土地管理论文范文
时间：2023-03-08 23:49:03
土地管理论文范文第1篇
迄今为止，我国依然维持城乡分治、政府垄断城市土地一级市场的制度。一方面，造成农村与城市土地分属不同法律约束，由不同机构管理，形成不同的市场和权利体系；另一方面，形成只要涉及农地变为建设用地，就要通过政府征地，任何单位建设用地都要使用国有土地。这种制度使政府成为农地变为建设用地的唯一决定者，成为城市土地一级市场的唯一供应商。改革提高了市场配置资源的程度，但是政府同大型国有企业垄断上游资源一样，对土地的垄断却进一步强化。中国经济由投资拉动的现状，是与大部分投资由银行提供以及地方政府用土地撬动金融密切相关的。法律赋予地方政府对土地的垄断权，不仅是地方政府赖以生存和维持运转的重要保障，而且也促成了地方政府以土地启动经济增长的特殊激励结构。政府征地、卖地越多，地方可支配收入就越多，政府掌握的土地越多，城市扩张成本就越低，招商引资越便利，政府税源越多。这种增长方式的弊端已在财政、税收、金融、投资、价格形成机制、社会和谐、政府行为诸多方面彰显出来。土地参与宏观调控，其宗旨是约束地方政府行为。但是，土地调控的闸门在中央，而土地闸门的把手还在地方，加上地方财政严重依赖土地及其相关收入的现状得不到改变，地方政府就有将闸门把手拧开甚至放闸的冲动，进而使中央政府的土地调控效果大打折扣，对经济社会可持续发展提出严峻挑战。必须对现行土地制度进行根本改革。
本报告强调了以建设主体功能区为契机进行国土规划的必要性，提出了主体功能区建设中制定土地政策的基本原则，并按优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域，设计了相应的土地政策。
二、推进形成主体功能区土地政策的基本思路
（一）以进行主体功能区规划为契机，开展国土规划
在我国经济发展的规划中，有以经济发展为主导的五年计划，有以土地利用管制和耕地保护为主的土地利用总体规划，有以满足城市化发展的城市建设规划和乡村规划。这几个规划在实施过程中，各自为政，相互冲突，导致规划的效力大打折扣。经济发展规划以GDP等增长指标为主导，决定一个地方在一个阶段的经济面貌，也决定地方领导的政绩，因此，往往成为主导性规划。城市建设规划直接与一个地方的城市化程度相对应，而且城市外延的扩大也决定一个地方城市政府的财政能力，加上我国目前正处于城市化的快速发展阶段，在城市建设规划方面，出现2-3年各地就进行一次规划修编，也就不奇怪了。土地利用总体规划是在给定一个时期的经济发展速度和城市化程度的前提下，对一个地方土地利用结构、土地转用和耕地保护量的指标性规划，但是，由于各地的经济发展速度和城市化水平大大超过预期，另一方面，由于我国改革后的第一个土地利用规划是1997年编定的，带有明显的计划经济色彩，对经济发展预期明显过低，造成土地利用总体规划大大滞后，越来越失去其权威性，甚至在一些地区成为制约经济发展的瓶颈。主体功能区规划，是国土开发战略性、基础性、约束性的规划。要以主体功能区规划为基础，以国民经济和社会发展规划为依据，以城市规划和土地规划为支撑，逐步建立定位清晰、功能互补的国土开发规划体系。以推进形成主体功能区为契机，把国土规划提上议事日程，从可持续发展和区域协调发展的角度，对国土进行全面规划，实行科学的国土开发和保护，对于优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的土地进行科学布局，以《国土规划法》的形式予以明确，提高规划的科学性，减少行政干预，减少下位法之间的冲突和矛盾。
（二）有利于空间合理布局，形成区域梯度发展
改革二十多年来，区域之间的调整，土地政策起到了很重要的作用，20世纪80年代乡镇企业的发展打破了国有企业一统天下的局面，区域朝着均衡方向发展，而乡镇企业之所以能全国遍地开花，在很大程度上得益于当时的政策鼓励农民利用集体的土地自办企业，解决农民的就业和收入问题。90年代初，珠江三角洲的崛起，除了比邻港澳的便利外，也得益于当时广东比较灵活的集体土地进入市场的办法，据调查，这一区域50%以上的建设用地属于集体建设用地，这就大大降低了企业创办的门槛，为招商引资创造了大大便利。90年代末以后，长江三角洲的发展尽管已面临新《土地管理法》的严格管理，但这一区域80年代乡镇企业大发展时，留下了大量存量集体建设用地，为长三角工业化城市化提供了巨大的土地空间。
随着珠三角和长三角的高度工业化，土地稀缺性大大提高，产业转移势在必然，中部和西部局部地区成为承接产业转移的重要区域。土地政策的制定和实施必须要充分考虑各地经济发展状况不一，土地要素的角色和功能应有所差异。在优化开发区，由于土地稀缺性十分高，如果继续沿袭政府独家控制土地、低价供应土地支持工业和大比例行政划拨用于基础设施土地的思路，不仅导致土地的不集约、节约利用，而且也不利于这些地区的城市化和工业化的匹配发展；重点开发区域将扮演承接优化开发区产业转移的重要角色，土地政策的制定和实施应当借鉴优化开发区起步和发展阶段以灵活性和创新性支持工业化和城市化的经验，避免建设用地完全通过征用的倾向，给集体建设用地进入市场开辟一个通道，将对优化开发区的发展具有重要战略意义；限制开发区和禁止开发区是以环境保护为主，土地政策的制定和实施则应以强调补偿机制的完善为主，通过补偿和转移支付，缩小这两个区域与优化开发区和重点开发区的差距。因此，在推进形成主体功能区建设中，根据不同区域的功能定位，形成区域性的土地政策，将有利于区域发挥比较优势，形成区域之间协调发展。
（三）建立和健全补偿机制，缩小区域差距，实现区域共同发展
我国经济区域发展之所以形成各地单纯追求经济发展，一个很重要的原因是，一个地方不抓经济，该地区与其他地区的差距就会不断拉大，地方政府收入也上不来。
地区之间经济发展水平的差距由它们之间的工业化、城市化程度决定，而工业化、城市化程度的差异又带来政府获得的土地收入的差距。一个地区的工业化、城市化水平越高，居民购买力越强，房地产业越活跃，土地市场也越发展，政府土地收入也越高。反之，一个地区的工业化、城市化程度越低，居民购买力越低，房地产业不发展，土地市场也无法发展，政府土地收入也极其低微。这是这一轮经济发展背后政府收入状况差异的真实写照。
尽管我们力图通过财政转移支付解决地区之间的平衡，但由于地区之间差距的根源在于预算外收入的差距，一个地方的产业不发展，尤其是地方可支配的收入上不来，光靠财政转移支付，无法带来地方富裕和地方政府财政状况的好转。
解决的办法是，根据主体功能区的区域划分原则，对于能发展的区域（优化开发区域和重点开发区域）在土地政策、尤其是建设用地指标有所放松，支持优化开发区域城市化的进程和重点开发区域的工业化进程；对于限制开发区域和禁止开发区域，除了已经实行的财政转移支付和退耕还林、还草政策外，在财政上专辟生态和环境保护基金，给予补偿；除了中央财政渠道外，还应探索区域之间发展权机会损失补偿机制，即由优化开发区域和重点开发区域获得了发展权的区域向被限制和禁止发展区域进行发展权补偿，办法包括建设用地指标可交易，建立政策性移民专区等等，让限制和禁止发展区域享受工业化和城市化的成果，让优化开发区域和重点开发区域享受优良的环境，形成全局范围的经济、社会、自然可持续发展。
（四）充分发挥市场机制的作用，实现稀缺土地资源的集约、节约利用
我国上一轮经济发展中，政府通过垄断土地供应主导经济发展进程，这种增长模式，虽然保证了工业化和城市化的高速度，但也带来政府经营土地和金融的高风险，农民权益受损，土地的粗放利用，形象工程林立，环境恶化，土地腐败。
我国经济已进入追求增长质量和经济、社会与资源环境可持续发展新阶段。土地尽管在区域发展中还将扮演重要角色，但土地启动经济成长的机制必须要有根本改变。那就是，要减弱政府对土地的行政配置和独家垄断，发挥市场在土地配置中的基础性作用，通过价格机制反映土地资源的稀缺性，引导土地的更集约、更节约及更有价值利用；将财产权在土地利益分配中的作用摆在重要位置，让土地所有者农民集体分享城市化工业化带来的土地价值增值的成果，促进社会和谐和政治稳定。
具体而言，在优化开发区，土地政策的重点是，强化市场机制的作用，政府逐步退出对土地征用和供应的垄断，诱导目前过量的基础设施用地和工业用地向城市用地的配置，将一些对农民财产性补偿的个案探索上升到地方普适性做法，并形成地方规章，对农民土地权益实行合法保护。在重点开发区的经济起飞阶段，一定要吸取优化开发区的经验教训，改变靠土地招商引资和以土地抵押从事城市基础设施投资的思路，真正发挥市场在配置土地资源中的作用，既通过价格机制保证稀缺土地得到最优利用，又通过健全市场和农民土地产权保护，降低企业创办门槛，实现农民土地权利对土地级差收益的分享，为实现城乡统筹和共融提供制度空间。
三、主体功能区的土地政策设计
（一）优化开发区的土地政策
1.优化建设用地供应结构，促进城市化和工业化协调发展。（1）改变优化开发区土地供应目前工业用地比重过高，城市商业等三产用地比重过低的局面。应着力研究发达国家和地区同等经济发展水平下，城市用地与工业用地的比重关系，提高土地的集约度和利用效率，推动优化开发区从过于依赖工业增长向依赖城市三产发展的转变，促进城市集聚效应对整个经济的带动作用。（2）在土地增量不大幅增加的前提下，增加商业和房地产用地的市场供应量，促进房地产市场的健康发展。具体途径是，将建议（2）中提到的减少的行政性划拨用地，转用于通过市场方式供应于经营性用地，以及将建议（4）中提到的工业性协议用地减少的部分直接通过市场方式供应转用于城市经营性用地。
2.强化市场在建设用地配置中的作用，探讨政府逐步退出垄断土地供应的途径。（1）严格限定行政划拨用地的用途和比重。目前行政划拨用地的用途过于宽泛，占地过多，既浪费土地，又易滋生腐败。建议对建设用地中划拨用于公共设施建设的比重做出严格限定，清理一些以公共利益名义实际是营利性的用地。进行某些公共用地按市场价赔偿的试点。减少行政划拨的公共建设用地的用途和比重进行严格限定，尤其是作为所谓提升城市品位的大广场、大马路、豪华办公楼等做出严格限定。（2）着手制定“公共利益征地否定式目录”，明确规定以盈利性为目的的用地不得征用，土地的征用必须坚持《宪法》和《土地管理法》规定的“为了公共利益的需要，可以对土地实行征收和征用”的原则，改变目前只要是经济建设需要就实行征用的做法。为了解决“公共利益”在法律上难以准确界定的情况，建议出台政策明确规定，只要是以盈利为目的的用地，即可判定为非公共利益，这类用地不得通过征用获得，并列出不属于公共利益用地的名录，作为将来国土部门监察的重要内容。（3）限定政府储备土地为存量土地，严禁征用农民集体土地纳入土地储备范围，明确土地储备中心主要通过对存量建设用地的收购和收回以获取土地。
3.严格控制建设用地增量，把盘活存量作为土地政策的着力点。（1）出台政策统一处理历史遗留问题，在制度上堵住新的土地空闲置。抓住当前土地资产价格上涨的有利时机，以盘活闲置土地为目的，由国务院尽快出台关于处置国有闲置建设用地历史遗留问题的规定，对闲置用地的界限、类型、范围、期限，金融机构抵债土地缴纳闲置费、土地收回和相关税费等作出明确政策规定。同时，加强土地利用制度改革，加大土地腐败的处罚力度，进行土地保有环节的税收征收试点，提高房地产商持有土地的成本，防止土地投机。（2）对存量集体建设用地的确权进行分类处理，在政策上既要给出路，又要防止违法用地合法化。对“无证用地”、“历史用地”要视情给予专项指标支持和减免税费，由登记机关直接按历史用地进行确权发证。属于旧厂房改造，须根据有关规定完善用地和规划报建手续后方可进行。对违法用地的旧厂房拆迁，应视情给予补偿。为防止地方借改造之机扩大集体建设用地范围,建议国土部门在珠三角地区进行存量集体建设用地确权试点。（3）尊重农民土地财产权利，构建利益共同体。政府应主要从旧物业改造带来的产业升级和物业的税收中受益，土地价值升值的绝大部分应留给农民集体；在物业改造中，尊重农民意愿，尽可能保持土地的集体所有；对于需要政府和社会资本介入的大型物业改造项目，要保留合理比例和位置较好的物业给农民集体，让农民集体长期享有物业出租的收入。4.实行功能区内城市建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点。（1）由城市建设用地区域向对口农村建设用地减少区域支付土地复垦费用。（2）在建设用地挂钩过程中，城市区域要留一定比例的建设用地给原腾出建设用地的农村区域，作为工业和城市发展用地；（3）城市区域应向腾出建设用地吸纳一定比例的人口进城，这部分进城农民享受与城市市民同等的公共服务。（4）对于整理出的闲置建设用地，可以不占用年度建设用地指标。
5.以主体功能区的范围界定耕地占补平衡，逐步实行功能区域之间的耕地保护与补偿机制。（1）在优化开发区，既要阻止稀缺土地资源被大面积圈占，又要解决建设用地后备资源的供应瓶颈。以浙江为例，土地严管前，浙江省已有各类开发区规划面积1521平方公里，启动开发面积484平方公里，仅占32%，大量土地未被利用。但是，受制于建设用地的按计划指标控制与管理，再过5到10年，浙江的一些城市将面临无地可用的窘况。2000至2004年，全省建设用地平均年使用量约50万亩，最高年份达70万亩。土地严管后，2005年国家下达的建设用地指标16.5万亩，加上已获批准可使用的折抵指标共20多万亩，大量已批项目等地开工。建议对优化开发区域的现有农保率作出调整，以适应地方经济发展和城市化进程。（2）在划定功能区之后，为了协调区域内的经济发展，可以考虑改变目前以省为单位实行耕地占补平衡的办法，改为以功能区域为单位，实行耕地占补平衡。（3）建立农田保护的地区补偿机制。鉴于区域之间以及同一地区不同县市之间发展工业化、城市化程度的差异，它们占用基本农田的量也不一样，各地只能通过县内、地区内、省内基本农田指标的置换，解决经济发展用地与基本农田保护平衡，这种做法一直没有得到中央认可。随着经济发展，这种做法将越来越普遍，甚至出现跨省平衡。建议出台功能区域之间就基本农田指标异地置换的原则、方式和补偿机制等出台有关政策，这样既可以解决工业化、城市化快速发展地区的用地需求，又有利于基本农田保护面积大的地区获得一定的货币补偿。
6.进行土地财产税改革试点，培植地方政府可永续利用的地方税源。（1）启动土地财产税改革，让城市政府有永续的收入来源。根据各国经验，土地财产税一般作为地方政府主要税种，可以成为地方政府可持续性收入的重要来源。在操作上先易后难，合并税种，统一征收，分步实施。建议将与土地财产相关的税费由多个部门征收，改为只由税务部门征收；将现行的各种土地税费合并为三个税种，即土地占用税、土地保有税和土地交易税。土地占用税是对土地农转非行为的征税，将现在的耕占税、耕地开垦费、新增建设有偿使用费合并征收，体现保护耕地的目的；土地保有税是对持有建设用地者的征税，基于土地的不可再生性和随着经济发展必然升值的情况，可由中立的土地评估机构公布一个地区一定时期的土地价格，税务部门根据地价上涨的情形对土地持有者征收一定比例的土地保有税；土地交易税是对建设用地的交易行为征税，既让地方政府可以获得稳定的税源，也有利于土地转向最有价值的使用。（2）在土地财产税改革探索阶段，尽快出台土地出让金纳入地方预算管理实施办法，并明确土地出让金由地方使用，中央不参与其利益分配。中央可明确规定，将国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，缴入地方国库，实行“收支两条线”管理，有利于这笔资金的规范有效使用。但是，在操作上要注意以下两点：一是，预算资金管理是年初进行预算，年终审核，而土地出让金是政府出让土地所得，它是一种政府垄断下的市场行为，当年计划出让多少土地可以由有关机构控制，但出让金多少则受市场左右，土地出让金如何纳入地方预算管理要有具体实施细则。二是，中央在土地出让金预算管理的规定中，应规范和提高土地出让金的使用效率，决不可成为主管部门在摸清地方家底后分配地方土地收入的契机。
