过的乡财政所，不得不用抓阄的办法来决定该谁下岗。那些下岗的人并不会永久地失去他们工作,而是“轮岗”，“轮岗”期间每人每月拿300元的生活费，一年后那些在岗的人下岗，目前处于“轮岗”状态的人再上岗，这些上岗的人和轮岗的人都要农民来供养。31由于权力的金字塔式的结构，向上流动的机会是有限的，对于没有机会向上爬的人来说，在现有位置获取最大化的利益就是必然选择，在获取利益的过程中，权力中人相互利用、结成利益联盟，通过行贿和欺骗来对付上级，通过恐吓、威胁来盘剥下级或底层社会的民众，各种名目繁多的收费项目比民国的时代的苛捐杂税有过之而无不及。欺骗上级的手段在时期就已经公开化了，在改革开放以后更是无所不用其极，上级要看的地方、要见的人都是事先安排、通过精心策划的。就河北省领导人来监利视察工作一事，监利县“动用了全县所有的机动警力，整个准备工作内紧外松。对有可能‘乱说乱动’的人都进行了重点布防，对有可能堵车或不安全的地方都安排了大量的便衣警察。对各级汇报材料都进行了审查，统一口径。甚至对领导在什么地方下车，哪位先上去迎接，到什么地方打坐，在什么地方上厕所都安排的非常周详。”32在五公村对付农民的是民兵和警察，在监利县对付农民除了警察外，有多了农村中的地痞流氓，“由一两位干部和一帮流氓地痞组成的小分队横行乡里，‘管束’农民、欺压农民，只要不出人命，告状是不起作用的。出了人命案，如果上面追究责任，县领导往往会既唱红脸——假装从严处理责任人，有唱花脸——用钱把事情摆平。”33

用村民自治来约束乡村干部的权力是中国试图解决地方政权内卷化的另一个思路，20世纪九十年代以来，随着地方国家政权内卷化程度的不断加重，中央政府希望通过村民自治来制约乡村干部的权力，学术界更是对村民自治寄予厚望，认为可以通过村民自治这种“草根民主”的形式为中国走出一条不同于西方的民主道路，关于村民自治的研究连篇累牍，形成很大的学术泡沫。当然学者中清醒者大有人在，认为这种缘木求鱼的做法并不能给中国带来民主。34在目前中国的政治架构下，村民自治不仅无法导引中国社会的民主化，甚至也难以起到抑制地方政权内卷化的作用。村民自治的最大阻力就来自乡村干部，因为村民自治将会改变村干部的权力委托方式，乡干部难以委任对自己有利的村干部，这有可能打破乡村干部之间稳定的关系网络，进而还会破坏现有地方国家政权的整体结构，乡村干部及其他们的上级都不愿意看到这样的变化发生。35所以，在推行村民自治十余年后，在农村还有“你想象不到的贫困，想象不到的罪恶，想象不到的苦难，想象不到的抗争，想象不到的沉默，想象不到的感动，和想象不到的悲壮。”36

关于如何解决国家地方政权内卷化的问题，学者们给出了各种各样的答案，提出了种种改革乡政和县政的设计。但是在中国大陆的当前语境下，根本性问题却被忽视或不敢言说，那就是地方政府的权力来源问题，或者说地方政府权力的合法性问题。这个问题表面看不是问题，但问题的实质就在这儿。“政治的轴心原则是合法性，在民主政体中它表现为被统治者授权于政府进行管理的原则。这种合法性统治暗含条件是有关平等的思想，即认为所有人在政治上都有发言权。”37也就是说在民主政治中是不需要的人的，当然也就不需要任何形式的经纪体制。权力合法性问题不解决，所有的改革设计都只能是镜中月、水中花。在解决了权力的合法性问题后，才能讨论横向的立法、行政和司法权力的制约问题和丛向的中央与地方的分权问题。这些问题的解决，才有望解决地方国家政权内卷化这个困扰了中国一个多世纪之久的老问题。【注释】

1、4刘世定、邱泽奇：〈“内卷化”概念辨析〉，《社会学研究》，2004年第5期。

2杜赞奇（PrasenjitDuara）,《文化、权力与国家：1900-1942年的华北农村》，江苏人民出版社，1994版。

3、13黄宗智，《长江三角洲小农家庭与乡村发展》，中华书局，1992版，第108、173页。

5、6、7、10、11、12、28杜赞奇（PrasenjitDuara）,《文化、权力与国家：1900-1942年的华北农村》，江苏人民出版社，1994版，第68页、240、242、68、226、212、74页。

8张仲礼，《中国绅士--关于其在19世纪中国社会中的作用的研究》，上海社会科学院出版社1998年版，第51页。

9张仲礼：《中国绅士--关于其在19世纪中国社会中的作用的研究》，上海社会科学院出版社1998年版，第51页。

14舒尔茨，《改造传统农业（TransformingTraditionAgriculture）》，商务印书馆，1999年版。

15高华：〈与国家权力的扩张：以江苏省为例子〉，《二十一世纪》，1998年第四期。

2216、17、18、19、20、21弗里曼（E.Friedman）、毕克伟(P.G.Pickowwicz)、赛尔登(M.Selden)，《中国乡村，社会主义国家》，社会科学出版社2002年版，第1、16、10、155、240、345

22阿马蒂亚.森，《以自由看待发展,developmentasfreedom》,中国人民大学出版社2002年版第177-178页。

23凌志军，《历史不再徘徊——的兴起和失败》，人民出版社1997年版，第282页。

24、25、26曹锦清，《黄河边的中国——一个学者对乡村社会的观察与思考》，上海文艺出版社2000年版，第162、439、446页。

27以下是被国务院取消的中央有关部门向农民收取的费用、基金、集资项目，总数达36个。（1）农村宅基地有偿占用费；（2）农村宅基地超占费；（3）土地登记费在农村收取的部分；（4）治安联防费在农村收取的部分；（5）中华女子学院在农村的集资；（6）农民群众看电影集资；（7）农村改水集资；（8）农村改厕集资；（9）农村防鼠集资；（10）血吸虫病防治集资；（11）乡村医疗卫生机构建设集资；（12）农村办电集资；（13）农村水电建设基金；（14）县乡两级水利建设发展基金；（15）基本农田建设集资；（16）农村教育集资；（17）村镇规划建设管理费；（18）乡镇船舶管理费；（19）乡镇级管电组织管理费；（20）农机管理费；（21）渔船渔港管理费；（22）林政管理费；（23）林区管理建设费；（24）乡镇集体和个体矿管理费；（25）水利工程修建维护管理费；（26）建设规划用地在农村收取的部分；（27）房屋所有权登记费在农村收取的部分；（28）长江干线航道养护费对从事农业生产船舶收取的部分；（29）内河航道养护费对从事农村生产的船舶收取的部分；（30）森林资源更新费；（31）绿化费在农村收取的部分；（32）乡村医生补助；（33）农广校学员误工补助；（34）农村集体电话杆线设备更新费；（35）乡镇以下广播网络维护费；（36）乡镇文化站经费由集体和农民交纳的部分。除此之外，同时取消的还有要农民出钱、出物、出工的达标升级活动43项。见李茂岚主编《中国农民负担问题研究》，太原：山西经济出版社1997年版，页153。

29邓野：〈政改明星聚焦阳光下〉，www.cb-

30、32、33李昌平：《我向总理说实话》，光明日报出版社，2002年版，第108、81、330页。

4这部分内容中与已经刊发在《二十一世纪》2005年第10号的《内卷化或是现代化》一文有所重复。

31位于江汉平原南部的监利县是一个产粮大县，农业占全县经济总量的40%。近年来，由于农产品价格下跌，种粮效益低下，税费负担沉重，造成了农村贫困现象的加重。十几年来，监利县的财政供养人员成倍增长。80年代中期只有1万人左右，2001年则达到了2万8千多人，工资经费支出2亿1千多万元，占了当年全县财政支出的86%。对红城乡财政所来说，1991年只有10余名职工，后来进入的工作人员100%都是上级领导干部和本所职工的亲朋好友。2002年12月31日中央电视台《新闻调查》。

34党国印，〈村民自治是民主政治的起点吗？〉，《战略与管理》，1999年第1期。

35乡干部们认为村民自治是行不通的，普遍对村民自治的持反对态度，对村民选出来、不听话的村干部尤其反感。“村民自治是超前的，不符合农村的实际，农民的素质太差。”“选出来的干部不为共产党干活，共产党还治不了他。由群众选出来的还要由群众来罢免，他不听政府的话，老百姓还拥护他。”这些都是乡干部的原话。崔效辉：《沧州日记》，来自《现代化视野中的梁漱溟乡村建设理论》（未刊发的博士论文），2002年7月，作者到河北省沧州市南皮县做田野调查，每日写一篇调查日记，曰《沧州日记》，后成为博士论文的附录。

36陈桂棣、春桃《中国农民调查》，人民文学出版社，2004年版，第5页。

中国行政管理论文范文第4篇

关键词：耕地损失/驱动因子/政策启示

进入90年代以来，土地利用/土地覆被变化受到越来越多的关注，成为全球变化研究的核心领域之一[1].由于全球变化研究领域更为侧重对地球系统的碳循环和生物多样性变化的研究，因而对森林（特别是热带雨林）和湿地等类型的土地覆被变化投入了较多的精力。其实，另一种土地覆被变化可能对地球生命支撑系统的威胁更为直接，这就是有限的耕地资源在工业化过程中的丧失。就这种变化来讲，中国大陆在近20年来成为全球最为突出的地区。

考虑到下个世纪初人口高峰到来时中国农业所面临的压力，耕地资源的变化无疑是影响中国可持续发展的关键问题。

1耕地数量变化的总体趋势

与淡水资源一样，土地资源属于典型的多功能性自然资源，随着人口和经济社会的发展，受到来自各方面需求的压力不断增大。特别是在经济高速增长的中国，土地资源，尤其是耕地资源，在这种需求的压力下经历着前所未有的利用方式和质量的变化。中国改革开放以来耕地资源变化总体趋势表现为向其他利用方式的转变，总面积持续减少。在“谁来养活中国”

的论争和全球食物安全危机之背景下，耕地损失的问题引起了政府和社会各界广泛的关注[2、3].我国政府为了遏制耕地持续减少的势头，提出了以行政区“耕地总量平衡”为目标的耕地保护政策。

对于我国耕地总量，一直缺乏权威的数据。比较长的时间序列数据是国家统计局的统计资料[4].根据统计局的资料，我国耕地面积在1957年达到高峰，其后经历了一次大幅度的减少。第二次大的滑坡发生在1965～1977年；第三次1980～1988年；第四次从1992年持续至今。

改革开放以来耕地减少的速度是60年代至今最快的一段时间。根据原国家土地管理局和国家统计局的资料计算[5]，1978～1997年累计增加耕地1140万hm2，累计减少1605万hm2，两者相抵，净减少465万hm2，占耕地总面积的3.5%，相当于整个江苏省的耕地面积。这段时间平均每年净减少耕地25万hm2，而在此前的10年（1968～1978）间，平均每年净减少16万hm2，速度明显加快。

在改革开放以来的20年间，耕地总量平衡中只有1979、1990、1995和1996年新增耕地面积超过了减少的耕地面积。但净增面积有限，不超过10万hm2.净减少最快的是1984～1988年，年均减少55万hm2，其中1985年是减少最多的一年，达100万hm2.1993～1995三年也很突出，每年净减少近40万hm2.

如果仅从全国尺度考察耕地总量变化，会忽视一些重要的现象。从耕地面积变化的空间分布上看，净减少最快的一是广东、福建、上海、江苏、浙江、山东、北京、天津及辽宁等沿海省份；二是陕西、湖北、四川、湖南、山西等中部省份。尽管从全国的趋势看个别年份耕地面积是净增加的，但这些自然条件较好的省份自1978年以来一直维持着净减少的趋势。

那些自然条件较差的边远省份，如内蒙古、黑龙江、新疆、云南、广西、贵州、甘肃、宁夏等省，1988年以后耕地却基本上是净增加的。个别省份，如内蒙古和黑龙江等，增加的幅度还比较大。耕地面积变化的这种区域差异，说明在我国耕地总量的动态平衡中，生产力较低的耕地面积的增加，在数量上部分地抵消了优质良田的减少，因而掩盖了问题的实质。

2耕地数量变化的构成和分布

1988年以来，原国家土地管理局每年公布耕地增减的统计资料，被认为是这方面比较权威的数据。根据该局1988～1995年的数据分析，8年中增加的耕地主要来源于荒地开垦，占76%；农业结构调整和复垦所占的比例较小，分别为13%和11%.在损失耕地的构成中，农业结构调整，包括转变为果园、鱼塘、林地及草地的耕地，占有最大的份额，为62%.其次为非农建设占地，占20%.自然灾害损毁（风蚀、水蚀、沙压、洪涝）的耕地面积占18%.

新开垦的耕地主要来于自然条件较为恶劣的东北、西北和西南地区。新疆、云南、黑龙江、内蒙古及广西等省8年间荒地开垦面积最大，占全国开荒总面积的60%.有趣的是，这几个省份也正是灾害毁损耕地最为严重的地区。从结构调整占地的情况看，果园和鱼塘占地问题较为严重的省份包括广东、江苏、辽，全国公务员共同天地宁、湖北及陕西等，主要是东部和中部地区；而退耕还林还草的耕地占总耕地面积最大的省份有内蒙古、陕西、新疆、和云南，主要分布在西部地区。非农建设占地比较严重的地区明显地分布在以珠江三角洲、长江三角洲和京津为中心的东部沿海地区，此外，湖北、河南及安徽等中部省份也比较严重。值得注意的是，在1988～1991年期间，沿海12个省份非农建设占地在全国此类占地中的比重维持在40%左右，而在此后的4年，比重上升到50%～55%.

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3增减耕地的质量差异

如果只从数量上比较耕地面积的增减，不能充分说明目前发生在我国的耕地问题的实质。

实际上，在我们这个有着几千年农业文明而且人多地少的国度，尚存的可开垦宜农荒地资源已十分有限。因此，近年来新增加的耕地主要是生产力较低的边际土地。这些耕地产量低而不稳，退耕的危险很大。此外，由于人口与耕地在空间分布上高度相关，损失的耕地，尤其是非农建设占用的耕地，主要是优质的农田。这些耕地往往含有很高的物化资本。从以上所述耕地面积变化的地理分布上，也可以看出这些问题。

为了说明近年来我国耕地变化造成的农业生产力的损失，我们按增、减耕地所在地区的粮食单位面积平均产量进行了大致的估算[6].1988～1995年间，我国新增加的耕地面积为39万hm2/a，减少60万hm2/a，比例为1∶1.54.按增减耕地所在省份和所发生的年份粮食平均产量水平估算，新增加耕地贡献的粮食为143万t/a，减少的耕地造成的粮食损失为236万t/a，比例为1∶1.65.假如将空间尺度缩小到县，这种估算就更加接近于实际情况。1980～1994年间，我国耕地净增加县份增加的耕地总计为10万hm2/a，净减少的县份减少共44万hm2/a，比例为1∶4.4.按增减耕地所在县份1990年粮食平均产量水平估算，耕地净增加县份贡献的粮食约424万t/a，耕地净减少县份的粮食损失为3216万t/a，比例为1∶7.6.实际上，采用所在地区平均产量水平来计算，多数情况下是过高地估计了新增耕地而过低地估计了损失的耕地的生产水平。但无论如何，这一估算说明，假如只是从总量增减平衡上来衡量我国的耕地问题，可能会舍本求末。

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4耕地变化的驱动力分析

在改革开放后的20年中，我国耕地面积的变化与经济波动有着较为密切的联系（图1）。

首先，从全国耕地总量的变化曲线上看，以固定资产投资大幅度提高为特征的经济鼓动期都伴随着新一轮的耕地总量滑坡，而经济调整期则出现耕地损失减缓的势头。与固定资产投资关系最为密切的是非农建设占用耕地的情况。以这个时期中耕地减少幅度较大的1992～1995年为例，以省级数据计算的两者的相关系数高达0.85.非农建设占地对固定资产投资较为敏感，某种程度上说明我国城乡的建设用地效率低，不够集约。如果把单位固定资产投资占用耕地的面积作为评价用地效率的指标，我们发现，用地效率较高的省份大都分布在城市化水平高的地区，如京、津、沪、吉、粤、鲁、闽等；城市化水平低的省份往往用地效率也低，如藏、皖、豫、黔、滇、桂、陕等（表1）。乡镇企业在空间布局上的分散是造成非农建设占地多的一个主要方面。全国乡镇企业集聚在城镇的只占8%，其余分散在农村[7].以省级资料做比较，发现乡镇企业分散程度高的省份用地效率就低（表1）。

*资料来源：建设占地为1992～1995年数据，来源于文献5；固定资产投资为1992～1995年数据，来源于文献4；工业企业数和城市化程度为1995年数据，来源于文献4.

在1988～1995年间，农业结构调整造成的耕地损失占总耕地损失的一半以上。这部分占地主要有两种情况，一是退耕还林还草，二是开辟果园或开挖鱼塘。前者主要是在政府有关环境和生态保护政策和十大防护林工程的指导和带动下进行的；后者主要是农民在比较经济效益的驱使下发生的①。1979～1996年，我国的果园面积增加了近4倍。从增长曲线上来看，与粮食产量的增长有密切的关系。果园面积的两个快速扩大期（1985～1988年和1993～1996年）都是在粮食总产上了一个台阶之后。1985～1988年是果园面积扩大最快的时期，它是在1983年粮食产量达到一个高峰之后，农民人均占有粮食得到了迅速提高，人们开始寻找提高收入的新的土地经营方式。同时，我国3种主要粮食作物的单位面积产量也是在1984年前后达到历史新高，为农业的多种经营提供了可能。

土地退化构成我国耕地损失的另一个重要的驱动因子。我国每年因灾害毁损的耕地面积平均为4.5万hm2左右，主要发生在东北、西北和西南各省。灾损耕地严重的省份也是开荒面积最多的地区，两者的相关系数为0.75.这些地区自然条件均较恶劣，环境十分脆弱。一般来讲，受沙漠化威胁大的东北和西北地区，因灾损而弃耕的面积较大；受水土流失威胁较大的西南地区，因灾损而弃耕的面积相对较小，但造成的耕地生产力损失也是不可忽视的。

5政策启示

根据以上分析，作者认为在我国目前耕地保护的政策和管理上，应强调以下几点：

中国近20年来耕地面积的变化及其政策启示（1）在耕地的保护上，数量和质量应并重。政府在有关政策的宣传和掌握上，应尽快从行政区“耕地总量平衡”向“基本农田的有效保护”和“用途管制”转移。从本文的分析可以看出，片面强调总量平衡，不仅造成该保护的良田没有保护好，还间接地鼓励地方开垦那些不适宜耕种的土地，造成环境和生态的恶化；

（2）乡镇企业遍地开花不利于耕地的保护。应鼓励城市的发展，缩并自然村，使乡镇企业向城市和中心城镇靠拢；

（3）城市和乡村土地流转机制的不健全是土地资源集约，全国公务员共同天地利用的重要限制因素。应加快城市土地一、二级市场的建设；进一步巩固农村家庭联产承包责任制；

中国行政管理论文范文第5篇

摘要：本文认为，要使地方政府走出制度创新的困境，应着重从三个方面入手，即：地方政府应履行自己的产权职能，以制度创新促进产权的多元化，并通过产权保护，解决微观主体的动力激励问题；以制度化约束规范中央与地方的制度创新关系；退出市场职能领域，实现制度创新的范式转换，如收缩公有经济的市场战线、明确政府职能的合理边界和放松管制等。

笔者曾撰文指出，转型期地方政府的制度创新在中国的市场化制度变迁中起着重要的作用，但其本身也存在着难以克服的困境和弊端，如：中央规制下制度创新的空间限制；[1]“公用地灾难”与统一市场的阻隔；中央与地方制度博弈目标之间的冲突；创新非均衡下制度变迁水平的区域差异等。本文主要针对地方政府制度创新中存在的问题，探讨走出困境的路向选择。

一、多元产权选择与微观主体的动力激励

产权是新制度经济学研究的核心问题，完善的产权制度安排是经济增长的关键。但产权制度不会在自然状态下生成，需要政府的介入。政府凭借其暴力潜能和权威在全社会实现所有权，降低产权界定和转让中的交易费用；为产权的运行提供一个公正、安全的制度环境；利用法律和宪法制约利益集团通过重构产权实现财富和收入的再分配，扼制国家权力对产权的干预。[2]（P130～197）我们在考察中国地方政府的制度创新经验时，可以发现，多元产权选择是一个成功经验，如广东南海市的“五个轮子一起转”、浙江大力发展乡镇企业和个体私营等多元产权企业、广东顺德对企业的多元产权改造等。现在，从国有制、集体所有制、股份制、股份合作制、私营个体所有制、混合制、合伙制、国外独资和合资等等，都有应有的法律地位。哪种产权制度有利于经济发展和适合于本地的实际，都应该予以扶持和鼓励。这也是政府职责的应有之义。

当然，我们这里并不主张给予哪种产权形式以特殊政策，政府的主要任务是履行界定产权和保护产权的职责。对于公有企业，要按照分级管理的原则，明确各级地方政府的产权界限，实现资产管理层次化到产权配置层次化的转变。对于地方所有的国有大中型企业和不适合改制的企业的资产管理，其管理模式可参考深圳的三级授权经营模式，把国有资产的最终产权与经营权分开，使国有资产的产权人格化，解决所有者虚位、国有资产无人负责的问题。为了真正实现政企分开，可以考虑在地方人大（属广义的政府范畴）设立类似于“国资委”那样的机构，作为国有资产的人格化代表，并减少委托——链条，以便降低交易费用和提高监督的有效性。在产权保障方面，除了中央政府应建立起完整的产权法律体系外，地方政府也应有与中央政府配套的产权监管体系，对有关的产权主体进行约束和监督。对于一些小型国有企业和乡镇集体企业可以考虑以政府主导的形式对产权进行重组，进行积极的创新和试验，甚至是“试错”。在这方面，广东顺德的经验值得参考，他们对公有企业的改制就是走产权多元化的道路，具体方式有：嫁接外资；划股出售、公私合营；分拆求活；多种形式租赁、公有民营或民有民营；企业兼并、拍卖；控股、参股；债权股份化或债务等值化改造；企业“先关后改”；公开上市；依法破产。通过改制，使产权具有可分解性（即财产权可以分解为所有权和经营权），可分散性（即企业产权股份化、多元化和社会化）和可让渡性（即产权可以按照一定的规则进行转让、买卖、出售、出租），满足市场经济对产权交易的要求，使得在产权市场尚未开放的情况下，实现产权制度创新的突破性进展，从而化解中央政府制度创新的规制约束。