7.尝试工业用地和农民宅基地进入市场，让农民分享工业化、城市化成果。（1）尝试政府放弃对工业用地的垄断供应，让农民集体土地直接进入工业用地市场。建议政府放弃对工业用地的垄断供应，让农民集体土地直接进入工业用地市场，这样，一方面可以减轻政府的财政压力，另一方面有利于农民分享土地级差收益，使稀缺的建设用地按市场价格配置到更有价值的使用。广东省政府积极推行以农民集体建设用地直接进入市场的做法，值得推广。（2）给被征地村留一定比例的经济发展用地，由村集体经济组织建造标准厂房、铺面等，用于出租，租金收益以股份形式在村民中分配。实践证明，村留用地既有利于村级经济壮大，在农村公共财政缺位的情况下，土地出租收入成为农村公共品提供的重要来源，而且土地分红也成为发达地区农民分享土地级差收益的重要途径。建议中央出台专门的政策，就留用地的比例、使用办法、收益分配原则等作出具体规定。（3）保护农民利用宅基地出租房屋获取收入的权利。在城市化进程中，农民受益最大的一块是利用宅基地盖房，获取出租收入。鉴于现行法律中对宅基地的权属没有明确规定，出现政府侵占农民宅基地或农民在现有宅基地上超规定盖房的双重局面，因此，必须在法律上明确宅基地为农民财产的同时，对宅基地的申请、使用与出租等作出明文规定。尤其防止一些地方以旧村改造和新农村建设为名，侵犯农民宅基地权利。
（二）重点开发区的土地政策
1.逐步加大市场在土地资源配置中的作用，警惕和防范政府经营土地风险。（1）改变建设用地指标过于集中于大城市的局面。在重点开发区，政府在建设用地上行政配置资源的色彩浓，对经济发展的负面影响大。在一些省份，2/3以上的建设用地指标被集中使用于省会城市和少数几个中等城市，不利于区域协调发展，应该予以改变。（2）在重点开发区，地方政府也借鉴优化开发区的做法，实行政府土地储备和独家经营土地，但是，由于经济发展尤其是房地产市场发育不足，土地出让收益不理想，政府经营土地并非一本万利，应减少政府独家供应土地的局面，禁止政府将增量土地放入土地储备。（3）在重点开发区，基础设施用地比重过高，带来供地结构的不合理，也影响土地收益，应当予以改变。
2.尝试工业用地直接进入市场，维持我国制造业的全球优势。审慎评估政府垄断工业用地“招、拍、挂”对我国工业化的影响，让农民集体土地直接进入市场。工业用地“招、拍、挂”出让政策的出台，可以在一定程度上遏制地方政府压低地价招商引资行为，但也会提高重点开发区的工业用地的成本。我国现在正处在工业化的关键阶段，农业劳动力的转移和工业向重点开发区转移，都有赖工业化继续保持一定增长速度。优化开发区的经验表明，在符合规划和用途管制的前提下，农民直接将集体建设用地以出租、出让、转让等形式供应给企业，既大大降低了企业的用地成本，又保证了农民可以长期分享土地增值收益，地方政府可以获得企业税收和土地使用费。推广地方农民集体建设用地直接进入市场的做法，有利于大量中小企业到广大重点开发区域落户，促进制造业向重点开发区域的转移，继续保持我国制造业在全球的竞争优势。
3.维持工业化、城市化进程中集体和国有土地的“同地、同价、同权”。（1）城市化进程中的土地国有化趋势应该有所遏制。在法律有待修改的情况下，要用好土地利用总体规划和城市建设规划这个龙头。规划就是法律，一切用地以规划为蓝本，不能突破规划，也不能利用政府权力随意修改规划。防止地方利用村改居、市改区、区域调整、城市化改制等所谓创新，变相大面积圈占农地。（2）在制度上确保建设用地两种所有制的长期并存。我国宪法确立的土地国有制和集体土地所有制的并存，有利于维护我们这样一个农业人口大国的长期稳定。但是，由于现行有关法律造成城市化的同时土地就必须国有化的现实格局，建议在宪法中可考虑修改以城乡分割来划分两种土地所有制的提法。不仅要赋予农民农地农用时的长期而有保障的土地使用权，而且要赋予农民在农地转为建设用地时的土地使用权、收益权和转让权。（3）给被征地村留一定比例的经济发展用地，由村集体经济组织建造标准厂房、铺面等，用于出租，租金收益以股份形式在村民中分配。实践证明，村留用地既有利于村级经济壮大，在农村公共财政缺位的情况下，土地出租收入成为农村公共品提供的重要来源，而且土地分红也成为发达地区农民分享土地级差收益的重要途径。建议中央出台专门的政策，就留用地的比例、使用办法、收益分配原则等作出具体规定。（4）保护农民利用宅基地出租房屋获取收入的权利。在城市化进程中，农民受益最大的一块是利用宅基地盖房，获取出租收入。鉴于现行法律中对宅基地的权属没有明确规定，出现政府侵占农民宅基地或农民在现有宅基地上超规定盖房的双重局面，因此，必须在法律上明确宅基地为农民财产的同时，对宅基地的申请、使用与出租等作出明文规定。尤其防止一些地方以旧村改造和新农村建设为名，侵犯农民宅基地权利。
4.尽快制定规范集体建设用地流转的法律，结束集体建设用地大量非法流转的局面。（1）应在符合规划的前提下，集体土地应与国有土地一样，可以出租，出让，转让，抵押；可以获得与国有土地具有同等权利的《集体土地使用权证》；农民可以获得土地流转的绝大部分收益；集体非农建设用地必须符合规划控制，依法取得。（2）所有非农建设用地的安排必须符合土地利用总体规划，农用地转非农建设用地必须在规划的控制下，按年度用地计划实行农用地转用，依法进行土地登记，办理转用手续，取得转用证书。（3）要对所辖地域的非农建设用地作一次认真普查，制定出补办转用手续的最后期限和罚则，使所有非农建设用地必须依法取得，禁止私下流转的土地黑市；建立集体建设用地使用权交易市场。在符合土地利用规划和用途管制的前提下，依市场原则将集体建设用地使用权进入市场进行交易，这一过程不改变集体土地所有权性质，任何建设用地使用者都可根据市场公平交易的原则，与集体土地所有者或建设用地使用者进行等价交换。土地使用权价格应该是市场价格。(4)加强集体土地收入的管理，确保农民成为土地流转收益的主要获得者。在土地产权上，严格界定集体经济组织和农民在土地权利，在流转收益分配上的关系，要加强对集体经济组织土地收益资金的管理，将土地流转收益最大程度地运用于农民的社会保障，以保障农民的长远生计。
5.进行功能区内城市建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点。（1）由城市建设用地区域向对口农村建设用地减少区域支付土地复垦费用。（2）在建设用地挂钩过程中，城市区域要留一定比例的建设用地给原腾出建设用地的农村区域，作为工业和城市发展用地。（3）城市区域应腾出建设用地吸纳一定比例的人口进城，这部分进城农民享受与城市市民同等的公共服务。（4）对于整理出的闲置建设用地，可以不占用年度建设用地指标。
6.以主体功能区的范围界定耕地占补平衡，逐步实行功能区域之间的耕地保护与补偿机制。（1）在划定功能区之后，为了协调区域内的经济发展，可以考虑改变目前以省为单位实行耕地占补平衡的办法，改为以功能区域为单位，实行耕地占补平衡。（2）建立农田保护的地区补偿机制。鉴于区域之间以及同一地区不同县市之间发展工业化、城市化程度的差异，它们占用基本农田的量也不一样，各地可以通过县内、地区内、省内基本农田指标的置换，解决经济发展用地与基本农田保护平衡。（3）随着经济发展，跨省耕地动态总量平衡将不可避免，建议出台功能区域之间就基本农田指标异地置换的原则、方式和补偿机制等出台有关政策，这样既可以解决工业化、城市化快速发展地区的用地需求，又有利于基本农田保护面积大的地区获得一定的货币补偿。
（三）限制开发区的土地政策
1.建立生态保护的财政和地区补偿机制。（1）国家财政专门设立生态保护基金，作为对限制开发区域保护环境的补偿。（2）继续维持10-15年的退耕还林补偿政策。这一政策在其他区域可以停止，但是对于限制开发区域必须继续，这对于生态修复将起到十分有效的作用。（3）国家出台政策，建立发达地区向限制开发区域的环境补偿办法。
2.加大林权、草场权属改革，增大当地人口从林业、草业中的获利。（1）改革森林采伐制度，提高林业经济效益；（2）林地权属的长期化；（3）解决草场的“公地悲剧”问题，解决草场界定中的技术和产权问题。
3.对于资源性利用的产业发展予以土地政策的支持。限制开发区不可能完全脱离工业化进程，带来当地人口致富，应该支持当地资源性产业的发展。在建设用地指标上，改变完全集中于大中城市的格局，对于限制开发区内一些县发展资源性产业给予一定的土地指标。
（四）禁止开发区的土地政策
1.建立生态保护的财政补偿机制。由于本区域主要是国家森林公园或自然保护区，资源的保护具有国家公共品的特性，因此，必须建立限制开发区域的土地和资源保护的受益主体已经超越本地区人口，因此，必须由中央财政专门设立生态保护基金，作为对限制开发区域保护环境的补偿。
2.继续执行退耕还林和生态修复补偿政策。前些年实施的退耕还林还草政策，对于禁止开发区的生态恢复起到了十分积极的作用，考虑到这些地区的生态正处于修复期，当地农民还没有经济能力承担后续功能，继续10-15年的中央财政支持相当关键，因此，这一政策对于禁止开发区域必须继续，这对于生态修复将起到十分有效的作用。不仅如此，在实施主体功能区以后，由于禁止开发区主要承担生态功能，中央财政应对本区域生态修复以后的维护设立专门资金。
3.加大政策性移民力度，让禁止区域人口分享工业化城市化成果。禁止开发区域多为生态脆弱区域，资源的承载力不堪重负是环境恶化的主要原因。国家应和优化开发区域及重点开发区域协同，做好政策性移民工作，让限制性区域的人口分享工业化和城市化的好处，尤其是分享土地级差收益带来的好处。（1）由禁止开发区域政府与优化和重点开发区域政府联手，建立政策性移民专区，输入区和输出区政府联合组织管理区，在土地、就业、教育、社会政策等方面形成特殊政策，利于移民长期安置；（2）输入区和输出区建立建设用地指标交易平台，输入区给予输出区土地收益补偿。
土地管理论文范文第2篇
论文关键词：农村空置宅基地；空置权；法律制度思考
现在我国许多农村地区都不同程度地存在“空心村”和“一户多宅”的现象，土地资源浪费现象严重。针对这一情况，2008年总理在政府工作报告中指出，“建设用地包括农村集体建设用地和宅基地，要控制增量，盘活存量，提高土地利用效率和集约化程度”。因此对农村空置宅基地进行有效的法律规范显得迫在眉睫。
一、农村空置宅基地现状及引发的问题
(一)农村空置宅基地的现状及特点
我国“空心村、超标准占地现象较为普遍。有关资料显示，2006年在全国0．16亿公顷村庄建设用地中大约有10％一15％的土地被闲置¨。农村大量宅基地被空置有以下几个原因：第一，随着城市化进程加快，大量农村人口从农村迁往城市，如村民外出务工、农转非、子女求学定居城市。据统计，从农村到城镇因人口迁移而增加的城镇人口占城镇人口增长量的3O％以上；第二，随着经济快速发展，一些村民纷纷从原住房搬到交通便利的地方选址建房，形成“空心村”现象；第三，相关配套措施改革滞后，大量农村空置宅基地得不到有效处理，例如土地置换、腾退制度不健全。
现在我国空置宅基地的特点是：一是出现在经济欠发达的地区，这些地区交通不便，没有形成自己独特的致富之路，大量人员长久外出务工，致使大量房屋长期空置；二是分布散乱，荒置宅基地杂乱无章散布于村庄各处；三是空置宅基地与宅基地需求激增矛盾突出。按照现行法律，只要有新的农户产生，该户人家就有权得到一块宅基地。但法律没有规定子女继承房产后不得另占有宅基地，继承后的空置宅基地大量涌现；四是不可流转性，农村宅基地的福利性质决定了他的不可交易性。
(二)农村空置宅基地引发的社会问题
首先，一方面大量农村闲置宅基地的存在，造成了土地资源的巨大浪费，极不利于农业的可持续发展；另一方面废弃宅基地——荒草连片、残垣废墟、鼠蛇猖獗破坏了农庄优美的人居生态环境。其次，空置宅基地杂乱无章的局面引发一系列农村治安问题。杂乱荒废的宅基地无人居住，一方面使很多邻近的住户失去安全防护网的保护，盗窃、抢劫等侵犯财产罪多发。据人民网报道，2008年1月～9月，全国农村共发生盗窃粮食、牲畜、生产资料等侵财案件88万起，占总数的3l％；另一方面宅基地需求紧张与大量闲置是导致农村宅基地纠纷案件数量不断攀升的一个重要因素，严重影响了农村社会稳定。最后，废弃宅基地打乱了村庄规划，致使村基础设施如村道、农村电网和水利设施项目改造建设步履维艰，社会主义新农村建设难以落实。
二、当前涉及农村空置宅基地的法律制度的缺陷
(一)法律没有对空置宅基地作出准确的定义
1999中华人民共和国《闲置土地处置办法》第二条规定闲置土地，是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。1993年6月《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条第二款规定“使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府依据村庄、集镇规划和土地利用规划批准”。现行《土地管理法》三十七条规定“连续二年未使用的建设用地者使用权可以无偿收回”。这些法律法规都没有赋予空置宅基地一个确切的概念。
(二)空置宅基地权属规定存在法律缺陷
依据原国家土地管理局颁布的1995年《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十八条的规定“非农业户口居民(含华侨)原在农村的宅基地，房屋产权没有变化的，可依法确定其集体土地建设用地使用权。原在农村居住，后转为城市户口，其原在农村的空房房屋产权没有发生变化”。
农村宅基地是对农民的福利措施，既然是非农村户口无论何种情况都必须收回宅基地使用权。其地上构筑物的权属可以不变，但不能在永久性享有建筑物所有权的同时占用农村宅基地。城镇户口人员已经享有城市社会保障制度就不能再无限期享有农民的福利待遇。另外依据国土资源部统计，现在，我国农村集体土地使用权登记发证率仅为73％，集体土地所有权登记发证率更是只有5l％，因此我国农村土地产权制度建设滞后，也是解决空置宅基地的土地产权问题的一个重大障碍。
(三)空置宅基地收回程序效率不高
《土地管理法》三十七条规定“连续二年未使用的建设用地，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种”。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条规定“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回”。相对于农村空置宅基的收回县级、乡级、村级三级步骤过于复杂。大多数农民怠于做这种对自己不利又费时费力的事。
(四)空置宅基地执法与督察难以到位
涉及到司法机关，国家法律指导地方制定、实施适合本地区经济发展的法规，然而地方法院在判案时不愿适用地方性法规，政府及其相关部门在工作中不能依地方性法规而行政的现象时有发生；涉及地方土地执法人员，由于没有强制执行权，加之受自身素质和基层工作条件低的限制，执法、督察只是浮于形式；涉及到村民，由于“宅基地属私有财产”的思想根深蒂固，收回空置宅基地是不可理解的事，容易遭到他们顽强的抵制。这些原因使得国家建立的土地调查制度、土地统计制度、全国土地管理信息制度大多流于形式。转贴于中国论文范文本文由中国论文范文收集整理。