除了对公有产权的界定和保护之外，地方政府还应继续走增量改革之路，加强对非公有产权的保护。因为，这是目前很多地方最薄弱也是最迫切需要进行制度创新的环节。

产权主要是通过降低交易费用和实现外部性的内在化而实现对经济的促进作用的。而能够实现这两大功能的产权应是那些资产能量化到个人的产权。公有企业在这一方面存在着重大的缺陷，由于资产不量化到个人，其委托—成本大，“内部人控制”使最终所有者难以实现对资产的有效监督，这是造成其经营困难的根本原因。而私有产权因资产的明晰量化和权利义务边界的确定性而产生极大的激励，它的私人收益率最接近于社会收益率，由此带来极高的生产效率。中国的改革实践，充分证明了这一点。自1980年以来，中国私营经济产值以平均每年71%的速度增长，到1999年6月，私营企业占国内生产总值的33%（而国有企业产值占工业总产值的比例则从1978年的78%下降到1999年的33%）。目前，私营经济的贡献已经接近或超过国营部门，但其所占用的国家资源比重却微乎其微，而“耗用了2/3最为稀缺的资本资源的国有经济对国民生产总值的贡献只占1/3。”[3]中国私营企业用非常有限的资源去高水平甚至是超常发挥其内在的潜力。

然而，我们应该看到，私营经济的高效率和低成本的增长并没有伴随其他制度的相应变迁，它的发展还存在着一些严重的制度障碍。从政府方面来看，主要的问题有：（1）产权保护制度欠缺。现有的法律和法规对私营企业合法财产和其他权益的规定比较薄弱，私营企业在与其他经济主体之间出现纠纷时得不到有效的法律保护，从而使其发展的原动力受到削弱。（2）市场经济中的公平公正原则没有真正实现。私营企业在诸如市场准入、银行信贷、税费征收和其他社会负担等方面常常受到不公平的待遇。（3）政府运作的不规范和官员拥有太多的超经济权力，使私营企业主不得不从“寻利”转向“寻租”，扰乱正常的市场秩序。从私营企业本身来看，问题主要有产权界区不清、家族化管理、规模小、产业结构的低级化和产品结构雷同等。其中，最主要的问题是产权界区不清，表现在：相当一部分私营企业主家庭成员或家族成员内部自然人之间的产权界区不清；一部分私营企业，尽管其资本的形式确是私人资本，却在法律形式上戴了一顶“红帽子”；[4]一些私营企业是在没有真正的出资人的混沌状态下生成的，如负债借钱，从而造成天然的产权不清；一些私营企业主以个人的资本筹办企业，却以“合作”之类的形式注册成立公司。产权主体界区不清的危害是多方面的：不利于企业的资本积累；企业法人的独立性和完整性易于被侵害；影响企业的治理结构和管理权威；造成有关人员之间的权、责、利不明确，而产生“搭便车”的道德投机。[5]（P42～57）

科思将交易费用概念引入经济分析中，揭示了交易费用与制度形成的内在关系。他认为，企业和市场的边界是由市场的交易费用和企业内部的交易费用的相互比较来决定的。[6]但中国在向市场的过渡过程中，需要政府对市场的培育和扶持，企业与市场的交易过程多了一个政府的环节，决定了企业的交易费用必须考虑政府这一因素。柯荣住通过实地调研并运用统计模型的方法分析了企业、政府和市场三者之间的交易费用变化，[7]认为企业的交易费用由4部分构成：企业与政府的交易费用；市场与政府的交易费用；企业内部交易费用；企业除负担第二项费用之外的交易费用。中国私营经济发展的初期，第一、二项交易费用是最重要的（这与科思的理论有所不同），是中国过渡经济时期私营经济发展中具有实质性影响的制度问题。柯荣住进一步分析，宽松的准入政策比宽松的规制政策更有决定性作用。因为，宽松的准入政策会使私营企业更有发展的机会，而且政府也会采取与其相配套的规制政策，从而使私营企业的交易费用不断降低，提高其发展的动力。本文认为，政府在实行宽松的准入政策和规制政策的同时，还要履行其产权方面的职能和社会职能，减少企业第三项和第四项方面的交易费用，以进一步调动私营企业发展的积极性。

根据上述的事实，本文认为，地方政府在私营产权激励方面应在以下几个方面有所创新：

第一，切实解决私有产权的保护问题。我国的个体私营经济从改革初期的“边际的、填补空缺”的角色发展到现在的社会主义经济的“重要组成部分”，已经获得了国家的正式法律地位，可以说进入了国家的政治经济体系范畴，政府理应作出相应的制度安排实施保护。目前，在国家的物权法还尚未出台的情况下，地方政府可以结合本地的实际以地方立法的形式，建立保护私有产权的制度，满足社会日益增长的这一制度需求，实现地方性制度均衡，以消除私营经济发展的心理顾虑。

第二，为私营经济创造一个公平开放的制度环境，减少私营企业的交易费用。这里既包括降低私营企业的市场准入费用，也包括在土地使用、信贷税收等方面的平等机会。但首先是要给予私营企业与其他经济形式相同的市场准入条件，因为，市场准入条件的放松会带来连续的制度响应，促使地方政府规范市场，降低规制费用，以及做好产权界定降低企业内部交易费用等工作。

第三，厘定产权边界。私人产权界区不清本质上是私人企业主自身的问题。我们讲保护私有产权，首先要尊重私有企业主自主选择的权利。“因为私营资本最清楚重新界定产权对企业发展究竟有效无效，最清楚重新界定产权所需要支付的代价究竟有多高。”[5]（P58）但当私人资本意识到界定产权的成本远远小于继续维持产权含混所蒙受的效率损失时，就会要求进行制度创新，要求政府出面界定产权。这时，地方政府就应协助做好企业的资产评估工作，界定产权主体及边界，保证产权主体权利义务的落实。当然，在解决私人资本产权不清的问题上最为重要的是要给予其市场直接融资的制度条件。在这方面，目前我国还存在严重的制度短缺。市场融资有两个主要渠道，一是公开上市发行股票，二是通过银行借贷。而政策对私营资本上市有诸多限制，银行贷款也有非常苛刻的条件。这虽然是中央政府制度创新空间的范畴，但地方政府完全可以利用自己的组织优势去推动这些领域的制度变革。

第四，加强意识形态宣传，消除社会对私有产权的歧视。意识形态的最基本功能就是通过强化人们对产权和其他制度的认同而减少统治阶级的统治费用。但意识形态这种非正式制度安排由于源于“传统根性和历史积淀”，[8]比正式制度安排更具有持久性和滞后性。虽然从法律上中国早已确立了私营经济在国家经济生活中的合法地位，但人们思想中的“公有”意识仍根深蒂固，它仍然在很多情况下影响着制度的制定和实施。因此，地方政府应强化对私营经济在中国经济中重要地位的宣传，并给予其应有的政治待遇，逐渐消除人们对私营经济的歧视，使私营经济的发展有一个宽松的社会环境。

第五，除了上述产权、制度环境和意识形态方面的创新以外，地方政府还应建立符合市场运作规范的政府行政制度秩序、发展要素市场、引导私营企业的产业结构向高级化转变、引导它们建立现代企业制度和提供信息服务以减少交易费用和经营风险等。

二、以制度化约束规范中央与地方之间的制度创新关系

一些后发国家尤其是东亚国家的历史经验表明，不发达国家在向市场制度变迁过程中，中央政府的有效协调具有十分重要的作用。中央政府高度的组织动员能力、权威主义的政治传统和作用机制以及强调集体价值为核心的传统文化，是东亚国家现代化的重要原因，也是中国可以借鉴的富有价值的制度遗产。西方市场化和现代化的变迁过程是在比较有利的国际国内环境下一步步演变而来的，而现在的不发达国家既面临着国内要求快速发展的社会压力，又面临着国际上日益增强的经济政治压力；既要保持不断变革的势头，又要保持社会的稳定和统一，因此，强有力的中央政府的主导作用是应对这种复杂局面的重要保证。

从过去一个世纪西方的发展规律来看，市场制度的发展和市场功能的扩大，并不是伴随着政府功能的缩小，相反，政府功能尤其是政府的经济功能在不断强化。在政府体系内，出现了两个集权化运动：一是地方政府向中央政府集权，二是议会权力向政府行政首脑的转移。一个成熟的市场体系的有效运作，需要有一个有效的政府尤其是有效的中央政府，以保证市场的有序竞争。政府在市场运行中的功能是综合性和整体性的，主要表现在：[9]（1）有效的市场运作，需要有一个统一的、开放的和规范的市场秩序，以使原材料、商品、人才、劳动力、资金等资源要素能够自由和有序流动，降低交易费用。但是，市场又是一种分散的力量，它在运行中很容易与地方性的力量结合，不断地弱化社会的凝聚力。地方政府的“经济人”性质使其出台一些地方保护主义的制度安排，从而阻隔市场的统一，影响要素的自由有序流动，最终导致市场功能和交易活动的萎缩。因此，只有具有高度权威的中央政府运用其组织力量才能塑造统一的市场秩序。（2）中央政府的宏观调控是建立和健全市场经济体制的重要组成部分。统一、科学、结构合理的制度体系是成熟的市场体系的必然要求，而统一的制度体系的安排和贯彻，只有在统一的政府权力体系中才能实现。（3）市场的运行需要公共产品和社会保障。一些公共产品投资大、见效慢，并具有垄断性，特别是关系到全局性的公共产品，如基础设施，它们是市场运行所必需的，需要政府的统一规划和大量投入。

可见，在调整中央与地方制度创新的关系时，一定的中央集权是需要的。但是，中国这样一个大国，各地的资源禀赋千差万别，需要多级的分层调控，需要多层的制度创新，不然，就会扼抑特色性制度潜能的发挥，扼抑人们对制度的合理预期和创新动力，地方市场的活力也就难以显现。而没有繁荣的地方市场就没有繁荣的全国市场。为此，必须找到一条既有利于中央适度集权，又有利于调动地方积极性的两全之策。这个两全之策就是遵循市场的原则，以市场作为规制中央与地方制度创新关系的坐标：一是无论中央的制度创新还是地方的制度创新，都不要超越政府与市场的边界。即凡是市场能调节的就由市场调节，市场失灵的地方有的就需要政府进行制度创新。二是以市场的原则划分中央和地方的创新空间，既要有利于全国统一市场的有序运转，又要有利于地方市场的繁荣，发挥地方政府创新的积极性。

根据上述原则，中央的制度创新空间应是：制订国民经济发展的中长期规划，并以相应的制度安排，如通过财政政策、贷币金融政策、产业政策等引导产业结构的合理化和高级化；建立社会总需求和总供给的管理机制，保持总供求关系的动态平衡；对收入分配关系进行宏观调控，建立既保证效率又兼顾公平的收入分配与调节制度；维护国有资产的所有者权益，促进国有资产的保值增值；建立和健全市场规则，打破地区、部门对市场的侵害和封锁，培育全国统一的市场体系，保护市场的公平竞争；组织和提供公共产品（全国性的）；协调工农、城乡、地区关系，实现制度的均衡发展。地方政府的制度创新空间包括：根据中央政府的发展规划，制定本地区的发展规划，并作出与此规划和中央宏观目标相协调的地方制度安排；制定地方财政和区域性收入分配制度，引导和调节本地区的市场供求关系；培育地方性市场体系，推动区域市场与全国统一市场的开放和对接，为本地区社会经济生活的规范运行创造良好的市场环境；管理地方国有资产，保证其完整、保值和增值；在国家产业政策的框架内调整本地区的产业结构，实现区域内资源的高效配置；组织和提供本地区的公共产品。