三、农村空置宅基地管理的法律制度思考
(一)对空置宅基地的严格定义
法律必须对那些属于农村空置宅基地作出全面的规定，为空置宅基地的收回及确权发证做好铺垫。笔者认为空置宅基地应该包括以下几种情况：一村庄规划前后未开发利用的宅基地；二拆旧建新后的废弃宅基地；三继承未充分利用的闲置宅基地；四农民农转非后和长期外出务工产生的闲置宅基地。法律推出这一规定后可以进一步作出司法解释，对村庄规划前未开发利用的宅基地，统一划归空置宅基地，村庄规划后未利用超过两年即为空置宅基地；对拆旧建新，只要另择址建房，旧宅基地划归空置宅基地；继承人不符合申请宅基地的条件，继承的宅基地即为空置宅基地；对农转非人员或长期外出务工人员进行测查．假如经济状况达到城市最低生活保障水平、其宅基地闲置连续超过5～10年，即列为空置宅基地。这一规定明确赋予村民两年、五年至十年的宅基地空置权，充分保证了村民的居住权，但期间过后使用权人的空置权利自然消失。对于宅基地上房屋限期做出处理决定，或放弃房屋所有权或折价处理。这样既充分保证了宅基地使用权人的权利，也保证了其他宅基地使用权申请人的权利。
(二)简化农村宅基地收回程序
收回农村空置宅基地，必须针对各种具体情况，简化宅基地收回程序。法律可规定对于连续两年未利用的空置宅基地，满两年期限自动收回集体所有，由村委会上报县级国土资源部门注销登记；对于其上有闲置可利用房屋的宅基地，过了规定的5～l0年空置期间，使用权人拒不处理其房屋的，宅基地使用权自动收归集体，村委会报县级国土资源部门注销登记。
(三)制定统一、全面、权威的农村空置宅基地法律
依据《国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见》第十条规定的内容，对空置宅基地的处理规定比较全面，但是这一《意见》毕竟只是准法规。本人认为，我国应制定统一的农村空置宅基地收回法，把《意见》第十条的措施收入到《中华人民共和国土地法》中或者单独做出详细的国家司法解释。这就解决了法院在判案时不愿适用地方性法规、政府及其部门在工作中不能依地方性法规而行政的问题。
四、建立促进农村空置宅基地充分利用的配套法律措施
1．建立严格的农村宅基地使用登记制度严格执行“一户一宅”的法律规定，严格按照《土地登记办法》规定的程序进行。要将村内所有的闲置宅基地以及空闲地逐个摸底排查，登记造册，经查确属长期闲置的，要依法收回其使用权，重新利用；对于被登记在册的闲置宅基地以及空闲地，村委会规划土地时，应将其列为首选对象，优先考虑，发挥其应有的作用。
2．建立农村闲置房屋的评估制度《确定土地所有权和使用权规定》(征求意见稿)，对于闲置的破损房屋拆除后，宅基地由村集体收回，重新分配产权，统一调配使用，做到闲置房屋从拥有者到需要者的产权转移。笔者认为对地上建筑物保存完好或较好，且有经济价值者，其所有人迁入城镇居住，只要其超过了宅基地5—1O年的空置期限就要进行合理估价，然后进人“宅基地储备中心进行住房交易”。对农村房屋的估价方法、程序、估价人员资质可以按照1992年《城市房地产市场估价管理暂行办法》。买卖双方协商一致，农民也可以自己估价。:
3．创新农村空置宅基地腾退机制首先，农村空置宅基地到收回期限而拒不交回的，经乡镇级人民政府批准，备案于市级政府部门后，由村民委员会或农村集体经济组织依据宅基地评估的优劣等级收取租金，用这种不利性措施促使村民尽快交回空置宅基地。其次，依据经济水平以行政村为单位建立一部分宾馆式经济适用房，给予在法定期限内交回空置宅基地使用权的农转非、长期务工在外人员等在其回乡探亲过节时免费或只收取少量费用居住的优惠条件。另外本村村民退出闲置宅基地后可以享有随时另行申请宅基地的权利。村民房屋进入宅基地储备中心进行交易房屋以后，假如返还村中居住可以优先优惠购回其未进行交易的房屋。
土地管理论文范文第3篇
第一，作好课前准备。
一方面是准备教学工具，如钢卷尺、皮尺等。另一方面是知识准备。两方面比较起来，知识准备更为重要，恰恰又容易被忽视。有的教师认为，土地测量知识，学生在书本上都学过，这堂课无非是实践一下而已。殊不知，这堂课牵涉的知识较多，学生只要对哪一点知识有所淡忘或者混淆，就要影响整堂课的学习效果。因此，系统复习一下有关知识，为学生上好这堂课作好知识准备，是完全必要的。具体说来，要作好四个方面的知识准备：①要系统复习已学图形的面积计算方法；②要让学生弄懂计算各种图形面积所需的条件；③让学生知道如何根据图形选择最佳方案，确定图形的“长”“宽”“高”等；④让学生掌握不规则图形的割补方法，并能熟练地确定最佳割补方案。
第二，组织好集体教学。
这里所说的集体教学，是指到达测量现场以后的一个教学环节。这个环节也往往容易被有的教师所忽视。有的教师把学生拉到现场后，简单讲几句，就喊解散，进入分组活动。我认为，不利用集体教学这一环节让学生感受、消化有关知识，分组活动的效果将会大打折扣。
有的老师也许会说：这本来就是一堂实践课，集中在一起怎么实践？不然。我认为可以安排如下几个活动，既是“集体”，又是“实践”：
1抽一位（或几位）学生用目测法测量一段实际距离，再用步测法复查，然后由另外的学生用插杆法检验测量结果。这一环节有两个作用：一是学生运用（或观摩）了测量中的目测法、步测法、插杆法；二是学生实际感受了书本上天天接触的一些表示距离的概念，比如知道了100米有多长，自己大约要走多少步。
2抽几名学生量出1公亩的面积，使大家知道1公亩是多大一块地方。
3指定学生量出1公顷的面积，让大家将“1公顷”和“1公亩”的大小进行比较。有了这次比较，学生以后再也不会将两个概念混淆了。当然，如果找不出1公顷大的地方，也可“变通”一下，比如测量足球场和篮球场，看哪种球场的面积更接近1公顷，以此建立公顷的概念。
4任选一块规则土地，让学生指出它的“长”“宽”“底”“高”等，然后测出土地的面积。
5任选一块不规则土地，让大家讨论割补方案，然后指定几位学生测量。
土地管理论文范文第4篇
使土地权利制度进一步完善
从制度层面上看，土地制度涉及到整个国家的经济和社会发展。在土地制度中，土地权利是土地市场交换的客体《,物权法》对各种土地权利的完善直接推动了土地市场的发展。《物权法》使土地权利制度进一步完善，主要表现在进一步明确了集体土地的产权代表，明确了建设用地使用权可以通过出让或者划拨设立，明确了建设用地使用权期满续期及地上附属物的归属问题等。《物权法》显化了土地资源的资产特性，揭示了土地作为不动产是物权所有人的权利客体，明晰的资源产权和有偿的使用制度的确立必将合理利用和保护土地资源，解决了由于产权不清、主体不明等引起的土地使用效率不高等问题。比如《,物权法》详细规定了建筑物区分所有权,并将建设用地使用权、土地承包经营权明确为用益物权,这些规定填补了我国在这方面的一项空白，使建筑物区分所有权有了具体的法律依据,使建设用地使用权、土地承包经营权更加稳定、明确,从而有利于促进土地市场的发展和完善。另外，《物权法》还确立了土地用益物权的基本体系，使中国土地权利制度建设取得一定的成就。
加强对土地市场的有力监管
《物权法》的实施，使土地市场化更加深入，《物权法》对土地管理制度的影响还表现在加强对土地市场的有力监督方面。《物权法》规定：工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。这一规定在充分肯定我国以市场化方式配置土地资源改革成果的基础上，将工业用地实行招标拍卖挂牌方式出让从国家政策上升为法律，一方面对国土资源管理工作提出了新的要求，另一方面也为强化土地市场监管，深入推进以市场化方式配置土地资源奠定了坚实的法律基础。此外，《物权法》首次将工业用地实行招标拍卖挂牌出让写进了法律，扩大了以市场化方式配置土地资源的范围，第一次规范了《国有土地使用权出让合同》的内容制订全国统一的国有土地出让合同示范文本，既是落实土地管理相关法律法规的要求，也有利于规范出让方和受让方的权利和义务，减少可能发生的合同纠纷，保护合同当事人的合法权益，对进一步规范土地使用权的出让行为，进一步健全和完善国有土地出让制度，保护当事人的合法权益具有十分重要的意义。
推动土地管理部门依法行政
土地管理论文范文第5篇
>> 城乡一体化视野下村民自治法律问题研究 我国利用BOT方式引进外资亟待解决的法律问题 城乡水务一体化管理存在的问题和解决措施 我国城乡一体化存在的问题、反思及解决对策 城乡规划一体化的问题与解决方法 关于城乡一体化问题的探讨 解决城乡一体化法律和政策难题 “一体化”的城乡 在推进城乡一体化进程中统筹解决人口问题 推动城乡发展一体化 解决“三农”问题 城乡发展一体化是解决三农问题的根本途径 推进城乡一体化进程视野下对解决“三农”问题的探讨 论城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径 怎样理解城乡一体化是解决“三农”问题的根本途径 三农问题解决和城乡发展一体化的分析 浅析我国城乡一体化发展中存在的问题及解决对策 城乡一体化背景下农村社会保障的法律设计 城乡一体化社会保障制度的法律体系构建 城乡一体化进程中交通发展的法律保护研究 泛珠三角市场一体化与投资服务贸易自由化的法律问题研究 常见问题解答 当前所在位置：中国论文网 > 管理 > 城乡一体化亟待解决的法律问题 城乡一体化亟待解决的法律问题 杂志之家、写作服务和杂志订阅支持对公帐户付款！安全又可靠！ document.write("作者： 李世亮 黄萍萍")
申明:本网站内容仅用于学术交流，如有侵犯您的权益，请及时告知我们，本站将立即删除有关内容。 造成城乡二元结构的关键因素在于城乡分割而治的法律制度、经济制度和社会管理制度。其中，首先需要解决的是法律制度问题。
城乡二元结构是制约城乡发展一体化和新型城镇化建设的主要障碍，而造成城乡二元结构的关键因素在于城乡分割而治的法律制度、经济制度和社会管理制度。其中，首先需要解决的是法律制度问题，从而在根本上实现城乡一体化的体制、机制再造。
十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》），明确要健全城乡发展一体化体制、机制，并提出了具体的举措和要求。
但是，要真正将这些改革举措落到实处，在现有法律制度下仍然面临阻碍。这意味着，改革的现实需求与法律本身具有的滞后性造成了改革与法治的矛盾。需要明确，在法律体系日趋完善的当下，要确保改革的顺利推进，必须始终坚持“民主、民权、民生、法治”的理念，四者缺一不可。
因此，修改和完善与当前经济发展需求不相适应的法律制度，是落实十八届三中全会《决定》、推动改革进入“深水区”的关键环节。
本文拟对与十八届三中全会精神相左的法律法规进行梳理，并就如何修改和完善提出思路与建议。 城乡要素市场适格主体问题
生产要素包括劳动力、资本、土地、技术、信息等诸多内容。目前中国还未形成城乡一体化的要素流动市场，阻碍了农村生产要素的自由流转以及农村资源向资本的有效转化。构建城乡统一的生产要素市场面临的首要问题，是在现有法律制度下农村缺乏参与市场活动的适格主体。
首先，“集体”这一主体在法律上定义不清，实质虚化。根据《宪法》第10条、《土地管理法》第8条以及《物权法》第59条之规定，集体土地所有权的权利主体是集体。但何谓“集体”，却并没有任何法律规定予以界定。事实上， “集体”是一个经济学概念，而不是法律概念。“集体”是由其成员个体构成的集合体，不是自然人，也不是法律规定的任何一种法人。因此，“集体”并不具备法律上的主体资格要件，将其作为集体土地所有权的权利人，实质上就是没有真正的权利人。
其次，集体“共同共有”造成集体所有权的实际虚化。法律规定，集体土地属于本集体成员共同所有，那么问题来了，这种共同所有是“共同共有”还是“按份共有”？我们认为，这种共同所有从法律上讲应该是“共同共有”，即集体经济组织成员人人共有。然而，集体经济组织成员的构成本身处于变化的状态，即不断有人新增，有人退出。因此，“共同共有”实际上导致了人人无法享有所有权。
再次，集体土地经营管理主体混乱，权责不清。根据《土地管理法》第10条规定，集体所有的土地依据所属集体的不同，其经营管理主体也不同，分别为乡（镇）农村集体经济组织，村集体经济组织、村民委员会，村内集体经济组织、村民小组三个级别。但是，没有任何法律法规对于集体经济组织的内涵和外延、主体资格以及其设立、运作、权责、监督等予以明确规定。
立法的缺失导致集体经济组织的法律主体地位实质虚化，并在现实中缺位，常常由村民委员会、村民小组等代行其权利。同时，村民委员会作为基层群众性自治组织，也被法律赋予了集体资产的经营管理职能。这就导致了村民委员会集经济管理职能和社会事务管理职能于一身。在这种情况下，集体土地所有权主体和集体土地所有权经营管理者之间权责不明，不履职或的情形均在所难免。
最后，集体经济组织成员身份界定无依据，权利主体认定不明。《农村土地承包法》规定，村集体经济组织成员享有承包权和优先流转权。
但是，目前尚无法律对集体经济组织成员资格进行界定。这一法律空白，直接导致实践中因婚嫁、外出读书、当兵等原因引发的集体成员权纠纷频发，特别是在涉及到承包权、宅基地使用权等农村基本产权权利时，矛盾显得尤为突出。
集体经济组织及其成员资格的确定和界定属于民事基本制度，根据《立法法》第八条规定，应当制定法律予以调整。
因此，要解决集体经济组织的主体问题，我们建议，可以通过修改现有涉及集体经济组织和其成员的法律，在条款中对其概念的外延及内涵进行界定；也可以参照《农民专业合作社法》《村民委员会组织法》等，制定一部专门的法律对集体经济组织的概念、主体资格及确认办法、民事责任承担、组织结构、内部管理、监督办法等进行明确规定，真正做实集体经济组织，形成适格的城乡要素市场参与主体。 稳定的土地承包关系问题
《农村土地承包法》第20条对农村土地的承包期限进行了明确规定。其中，耕地的承包期为30年，林地的承包期为30年至70年。这意味着，承包经营权在期满后将发生变化，这种承包关系的不稳定，对承包权权能的有效发挥形成了制约。
近年来，中央提出了稳定承包关系，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。十八届三中全会在《决定》中进一步提出：“稳定农村土地承包关系并保持长久不变。”这说明，中央越来越意识到，稳定的土地承包关系是土地承包经营权作为用益物权发挥更大权能的基础。
近年来，部分地区也对此展开了改革探索，如成都市在2008年实施农村产权制度改革，在确权颁证的基础上以民主自愿为原则，按照村民自治程序开展农村土地承包经营权长久不变的改革试点。
但是，在《农村土地承包法》涉及土地承包期限相关条款未做调整的前提下，此项改革能否深入切实推进？存在现实难题。
因此，要真正实现承包经营权长久不变，需要对现有法律中有关承包经营权期限的条款进行修改，并针对长久不变的具体做法，以及如何监督、如何管理等问题进行明确规定。 土地承包经营权能问题
农村土地承包经营制度是《宪法》确定的一项基本制度，这一制度有效地维持和保障了农民的土地使用权，但同时也形成了具有小规模、分散经营特征的，以家庭生产为主的小农兼业经济，已经不能适应现代农业的发展需求。
要改变现状，需要充分发挥承包经营权的财产权能，探索新的农业经营模式。但在现行法律体制下，农村土地承包经营权受到诸多限制。
一是转让受限。根据《农村土地承包法》及《农村土地承包经营权流转管理办法》的规定，以转让方式流转农村土地承包经营权，受让主体只能是其他从事农业生产经营的农户，即城镇居民和其他社会投资者无法以转让方式获得承包经营权。
二是无偿赠与受限。《农村土地承包法》第33条规定，土地承包经营权应当遵循有偿流转的原则，这就排除了无偿赠与的可能。
三是入股经营受限。根据《农村土地承包经营权流转管理办法》第35条，实行家庭承包方式的承包经营权只能入股联合从事农业合作生产经营，即不能入股设立公司等法人主体。
四是抵押担保权能受限。《物权法》第184条和《担保法》第37条规定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得用于抵押。最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》也明确规定：“承包方以其土地承包经营权进行抵押或者抵偿债务的，应当认定无效。”
五是承包经营权的身份性问题。根据《土地承包法》第26条之规定，承包方在承包期内全家迁入设区的市，转为非农业户口的，发包方可以收回土地，即承包方一旦全家丧失了农村户籍并离开了原居住地，就会丧失承包经营权。
上述对农村承包经营权权能的种种限制，一方面是尚未剥离依附在承包经营权上的户籍身份属性，另一方面是法律出于对农民生存所依赖的土地资产的保护。
土地承包经营权是《物权法》所规定的一种用益物权，但在城乡二元化结构之下被赋予身份属性后，极大地限制了其财产权权能。
十八届三中全会的《决定》提出，要赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营，鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业。但在现行法律规定下，此项改革显然难以推进。
因此，要真正赋予农民完全的承包经营权权能，不仅仅是要对涉及的相关法律条款进行修改和完善，更重要的是将当前土地承包制度涉及的系列改革结合起来，把土地承包经营权的长久不变、流转方式创新、剥离身份属性等问题进行通盘考虑，建立一套符合新型城镇化建设需要，且适应现代农业发展需求的现代承包经营制度。 城乡统一建设用地市场问题
建设城乡统一的建设用地市场，实现农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价，是十八届三中全会的《决定》中的明确要求，也是农村土地制度改革的关键和重点。
然而，在现行法律中，集体建设用地的用途受到极大限制，阻碍了集体建设用地由资产向资本的转化，阻碍了城乡一体化土地市场的建立。
一是集体建设用地的用途受限。《土地管理法》第43条规定，进行建设必须使用国有土地，集体所有的土地在符合规划的前提下只能用于三类建设：一是兴办乡镇企业，二是村民修建住宅，即做宅基地使用，三是修建乡村公共设施和公益事业建设，除此之外，集体土地不得用于其他工业、商业建设。
二是集体建设用地流转受限。《土地管理法》第63条规定，集体土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。即除了法定的几种情形，集体土地不得流转用于非农建设。
三是集体建设用地抵押担保受限。《物权法》第184条及《担保法》第37条规定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体土地使用权不得用于抵押。
上述限制是为了保护集体所有土地不被随意侵占，是对集体资产的制度保护。但从集体资产有效盘活的方面来看，集体土地作为集体经济组织最重要，也是最有价值的资产，因为用途的严格限制而无法进入市场转化为资本，其市场价值未能得到有效发掘和真实体现，也阻碍了城乡统一的建设用地市场的形成。
近年来，国务院和国土部出台的相关政策规定，经批准占用集体土地建设的非公益性项目，在符合土地利用总体规划的前提下，允许农民依法通过多种方式参与开发经营，但不得建设商品住宅、高尔夫球场及其他违反国家产业政策和土地供应政策的项目。从法律效力层级上来看，《土地管理法》属于国家法律，国务院及国土部出台的文件属于政府、部门规章或国家政策，无法真正突破国家法律对集体土地用途的制约。
因此，我们建议修改《土地管理法》《物权法》及《担保法》等相关法律中对集体土地权能制约的条款，制定专门性法律法规对集体建设用地流转程序、规则、管理、监督等进行规范化调整，以解决集体建设用地入市受限问题。 农民住房财产权与宅基地制度问题
房屋是农民最有价值的不动产，农民基于集体经济组织成员身份，通过申请无偿取得宅基地使用权，修建房屋并取得房屋所有权，从《物权法》的原则来讲，就应当享有占有、使用、收益、处分的权利。但是在现行法律体制下，农民的房屋所有权和宅基地使用权均受到限制。
一是现行法律对农村房屋流转及宅基地流转并无明确规定。根据对《土地管理法》第62条关于宅基地规定的理解，农民可以对外出卖、出租住房，然而对于如何具体实施，法律并无规定。
二是根据宅基地的性质，农村房屋与宅基地流转现实中受到制约。宅基地使用权的取得相较于国有建设用地来说，本身具有无偿性、身份性和无期限性等特点，本集体经济组织之外的人员无权取得宅基地使用权。房屋作为宅基地之上的附着物，与宅基地具有不可分性，因此其流转亦受到限制。
同时，在国务院和国土部下发的政策文件中，多次强调严禁城镇居民购买农村房屋和宅基地，农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用集体土地建住宅。因此，现实中农村房屋和宅基地使用权无法在城乡之间实现自由流转。
三是农村房屋与宅基地的担保权能受限。《物权法》第184条和《担保法》第37的条规定，集体所有的土地使用权不得用于抵押，宅基地使用权作为集体土地使用权的一种，其抵押当然受到限制，其上附着的房屋也难以实现抵押担保。
四是征地拆迁中农村房屋的价值无法体现。《土地管理法》中主要是对耕地的征地补偿进行了规定，但并未专门提及农村房屋被征收时的土地补偿和拆迁补偿问题。相对于城市房屋拆迁需要经过严格的程序，制定详细补偿方案，以及房屋价值在拆迁中的体现，农村房屋在拆迁过程中几乎得不到与其价值相当的应有补偿。而恰恰又由于没有参与市场交易，没有市场参考价值，且缺乏相应的价值评估机制，导致了农村房屋的拆迁难以参照城市房屋进行赔偿，现实中往往因此形成社会不稳定因素。
十八届三中全会的《决定》提出，要保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。但目前的法律规定明显对此形成了制约，或者因没有相应的规定而造成改革无法真正得以推进。
因此，需要对当前制约农村房屋及宅基地财产权能的法律条款进行修改，并针对农村房屋及宅基地的流转、征地拆迁补偿制定专门性法律进行调整。比如，可以参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》，制定法规对农村房屋征收的程序、补偿标准、评估办法、监管机制、法律责任等进行明确规定。 农业转移人口市民化问题
城乡二元的户籍制度是城乡二元结构中最明显的体现。户籍制度改革是新型城镇化建设中的重要问题，也是打破现有二元结构的关键所在。
目前有关户籍调整的法规，执行的是1958年出台的《户口登记条例》。其中第十条第二款中明确规定：公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。这一建国初期就形成的户籍区分制度实行至今。在此制度之下，公民依据户籍被划分为居民和农民两种身份，相应地，二者在社保、就业及产权权利上受到不同的差别待遇。
一是城乡有别的最低生活保障制度。对于城市居民执行的是1999年出台的《城市居民最低生活保障条例》，而对于农村执行的是2007年国务院下发的《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》。
二是城乡有别的社会保障制度。虽然2011年生效的《社会保险法》对农村社会养老保险、农村合作医疗制度，以及农民工和被征地农民的社保问题进行了规定，但实践中未形成有效的制度模式，各地的发展也极不均衡，尤其是农民工因其特殊身份在离土不离乡的生活状态约束下，养老、工伤、医疗等问题层出不穷。
三是城乡有别的入学制度。在城乡二元户籍制度之下，农民工必须具备多个部门发的证明，如务工证、居住证、计划生育证、子女学籍证等，其子女才能够享受相关政策，否则就需要交纳数量不等的“借读费”。
四是在城乡二元户籍制度下，农村产权始终具有身份依附性，财产权能不完全。比如，在流转承包经营权时，受让方只能是农户，农户进城转为城镇户口的必须交还土地承包经营权；再如严禁城镇居民购买农村房屋。这些都是因为城乡户籍差别而对农村生产要素自由流转形成的限制。
十八届三中全会的《决定》提出，要推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件。
因此，要建立一套完善的、城乡统一的户籍制度，不仅需要对现行的《户口登记条例》作出相应修改，还需要从整个户籍制度体系上全盘考虑，一方面不再进行农民与居民的划分，而将农民作为一种职业；另一方面还需建立起一套完善的城乡迁徙制度和城乡统一的教育制度及社会保障制度。
土地管理论文范文第6篇
>> 旧村改造典型走访 旧村改造如何盘活 浅析旧村改造 义乌旧村改造小析 论旧村改造的利与弊 城市旧村改造问题探析 关于旧村改造规划思考 农村旧村改造评估实务探讨 青岛钟家沟旧村改造疑云 旧村改造中的园林建设探析 关于旧村改造提升资本的探析 旧村改造:农民“上楼”的问题探析 旧村改造悄然变身 断水断电回应拆迁新规 中小城市旧村改造实证分析 推进市区旧村改造 加快城市化进程 旧村改造试点村基础设施建设调研 旧村改造房产调查及测绘方法探讨 新视角下城郊旧村改造策略研究 新农村建设中旧村改造研究 关于规范旧村改造拆迁政策的调研 常见问题解答 当前所在位置：中国论文网 > 管理 > 平度旧村改造虚实 平度旧村改造虚实 杂志之家、写作服务和杂志订阅支持对公帐户付款！安全又可靠！ document.write("作者： 谭翊飞")
申明:本网站内容仅用于学术交流，如有侵犯您的权益，请及时告知我们，本站将立即删除有关内容。 7 月 4 日凌晨 4 点半，金钩子村陈清民家门被踹开，全家人被拉到拘留所，8 点多被放出来后，家已成废墟。
拒拆维权七年后，2013年8月10日下午，陈宝成被警方带走了。
警方公布的理由是，陈宝成和青岛平度市东阁街道金钩子村的六位村民限制挖掘机驾驶员郭晓刚人身自由超过24小时，涉嫌非法拘禁罪。
33岁的陈宝成毕业于中国政法大学，曾供职于《新京报》《南方都市报》，现为财新传媒法治记者。山东省委机关报大众报业集团旗下的大众网的视频显示，8月10日上午，一堆瓦砾废墟之上，陈宝成身穿绿色T恤、灰色短裤，挥舞着长棍，让试图靠近他的人群离开。在他身后挖掘机的驾驶室内，金钩子村村民张朋珂向驾驶员泼洒黄色液体。
几个小时以后，陈宝成和他的六位邻居被警方带走，随后被刑事拘留。
在郭晓刚被控制期间，陈宝成等人先后18次拨打110报警，要求警察处理此事。据陈宝成的哥哥陈宝春称，一个月前，7月4日凌晨4点左右，天蒙蒙亮，金钩子村张朋珂等六户拒绝上楼的农户遭到了突然袭击，他们从被窝里被拉出来，身后的房子一小时内就被夷为平地。
当挖掘机8月9日再次出现在张朋珂家的废墟上时，他控制了这名驾驶员，他认为驾驶员参与破坏他们的房屋，要求警方处理这名非法强拆其房屋的人员，后来赶到的陈宝成也参与进来。但是事情并没有按照他们预想的方向发展。
陈宝成的律师、北京华一律师事务所律师李会清对《财经》记者称，不排除是警察设局的可能。平度警方否认了这一说法。
因案件正在调查之中，曾在事发现场出警的东阁街道派出所所长刘伟拒绝了《财经》记者的采访请求。
这起事件把平度市正在进行的大规模旧村改造计划推向前台，陈宝成、张朋珂两家在这一宏大计划下都被要求放弃旧宅，上楼居住。
近年来，随着城市中心可改造空间减少，各级政府主导的拆迁运动正由城市居民波及城市郊区，甚至更偏远地区的农民。
旧宅被拆除后，农民上楼集中居住。依据现行的“城乡建设用地增减挂钩”政策，农民集中居住后节约出的土地可转为城市建设用地指标。
然而，作为最主要利益方的农民，其长短期利益如何得到充分保障是难以回避的现实问题。对于农宅的拆迁补偿，至今没有一部类似于《国有土地上房屋征收与补偿条例》的专门性的法规。在此法律空隙之下，由集中居住引发的建设用地流转、农民生产生活保障等问题日益凸显，复垦出的土地产权归属及其引发的利益分配问题也亟须厘清。 旧村改造运动
平度市的旧村改造始于2005年左右，当年平度市政府颁发了《关于加快市区村庄改造的意见》，鼓励加快旧村改造。
次年，山东省被国土资源部列为第一批全国“增减挂钩”试点省份。增减挂钩是国土部推行的一项政策，将城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩，以维持一个地区建设用地总量和耕地总量的平衡。农民集中居住后，节约出的宅基地通过土地复垦，变为耕地，再通过增加的耕地置换出城市建设用地指标。农村建设用地原本难以直接获益，但其置换的城市建设用地指标则溢价明显。
山东省是这批试点的急先锋。据《大众日报》2009年的报道，其试点面积占全国总面积的35%，周转指标2.59万亩，涉及178个居民点、近3万农民。
正是在试点期间，“赶农民上楼”现象突出，引起中央重视，国务院于2010年专门下发文件要求各地严格规范试点。
不过，山东省在“增减挂钩”试点中获益颇丰。据《中国国土资源报》2012年5月的报道，截至当时，山东省安排使用增减挂钩建新指标11.14万亩，新建工业项目1696个，项目总投资826.36亿元。
“增减挂钩”作为全国性的一项土地政策，旨在化解农村宅基地闲置浪费和城市建设用地紧张的矛盾，本身无可厚非。不过，为了片面追求增加城市建设用地指标，强迫农民上楼，则严重侵犯了农民的基本权益。
同样的问题也出现在旧城改造过程中。山东省2009年颁布的《关于推进农村住房建设和危房改造工作有关土地问题的通知》称，山东省每年将新增建设用地计划指标的5%专项用于旧村改造，由省国土资源厅统筹安排使用。
2005年，平度市加快市区村庄改造的文件后，每隔几年这份文件就会被更新。2010年，平度市委、市政府《关于加快推进城乡住房建设和危房改造的实施意见》，制定了宏大的村庄改造计划，至2014年底将涉及94个村庄。
山东省对于旧村改造给予了政策支持，上述2009年的文件称，“各地要充分利用好国家‘城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩’的政策，合理安排挂钩范围和规模，最大限度地改造农村居民点，对节约的建设用地指标，除统筹安排好农村住房建设和危房改造、公益事业和村镇二三产业发展用地外，可置换为城镇建设用地。”
通过旧村改造，政府可以增加建设用地指标，这对地方政府的吸引力巨大。2013年7月，平度市政府召开扩大会议，决定利用8月至11月四个月时间，“集中实施旧城片区改造攻坚突破行动，务求取得更大战果”。这次会议要求，“带着感情做群众工作，不签协议不罢休，不腾房屋不收兵，集中力量搞突破，千方百计上进度”。
金钩子村属平度市东阁街道办管辖，在街道办大厅的大屏幕上，滚动显示各个村庄的改造进展。在平度市区或市郊，挖掘机正在热火朝天地作业，扒平房，建楼房。 “不完全”产权
金钩子的旧村改造启动于2006年左右。对于初始方案，村委和部分村民说法并不一致。陈宝成的哥哥陈宝春称，当年村委会登记了90多户宅基地需求方，称这些人缴纳1万元后可以盖房。但是这个方案却被取消了。 从陈清民家的废墟中，律师找到他和妻子的结婚照。他的妻子陈利利也因涉嫌非法拘禁被抓。