中央与地方制度创新空间界线的落实，除了以法律化的机制约束两者之间的制度博弈关系外，还要建立中央对地方的有效监督机制：一是中央对地方的政治约束，这集中体现在中央对地方的人事控制权方面。二是采取切实可行的有效措施，铲除地方保护主义。解决这一问题需要中央与地方的相互配合和协调，从法律、行政和经济等多方面进行综合治理。为了加大治理、预防和惩罚力度，可以把这一工作列入最高权力机关的工作日程，对其进行专项治理；中央和地方的纪检、法律监督部门应将这问题列为执法监督的一项专门内容；中央对地方的绩效评估中，应改变过于强调经济发展指标的做法，引导地方政府放弃片面追求经济速度的发展思路。三是中央对地方的经济约束。要通过建立财政补助制度和财政监督制度等一系列经济制度，形成一种中央对地方的硬性制约和推动机制，达到调控地方制度目标的目的。西方各国中央政府建立的对地方政府的“财政制约和推动机制”值得我们借鉴。它以中央政府控制大部分财政收入为基础（中央财政收入总额约占国民总收入的60%以上），中央政府通过将收入的一部分以财政补助的形式拨给地方，达到引导地方政府实施中央制度安排和宏观协调社会发展的目的。在亚洲的日本和韩国，财权主要集中于中央，然后中央政府通过拨款和补助等转移支付手段，达到调整地区间财力差异，促进区域经济均衡发展的目的。在日本，中央政府为贯彻自己的政策意图特设了国库支出金，采取直接拨款的方式，将一部分资金拨给地方使用，这部分资金在地方财政收入中的比重高达20%。[10]因此，通过转移支付，增强地方政府的制度变革能力，是一个可行的办法。目前，我国在中央与地方分税制下，中央通过转移支付返还地方的税收比率以及地方获得中央补贴占上交中央税收的比率，都要有规范的制度约束，保证中央对地方转移支付的稳定性和公平性，防止转移支付总量被挤占及转移支付的随意性。同时，要根据中国的国情，确定转移支付的比重，即应以不损害发达地区的经济增长潜力为前提，否则就会造成与“效率优先”原则相悖的保护落后、挫伤先进的结果。我们在解决地区之间的差距问题上，不能简单地采取“劫富济贫”方法。要承认，一定的不平衡总是存在的。在某种意义上，不平衡还有利于增加不同地区之间的竞争压力，促使各地更好地挖潜，实施制度创新，使资源配置达到更优状态。落后地区的发展，主要应建立在对自身资源优势的充分认识的基础上，进行切合实际的制度创新，摸索一条适合自身实际的发展道路，这才是一个治本的办法。

三、退出市场职能领域，实现制度创新的范式转换

政府在市场经济中应扮演什么角色，不同的理论流派有不同的侧重。以亚当·斯密为代表的古典经济自由主义到现代经济自由主义从“政府失败”出发，主张无需国家干预的市场，由“看不见的手”发挥调节作用；克服市场缺陷的出路是明晰产权而不是国家干预；市场失灵的根本原因在于政府而不是市场自身。而从15世纪末的重商主义到凯恩斯理论以及制度经济学派，则从“市场失灵”出发，强调国家干预的作用。布劳恩和杰克逊认为，市场失灵的原因是存在公共物品与外部效应、存在不完全竞争（在自然垄断的领域内存在降低成本提高利润的现象）、存在信息的不完全、存在不确定性。[11]因此，需要政府的干预去弥补市场的不足。

根据新制度经济学的理论，市场本身就是一套社会制度，市场中的交易包括契约性的协议和产权的让渡，还包括构造、组织交换活动并使其合法化的机制。简言之，市场就是组织化、制度化的交换，它本身便包含着政治体系的力量与影响，深深地嵌入广泛的政治与社会结构之中。“无形的手”背后有着有形的社会结构在调节以私利为目的的个人及其行动。在一个健全的市场体系中，需要有产权和交易活动能得到合法认可和有效保护的制度环境，这要靠政府的力量才能做到。所以，不存在绝对不受政府及其制度约束的市场“真空”，所谓的“市场失灵”其实在较大程度上是“制度失灵”的外显。[12]（P348）

但是，政府的作用只能限于弥补市场的不足，而不是取市场而代之：一是维持秩序职能，即有效保护产权和提供市场交易的基本博弈规则；二是解决市场本身无法克服的外部性问题，提供社会所必需的公共产品。地方政府作为地方利益的维护者和地方公共秩序的建设者，在处理政府与市场的关系上，要以制度创新去弥补市场的缺陷，实现市场化的制度均衡，既防止制度供给的过剩，也要防止制度供给的不足。

然而，我们在考察转型期中国地方政府的制度创新时可以发现，地方政府经常直接参与本地企业的经营活动，代行了市场的职能。这种创新有其客观必然性，因为在市场机制不健全的情况下，难以诱发微观主体的制度创新，或者即使微观主体有创新的需求和动机，在中央制度进入壁垒的约束下也难以实现创新的愿望，从而使地方政府充当了制度创新的主角，弥补了市场和企业的不足，但其弊端也伴随而生。一是造成了政企不分，增加了企业交易过程的环节和费用，也使企业难以独立地走上市场。前面提到的“公用地灾难”、中央与地方制度博弈目标的冲突等弊端，根源就在于地方政府代行了市场的职能。因为，与企业绑在一起后，地方政府就难免会从本位主义出发，在其权力范围内施行有利于本地企业的制度安排，从而与其他地区和中央的制度变迁目标发生冲突，应验了“诺思悖论”：成也政府，败也政府。一方面，地方政府过多地干预市场，出现了制度供给过剩；另一方面，在公共产品的问题上却出现了制度供给不足。要走出这一困境，就要实现制度创新范式的转换：从代替市场到退出市场，即凡是市场能调节的领域交由市场去调节，由市场主体根据需求自主实施制度创新，政府则主要作为市场秩序的维护者而发挥作用。

政府退出市场职能领域后，在产权多元化的基础上，微观主体的诱致性制度创新才能萌生和繁荣，最终达到由政府主导的供给型制度变迁方式向需求诱致型制度变迁方式的转变。只有实现了这一转变，一个国家的制度变迁才会走上良性循环的轨道，持续性的制度均衡才有可能出现。因为，在一个自主和平等的环境中，微观主体能够及时感知和捕捉到获利的机会，并在自愿和一致的基础上，通过排除外部性和搭便车等问题，最终完成制度创新。这种创新，更有利于转化为人们的自觉行为，“集体行动控制个体行动”，[13]达到制度创新的预期效果。

为实现制度创新范式的转换，地方政府主要应在以下几个方面有所创新：

第一，收缩公有经济的市场战线。公有企业的产权缺陷使其极易陷入资产无人负责的境地，改革的基本思路应该是：今后在一般竞争性行业里，不再搞公有企业。对原有一般竞争性行业中的公有企业要改造成非公有企业，包括改造成混合所有制企业。这是解决地方保护主义问题的一个根本办法。由于地方所属企业能够增加与销售收入挂钩的上缴费用，能够提供员工饭碗保障地区就业和社会稳定，所以地方政府总是倾向于外延式的经济扩张，导致严重的重复建设问题，并且还会想方设法维持企业甚至是长期亏损企业的生存。只有斩断了地方政府与企业的资产隶属关系，才能从根本上解决无效扩张的现象。道理很简单，没有哪一个私人资产所有者会允许企业的无效扩张的。

第二，明确政府职能的合理边界。有关政府职能的边界问题，总的来说，它应限于市场失灵和维护秩序领域。类似于企业投资和经营等微观领域的事务，应交由市场去调节。但在实际管理活动中，受利益的驱动，地方政府往往会自觉或不自觉地走入市场职能领域。最近某省政府出面组织，由若干国有资产公司出资组建熊猫集团（控股）有限公司就是一个典型的例子。[14]这种“拉郎配”的政府行为，是地方政府追求规模、热衷于评比的排序、表现政绩的传统管理方式的延续。它明显超越了政府职能的合理边界，也遭到了部分企业的反对。张维迎说：“哪一个国家，哪一个地方，政府在处理企业问题上花得精力越多，企业在处理与政府关系上花得精力越多，这个国家就越落后。”[15]（P210）

第三，放松管制。管制即按照某种规则行事之意，目的是要使市场竞争处于一种公平的状态，避免社会利益的损失。张维迎认为，西方管制的基本理念是怎么去维护市场的公平竞争和有效运转。他们普遍同意，自由签约是最重要的，只要交易双方的协议不形成对第三方的损害，管制就没有必要；只有市场运转会形成对他人利益的损害，而这种损害又无法通过当事人之间解决时，才需要政府管制。而我们过去的计划经济从一开始就立足于取消市场和消灭市场。[15]（P99～111）由于政府官员在实施管制时有自己的效用函数和信息的不完全等原因，使政府管制经常失效，因此，我们现在的问题是要放松管制，而不是加强管制。目前，放松管制的重点是对传统的行政审批制度进行改革。传统的行政审批制度是计划经济的产物，是政府直接干预和控制企业的主要手段，由此产生了诸如阻碍资源有效配置、行政效率低下、寻租和腐败滋生和蔓延等弊端。因此，改革的重点是减少审批的事项和明确政府审批的范围，衡量的尺度是：一是市场尺度，即凡是市场能调节的，政府就不要设立审批去干预。二是经济尺度，这主要从成本—效益方面考察审批的收益与成本是否对称。三是技术的尺度，即从技术能力方面看行政审批能不能把审批的事务管住，审批管不管用。

参考文献:

[1]斌．国有企业产权改革的深圳模式：三级授权经营制——委托关系的案例分析及其启示[J]．经济研究，1995（8）．

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[3]陈铁源．私营经济降低改革成本[J]．中华工商时报（京），2000年10月24日第1版．

[4]陈天祥．中国地方政府制度创新的角色及方式[J]．中山大学学报（社科版），2002（3）．

[5]刘伟著．中国私营资本[M]．北京：中国经济出版社，2000．

[6]Coase，Ronald．“TheNatureoftheFirm．”Economica，November1937．

[7]柯荣住．私营企业发展中的几个问题：交易费用分析——来自温州模式的经验调查[J]．浙江社会科学（杭州），1998（2）．

[8]孔泾源．中国经济生活中的非正式制度安排[J]．经济研究，1992年（7）．

[9]赵成根．转型期的中央和地方[J]．战略与管理（京），2000（3）．

[10]杨小云．对我国改革开放新形势下中央与地方关系的几点思考[J]．湖南师范大学社会科学学报（长沙），1996（3）．

[11]C．V．BrownandP．M．Jackson．PublicSectorEconomics．4thed．London：BlackwellLtd．，1988．28

[12]董明．政治格局中的私营企业主阶层[M]．北京：中国经济出版社，2002．

[13]康芒斯著，于树生译．制度经济学：它在政治经济学中的地位（第二章第二节）[M]．北京：商务印书馆，1962．

[14]杨瑞法．政府制造555亿元“大熊猫”[J]．21世纪经济报道，2002年6月10日第5版．

中国行政管理论文范文第6篇

论文关键词:工商行政管理；执法行为；行为规范；内涵

发挥职能，维护公平竞争的市场经济秩序，是党和国家赋予工商行政管理部门的神圣职责。但在实际工作中存在的一些不良现象，在一定程度上损坏了工商部门的社会形象，为此，进一步规范工商执法人员的执法行为，实现规范执法，是摆在我们面前的一个不容忽视的问题。