后来实行的方案即旧村改造计划。村委会主任陈卫生对《财经》记者称，在征得全村95%以上的村民同意，报市政府批准后，他们开始实施计划，引进开发商为村民盖房。但是，遇到2008年的金融危机，第一个开发商跑了。
当初是否征得了95%的村民同意，如今并没有证据证实。而直到2013年初，全村仍然有26户村民没有搬迁，占全村的7%。
金融危机之后，金钩子村的改造项目加速推进。负责这一项目开发的是平度市大有同人投资开发有限公司（下称平度大有）。工商资料显示，这家公司注册于2008年1月，法定代表人是王觉，当年底变更为田雪梅。公司起初由青岛大有同人置业有限公司独家持股，后来由三家公司持有：青岛大有同人置业有限公司（下称青岛大有）、青岛即发房地产开发有限公司（下称青岛即发）和平度市金泰建筑有限公司（下称平度金泰），三者分别持股40%、30%和30%。
青岛大有原名青岛大有华都物业发展中心有限公司，曾是一家中外合资企业，开发了青岛市核心地段的联合大厦。
持有青岛大有100%股份的为七位自然人：王觉、田德洲、曾伯牙、田雪梅、王永昌、闫兵和倪永平。其中，王觉、曾伯牙、田雪梅和倪永平在2008年8月成为该公司股东，田雪梅取代退出的王军波担任公司法定代表人。早在1999年，王军波和田德洲、王永昌、闫兵等一同在青岛市市南区创办了青岛大有同人投资顾问有限公司，三年后这家公司宣布解散。
按照金钩子村委会制定的改造方案，村民的旧宅基地一平方米抵新房一平方米，农民由住平房变为楼房。此外，原房屋经评估后，按照1250元每平方米折抵新房面积。但是，评估价是以2006年评估时为准，而不是搬迁时的市场价。
陈宝成等拒迁户不同意这个方案，而且陈宝成家的房子也没有参与2006年的评估。这个方案，对于宅基地较多的村民有利，而对于宅基地面积不大的村民非常不利，他们能分到的房子较少。
2010年，新房盖好后搬迁并不顺利。虽然村委会一再向村民宣称，全部房屋有810套，而全村户籍人口只有829人，平均每人超过一套。但是拒迁户认为他们利益受损。
原因之一是房子没有产权证。按照平度市政府2012年《关于加快推进旧城改造工作的意见》（下称意见），被征收房屋土地性质为集体土地或者国有划拨土地的，安置房土地性质为国有划拨。国有划拨土地上建设的安置房屋按照经济适用住房政策管理，五年后按规定缴纳土地收益，可上市交易。
金钩子村的旧村改造计划正属于这种情况，新房建设用地由国家划拨。这意味着，农民得到的这些房子，虽然不用交钱，但是产权并不完整。
村干部对村民宣传的是短期利益：农民几乎是免费得到了数套市场价为每平方米4000余元的房子。对于村民，这显然是不小的诱惑。
但是，他们至今没有领到房产证，许多人表示不知晓今后要补交土地收益才能交易。陈宝成曾向当地政府反映房产证的问题，但是并没有得到清晰答复。
拒迁户和村委会之间的对抗成了持久战。但是，村委会不能无限期等待。按照他们与开发商签订的协议，2011年必须全部搬迁，否则每拖延一年须赔偿300万元。
村委会发起了一场投票，让全体村民决定是否对26户拒拆户进行强制拆迁。陈卫生称，表决的结果是99%的村民同意。但是通过投票来决定强拆，也并不具有合法性。
而今，在7月4日凌晨4点的强拆之后，坚持不上楼的只剩下了5户。 土地换房子
在旧村改造运动中，村委会获得了巨大的利益。陈卫生对《财经》记者称，过去村委会委员的工资都发不出，现在每年有数百万元的收入，超千万元的收入指日可待。这些收入来源于新村一楼商铺的租金。村民的福利也随之增加，如村委会每年为18岁以上的村民缴纳1500元的养老保险金，幼儿园免费就读，免交取暖费、物业费等。
但是，村里失去了部分通过集中居住腾出来的土地。根据2009年7月27日《青岛日报》刊登的挂牌公告，平度市国土局将金钩子村总共244454平方米（约367亩）的土地打包挂牌，挂牌价格1.117亿元，保证金3000万元。
陈卫生介绍，全村用于新建楼房的面积只有110亩，农民上楼后，腾出了200多亩的土地，这些土地则归属于平度大有。平度市国土局拒绝了《财经》记者对金钩子村367亩挂牌土地目前权属情况的查询。
一些村民对“上楼”心满意足，认为如果不是政府帮助，他们自己根本不可能住进楼房，更不可能得到几套房子。村民们以三分之二的土地，换取了三分之一的土地上的不完整产权房屋。
按照《土地管理法》的规定，农村集体土地要变为城市建设用地，必须经过国家征收程序。而在金钩子村旧村改造项目中，平度市政府拒绝披露变更土地所有权所经过的程序。那么，平度市如何将这些本属于金钩子村的集体土地进行划拨或挂牌出让呢？外界难以知晓。
在新村区域，目前已经完成了31栋楼房，建筑面积共8.1万余平方米。这些房屋由开发商免费（如果原宅基地和房屋折算的面积少于新房面积，则要按照1250元每平方米补交差价）提供给村民。
如果以同样的容积率计算，剩余的200多亩土地，开发商可以建造162万平方米建筑面积的房屋，以当地的市场价每平方米4000元计算，则可以获得64.8亿元的收入。根据《关于加快推进城乡住房建设和危房改造的实施意见》，针对旧村改造项目，政府还免除了17项行政性事业型收费项目。
平度市国土局的一名工作人员称，过去建设新村的土地和腾出的空地可以一起打包挂牌，但是后来不允许这样做，腾出的土地必须单独出让。
2012年10月1日，陈宝成的父亲陈淑训向平度市政府申请公开《关于金钩子村旧村改造的批复》，没有收到公开信息。于是向青岛市中级法院提起了行政诉讼并胜诉，但平度市政府败诉后给予的答复是：经查，你申请获取的政府信息不存在。
当《财经》记者问陈卫生这个问题，他说，“反正都要上楼了，腾出来政府就修路。”他向村民宣传，所有的土地都是国家的，国家划拨土地给村民盖房，这是国家对村民大大的优惠。
陈宝成家的房子正好处于人民路规划的延长线上，人民路属于政府公共项目，如果修建应当通过征地程序。按照2012年平度市政府意见，改造片区内新修建的市政道路、其他市政公共设施占用改造村庄原址土地的，由市政府负责支付征收费用，或者在片区新增土地内置换等量土地。
大众网报道称，本来只能获得3套安置楼房的陈宝成，“希望获得不少于6套房子或600万元的现金，而且选房范围不止局限于金沟子村，而是要在平度范围内选房。”
对此，陈宝成此前撰文对房子和600万元数字作出解释，“我家实际居住八口人，奶奶、父母、哥嫂、侄子以及我们夫妻，实际是三户人家，因此各需要房子一套自住，一套出租以保障今后长远生活，还要包括自2006年以来我家遭受多次不公正待遇的相关赔偿等损失；念及对故乡的感情，我们希望在现有宅基地上选房。鉴于该地块项目是否合法尚不能确定，因此希望对方支付一定数量的保证金，等上述问题全部圆满解决后再返还；保证金的数额我们没提出具体数字，只是说按照市值商品房的价格。”
土地管理论文范文第7篇
[论文摘要]通过对我国城镇化的内涵、特征及其战略地位的论述，文章基于对我国城镇化发展的现状及问题的分析，进一步探讨并揭示了坚持以科学发展观为统领，加快推进我国农村城镇化的实现途径。
[论文关键词]科学发展观；城镇化；战略地位；实现途径
“农业、农村、农民问题，是中国生存与发展的根本问题。”①党的十七届三中全会指出：“农业、农村、农民问题关系党和国家事业发展全局。”推进城镇化是解决“三农”问题的有效途径。总书记指出：“解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重。”②“十一五”规划强调：“实行工业反哺农业，城市支持农村，推进社会主义新农村建设，促进城镇化健康发展。”③但是，城镇化是一个复杂的、系统的、长远的、艰巨的社会性大工程，决不能凭一时的热情和勇气一蹴而就，一定要坚持以科学发展观为统领，高质量、高素质、高标准、高起点地筹划布局这项造福中华民族的千秋大业，使其健康、和谐、可持续地发展，以利于加快实现农村城市化的大目标。
一、深刻认识我国城镇化的内涵、特征及战略地位
（一）城镇化的内涵及特征
城镇化是一条更能反映现实经济社会空间发展变化的新型城镇化道路。它是伴随着现代交通技术、信息技术的突破性发展，引起人类社会逐步从工业社会向信息社会过渡而走上的城市化道路所产生的相应改变。它的含义在于：交通技术和信息技术使单一城市不断向外扩张，最终将相当部分从传统意义上讲不属于城市内因素的资源包括了进来；城与城之间通过高速公路走廊，有效地相互连接起来，城市与附近乡村的联系也更加紧密，最终构成了一个有机的区域发展体，形成了在大中城市主导下起沟通城乡之间桥梁作用的小城市（镇）。从而引发农民的生产方式和生活方式的不断改善，日益增长的物质和精神文化需要逐步得到满足。
在城镇化问题上，由于我国社会主义初级阶段的国情和生产力发展的状况，推进我国的城镇化必然呈现着与西方发达国家不同的特征。
1．所有制的公有性。我国社会主义制度性质决定我国在推进城镇化的建设中，必须坚持以公有制为主体。城镇化必须反映农村人民的根本利益，这是城镇化必须坚持的方向。
2．宏观调控的计划性。计划和市场都是建设城镇化的手段，计划不是脱离市场的计划，市场也不是脱离计划的市场。坚持以计划为主导、市场为调节，使计划和市场两种手段有机地统一，这是社会主义能够集中力量办大事的优势所在。
3．动力机制的多元性。在城镇化过程中，与投资相关的动力机制日益多元化，如国家和政府的投资、市场调节下的乡镇企业投资、区位影响力作用下的大型工程项目投资。多元化的城镇化动力机制，促进了城镇功能的不断完善和建设水平的不断提高。
4．区域发展的差异性。受自然、历史、人文等多方面的因素影响，我国城镇分布呈现自东向西、由密到疏的空间分布特征，同时，大中城市周边和交通路线的城镇化水平较高。这种空间地域差异性，是推进我国城镇化次序的重要依据。
5．战略布局的全局性。尽管理论界在推进城镇化问题上还有些争议，实践中也存在着地区间的差异和问题，但是，大力发展小城镇推进城镇化已成为党和国家的一项具有全局性的战略决策。推进城镇化已被列入“十一五”的规划，并成为新时期事关全面建设小康社会的全局性工作，这是时展的客观要求。
（二）我国城镇化的战略地位
推进城镇化是全面建设小康社会的有效途径。实现全面建设小康社会的难点、重点在农村。推进城镇化是我国城市化的重要组成部分。我国未来城市化发展的道路，可能选择的方案将是走总体的城市化与城镇化共同推进的道路。在城镇化的过程中，通过“机械化能大大减少土地的耕作劳动力，改变9亿农民搞饭吃的局面，改善农民的生活条件，共享现代社会物质文明和精神文明成果。同时，农业机械化有利于促进农业节本增效，拓展农民增收的途径，缩小城乡、工农差距，不断提高广大农民的生活质量和水平”，④从而加快全面建设小康社会目标的实现。
推进城镇化是建设社会主义新农村的重要内容。城镇化可以使目前分散的部分企业积聚在小城镇，实现生产要素的合理流动和资源的最佳配置，以利于促进乡镇企业上规模、上档次，并通过改变经济增长方式走上可持续发展的农村工业化道路。在工业化道路中，农业机械的广泛运用有利于推动农业产业化经营，带动农民素质和农业生产化程度的提高。同时，发展农业机械化有利于农业废弃物的改造和综合利用，使农机参与乡村道路建设、改造河道、兴修水利等基础建设，有效推动村容整洁，促进乡风文明和管理民主，加快新农村建设的步伐。
推进城镇化有利于加快农业现代化的进程。现代化是我国发展的根本要求。“无论是现代化的近期目标还是远期目标的实现，最后都取决于农业、农村和农民问题的解决，取决于城乡二元结构格局能否改变。”⑤国家通过实施城镇化，促使乡镇企业发展，有效地转移农村过剩的劳动力，并且可以使土地从分散的承包经营有步骤地向集中的、机械化的规模经营转变，并为农村的职业教育、科技推广应用创造条件，促进农业现代化的进程。
推进城镇化是城乡一体化的必由之路。推进城镇化，可以集中相当多的文化、教育、科技、卫生、体育、信息和服务事业，也包括文化娱乐健身活动。例如，在文化教育事业上，通过资源配置和优化，促进优质文化教育资源在区域内共享；通过农村合作医疗机制的建立，使农村的医疗条件、就医状况得到改善。总之，在城镇化过程中，通过发展和建立科技、保险、信息、服务、文化事业等惠及广大农民工作的长效机制。对于提高农民人口生活质量、丰富农民精神文化生活、促进乡村精神文明建设，将起到巨大的推动作用，使广大农民真正享受到改革发展的成果，从而加快推进城乡一体化的发展。
二、我国城镇化进程中存在的问题及成因
（一）存在的主要问题
由于我国城镇发展的自然和历史条件以及城乡二元结构的影响，在目前推进城镇化的进程中，尽管取得了明显成效，但也存在着一些亟待解决的问题。
1．规模小、起点低，区位优势和产业优势不突出。据江苏省农调队的调查显示，该省小城镇建成区的平均人口不足5000人，其中有66个制镇镇建区人口不足1000人。这种城镇规模小、布局分散，必然造成建设质量不高、功能不全，制约城镇的长远发展。
2．宏观规划布局薄弱。存在的问题是：重城镇规划轻小城镇经济发展的规划；重数量轻城镇体系布局；一些地方政府观念落后，思想僵化，甚至沿用小农经济或计划经济的方式来规划小城镇的产业和市场。
3．资源利用效率低，闲置浪费现象严重。一是对资源紧缺的认识不到位；二是重平面扩张，轻挖潜改造，使用土地、矿山、森林等资源粗放；三是新城镇大量土地被征用，旧镇区和旧村的宅基地大量闲置，浪费严重。
4．城镇化的产业结构不合理，横向联系薄弱。第一、二、三产业结构比例不协调，甚至在第三产业的构成中，仍以传统服务加工业为主；许多地区小城镇结构趋同，没有区域优势，横向联系薄弱，人才、信息、金融、技术的交流缺乏畅通的渠道。
5．分类指导无力。一些地方政府缺乏对城镇化工作的分类指导，导致有些小城镇利用区域优势迅速向大中城市发展，而有的小城镇则因各种各样的原因逐步走向衰弱，更多的小城镇则在城镇化过程中，出现了种种功能的分化。
（二）问题的主要成因
1．受到农村工业化、城镇化传统模式的惯性影响。一是受完全依赖政府投资的计划经济模式影响较深，造成城乡分割；二是短缺经济的运行环境和整个社会浪费需求层次不高的现实，决定了乡镇企业乃至小城镇集中布局的效益不突出；三是处于经济转型的初期，发展乡镇企业也存在政策不稳的问题，也有人才资源严重匮乏的原因。
2．是政府推动型和市场推动型两种模式各自独立作用的结果。在发展和完善社会主义市场经济的过程中，坚持政府主导下的市场推动型的城镇化模式还没形成，这是导致我国城镇化发展现存问题的重要原因。
3．受到以宏观因素为重点的一系列制度性因素的作用。比如，在建设用地方面，由县（市）土地管理部门代表政府统一行使规划、重用、开发、管理和出让权，从而垄断了小城镇建设用地的一级市场。又比如，现行财政体制上，从纵向看，省级以下各级政府尽可能地上收财权、下放事权；从横向看，政府与部门之间财权与事权严重不对称。不对这种宏观财政体制进行改革，推进城镇化可持续发展是比较困难的。
三、以科学发展观统领农村城镇化的实现途径
党的十七届三中全会认为：“我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业，走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构，形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。”我国已经形成了推进农村城镇化的良好社会氛围、经济基础、技术条件、市场环境、体制机制，农村城镇化呈现出加快推进的趋势。在这个过程中，我国必须坚持以科学发展观为统领，循序渐进地推进农村城镇化。
（一）解放思想、更新观念、科学发展是城镇化的思想基础
推进城镇化最重要的是党和政府的各级领导干部都要坚持以党的基本理论为指导，全面贯彻、落实党的十七大以来的重要会议精神，坚持以科学发展观为统领，解放思想、统一认识。一是始终坚持发展是富民兴镇的第一要务，积极引导广大农民运用资本、知识、经验、技术、发展生产力，引导支持他们进城镇务工、经商办企业。二是情系群众，结合地区优势大胆招商引资，推动公有制经济为主体的多种所有制经济共同发展。三是尊重农民的主人翁地位，有条件的城镇尽可能实行城镇户口通用制。我国“现行的户籍制度是几千来历史的产物，但是它更多的带有计划经济体制的烙印”。⑥这种制度造成农民进城务工存在着身份上的不公正待遇。采用户口通用制，有利于做到进城务工人员在身份上的一视同仁。四是一切坚持以有利于城镇生产力的发展、有利于城镇人民生活水平的提高、有利于城镇在区域经济体系中经济实力的不断增加来检验、考核各级政府的工作绩效。
（二）科学规划、统筹兼顾是推进城镇化的保证
科学发展观的根本方法是统筹兼顾。党的十七届三中全会提出：“推进中国特色农业现代化，必须按照统筹城乡发展要求，抓紧在农村体制改革关键环节上取得突破。”城镇化是我国农业现代化的重要环节，在具体工作中，首先要提高规划的科学性，做到统筹兼顾、从长计议，重点发展资源优势突出、联结城乡纽带性强、拉动农村经济增长大的中心乡镇，并且突出特色，确定规模，注重实效，走环保型、人文型、节约型的城镇化道路。其次，要注意规划的超前性、协调性。各级各地政府必须以国家利益和人民利益高于一切为准则要求自己，最大限度地使物质文明、精神文明、政治文明、乡村文明有机结合，克服急功近利的不良现象，做到量力而行，分批、分步实施，推进城镇化健康、稳步、和谐的可持续发展。第三，要切实加强规划的指导性、可操作性。各地政府在城镇化规划中一定要坚持以国家建设规划为指导，以农村现代化为发展目标，建立一整套关于城镇化发展的规划制度、管理制度和审查制度，保证规划的正确实施。
（三）因地制宜、合理布局、突出特色是推进城镇化的根本举措
根据我国城镇化发展不平衡的特点，因地制宜、合理布局、突出特色是全面推进我国城镇化的发展战略。一是根据城镇化的定位来布局。在欠发达地区城镇化要以发展小城镇为重点；在较发达地区，则应是发展中小城市与发展重点镇并重；在东部发达地区和大中城市郊区，要注意发挥大中城市对小城镇发展的带动作用。二是适应区位优势来布局。在大城市周围按照产业结构和人口分布适当发展一批卫星城镇。在中、西部地区，要结合中部崛起西部开发战略，重点支持区域经济优势明显的小城镇加快发展，在东部发达地区要适应国际经济发展形势完善城镇功能，提高城镇发展水平，更多地吸纳农村人口。三是适应产业发展要求来布局。在一个城镇里一定要注意该城镇在国内外经济发展中的位置，功能要严格区分，如工业区、商业区、住宅区、行政区等各方面的设置，有条件的可运用绿地、自然景观隔离。而且围绕中心城市的小城镇也要注意根据时展和地方风格构筑自己的鲜明特色品位，打造精品城镇，走出一条独具特色的发展道路。
（四）合理利用、节约土地资源是城镇化的重要环节
深化农村经济发展相关的制度改革和土地资源的有效保护制度，已成为城镇化过程中值得注意的重要环节。具体措施：一是加快制定多元化的小城镇土地市场体系；二是采取优惠政策鼓励将小城镇发展与旧城镇区域改造、盘活土地存量有机结合起来，使城区改造中的富余土地直接进入市场；三是鼓励发达地区的企业或个人利用资金、技术优势，到小城镇开发地区进行土地整理和复垦工作。通过这些措施健全农业生产体系，提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率，增强农业抗风险能力、国际竞争能力、可持续发展能力，促进农村人口向城市合理、有序地流动，为农村经济规模化、机械化、现代化发展创造有利的条件。
（五）优化市场的运行环境是推进城镇化的关键
道路交通、信息技术、金融信贷、广播通讯等市场要素是市场得以运行的重要条件。推进城镇化，就必须加快完善和形成以政府为主导市场推动型的运行机制。在政府的主导作用下，国家有计划地拿出一定的财政资金，或利用信贷杠杆，支持小城镇发展需要的基础设施建设，鼓励支持企业、个人及社会的闲置资金参与到城镇化建设中来。另外，国家也要通过法律制度的保证，使国家、企业、个人的利益在城镇化过程中得到保护，从而优化市场的运行环境，推进城镇化经济健康、有序、全面地发展。
（六）加强精神文明建设、培育创新型人才是城镇发展的智力支持
社会主义城镇化建设是物质文明、精神文明、政治文明、社会文明相互协调发展的伟大事业。而且加强以社会主义为核心、以科学发展观为统领的精神文明建设是城镇化建设的灵魂和方向。在精神文明建设的指导下，优先发展教育、培训创新型人才是城镇化发展的智力支持。“教育的平等能影响社会的平等，建设新农村重要的问题是发展农村教育。”⑦目前，我国人口多且文化素质较低，而且在广大农村这一问题更为突出，全国约九亿人口居住在农村，受过高等教育的却相对较少，而且文盲、半文盲还占有相当部分，这是城镇化中的最大难题。因此，必须通过物质文明建设、精神文明建设、政治文明建设、乡村文明建设的统一协调，大力引进人才，培育新型农民，通过人才素质的提高，给城镇化建设提供有力的智力支持，这是城镇化发展的源动力。也是落实科学发展观“以人为本”的具体体现。
综上所述，推进城镇化事关我国全面建设小康社会的发展全局，是新时期党和国家关于现代化建设的重大发展战略，认真研讨城镇化的内涵、特征、战略地位及其实现途径，对于改变城乡二元结构、满足广大农民日益需要的物质和精神文明的需要、加快推进有中国特色的社会主义现代化建设，意义重大且影响深远。
注释：
①方晓红《农村传播学研究方法初探》，人民出版社2008年版第6页。
②《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全国建筑小康社会新胜利而斗争》，人民出版社2007年版第25页。
③《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划建议》，人民出版社2005年版第6页。
④张宝文《在新的起点上扎实推进农村机械化》，载于《求是》2008年第11期第44页。
⑤申建军《首都社会和谐发展研究》，社会科学文献出版社2007年版第208页。
⑥毛振华《社会学与和谐社会》，社会科学文献出版社2007年版第302页。
土地管理论文范文第8篇
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申明:本网站内容仅用于学术交流，如有侵犯您的权益，请及时告知我们，本站将立即删除有关内容。 城镇化是自由的各要素发展的结果，而不是发展的原因。
城镇化，正成为中国当下地方政府最热衷的发展模式。但全国各地大小不同的城市能否适用于“摊大饼”的土地扩张模式，农民是否在城镇化过程中分享更多收益，农民是否被动地等待被城镇化等问题，在现实中有待厘清。
目前，山东等地先后爆出强制征地事件。一些地方推进城镇化又陷入新一力拆迁和“圈地运动”中。
据《财经》了解，即将在三中全会召开之际推出的城镇化中长期发展规划，将打破过去城镇化的路径依赖，不再是把农民从他们传统的祖祖辈辈留下来的宅基地中，强制性地搬迁出来，然后简单地集中“合村并居”，也不是18亿亩耕地保护红线下以“占补平衡”为操作依据的置换，而是重在体制变革、结构调整，以及谋求城市发展方式的转变。
北京大学国家发展研究院教授周其仁接受《财经》记者采访时表示，在城镇化进程中，既要充分发挥政府这只“有形的手”在调控、监督和引导等方面的作用，更要加强市场这只“无形的手”对城镇化进程的牵引力，防止城镇化过程中政府唱“独角戏”的现象。“人口的流动趋势，企业、项目往哪里聚？政府并不能完全掌握，也不能依赖规划来主导。”
“如果完全看的清楚，没问题，做规划、下指标、干就行了，不会错。如果这里面有看不清的问题，应该靠体制机制把决策错误降低到最低。中国走新型城镇化，就是资源更友好一点，环境更友好一点，浪费少一点，折腾少一点，不要今天做了明天又折腾回来了。”周其仁说。
人口往哪流？城市往哪摆？公司往哪里聚？是有规律可循的。周其仁认为，政府要注意向市场学习，发挥企业的作用。而企业在城镇化这一公共事务上，也要成为积极参与者。用PPP（Public-Private-Partnership）的概念来说，这种方式即公私合作。
同时，周其仁认为，城镇化不是搞个城市把人圈到里头。国王都没有那么大能耐。先要想清楚人们在城市要什么，为什么年轻人都喜欢往大城市跑。“不能说我手中反正有权，做几个项目硬邦邦放下去，过几年我就升了，我的政绩出来了，这个倾向要关注。”周其仁说。
正如亚当·斯密在《道德情操论》中所说：“在政府中掌权的人，容易自以为非常聪明，他似乎认为他能像用手摆布一副棋盘中的各个棋子那样非常容易地摆布偌大一个社会中的各个成员……但在人类社会这个大棋盘上，每个棋子都有自己的行动原则。”
在城镇化进程中，这一忠告依然有用。 反思城镇化发展模式
《财经》：你对目前推进的新一轮城镇化前景有何看法？
周其仁：工业化后起阶段，中国推进工业化比较急躁。认为政府可以发挥很大的作用，认为自己把事情都看明白了，搞规模化工厂比市场来得快。从工业化发展的教训看，城镇化进程很可能也会出现这种现象。政府强有力，也有很强的信息优势，并有上下一体的官员体系和专家服务系统。自以为对西方发达国家前面走过的弯路已经看明白了，不会再走弯路。
但是，政府主导很可能还是有很多信息成本。世界瞬息变化，中国人均GDP达5000美元的情势与美国人均GDP在5000美元的情形大不一样，那时还没有手机呢，因此，并不能简单重复，会冒出新情况。
《财经》：如果不吸取工业化进程的教训，继续沿袭工业化进程的思维，搞“粗放式城镇化”，会导致什么结果？
周其仁：国家工业化阶段看西方发达国家工业化有什么就布局什么。上海搞纺织厂，从一棉到二棉一字排开，搞了很多厂子，一个时期来看很对，但时间一长发现错了。其他地方搞纺织比上海更有优势。过去国家搞了很多定点的工业企业，最后变成了包袱，不了了之。因此要注意市场机制，企业家追求利润，前提是满足消费者需求，消费者不买账，利润从何而来？一定要利用市场信号，人往哪儿流，是有市场信号的，根据信号来决定比较稳妥。
行政系统是比较硬的，副处长上头是处长，处长上面是局长，一个城市也分很多级。人口往哪流？城市往哪摆？公司哪里聚？项目聚哪里？好大一门学问。现在可以自由迁徙了，年轻人可以自己出去打工，学生可以自由找工作，这里头到底有什么规律可循？我觉得首先需要学习，不能说我手中反正有权，做几个项目硬邦邦下去，过几年我升了，政绩出来了，这个倾向要关注。要有敬畏之心。
《财经》：城市化是产业布局的结果，是工业化的自然产物？
周其仁：是的，城市化就是工业化的产物。搞个总装厂，就需要零部件供应，零部件不能离总装厂太远，否则，运输成本太高。为了应对市场，总装厂与零部件靠得很近。高度利用能源的产业靠近能源基地，大量煤炭运输接近港口。随着输变电系统的建立，很多码头城市后来趋于衰败，内陆城市则随之兴起。因为人们聚首的条件发生变化，运输条件变化了。因此，人凑到一起是有道理的，一些大都市崛起也是有道理的。比如广告业更适合放在大城市，不会向县城和乡村聚集。
《财经》：目前城镇化千头万绪，路径也各不相同。你能给出一个可操作的路径吗？
周其仁：中国一个话题越热就越空，所有人都热衷讲这事儿的时候，要听到有价值的东西不容易了。只有让它自生自灭，讲到没有什么好讲的时候就不讲了。你问城镇化的模式，找个农民来，他也有看法。人类不是完全依赖想法的，还要有行动。想法和行动在互动中推进。
《财经》：如何理解城市“化”？更多人是留在大城市、中等城市、还是小城市？哪种城市模式更适合中国国情？
周其仁：没错，是哪里的城市化？县城人说，全国人民都跑我这里来吧。这可能吗？这么多人往哪里跑？落谁那儿？有学者研究了城市在100年到200年间的变迁后发现，城市一旦出了名，很难在短时间内消失。城市比公司顽强。公司要死掉很快的。城市演化则很慢，所以它能粘住你。比如义乌，这种小商品市场，不就是盖些大棚子嘛，中国每个县市都有大棚，但只要义乌一搭，生意就扎堆，买卖信用就跟着去了。其他地方搭多少棚子没有用啊，没有人来。再比如深圳，汇聚科技精英、创业氛围很浓厚，到别的地方就味道不对了。它也有很大的粘性。这里面的市场机制很重要，企业家精神很重要，冒险与敢闯的气质很重要。
现在城镇化率低有一个原因，大的镇子有100多万人，但是还不能叫“市”。所以要研究城市规模划分和设立机制的改革，什么样的标准可以叫城市。
《财经》：城市设计的决策机制应该怎么定？
周其仁：城市最重要的是规划。过去是谁官大谁就是第一规划师。很多大楼很难看。现在，要有公众参与城镇化规划，可以由使用者参与设计。像万科，企业管理的楼宇和人群好大一片，周围都是开发区，十几万人在里面。开发区是民营公司搞的。其实就是公司制的城市，但是是非营利的城市，是个平台，也没有四大班子。四大班子管国土就行了。
规划重在改革，而改革的关键则是通过完善体制，推动户籍与人口管理、土地管理、行政管理和财税金融等领域的改革。 释放经济新空间
《财经》：你怎么看待城镇化将带来的红利？
周其仁：很难讲。也很难做规划。你可以有想法，但经常是有心栽花花不开，无心插柳柳成荫。顶层设计是需要设计的，但设计完也不能太当真，设计好了，他不来怎么办？不能强来。
因此，一方面，引而不发，中国大，不同条件面对不同问题。
另一方面，面对所有问题，都有地方在那里难受，因为他难受，才找办法解决问题。看我们善于不善于从零零碎碎的活动当中提炼出思想、政策和法规，这点很重要。城镇化也是这样，理想和现实的距离逐步收缩，不要用理想来谴责现实，也不要因满足现实就不要理想了。
《财经》：我们是不是高估了未来城镇化可能带来的红利？
周其仁：是不是高估很难讲。发达国家70%以上的城市化率，甚至达到85%，过去认为这样的城市化率会封顶，现在看不会封顶。中国目前是52%，大概是上世纪20年代美国的水平，50年代日本的水平。因此，中国一定会往城市化率提高的方向走。现在人们已经意识到未来这个广阔空间。中国城市化是落后的，可谓“工业化超前，城市化滞后”。
《财经》：投资者都热衷于追逐城镇化的红利。很多企业也希望借此寻找商机。你对企业家有什么建议？
周其仁：企业要琢磨消费者的需求，不是有钱就可以搞个城市把人圈到里头。国王都没有那么大能耐。先要想清楚人们在城市要什么，为什么年轻人都喜欢往大城市跑，什么道理？现在技术进步快，换工种也快，只有多样化的城市，各种不同的产业聚集，才容易换工作。单一化城市，一旦失业，只好一家子哭吧。像底特律就是单一城市，单一产业的城市都是很危险的。曼彻斯特的纺织城衰落了，但伯明翰起来了。底特律不行了，但芝加哥起来了。
提醒企业家，一定要高度关注背后的道理，无论你有什么“梦”，希望得到什么红利，只有解决人家的问题才能解决你的问题。对城镇化红利这个概念要慎重，没有投资呢，如何奢谈红利。你不做点什么，哪有红利？ 推进城镇化机制
《财经》：在城市化过程中，企业、政府、市场之间，应如何互动？
周其仁：其实，互动早已经开始，政策也在为互动创造条件。企业有意见找政府诉说，企业的行动影响着政府决策，政府现在也不完全靠长官意志，他们也知道城镇化完全依赖政府驾驭不了。有些城市规划虽然是政府做的，但是，是通过招投标来实现，请很好的规划公司来做，这个互动的苗头都有了。还有一种现象是规划的开放性，就是面向社会公众，听取各方意见。相对当下大规模的城市化，应该使这种新的体制机制更完善。