一、工商行政管理执法行为规范的内涵及意义

工商行政管理执法行为规范是由工商行政管理的执法理念、执法宗旨、执法任务所决定的，是由此产生的执法人员所特有的工作态度和行为方式。具体包括：执法主体规范、执法程序规范、行政许可规范、执收执罚规范等内容。它具有强制性、导向性和可变性等特征。为此，在落实科学发展观，建设社会主义和谐社会的今天，加强工商行政管理执法行为规范建设，具有现实意义。第一，规范工商行政管理执法行为是落实科学发展观，共建和谐社会的政治需要。为此，工商执法人员必须牢记服务宗旨，以及高效便民的执法理念，以实际行动为经济服务，以规范的行为赢得社会的信任和尊重；第二，规范工商行政管理执法行为是加强工商部门行风建设的现实需要。工商部门是有一定执法权力的行政执法部门，权力的滥用必然导致腐败行为的产生。因此，必须加强工商行政执法人员行为规范，防止权力异化，只有这样，才能完成党和人民赋予工商部门的神圣使命。

二、工商行政管理执法行为规范的主要内容

工商行政管理执法行为规范主要体现在执法目标、执法理念、执法主体、行政许可、办案程序、执法态度、执法纪律、执法形象等方面。具体内容包括：一要秉公执法。工商执法人员要从国家和人民的利益出发，公正无私地执行国家的法律、法规和政策，必须以法律为准绳，做到执法如山；二要严格执法。执法活动必须有法律授权，不能，必须符合法律法规的规定，要按法律程序执法，不能以言代法；三要公正执法。在法律法规面前人人平等，不能对不同的经营者采取不同的处罚方法；四要公开执法；五要文明执法；六要准确执法；七要高效执法。

三、严格法规要求，进一步规范工商行政管理执法行为

具体做好以下几项工作：

一是要加强思想教育，提高干部的政治素质。重点是加强宗旨教育、权力观教育、荣辱观教育，使广大干部牢固树立执法为民的思想，正确行使人民赋予的权力。要加强学习培训，提高执法人员的业务素质，特别是加强法律知识培训，增强法制观念，提高法律素养，不断提高依法行政的能力和水平；二是要严格依法行政，大力推进执法的规范化、制度化。要规范执法主体，实现执法主体合法化。要规范案件查处工作，实现行政执法程序化。要规范行政许可行为，严格执行《行政许可法》，全面规范各类市场主体的登记发照工作，切实做到行政许可的范围明确、程序合法、文书规范、期限严格、结果透明、责任落实；三是要落实责任，强化层级监督。要充分发挥行政复议对下级机关具体行政行为的层级监督作用，坚决纠正违法、明显不当的行政行为，切实保护公民、法人和其他组织的合法权益。全面推行政务公开，不断提高工商行政管理机关行政行为的透明度和办事效率，自觉接受广大人民群众的监督，促进依法行政。

中国行政管理论文范文第7篇

关键词：基层电大；行政管理专科；毕业论文；问题研究

毕业论文旨在检验学生对所学知识和理论的综合运用能力。可以进一步培养学生的专业研究素养，提高分析和解决问题的能力，提升学生的创新意识和专业素质。笔者多年在基层电大从事行政管理专业教学和行政管理专科毕业论文指导工作，对该专业在毕业论文写作中的若干问题进行了初步的分析和探讨。

一、行政管理专科毕业论文写作存在的问题

（一）选题。选题是论文写作的第一步，非常关键。它明确写作目标，决定了论文的价值，也关系到论文写作的成败。行政管理专科学生在选题时存在如下常见问题。1.选题偏大，涉及范围过宽。加上学生理论知识不够扎实，写作水平有限，论述很难深入和结合实际，照搬别人结论太多，缺乏个人的创新观点。2.容易偏离行政管理专业要求的选题范围，与其他管理类专业的选题混淆。多有学生以企业为例来进行选题，没有与工商管理专业很好区别开。3.选题过于集中，视野不够开阔。题目扎堆，写出的论文大同小异，缺乏创新。选题多集中于“人力资源管理”、“管理学基础”等课程，而“公共行政学”、“行政组织学”等学科的研究比较缺乏。

（二）论文本身问题。部分学生对学术论文的认识不到位，少数学生上交的初稿根本不是学术论文，或是工作总结，或是学习体会，质量不高，写作水平低。语病多，格式五花八门，有的甚至逻辑混乱，很少联系自身实际，更缺乏作者自己的思考和见解。

（三）抄袭现象较为普遍。信息网络时代，越来越多的人通过网络抄写论文。如利用百度搜索引擎输入关键词“行政管理论文”，查询结果就有一千多万个，复制与粘贴成为写论文的一条“捷径”。学生或东拼西凑，或大段抄袭，雷同的情况时有发生。

（四）迟交或不交现象严重。相当一部分学生都未能按时完成，要么工作忙没时间，要么直接表示不会做，或是临到最后期限担心不能按时毕业才开始动笔。

二、毕业论文写作中存在问题的三维因素分析

（一）从学生层面分析。许多学生没有真正理解撰写毕业论文的意义，甚至认为是包袱，于是马虎应付。加上平时缺乏论文写作的训练，基本功差，工作压力大，很难静下心来研究写作。

（二）从指导教师层面分析。基层电大的教师身兼数职，即要参与教学，又要从事教学管理，有的教师还要担任辅导员。真正有充足的时间和精力去严谨耐心地指导学生且责任心强的指导教师不多，这也影响了学生论文的完成质量。

（三）从社会环境影响的层面分析。当今社会，学风不正，论文抄袭成风，也是电大学生不重视论文写作和抄袭论文重要原因。

三、多管齐下，提高毕业论文写作质量的路径选择

（一）帮助学生克服心理障碍，端正态度。首先，帮助学生明确论文写作的意义，是培养其综合运用所学知识解决实际问题的能力。其次，让学生认识到抄袭是一种严重侵犯他人著作权的不道德行为。再次，教师要通过沟通，了解学生的工作、特长、兴趣等，从而进一步提出要求。最后，要帮助学生选择合适的题目，可提供一些参考选题，引导学生关注时事，结合实际撰写论文。总之，要鼓励学生在符合专业要求的基础上因趣、因需要、因事选题，鼓励“小题大做”，选择那些自己综合能力可以驾驭的题目。

（二）重视论文指导教师的培养。1.指导教师应具备的素质。指导教师的素质包括职业素养、理论修养、文字修养等。要放下架子，帮助学生端正态度，树立信心，给以具体指导。指导教师应当是个“通才”和“杂家”，要有扎实的理论知识基础，对当代各种新理论、边缘科学要有广泛的涉猎，还要有丰富的自然知识与社会常识。同时，还应有较强的中文写作水平，能及时纠正学生论文中的语病和错误。2.建立一支稳定的论文指导教师队伍。电大分校师资力量有限，应发展一支工作稳定、业务水平高、责任心强的论文指导教师队伍。同时还要重视对指导教师的培训，完善考核激励机制。定期反馈进度，研究解决过程中出现的问题。

（三）将论文指导贯穿于各个教学环节。论文写作能力不是一朝一夕就能培养起来的，毕业论文的教学应贯穿于从入学教育开始的各个教学环节中，从平时入手，从根本上提高毕业论文的质量。第一，通过入学教育做好心理准备。使学生了解毕业论文写作的重要性和意义，引起高度重视。第二，在专业课程学习中进行理论准备和材料准备。第三，提前把毕业论文的写作任务和具体要求布置给学生，聘请专家举办讲座，系统讲解如何选题，如何撰写论文，从而有充足的时间确定选题，搜集素材着手写作。

（四）依托网络手段开展论文写作远程指导。将网络手段运用到论文指导环节。可为毕业班学生建立论文指导QQ群，方便师生交流在写作过程中遇到困难与问题。同时，还要建立相应的电子档案，以记录学生写作过程和教师的指导过程。

学校应该把毕业论文当成整个教学过程中的一个重要组成部分，看成培养学生综合能力的过程。

参考文献：

[1]谢虹光.毕业论文学术定位初探[J].山西广播电视大学学报，2004，（04）.

[2]张锁通.工商管理本科论文指导和答辩问题探讨[J].河北广播电视大学学报，2006，（03）.

中国行政管理论文范文第8篇

论文摘要:本文通过对两种富有代表性的传统行政法理论——“行政管理论”与“行政控权论”的成因和实质进行分析,并对二者的理论基础进行比较之后,得出本文作者所倾向的观点——行政平衡论,并对其在我国的存在价值和可行性进行讨论。

对于有“动态宪法”之称的行政法来说,其在国家生活中所起到的重要而不可替代的作用,怎样才能对行政法理论基础有一个全面明晰的认识,笔者认为必须从行政和人类社会发展的历史脉络中去找寻答案。

一、对“行政管理论”的认识

行政法萌芽于何时?这一问题众说纷纭。如果将公民权的崛起作为行政法产生的标志,行政法确应发端于资产阶级革命胜利后,但如果将权力机关与相对方管理与被管理关系作为界定行政法的标准,行政法似应肇始于古代,古代行政法(即指古代奴隶制和封建制国家的行政法)是行政法的重要组成部分,其理论内核与近现代的“行政管理论”异常近似,对“管理论”的研究有很重要的作用。

古代行政法与当时历史条件下经济上的人身占有和政治上的专制独裁相适应,带有浓厚的人治色彩,其特征有三:1、是专制的附属品,体现帝王的意志,没有任何民主的内容。2、功能单一,只是作为官吏控制百姓,帝王控制官吏的合法工具。一方面表现为多规定行政机构的权力,另一方面则表现为多规定农民和奴隶的义务,甚至不规定权利。3、不是独立的法律部门,与民、刑诸法合体。不难看出,古代行政法所倡导的理念与近代资产阶级革命胜利后以民主和法治为第一要义的控权行政法格格不入,它没有在西方找到生存的土壤,却在东方生根发芽,在战时的德国、日本,前苏联和我国建国后七、八十年代盛极一时,成为这些国家行政法的指导理论,形成了现代“行政管理论”。

该理论的倡导者往往认为行政权的有效行使比保障公民权更为重要,德国的特别权利关系论就代表了这样一种观点,麦耶作为德国行政法的权威人士和集特别关系论之大成者认为:“国家对人民的一般普遍性的综合关系是一种大的权利关系,在狭义方面,国家和个人之间还可成立另一种权利关系,即特别权利关系,……特别权利关系中,行政权享有自由活动的余地,人民有对行政权服从的义务,基于此概括的服从义务,国家和公共团体为达成特定的行政目的所为必要行政命令和强制,不必另有个别之法律依据……”[2]这种具有极强的权力本位色彩的理论“颇能适合亚洲传统之历史背景,尤其符合战前日本军国主义之思想……”[3]日本行政法学者几乎毫无例外的接受了该理论而未提出异议。至此,以行使国家行政权力为目的,对相对人进行管理作为理论内核的现代行政法基础理论的重要一支——“管理论”已初步形成,而其发展直至强盛是在前苏联。

前苏联著名行政法学家瓦西林科夫论述“行政法规范”范畴的若干问题时,更是明确行政法作为国家管理工具的性质,“因为行政法调整的是组织国民经济、社会文化、政治管理活动的广泛社会关系,所以它的规范就是国家用以进行管理的必要的和非常重要的法律工具。”[4]而另一苏联著名学者马诺辛则认为:“行政法的特点产生于行政法的调整对象,从本质上说就是行政法调整对象的一些性质和特点。……在苏维埃法律体系中,行政法规范的任务是调整苏维埃国家管理范围内的社会关系。这种调整的目的在于保证管理关系的参加者的行为符合苏维埃国家的政策。这是通过规定国家机关、社会组织和公民在管理活动方面的权利和义务来实现。”[5]总的说来,前苏联的行政法学者对行政法都有着极为相近和共同的认识,即“行政法是国家进行管理活动的法律工具。”而我国最初对行政法的理论基础进行探讨时,由于政治经济以及国际环境等多方面的原因,我国对行政法的认识与苏联极为相似,这一点可以从我国最初的一些行政法定义中看出如张尚族教授对行政法的定义:“行政法是现代国家据以进行各个方面国家行政管理的法规的总称。”[6]还如张焕光等人合编的《行政法基本知识》是这样表述行政法概念的:“行政法是一切行政组织和管理法规的总称。”[7]依上文所述,管理论的特征已经依稀可见:1、行政法的性质定位于国家管理的工具,其宗旨主要在于保障行政管理的有效实施。2、行政法的核心部分是关于行政组织、行政管理活动的法律原则和规则,疏于对公民权益的救济和保障。3、国家行政权力巨大而广泛,干预范围覆盖社会生活的各个领域,而缺乏相应的、有益于维护公民权益的制度约束。

总体说来,“管理论”在保证国家权力的实施,维护国家、集体利益和提高行政效率方面是有益的,在人类历史发展的特定时期和特定国家有着进步的意义,但是从整体上来看,它过于强调国家和公共利益,以行政权的“畅通无阻”为价值取向,对行政法律关系中处于弱势的个人利益“漠不关心”。已经无法适应现代国家管理和经济发展的需要,是一种片面的、残缺的理论。

二、对“行政控权论”的了解

以控制行政权力为指导思想的传统行政法在资产阶级革命胜利后产生,其理念与资产阶级所倡导的民主和法治相适应,被许多学者认为是真正现代意义上的行政法,它产生并盛行于十九世纪的英国。其产生的深层次原因是经济领域和思想领域内自由主义的盛行,而西方最早的自由主义思想源自于十七世纪的洛克。“洛克的思想的总的趋向是崇尚个人主义,甚至有时把它置于公共利益之上;与此相适应,他提出了限制国家权力的思想,以至于他被人们称为‘个人主义之王’和‘自由主义的鼻祖’。”[8]

洛克学说的以下内容对我们了解“控权论”认知模式的知识环境,会有所启迪:1、公民的生命、健康、自由、和财产权利神圣不可侵犯。2、国家和政府的目的仅仅在于消极的保护公民已经享有的自然权利,法律也只能在较小的范围内限制权利。3、即使是国家最高权力,未经公民个人的允许,也不得侵犯其财产权。[9]

其思想正与当时英国在经济领域内倡导的“富国裕民”的重商主义不谋而合,同时极大地影响了后世人们对与政府职能密切相关的行政法的认识。这种影响深远和巨大,在其后英美法系的法学家关于行政法的著述中屡见不鲜,如英国宪法学家戴雪在名著《英宪导论》中关于英法行政法的比较中就可看出。戴雪对英国法治和法国的行政法做了详细的比较以后得出结论,认为英国没有行政法。在这种对行政法的重大误解的背后,[10]我们可以发现戴雪对规范行政机关和公民个人关系的法律的一种要求,即对个人自由的明显偏好和对行政权力潜在的敌意。他认为法国行政法的两个基本观念与英国人的法治理念相悖:一是政府及其领导的公务员享有相对于公民的特殊权力,二是普通司法法院不得干预行政法院行使行政权。基于此戴雪得出英国没有行政法的结论并评论道:“的确,为支撑理性专制主义而创建的机制,渐被法学家和改革者利用,以促进法律自由,但是,永远不应遗忘的事实是,法国行政法肇端于赞成政府特权的观念,认为政府特权系全民利益的适宜保障……而且,对于一个英国人而言,很难相信行政法院会给予个人自由于每一个英国人。”[11]在各方面都深受英国影响的美国,在对行政法的认识上也与英国一脉相承:“哈耶克和德沃金都以不同的方式从戴雪的讨论中发掘出合理内核,并且使他的洞察适应于现代的要求。”[12]

基于以上论述可以看出传统“控权论”的形成过程和原因,该理论从形成的那一天起就在英美法系国家树立了其不可动摇的地位,并对后世产生了深远的影响,应该说,其影响力和被认可程度是超过“管理论”的。二十世纪,英美国家的行政法理论和制度实践以及相应的社会背景条件都发生了较大的变化。这种变化主要有:1、频繁的经济危机促使英美资本主义经济从自由放任向国家垄断过渡,尢以施行:“凯恩斯主义”的罗斯福新政为重大转折点,政府对市场开始进行主动干预。2、与经济制度相适应,要求政府转变职能,由消极的“守夜人”变为积极的“警察”。3、现代集约化的大工业生产使团体之间的合作趋向日益明显,这就摧毁了旧的个人主义和自由主义产生的原因和基础。

这些变化使拥护传统行政法控权理论的学者出现了分化,一些著名的英美学者并未放弃传统,对待行政法的态度仍未有大的改变:“行政法定义的第一个含义就是控制政府权力的法,无论如何,这是此科学的核心。”[13]“为了完成如此多的社会服务和管制计划,强有力的政府机器必须设置和运转起来,对它们又必须予以经常的政治和法律控制,以防止其‘凶暴’横冲直撞。”[14]

但是以拉斯基、詹宁斯为代表的现实主义学派开始对传统控权理论提出挑战并予以变革,他们的理论包括:1、把描述法律和行政的关系作为行政法研究的新目标从而形成新的行政法概念,即“行政法是所有关于行政的法律,而不仅仅是控制行政权力的法律。”2、承认行政权为社会利益提供服务是正当的,詹宁斯指出,“法律家的任务不是宣布现代干预主义是有害的,而是在看到所有现代国家都采用政策的情况下,就保证政策效率和赋予个人以正义所必须的技术性设置提出建议。”3、认为以戴雪为代表的传统理念所强调的司法审查是一种外部的、事后的控制,而“现代行政法应趋向于一种内部的、事前的控制。”[15]

现实主义学派所倡导的行政法理念与经济领域内的国家资本主义遥相呼应,成为现代西方资本主义国家行政法基础理论的主流思想。

上述这两种理论是优点和缺点都很明显的理论,“控权论“主张私益的保护,但过分强调行政权力的控制,忽视了行政权力有益的作用;”管理论“强调公共利益,以行政权的有效行使为目标,忽视对公民权利的保护。那么有没有一种综合的、博采二者之长的理论呢?罗豪才教授的“平衡论”正是这样一种适合我国当代国情,适合中国行政法发展的基本理论主张。

三、对“平衡论”的探讨

“平衡论”最早由北大的罗豪才教授提出,他认为:“行政法的全部发展过程就是行政机关与相对一方的权利义务从不平衡的过程。现代行政法不应是管理法、控权法、而应是‘平衡法’,其存在的理论基础应当是‘平衡论’:即在行政机关与相对一方的权利义务关系中,权利与义务在总体上应当平衡。它即表现为行政机关与相对一方的权利和义务分别平衡,也表现为行政机关与相对一方各自权利的自我平衡。”[16]

1、“平衡论”分析方法的科学性。“平衡论”在分析行政权与公民权的关系上,采取“两点论”和“重点论”相结合的方法,进行了全面的、透彻的分析,其分析结论科学合理。

2、“平衡论”与我国的经济状况的适应。我国的经济制度的发展有其自身的特殊性,它经历了一个重管理的计划经济——有计划的市场经济——多种经济成分并存的市场经济的复杂转变,社会主义市场经济主体利益的多元化,要求我国的行政法不能倾向于保护私益和保护公益的任何一面,而应做到二者兼顾,这正是“平衡论”的价值取向。

3、“平衡论”与我国的政治制度相适应。我国的政治体制是“人民当家作主”的人民代表大会制度,而我国又是一个封建传统浓厚、法治观念淡薄的国家,我国的这种特殊情况就要求以“控权”为手段,促使行政机关和行政相对人都依法行政:一方面,对行政机关予以监督;另一方面,保证相对人行使权利的合法性。从而达到行政主体与相对方权利义务的总体平衡,实现“人民当家作主。”

改革开放以来,人们的主体意识逐步觉醒,个人权利和自由日益受到重视,对权力机关的认识也开始发生改变,即权力机关不应只是执法的主体,也应是守法的主体,不管是权力机关还是个人,任何违反法律的行为都应当追究责任。这种认识正是“平衡论”赖以发展的思想基础。总之,“平衡论”是中国行政法学者在总结经验教训,借鉴外国先进理论的基础上,结合当代实际所做出的一种理论选择,它即非西方“控权法”的翻版,更非传统“管理法”的继续,而是一条全新的道路。“平衡论”具有强大生命力,其必将在实践中得到完善和发展。

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〔15〕carll harlow and richard rawlings,law and administration(1988).

中国行政管理论文范文第9篇

论文摘要:我国行政法教科书中,对行政法的定义、行政法学的架构以及其他理论方面存在很大的不同,其原因在于各学者基于不同的理论基础来构建自己的学科体系。观察我国改革开放以来的行政法发展历史,可以看到各学者主要受管理论、控权论、平衡论三大理论影响,对此进行比较分析,可帮助我们认清行政法中的各种现象,确认行政法学研究和行政法制建设的指导思想具有理论和实践的意义。

现代意义的行政法,最早产生于18世纪的资本主义国家的法国。在我国,行政法经历了曲折发展之后,于二十世纪八十年代初重新起步,进而得以迅猛发展。经历了二十年的发展,法学界的专家学者对行政法的相关问题形成了各种各样的观点,支撑这些观点的有各种不同的行政法基础理论,如:平衡论、控权论、管理论、服务论、公共权力论、保权控权双重说等。分析研究这些理论基础能够帮助我们准确地把握指导行政法治建设和行政法学研究的基本思想,并回答为什么不同的学者对行政法的相同问题却有着不同的阐述。在所有行政法基础理论中,大多学者认为影响中国行政法发展的主要是三大基础理论:管理论、控权论、平衡论(以下简称“三论”)。本文在此对它们作一比较分析,以廓清比较符合我国实际的行政法基础理论,指导我国的行政学研究和行政法制实践的发展。

一、“三论”概论的不同界定

改革开放后十来年的行政法发展,由于观点纷呈,许多法学家感到有必要对行政法基础理论作深入的探讨,减少不必要的争论,节省社会和学术资源。其中北京大学行政法学教授罗豪才先生于1993年在综合总结行政学理论研究后首先提出了自己的平衡论。为使其与我国在此之前广泛存在的两种对立的理论进行比较,便同时将这两种理论分别概括为管理论和控权论。管理论“是指前苏联、东欧和中国行政法发展早期,以行政权力为本位,认为行政法是政府管理公民的法的一种行政法观念”。[1](p17)我国二十世纪80年代早期行政法学在很大程度上受这种理论影响。控权论“是一种源于英美国家传统的政府法治理论,主张行政法应是以权利为本位,对行政权力进行控制的法”。[2](p20)中国行政法从二十世纪80年代后期到90年代初受此影响。平衡论是有关现代行政法理论基础的理论体系,其最基本的理论主张是:行政机关和相对方的权利义务应保持平衡。[3]行政法的本质在于平衡行政机关和相对方权利义务关系,平衡是行政法的最优化状态和基本价值导向[4]。罗豪才先生的论文《现代行政法的理论基础——论行政机关与相对一方的权利义务的平衡》第一次对此理论作了系统的介绍。