对企业讲，城市建设与单一项目和投资不同，城镇化建设有很大系统性和外部性，不是完全商业利益主导，它有公众性，这个公众性就要政府来主导，不能完全靠企业。不能像搞工厂一样搞城市。PPP模式是很好的探索，公私要合作。政府做事，要从市场、市民、企业家、学者等各个方面吸取信息。多数城市活动有很大公众性，私人的活动也不完全是私人的事，公司的活动也不完全是公司的。讲穿了，就是要扩大民主参与，建立市场机制。
《财经》：也就是要厘清谁来主导城镇化的问题？
周其仁：不能笼统讲城镇化是市场主导，还是政府主导，两面都要讲。对于政府，要不断向市场学习，注意市场信号，市场比你更厉害，不要以为你有权力就可以和市场作斗争，斗不赢的。盖起房子没人去住，建成工业园区，没有企业进去，不是坐蜡了，哪来政绩啊？因此，要看市场发什么信号再发力。
主导这个词是很麻烦的词，最容易让责任不清楚。中国是官本位的社会。官家在社会的地位要高一些。我的想法是政府引导，市场为基础，政府与公司都要往中间靠，要从非自己的类体吸取经验，吸取教训。
《财经》：城镇化方案几度推迟，一个主要原因是圈地开发的旧有模式仍被视为推动城镇化的主要手段。因此，规划修改重点便是改变地方政府固有发展观念，避免地方在城镇化发展过程中走弯路。如何避免新一轮城镇化演变成行政规划下的“造城运动”？
周其仁：不能一概而论。城镇化主要是圈地，不圈地怎么城镇化？农民怎么进去？城市不适当扩大不行。我不是笼统反对圈地，而是尽可能少圈错地。圈地搞建筑，人到那里创造新的收入，没有什么不好。当然有个与生态的平衡，粮食安全的平衡问题，这个不是做不到。现在的科学技术、建材技术可以加大密度，城市可以省出不少地。对土地问题要有信心。制度好了不会有太大问题。
另一种情况，地圈对了，城市搞起来了，但里头的利益分配，让一方损失太大也不行。因此，第一不能圈错，这块地本来还种庄稼，变成水泥以后，寸土不长，空在那里，闲在那里，啥也不产出是最大的失败；第二圈对了，产业选对了，人来了，产业来了，收入增加了，土地增值部分分配要大体合理，原住民得多少，政府得多少，开发商得多少，消费者得多少，得有一个大体合理的分配。
《财经》：中国城市实行等级管理制度，越大的行政资源，城市项目、资金流更强，小城市相对资源少。中央的资源多流向大城市了。
周其仁：中国的行政体制就是等级体制，短期消除是非常困难的，只能是往一个方向去走。这种体制有一个弊端，大家都愿意涌入大城市，主要是因为政策有偏向，比如北京的医院就多，学校多，各种机会多，越偏向大城市，城市的负荷就越重，无论怎样阻止别人进来，人家也要千方百计进来。人家知道进来甜头大。
这个矛盾最后只有两个解决办法：第一，不能有这么强的大城市偏向，把甜头去掉一些，所以有一个平权的过程，有一个公共财政、公共服务均等化过程。
另一面，这种体制变革非一日之功。需要一点一点改善。
《财经》：户籍制度改革会不会引发迁徙潮？
周其仁：城镇化首先是人的关系，他没有相应关系的调整不可能有健康的城镇化。
城镇化是结果，允许人自由流动，允许自由迁徙，允许企业自由建厂和设置总部。城镇化是自由的函数。
《财经》：近段时期以来，一些地方频繁发生暴力拆迁事件。即便再强调核心是“人的城镇化”，但到了地方层面，仍有很强的基础建设冲动？
周其仁：人生充满很多僵局。一点办法都没有，粗暴和鲁莽拆迁导致各方只能耗在那里。实际上，全世界都有“钉子户”。在日本机场，飞机都起航了，跑道都修好了，钉子户还居住了多年。因此，不了解原住民的情况怎么可以轻易下手？
中国香港的房子是怎么变成高楼大厦的，那些开发商派多少人扎在村子里，一泡几年，甚至十年之久，他们和村里所有人混的那个熟，你都吃惊。只有这样才能有针对性地解决问题。
我们一些地方发个红头文件，开个动员会，就希望一夜之间把人家世世代代居住的地方城市化了，一定会碰一鼻子灰的。依靠武力解决，像美国上世纪60年代的“推土机战略”，只能激化社会矛盾，埋下定时炸弹。城市文明可能就成了巴黎十三区了。
《财经》：城镇化过程中，土地确权是基础性问题？
周其仁：现在都在推。媒体要去推动较快的地方去观察。但永远不会有最理想的现实。只能是靠近理想的现实。
这些年各地都在实践中，特别是城乡统筹改革的地方有一些试验。有一些土地过去完全是由公家拿来，现在要变成一部分农民土地可以直接入市。为了做好这件事，不能侵权。今年中央一号文件部署了要在五年内把土地的确权登记工作完成，就是试图让一些土地不要经过政府变成了市场供应的土地。
《财经》：目前不少地方为了加快推进城镇化进程，利用各种融资平台举债，又采取了引资、搞保险等新的变通方法来融钱。城镇化如何创新投融资模式？
周其仁：目前最主流的模式是，政府征一块农民的地，高价卖给市场。有溢价可能，银行就看在溢价的份上，给土地融资了。这种模式完全是地方政府主导的。它能整来钱，就折腾。
回忆当年，轻工部定冰箱生产在广州，生产万宝牌冰箱，现在这个牌子消失了，有几家在用？但是科隆、海尔、格力起来了，轻工部哪知道有个格力。市场充满的变数是无法驾驭的。城市化要当心，做错了后果很严重。过去一个厂定错了就是一个厂而已，现在要是一个城定错了，要砸进去多少钱呀！搞不好最后都变成不良债务。
土地管理论文范文第9篇
住房货币化带来物业管理市场化,房地产的欣欣向荣推动物业管理的蓬勃发展。但与此极不协调的是,全国各地大城市均出现了不同程度的“棍棒相加”、等物业暴力事件，停水停电更是司空见惯。2005年11月8日在河南郑州，河南电视台一名摄相记者喋血中方园小区，摄像机与采访车受损。此事被东方今报、郑州晚报、河南电视台等省内媒体连续重点报道，引起相当大的社会震动。
市场经济下的物业管理具有重要的地位，不仅涉及物业区域维修养护、安全防范、环境卫生、绿化美化、车辆管理等多方面公共服务，而且影响市民工作生活的质量、社会安定，更关系到现代化城市建设。物业管理因此牵涉多方面关系，包括房地产生产、流通、消费领域的众多参与者，既有业主、开发商、物业管理企业之间平等的民事关系，也有相关政府部门对物业管理企业监督的行政关系。在复杂的各种关系中，通过立法明确各方主体：政府、业主、物业使用人、物业管理企业、开发商的地位、作用、权利义务，使物业管理有法可依，避免纠纷的产生或把纠纷解决在初期，促进物业管理的健康发展。
一、住宅小区物业管理的法律界定
（一）物业及住宅小区物业
“物业”对应的英文是“real estate”或“real property”，含义是：“财产、资产、拥有物、房地产”，在我国粤港地区作为房地产的俗称。随着物业管理的发展，物业已成为有确切定义的规范化术语。一般认为，“物业”指已经建成并竣工验收投入使用的各类房屋建筑及其所属配套设施与场地，由以下四个部分构成 ：（1）建筑物本体（2）附属设备（3）公共设施（4）建筑地块。《河南省物业管理条例》第三条 本条例所称物业，是指已建成投入使用的房屋建筑及其附属的设施、设备和相关场地。
住宅小区物业系指一个住宅小区的房地产的总称。首先以小区宗地土地使用权的土地的四至为界，其次在该宗地上附着了可供所有权人或使用权人使用的各种房屋、设施、绿化等。住宅小区物业具有以下法律特点：1．房屋所有权具有多业主。2．土地具有共用性。3．小区配套房屋产权具有模糊性。
（二）住宅小区物业管理及界定
住宅小区物业管理，是对住宅小区作为房地产的物业管理：业主通过选聘具有相应等级资质的专业物业公司，由业主和物业公司按照物业服务合同约定，对房屋及配套设施设备和相关场地进行维修、养护、管理，维护相关区域内的环境卫生和秩序的活动。
所谓住宅小区物业的界定，是指如何区分a小区与b小区的边界。中华人民共和国成立以来，我国对待房屋所有权和该房屋占用的土地使用权的一贯原则是，不经取得土地使用权，不得进行地上建筑；地上建筑物、构筑物、定着物所有权转移时，连同其所占用的土地使用权一并转移；合法取得的房屋所有权和土地使用权，受国家法律保护。多年来，我国司法、规划和房地产管理机关都是按照这一原则，处理有关房地产权属问题的。上述原则体现在相关宪法和法律条文中：中华人民共和国宪法第12条规定 “国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。” 中华人民共和国土地法第11条规定“土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”
《物业管理条例》第9条规定：“物业管理区域的划分应当考虑物业的共用设施设备、建筑物规模、社区建设等因素。具体办法由省、自治区、直辖市制定。”由于开发商不同，规划不同，各个小区的容积率、绿化率、配套设施的完善程度都各不相同。如果根据一定的评价指标将住宅小区划分为好、中、差的话，就会出现相邻小区实际上处在不同居住环境等级中，不同小区的业主购买房屋的价格也不同。一个小区的业主出高价买了住房和与之配套的设施、环境，让他的小区与居住环境较差的小区并为一个“物业管理区域”，显然他对配套设施、绿化、土地使用权的权利都会受到不同程度的侵害。
所以，对住宅小区物业的法律界定，应结合实际情况，确定合适级别以收取物业服务费用，以当前中央提出的建立和谐社会为指导原则，把事情做细做好。郑州中方园小区经过11月8日事件使方圆物业退出后，原来的东西两小区分别聘请不同的物业公司来服务，有利于竞争，提高服务质量。
二、住宅小区物业管理中存在的问题
国务院《物业管理条例》（以下简称《条例》）本条例所称业主，是指物业的所有权人。已建成用于出售、出租但尚未售出、租出的物业的所有权人除外。所谓业主管理物业，就是业主通过某种手段、措施达到所要的服务质量。一般来说，都是在业主大会的基础上成立业主委员会并聘请专业物业公司来具体管理，根据业主大会做出的决定行使一定的权限。
（一）现阶段业主如何行使管理物业的权利
1．业主如何通过业主委员会管理物业
《物权法》草案第77条规定：“业主可以设立业主会议，选举业主委员会。县级以上地方人民政府有关部门应当对设立业主会议或者选举业主委员会，给予指导和协助。”所谓业主委员会，是指由物业管理区域内业主代表组成，代表业主的利益，向社会各方反映业主意愿和要求，并监督物业管理公司管理运作的一个民间性组织。根据政策规定：居住小区已交付使用并且入住率达到50％以上时，应当在该居住小区开发建设单位、居住小区所在地的区、县房屋土地管理机关指导下建立物业管理委员会（业主委员会）。如何计算参加投票的业主投票权问题？《河南省物业管理条例》第十一条 业主的投票权数，可以按下列规定计算，法律、行政法规另有规定的，从其规定：（1）住宅物业按一户一投票权数计算；（2）非住宅物业按建筑面积计算。确定业主投票权的具体办法由业主大会制定。
2．业主委员履行职责不力
国务院颁布的《条例》第15条规定：业主委员会是业主大会的执行机构，履行下列职责：（1）召集业主大会会议，报告物业管理的实施情况；（2）代表业主与业主大会与选聘的物业管理企业签订物业服务合同；（3）及时了解业主、物业使用人的意见和建议，监督和协助物业管理企业履行物业服务合同；（4）监督业主公约的实施；（5）业主大会赋予的其他职责。上述规定已经明确了两个问题：一是住宅小区的业主大会代表和维护小区全体业主在物业管理活动中的合法权益；二是住宅小区业主大会的代表和维护活动是通过业主委员会实施。
3．业主委员会备案问题。《物业管理条例》第16条规定：业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门备案。
备案的本意应当是登记备查。根据《物业管理条例》的规定，业主委员会由业主选举产生，不因备案产生。到所在地县级房产管理部门办理备案，是为了备查，方便工作。不能让备案成为一道关卡。一方面我们在强调业主自治，另一方面我们又增加审批程序，这与当前的市场经济体制是不相容的。解决的办法就是明确规定由业主委员会将选举结果报送房地产主管部门登记备案。只要选举符合法规规定，房地产主管部门就不得拒绝备案，简化程序，合法即备，规定在若干个工作日内作出给予备案或不与备案理由的答复。
（二）业主、业主委员会和物业公司之间的关系
1．业主委员会是业主代表大会的执行机构，是沟通业主和物业管理公司的桥梁，代表和维护着房地产产权
人、使用人的合法权益。可以说，业主委员会是整合广大业主的共同意愿，维护广大业主合法权益的有效组织形式，其有效的工作是社区稳定的基础。
2．业主委员会和物业公司的关系：业主委员会在相关主管机构的指导下负责制定业主委员会章程，选择物业管理企业，监督居住小区物业管理工作的实施，对物业管理企业进行检查和监督，协助物业管理企业进行管理工作。它的存在有利于明确业主与物业管理公司之间的责、权、利关系；有利于促进形成物业管理市场竞争机制，在物业管理市场中发挥着重大作用。
3．业主和物业公司的对立关系。由于业主对物业公司服务不满意，或者物业公司对业主欠缴物业费用采取停水停电的不当做法，导致矛盾对立。业主作为弱者，被物业公司人员聚众殴打经常出现： 05年11月8日出现的郑州中方园小区多位业主被方圆物业公司保安人员殴打即为典型案例。此事引起郑州多家主流媒体前往采访，甚至于河南电视台一摄影记者也喋血小区。11月10日，《东方今报》头版头条推出“诚招十大解决物业难题”，希望借助专家和社会的力量解读物业出现的难题。
4．业主、业委会炒物业公司不容易。“本来管家是为主人服务的，现在管家把家都占了。”郑州德亿小区一位业主的这句话，讲出了现今物业管理中许多业主的无奈与尴尬。该小区选出的业主委员会认为原物业公司的服务不够好，业主招聘的新物业前来服务，原物业公司以某些物业费未能收齐为借口，拒绝撤出，一副不管你乐意不乐意，我要为你服务到底的架势。于是在小区门口出现了身穿迷彩服和蓝色工装的两家物业公司保安并排而立值班“一门两岗”的罕见现象。但后来，业主聘请的郑州大宇物业终于抵不住对方给予的各种压力，包括8月17、18日两次，终于坚持一周后无奈离开。
从道理上讲，业主既然是花钱请物业公司来服务的，双方是平等的民事主体。业主对物业公司的服务不满意，业主有权依法更换。但是从南到北，从东到西的城市，居民小区业主委员会要换物业，为首的业主被黑恶势力恐吓甚至打伤的事情屡有发生，物业公司为你服务俨然成了一种霸权。在物业管理中，尽管理论上承认业主种种权利，也规定了物业公司种种的责任。《物权法》草案第78条，对业主炒物业公司作了规定：应经专有部分占建筑物总面积二分之一以上且占总人数二分之一以上的业主同意。但是在具体的技术操作中，由于业主在法律条文及实践中处于弱势，其权利往往被稀释、被挟持、被屏蔽、被蚕食。在业主自我维权中，法律和政府提供的保护也常常缺位，使业主处在与物业公司很不平等的弱势地位。
就拿上文所说那个原物业公司拒绝撤出的理由来说，是很滑稽的，但究根结底是其不撤出将来所得的利益驱使。业主拖欠物业费，是个人和物业公司之间的债权债务关系，完全可以通过司法途径追索，这和业主集体行使权利是两种法律关系。如果在技术层面上，不为一种权利兑现扫除重重障碍，那么这种权利就不是真正的权利，而只能停留在纸面上，服务的霸权将自然滋生。
（三）作为业主委员会，如何才能履行好监督物业公司财务收支情况？很少物业公司定期公布财务报表。应要求物业公司财务公开化，增加透明程度。
1．管理预算年度期间
（1）对物业公司每月报送的财务报表（一般指管理费收支表、管理费用支出明细表和资产负债表）进行相关指标分析，特别要注重对管理费用支出明细表的分析，以期发现例外费用和不合理费用的存在。
（2）定期检查管理公司的各项收费标准是否合理，财务收支情况是否公开。
（3）建立例外大额费用支出报告制度。
2．管理预算年度年终
（1）根据被委托的会计师事务所审计后的年度报告，分析各项指标的收支情况。