二、“三论”的基本观点对比

“三论”的基本观点都是围绕“行政权与公民权”这个行政法核心问题展开,对行政法的各方面形成了自己的主张。

(一)对于行政法的目的的不同观点。

管理论认为行政法的主要目的在于保障国家和社会公共利益。与之相对立,控权论主张行政法的基本目的在于保障私人的权利和自由。平衡论折衷为“行政法既要保障行政管理的有效实施,又要防止公民权利的滥用或违法行使。行政机关的权力和相对方的权利应保持总体平衡”。为什么行政法对行政权力与公民权利关系的处理应采取此平衡模式呢?因为“行政权力直接或间接来源于公民权利。权力是权利一种特殊形式。行政权一旦形成,便同公民权利结成一种既相互依存又相互对立的关系”。[4]

(二)对于行政法的基本内容的不同看法。

管理论认为行政法的基本内容是调整国家管理关系,规定国家管理的原则和制度,核心是行政组织法和行政行为法[5](p50)。控权论认为行政法的基本内容是控制和限制政府权力,司法审查是最重要的内容,同时重视行政程序[6](p3)。平衡论认为行政法是“调整行政关系和监督行政关系的法律规范和原则的总称”,“行政法的调整对象主要有两个方面:行政关系和监督行政关系。行政关系和监督行政关系经行政法调整后,形成行政法律关系和监督行政法律关系。两者互相联系,共同构建统一、和谐的行政法律秩序”。行政法的内容除了调整行政关系和监督行政关系的成文法律规范外,“行政法的原则也是行政法不可或缺的重要内容”。

(三)对于行政法基本原则的不同观点。

管理论常把管理原则作为法的原则,并且以坚持共产党的领导、坚持社会主义、坚持民主集中制、社会主义计划经济等作为最重要的原则[7](p10)。控权论强调严格的依法行政原则,主张“无法律即无行政”,严格限制行政机关的自由裁量权,政府行为没有自由斟酌、自由选择的余地,只能在法律规定的范围内进行。平衡论也承认行政法的一项重要的基本原则是依法行政,却赋予其新的内涵。依法行政原则对“消极行政”和“积极行政”应有不同的要求。平衡论认为,“现代行政可分为两类,一类对相对方的权利义务产生直接影响,如行政命令、行政处罚、行政强制措施等;另一类对相对方的权利义务不产生直接影响,如行政规划、行政指导、行政咨询、行政建议、行政政策等。”前一类行政称之为“消极行政”,后一类行政称之为“积极行政”。

依法行政对消极行政的要求是“没有法律规范就没有行政”,即受法律严格制约;依法行政对积极行政的要求是“法无明文禁止,即可作为”,“当然,积极行政也应符合法定权限和程序的要求,不同宪法、法律抵触”。

(四)对于行政法的手段的不同认识。

管理论认为由于行政法律关系主要是命令—服从关系,决定了行政法主要是强制和命令性的手段。控权论认为控制和限制行政的手段主要有两个:一是司法审查;一是行政程序。平衡论认为二者都具有片面性,它不同意控权论过分强调行政程序、司法审查的作用,也不同意管理论过分强调命令、强制手段的作用。

认为前者忽视行政效率,不利于积极行政和维护国家社会公共利益;后者忽视相对方的权利,不符合现代民主、法治发展的趋势。于是主张综合运用行政法的各种手段,即:在必要的场合运用命令、强制手段,而在大多数场合“尽量避免采用行政命令、行政制裁、行政强制手段,淡化权力色彩。在依法行政的前提下,行政机关应进一步变革传统的管理模式,积极推行行政指导,公民参与管理和行政管理社会化等措施,以协调与行政相对方的关系,维护两者的平衡”。[4]行政程序和司法审查的作用虽不能过分强调,但应予以充分的重视。

“现代行政程序以民主和公正为宗旨,同时兼顾效率。了解程序、公开程序、取证程序、回避程序、听证程序、处理程序、告知程序等是其主要内容。行政程序的设立赋予了相对一方以了解权、要求回避权、辩论权、申请补救权等一系列重要的程序性权利。公民正是以这些程序上的权利,抗衡行政机关的执法权力,调和基于与行政机关法律地位不对等造成的巨大反差,参与行政权的行使过程,从而使自己从单纯的行政行为的对象,变成了可以通过行政程序制约行政行为的主体,从纯粹的被动者变成了一定条件下的主动者。”司法审查“也是现代行政法的重心所在。立法虽然力图公平分派行政机关与相对一方的权利与义务,但却不能保证行政机关的执法活动完全符合法律。因此,为了纠正行政机关在执法阶段的违法行为,平衡执法行政机关与相对一方因明显不对等的法律地位造成的巨大反差,保护相对一方的合法权益,行政诉讼(司法审查)制度遂为世界各国普遍采用”。[2](p23)

三、“三论”的形成基础比较分析

理论总是现实的反映。行政法基础理论的“三论”的形成有其政治、经济、意识形态的根源,不同国家在不同时期的不同因素的影响和需求形成了不同的理论。

(一)管理论形成的基础。

采取管理论模式的国家,以下三个特点构成管理论存在的重要基础。一是中央集权的政治体制。根据前苏联1977年宪法,前苏联采用民主集中制,政治体制更多地体现为中央集权。在政治机构的设置和操作方面,强调政治命令的国家性、效率性,不重视民主性的问题。这有利于维护国家各种权力,保证国家管理的实现。又如日本,尽管战前一些宪法学者主张民主改革,但始终未改变中央集权的政治体制。二是计划的经济模式。前苏联是采用纯粹计划经济体制的国家,经济管理是其主要职能之一,对于计划政策来说,法律处于一种从属的地位,计划的地位等于或高于法律,故在行政法领域自然强调国家经济管理。战前日本的经济兼有资本主义和封建主义的特点。“一战”和“二战”使日本的经济围绕着军事工业急剧集中。经济的计划管理成为战时的君主立宪国家经济运作的主要模式。其与苏联在计划和法律的关系上是一致的,经济计划决定了法律。三是个人自由的法律思想匮乏。前苏联国家主义和集体主义一直受到前苏联各阶层的推崇,个人主义自由的思想受到彻底否定。这反映在法学理论中,便是对个人权利的保护方面的理论相对较少和疏浅;反映在法律制度上是缺少相应的机制。在日本,起萌于明治维新的自由的法律思想一直受到日本传统的封建专制制度的抑制。战前的日本法学理论受官僚法学、专制法学的统治,关于个人权利的法学理论未能占领法学领域意识形态的主导地位。[8](p29-30)

(二)控权论形成的基础。

控权论产生的原因之一,英美国家政治自由主义的特点。作为一种政治思潮和运动,以英国的洛克为代表人物的现代意义上的自由主义思潮对个人自由的非常尊崇,不仅在政治实践中留下了痕迹,法律领域中正在形成的英美国家行政法理论基础也受到它的影响。“政治自由主义思想的不断发展,为行政法控权理论的完善提供了源源不断的理论支持。”[1](p122)在公民个人与国家关系的问题上,自由主义认为个人自由至上和有限的政府权力,是一个问题的两个方面,在个人权利被赋予至上地位时,与之相对的政府权力被认为必然是有限的。新兴的英国资产阶级革命也得到两个教训:自由难能可贵;政府的权力必须受到限制。而美国运动的整个过程始终贯彻的同样是两个主题,保护个人权利和限制政府权力。

控权论产生的原因之二,英美国家经济自由主义的特点。18世纪产生的古典经济自由主义思想是英美自由主义的重要内容。英美行政法控权理论的发展与这一思想的广泛传播密切相关,它们在对待公民自由与政府权力的关系问题上有着共同的立场。控权论主张行政法应当以保护公民权利为出发点,控制行政权力;经济自由主义主张安排经济是公民个人的自由,政府的过度管制只会构成对公民权利的威胁。在英美国家,强调个人拥有不受限制的选择自由的传统经济自由主义,是控权论的一个重要生长点。

控权论产生的原因之三,普通法系的法律传统。英美国家法律属于普通法系,由普通法院审理包括行政案件在内的所有诉讼案件。这种出于控权目的建构的英美行政诉讼机制,特别是普通法院至尊无上的地位和普通法院法官所受到的尊崇,进而为行政法控权理论的成长培植了沃土。普通法系不区分公法与私法,认为这种划分违背了法律的“平等对待原则”,依据此划分设置的行政法院则违背了“自己不得作自己的法官的原则”,不符合普通法的精神。单一的普通法院传统制度的继续存在,为传统控权观念的延续提供着温床。

(三)平衡论产生的基础。

“平衡论理论的产生,是世界行政法及理论发展趋势对中国行政法及理论的深刻影响的结果。”[5](p50)世界行政法的发展趋势主要表现在四个方面:第一,英美法系国家机关越来越重视并在一定程度上吸收大陆法系的行政法理论。英美新的行政法理论开始强调对行政的信任,要求司法机构在行政机关的专业领域充分尊重行政权力,放弃对某些领域的司法干预。

第二,大陆法系国家逐步吸收英美行政法的一些特点。司法权力对行政权力的制约,成为以往强调以公共利益为中心的国家保障个人权利的主要手段机制。

第三,现代行政的多样化促进了行政法理论的内容的转变。现代各个国家的行政法,都不仅局限于控制行政权力或管理相对方的范围和目的。相对方的权利和行为随着社会的进步日趋复杂化。一些新的行政内容拓展了行政法的内容和范围,行政法在积极行政和消极行政、负担行政和受益行政等不同领域的表现都有所区别。此外,由于行政手段的变化,也促进了行政法理论的丰富。一些非直接权力性的行政手段成为现代行政的主要手段,如行政指导、行政政策、行政咨询、行政契约、行政建议等,这些行政行为同样引起法律关系,而且将成为现代行政法调整的主要社会关系内容。行政法走出控权或管理模式的框框,走向多样化、复杂化,是现代行政发展的需要,也是行政法发展的必然结果。

第四,公共利益与个人利益的冲突和协调成为各国行政法的主要问题。英美法等国和大陆法系国家行政法最根本的问题是如何协调公共利益和个人利益之间的冲突。而管理论模式以公共利益为中心,控权理论模式以个人利益为中心。从现代各国的行政法状况看,这两种传统模式都已被打破。无论是立法者、执行者还是司法者,都不再在两者之间发生冲突时,当然认为公共利益或个人利益优先。进行利益衡量成为立法、执法和司法的基本方法,而衡量的结果,正是为了实现两者的平衡。从以上可见,不同的理论向平衡理论迈进的趋势,对于中国行政法模式的选择,具有深刻的意义。

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中国行政管理论文范文第10篇

【关键词】新公共管理/公共服务/传统公共行政

【正文】

从本世纪70年代开始，曾经主导西方公共行政领域近一个世纪之久，并被誉为是行之有效、甚至是最佳的传统或称主流的公共行政，遭受到新的外部环境的越来越严峻的挑战，其近乎刻板、僵化的科层体制愈来愈不能适应迅速变化的信息和知识密集型社会和经济生活，其赖以建立的两大理论基础——威尔逊和古德诺的政治—行政二分论和韦伯科层管理论均无法回答和解决政府所面对的日益严重的问题和困难：政府财政危机，社会福利政策难以为继，政府机构日趋庞大臃肿，效率低下，公众对政府能力失去信心，“政府失败”论开始占主导地位。

正是在这样的历史背景下，一种新的公共行政理论、管理模式——新公共管理（NewPublicManagement）在80年代的英美两国应运而生，并迅速扩展到西方各国。与以往传统的公共行政框架内进行的变革不同，新公共管理不是对现存行政管理体制和方式进行某种程度的局部调整，或仅仅是为了降低行政管理的成本，减少行政费用开支，更重要的是，它是对传统的公共行政模式的一种全面清算和否定。

一、新公共管理的理论基础

如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治—行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话，新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。首先，新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据，如从“理性人”（人的理性都是为自己的利益，都希望以最小的付出获得最大利益）的假定中获得绩效管理的依据；从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向，提高服务效率、质量和有效性的依据；从成本—效益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据等等。其次，新公共管理又从私营管理方法中汲取营养。新公共行政管理认为，私营部门许多管理方式和手段都可为公共部门所借用。如私营部门的组织形式能灵活地适应环境，而不是韦伯所说的僵化的科层制；对产出和结果的高度重视（对私营部门来说，产出就意味着利润，而在高度竞争的市场环境中，要获取利润就必须给顾客提供高质量的服务，同时尽可能地降低成本），而不是只管投入，不重产出；人事管理上实现灵活的合同雇佣制和绩效工资制，而不是一经录用，永久任职，等等。总之，新公共管理认为，那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公有部门的管理中。

二、新公共行政管理的基本特征

新公共管理是个非常松散的概念，它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论，又指一种新的公共行政模式，还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动。其名称在西方各国也不尽相同，如在英国叫“管理主义”，在美国则称为“企业家的政府”或“新公共管理”，在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”等等，但它们都具有大体相同的特征。

首先，新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位：即政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的响应力。近年来，英、德、荷兰等国政府采取的简化服务手续、制订并公布服务标准、在某一级行政区域和某些部门或行业开办“一站商店”服务等，就是在这种新的政府—社会关系模式下所施行的一些具体措施。

其次，与传统公共行政只计投入，不计产出不同，新公共管理更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量，由此而重视赋予“一线经理和管理人员”（即中低级文官）以职、权、责，如在计划和预算上，重视组织的战略目标和长期计划，强调对预算的“总量”控制，给一线经理在资源配置、人员安排等方面的充分的自，以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。

第三，与上一点紧密相联，新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制（即主要通过法规、制度控制），而实现严明的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效示标（performanceindicator）对目标完成情况进行测量和评估，由此归档：公共管理论文推荐度：收藏本文日期：2006-3-612:22:00新公共管理：当代西方公共行政的新趋势字体大小:小大新公共管理：当代西方公共行政的新趋势

而产生了所谓的三E，即经济（economy）、效率（efficency）和效果（effect）等三大变量。

第四，与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段（如成本—效益分析、全面质量管理、目标管理等）和竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，如“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等，新公共管理认为，政府的主要职能固然是向社会提供服务，但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供。政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。如图所示：

市场状况／宪法职责模式

附图

1、此项服务活动是由宪法明文规定的属政府职责范围之内，同时也没有其他竞争者，如国防，应由政府承担。

2、虽属宪法规定的政府职责，但同时有其他竞争者的存在，即其他非政府部门也在从事此项活动，如医院，在这种情况下，政府并非一定要亲自提供此项服务，而大可通过招标、合同出租等形式，将其出租给其他公营或私营部门，政府只要对其绩效目标进行测定和评估，并提供相应的报酬，便不失为一种提高服务质量和效率的有效途径。这也就是《重塑政府》一书的作者奥斯本和盖布勒所说的政府应该“掌舵而不是划桨”。

3、宪法没有规定是政府的职责，而又存在着市场竞争者，如影视业，这时政府就完全可以不从事此项活动，而完全由私营部门承担。

4、宪法既没有规定是政府的职责，同时又没有或缺乏从事此项活动的竞争者，如高等院校，这时政府就应积极培育市场，鼓励人们参与此项活动，以提高此项服务的效率、质量和有效性。

需要说明的是，上述只是典型的四种公共服务类型，在现实中，更多是介于这四种之间的混合型服务领域，因此，政府应根据具体情况，而决定自己是否直接介入以及介入的程度、范围、方式和力度。

第五，在看待文官与政务官的关系上，新公共管理与传统公共行政存在着明显的分野。传统公共行政强调政治与行政的分离，强调文官（包括高级文官）保持政治中立和匿名原则；新公共管理则正视行政所具有的浓厚的政治色彩，强调文官与政务官之间存在着密切的互动和渗透关系，特别是对部分高级文官应实行政治任命，让他们参与政策的制定过程，并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性，因此不应将政策制定和行政管理截然分开。事实上传统公共行政的政治—行政二分法在现实中也根本行不通，因为国会、总统等政治机构及政务官对于政策问题往往只是提出原则性目标，而具体的政策方案是由行政机构及文官制定并加以落实的，这本身就是一个社会价值的权威性分配即政治决策的过程，其间不可避免地掺杂着文官的个人信仰和价值观。当文官对政务官制定的政策心存疑虑甚至不满时，他们甚至会蓄意阻挠执行。除此以外，文官所拥有的五大优势决定了文官能够在很大程度上影响甚至支配政务官的决策，一是任期优势，事务有的任期长，而政务官随政府更换任期短（美国政务官平均任期仅22个月）。二是专业知识优势，这是事务官长期在一个部门任职而政务官调动频繁的必然结果。三是信息优势。送达政务官的信息由事务官筛选加工，而筛选加工信息大有文章可做。四是时间优势。事务官主要精力放在部内工作上，而政务官主要精力放在应付议会质询、内阁会议、联系选民等事务上。五是人数现模优势，政务官与事务官的比例严重失调，美国联邦政府现有文官250万，而政务官仅4000人左右，这使得“两官”力量失去平衡，政务官基本上没有能力控制自己的部门。如英国卫生和社会保险部的七位政务官实际上根本无法控制他们的96850名文官。在这种情况下，若硬性规定文官的政治中立，既不可行，也不合理，它只会使文官失去政治敏感性和对公众要求的响应力，只有正视行政机构和文官的政治功能，才能提高他们的自觉意识，即除了尽职尽责地执行政策外，更以主动的态度设计政策议程，并善用裁量权发展公共政策，使政策更加有效地解决社会问题。

第六，与传统公共行政热衷于扩展政府干预，扩大公共部门规模不同，新公共管理主张对某些公营部门实行私有化，让更多的私营部门参与公共服务的供给，即通过扩大对私人市场的利用以替代政府公共部门。需要说明的是，许多新公共管理的拥护、支持者也认为，公营部门的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。

第七，与传统公共行政模式下的僵硬的人事管理体制不同，新公共管理重视人力资源管理，提高在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性，如以短期合同制取代常任制，实行不以固定职位而以工作实绩为依据的绩效工资制等等。

三、对新公共管理的批评

新公共管理在西方各国日趋流行的同时，也遭受到许多批评和指责，主要有以下几方面。

1、新公共管理无视公营部门与私营部门的根本差别，盲目采用私营部门的管理方法，但两者在根本目标上并不相同，前者是提供公共服务，后者则以利润为最终目的。

2、新公共管理用经济学的眼光看待公共服务的供给，这是不适当的，把政府与公众的关系完全等同于供方与顾客的市场关系，实际上是把前者简单化。因为相对于政府来说，公众具有彼此冲突的双重角色，他们既是享受政府服务的“顾客”，又是作为政府税收来源的纳税人。一方面，他们要求政府提供更多的服务，另一方面又抱怨自己交的税太多。

3、新公共管理强调对产出或绩效目标进行精确的界定、测量和评估，但政府的许多服务项目，其产出、成本以及绩效都是难以量化的，因而也就难以准确测量和评估。

4、新公共管理主张公营部门私有化，实际上是放弃政府公共服务职能，逃避提供社会福利的责任。

5、新公共管理强调目标管理、绩效管理，实际上是一种“新泰勒主义”。

6、新公共管理主张对高级文官实行政治任命，以加强对他们的政治控制，破坏了传统的文官政治中立原则，在一定程度上会导致政治上的腐败和。

7、新公共管理强调的所谓“顾客导向”、长期计划和预算总量控制很难付诸实施。

尽管新公共管理受到了各种指责和批评，但在西方公共行政领域，已成为一种不可逆转的时代潮流，80年代以来西方许多国家开展的一系列的行政改革便是这一潮流的集中反映，从美国的“重塑政府”运动到英国的“运动”，以及其他西方国家普遍实行的市场导向和顾客导向的行政改革措施，都在不同程度上实践着新公共管理，体现出新公共管理的诸般特征。归档：公共管理论文推荐度：

、几点启示新公共管理既是西方特定的社会、政治、经济条件的产物（如前所述），又在一定程度上凸现出公共行政发展的规律和趋势，因而对我国行政管理的理论和实践具有一些可供借鉴之处。

第一，新公共管理调整政府与社会、市场之间的关系，将竞争机制引入政府公共服务领域，如实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”，鼓励私人投资和经营公共服务行业，打破政府的垄断，提高了公共服务的效率和质量，同时也缓解了政府财政困难。我国在公共服务领域特别是基础设施行业长期存在着因资金短缺而造成的“基础瓶颈”的状况，严重制约了国民经济的整体发展和市场机制的有效运作。因此，可以借鉴西方的做法，在加强“产业管制”的同时，在一定范围内允许和鼓励非国有产权进入这些领域与国有产权合作或单独投资和经营，这有利于形成公共服务供给的竞争机制和压力结构，提高其经济效益和社会效益。

第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和规章制度，向注重实际工作绩效，特别是顾客（社会公众）的满意程度方向发展。这应被视为是西方公共行政管理和人事管理更为成熟的一种标志。当然，在我国现阶段公共行政管理和人事管理面临的主要问题和当务之急是建立和健全一健套行政法规和人事法规（如制订《国家公务员法》），并保证这些法律法规的贯彻落实，实现行政管理和人事管理的法制化。但我们是否也应该思考这样的问题：我们的政府归根到底是人民的公仆，因此在制定和实施法律法规时，应始终以人民的根本利益为取向，始终贴近社会现实，贴近公众需求。[NextPage]

第三，新公共管理把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域，对提高政府工作效率是有促进作用的。尽管公共行政管理与企业管理，公有部门与私有部门，在各自的目的、对象和方法上均有种种差异，完全采用企业管理特别是私营的管理方法来实施公共行政管理并不可行，但企业管理特别是私营企业管理重视效率，重视产出，重视管理的科学性，重视市场需求和顾客的反馈，这些方面则可为公共行政管理包括中国公共行政管理所借鉴。

最后，有必要指出的是，即使是同为发达资本主义国家的欧美各国，由于历史条件、文化传统等方面的不同，其实行新公共管理的进程、速度、重点及所采取的具体措施均各有特点。我国是社会主义国家，在借鉴他们的做法和经验时，更应立足国情，走“内生化发展的道路”，简单地照抄照搬，无益于有中国特色的社会主义公共行政管理体制和公务员制度的建立和完善。

【参考文献】

主要参阅书目

①ChristopherHood:《TheNewPublicManagement》,《PublicAdministration》,Vol69Spring1991(3-9).

②OwenHghes;《TheNewPublicManagement》，NewYorkStMartin’sPress1995。

③OwenHghes：《PublicManagementAndAdministration:AnIntroduction》,NewYorkStMartin''''sPress1994.

④Metcalfe,LesRuhard,Sue:《ImprovingPublicManagement》,London:SegaPublication1987.

⑤＞DavidOsborneAndTedGaebler:《Rein-ventingGovernment》,Addison-WesleyPublishingCompany,Inc1992,P.25.