（2）根据年度预算各项指标与年度报告相关指标进行一一分析对比，分析各指标产生偏差的原因，特别对超预算执行的费用支出，可由业主委员会代表进行适当地凭证抽查，以确认其发生的合理性和合法性。
（3）对产生的盈亏做好记录，为审批下年度管理费预算提供参考依据。
（四）重新审视业主委员会制度的缺陷
1．业主委员会的法律地位和性质模糊
《条例》第15条规定：“业主委员会是业主大会的执行机构。”而对于业主委员会的法律地位和性质，《条例》的定性十分模糊，在理论界观点不一：（1）业主委员会是独立的社团法人；（2）业主委员会属于享有独立的诉讼主体资格的非法人组织。笔者赞同后一种。《
公共服务费，70%纳入专项维修资金，但业主大会另作决定的除外。”小区的业主委员会有权对物业管理公司利用小区公用部位、公用设施从事经营活动所获得的收益进行核算并监督物业管理公司合理分配、使用该收益。应制定相关法律、采取适当措施包括通过对物业公用部位、共用设施经营等方面，解决业主委员会经费，符合社会主义市场经济规律。
4．业主委员会超越权、。
《条例》虽然对业主委员会的权利义务进行了规定，但条款过于抽象，缺乏明确性和可操作性。此外，《条例》没有规定业主委员会超越大会授权范围所为民事法律行为的法律效力及其对此应承担的法律责任。上述问题导致了现实中很多业主委员会超越权，甚至损害全体业主利益的情况。例如业主委员会，在未经业主大会的同意且没有任何审查的情况下，便聘用物业公司或同意物业管理公司使用专项维修基金。
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三、住宅小区物业管理收费存在的问题
《河南物业管理条例》第三十七条 物业管理服务收费价格应当遵循合理、公开、与物业管理服务内容和质量相适应的原则。物业管理服务收费项目和标准，由双方当事人协商约定。也可以实行政府指导价。具体的收费项目和数额由业主委员会或者业主与物业管理企业在物业管理服务合同中约定。
第四十一条 物业开发建设单位应当按照有关规定，配套修建不低于总建筑面积千分之二至四的业主自治监督和物业管理用房，其费用列入开发建设成本，产权属全体业主共有。
第四十六条 物业管理企业不按合同约定提供服务的，业主委员会有权要求其改正，扣减相应物业管理费，并按合同约定追究违约责任。
第四十七条 业主或者使用人、空置物业所有权人未按期足额交纳物业管理服务费的，物业管理企业可书面通知其限期交纳，并按合同约定加收滞纳金；物业管理企业也可以依法向人民法院。
《城市住宅小区物业管理服务收费暂行办法》第十三条 物业管理单位与物业产权人、使用人之间发生的收费纠纷，可由物价部门进行调处。
《物业管理条例》第六十七条也规定：“违反物业服务合同约定，业主逾期不交纳物业服务费用的，业主委员会应当督促其限期交纳；逾期仍不交纳的，企业可以向人民法院。”根据该条的规定，物业公司在和业主因交纳物业服务费用发生争议的情况下，物业公司享有向人民法院的权利，但无权自行采取措施停水停电。
在当今仍不完善的城市小区管理中，业主委员会的缺失导致物业公司和业主之间缺少一个交流沟通的重要环节。于是，在服务收费等问题上，变成了物业公司跟单个业主的对峙。在某些时候，单个业主便丧失了一些选择权，因此导致了双方在很多时候难以达成互相理解，甚至矛盾激化。我并不赞同部分业主长期拒交物业费的行为，在应对物业公司的诉讼实例中，业主屡屡因此败诉的结果应当引起业主的重视。业主遇到问题，可以采取向物业管理、物价、消协等部门投诉等方式来解决问题，也可进行仲裁裁决，快速高效。另外，双方要注重协调，理性处理好服务和被服务的关系，激化矛盾对谁都没有好处。如果双方能够有一个充分而善意的沟通，相信问题能够更好地解决。
物业管理在国外已有100多年的历史，在我国从深圳开始到目前，只有20多年的时间，目前物业管理也已成为我国的新兴行业、朝阳产业。 随着郑州市房产经济的迅猛发展，十余年来，全市的物业管理公司也迅速发展到400余家，实现市场化物业管理的商品房面积达2000万平方米，占全市住宅面积的1／3多。随着经济的发展和人民生活水平的不断提高，广大群众对物业管理的要求也会越来越高。实践证明，物业业主的自治管理以及受聘物业管理机构的专业管理有助于建立多层建筑和住宅小区物业所有人之间的和谐秩序。但与此同时，我国传统的房屋管理体制和物权法律结构阻碍了市场化物业管理的推行。一个完善的物业管理法律制度将有助于规范物业管理行业，维护业益，推动房地产市场健康发展，促进城市社区建设。
四、住宅小区物业管理的立法完善及对策
（一）物业管理的法律法规有待完善。笔者认为：应从立法上树立物业公司的服务意识，物业公司的注册名称去掉“管理”，增加“服务”字样；物业公司部分从业人员素质较低，应该尽快设立物业管理资格证门槛，让所有的从业人员经过严格的学习、培训才能上岗；政府要承担管理责任，及时化解矛盾；对于物业公司服务缩水问题，业主委员会要及时监督物业公司整改；业主要多学点相关法律知识，来维护自己的权益。城市住宅小区的物业管理是城市管理的重要内容，既能保持市容的优美整洁，又能巩固城市建设成果，逐步向现代化城市迈进。通过创新工作，拆除违章建筑、加大绿地覆盖面积、整修道路、建设文化娱乐等公共设施，达到初具现代文明小区的规模。在此基础上，逐步建立完善物业管理体制，实行综合管理，不仅可以延长城市住宅和公用设施的使用寿命，还能提高居民的精神文明素质和现代化城市水平。
（二）《物业管理条例》中业主委员会的亮点
亮点一 第一部国家物业管理条例出台，客观上填补了20多年没有国家物业管理法规的空白；统一了物业管理立法，规范了物业管理行为，明确了物业管理各主体的责、权、利，促进物业管理的市场化。
“第三十五条 业主委员会应当与业主大会选聘的物业管理企业订立书面的物业服务合同。物业服务合同应当对物业管理事项、服务质量、服务费用、双方的权利义务、专项维修资金的管理与使用、物业管理用房、合同期限、违约责任等内容进行约定。”
把原来的委托合同改为服务合同是正本清源的事。一向以来，业主与物业管理签定的合同被认为是物业管理委托合同，这是一种错误的认识。按照这种理解，物业管理是业主委托物业管理公司小区物业管理工作。而在法律上对是有明确界定的：“一是人以被人的名义去从事法律行为；二是人只能在被人授权范围内从事行为；三是人的所有行为，法律后果归属于被人”。事实上，物业管理公司在物业服务过程出现问题应当由物业管理公司自己承担责任。原先对物业管理的合同这种委托和的法律关系的认定导致了主仆论、管家论和保姆论的流行，一直以来不利于物业管理的健康发展，此次国家条例摆正双方的位置。事实上双方是平等的，完全按照合约来办事。
亮点二 明确业委会只是业主大会的执行机构
“第八条 物业管理区域内全体业主组成业主大会。业主大会应当代表和维护物业管理区域内全体业主在物业管理活动中的合法权益。” “第十五条 业主委员会是业主大会的执行机构……”。尽管“国家条例”对业主大会和业主委员会法律地位的界定还不太明确，但已经有了一个进步，把业主大会定性为业主自治的组织，代表业主的合法权益，并且业主大会作出的决定全体业主都必须执行。同时国家条例明确说明业主委员会只能是业主大会的执行机构，而维修基金的使用、续筹，物业共用部分和共用设施设备的使用和监控，公共秩序和环境卫生的维护以及选聘管理公司等影响业主利益的重大事宜则由业主大会来决定。这约束了业委会的职权，而原来的省市条例则过大的给
予了业委会职权，比如业委会有选聘物业管理公司的权力等等，导致郑州市一些小区业委会滥用权利。
亮点三 业委会须督促业主交物业管理费
“第四十二条 业主应当根据物业服务合同的约定交纳物业服务费用。业主与物业使用人约定由物业使用人交纳物业服务费用的，从其约定，业主负连带交纳责任。”“第六十七条 违反物业服务合同约定，业主逾期不交纳物业服务费用的，业主委员会应当督促其限期交纳；逾期仍不交纳的，物业管理企业可以向人民法院。”国家条例关于对业委会有义务督促业主缴交物业管理费是一大进步。物业管理公司的服务是整体性的，收取的物业管理费是为全体业主利益服务的，个别业主欠交物业管理费的结果是伤害了绝大多数业主的利益。新条例明确说明了当业主欠交物业管理费时业委会有义务做好督促的工作，这体现了业主大会真正成为自我管理约束的自治组织。
亮点四 物管公司职能划分更明细
“第四十五条 物业管理区域内，供水、供电、供气、供热、通讯、有线电视等单位应当向最终用户收取有关费用。物业管理企业接受委托代收钱款费用的，不得向业主收取手续费等额外费用。”由此也引发了不少物业管理纠纷，在郑州引发多次众多物业公司集体“罢收”以示抗议。国家条例明确了物业管理公司没有代公共配套单位向业主收取费用的义务，意味着物业管理公司今后与各相关公共部门只是一种协调配合的关系，而不必承担代收、代交的义务，就减少了许多纠纷的来源，对一些物业管理公司来说是一种解放。
（三）对住宅小区物业服务的相关对策
土地管理论文范文第10篇
一、行政法和行政法学研究的回顾
（一）行政法和行政法学的发展阶段
三中全会后，中国行政法和行政法学的发展，大致可以划分为五个阶段：（注：对新中国行政法学的历史发展，人们习惯于四分法：1949年10月至1957年5月为行政法学研究的萌芽和初步发展时期；1957年5月至1978年12月为行政法学受到挫折、破坏和停滞时期；1978 年12 月至1989年4月为行政法学研究恢复、发展和繁荣时期；1989年4月以后是行政法学研究进一步发展、繁荣和完善时期。许崇德、皮纯协主编《新中国行政法学研究综述（1949—1990）》，法律出版社，1991年版， 第1页。）
1.1978年至1982年为行政法、行政法学研究和教育恢复期
粉碎“”以后，行政法学研究依然受冷落，处于停滞、徘徊状态。党的十一届三中全会提出了健全民主集中制、加强社会主义民主与法制的任务，为行政法学研究的展开和发展带来了新的生机。1979年3月，中国社科院法学所在北京召开全国法学规划会议， 标志着行政法学研究开始复苏。部分法学刊物、法学学会、法学院系也得到恢复。
1979年11月五届全国人大常委会通过《关于中华人民共和国建国以来制订的法律、法令效力问题的决议》，使建国以来的法律、法令（除同五届全国人大制定的宪法、法律以及五届全国人大常务委员会制定、批准的法令相抵触的以外）恢复了效力。此后，我国在人事和组织行政、公安行政、工业行政、民政行政、税务行政等领域，都制定颁布了大量行政法律规范。
1981年以来，北京大学、中国政法大学、西南政法学院、西北政法学院、安徽大学法律系等部分政法院系开设了行政法课程，也组织编写了教材。北大法律系率先在本科和研究生中开设外国行政法和行政诉讼法课程，而安徽大学于1982年开始招收行政法研究生。（注：对新中国行政法学的历史发展，人们习惯于四分法：1949年10月至1957年5 月为行政法学研究的萌芽和初步发展时期；1957年5月至1978年12 月为行政法学受到挫折、破坏和停滞时期；1978年12月至1989年4 月为行政法学研究恢复、发展和繁荣时期；1989年4 月以后是行政法学研究进一步发展、繁荣和完善时期。许崇德、皮纯协主编《新中国行政法学研究综述（1949—1990）》，法律出版社，1991年版，第1页。）
2.1982年至1986年为行政法学研究初步发展期
现行宪法颁布，有力地推动了行政法制建设，从而使行政法和行政法学研究进入健康发展的轨道，为行政法学研究的展开提供了根本的依据。《民事诉讼法（试行）》的公布施行，第一次以法律的形式肯定了行政案件在一定条件下的可诉性。同时，许多单行法律、法规都赋予了公民、法人和其他组织不服相应行政管理行为可向法院提讼的权利。
1983年，我国第一部行政法学教材《行政法概要》以及与之配套的《行政法参考资料选编》出版，行政法学教育和研究步入正轨。1984年，十二届三中全会通过《关于经济体制改革的决定》，提出了“实行政企职责分开、正确发挥政府机构管理经济的职能”的原则，为行政机构改革和行政法制建设指明了具体目标，为行政法学研究提供了明确指南。此后，教材、理论专著、工具书、普法读物大量出版，行政法研究文章不断见诸于各种法律报刊杂志。
3.1986年至1989年为行政法学研究快速发展、繁荣时期（行政诉讼理论准备期）
1986年9月、全国人大常委会通过《治安管理处罚条例》， 把公民不服治安处罚纳入了行政诉讼的轨道，公民的权利开始受到一定程度的重视。同年10月，著名法学家陶希晋组织在京的行政法理论与实际工作者，成立行政法研究组，开创了立法机关组织专家学者立法的先河。（注：行政立法研究组由全国人大法律委员会、全国人大常委会法工委、中国法学会、中国社科院法学所、全国
律师协会、最高人民法院、国务院法制局、中国政法大学、中国人民大学和北京大学等单位的人员组成。）作为全国人大法工委的咨询机构，行政立法研究组的宗旨是研究行政法制发展的方向、目标和发展途径，为立法部门提供健全、完善行政法制的具体方案。80年代初期，人们在有关行政法制建设上，注意力主要放在管理法规范的建立上，而对于权利保障规范的制定却没有给予足够的重视。行政立法研究组成立以后，行政法学研究和立法实践的结合，导致80年代末至90年代中期我国行政领域连续数项重大变革，翻开了我国民主与法制的新篇章。行政立法研究组起初曾致力于发动广大理论与实际工作者起草行政法大纲。1987年转向起草行政诉讼法，1988年向全国人大法工委提交《行政诉讼法》（试拟稿），成为1989年正式通过的《行政诉讼法》的基础。行政立法研究组编发的《行政立法研究资料》和《行政立法研究动态》，向全国各地行政法学者提供了国外行政法理论和国内行政法研究的最新成果，推动了行政法学研究的发展。1988年，行政立法研究组开始创办《行政法学研究》杂志（不定期），极大地促进和推动了全国性行政法学研究。
4.1989年至1996年为行政法学和行政诉讼研究繁荣期
1989年，七届全国人大通过《行政诉讼法》，1990年10月起施行，标志着我国行政诉讼制度的正式建立，“民不告官”已成为历史，“依法行政”的观念日益深入人心。《行政诉讼法》是行政法学者和实际立法工作者通力协作的结晶，其颁布施行极大地推动了我国行政立法、执法、司法活动向现代化迈进，也促进了我国行政法学研究向纵深发展。这一阶段的行政法理论研究和行政立法研究会的工作都是围绕这一主题展开的。理论研究推动和指导立法、执法、司法实践，立法、执法、司法实践进一步促进理论研究的深入发展的良性循环，成为目前我国行政法学研究和实践的重要特征。
1990年12月国务院《行政复议条例》，建立了行政复议制度。1994年10月根据《国务院关于修改〈行政复议条例〉的决定》修订，使该制度进一步得以完善。
1993年4 月国务院通过《国家公务员暂行条例》建立了以竞争考试、择优录用、职位分类、功绩晋升等为原则的现代公务员制度。
1994年5月八届全国人大常委会通过《国家赔偿法》， 建立了政府对侵权行为承担侵权赔偿责任的国家赔偿制度。同年，全国人大常委会法制工作委员会着手研究起草《立法法》。其后，行政立法研究组每年都致力于《立法法》的研究起草工作，几易其稿，初步形成了《立法法（试拟稿）》。同年行政法学研究会在广州举行年会，主题是讨论我国立法体制、程序和监督，为正在起草的《立法法》提供参考意见。尽管由于种种原因该法的起草工作暂告一段落，但是，《立法法》的制定工作将是行政立法研究组今后的重要任务之一。（注：制定一部规范立法活动的《立法法》，是1993年经中央批准的《八届全国人大常委会立法规划》中的一个项目。有关问题的详细情况参见陈斯喜著《〈立法法〉起草工作研讨会综述》，载《中国法学》1997年第3期。 李步云著《关于起草〈中华人民共和国立法法（专家建议稿）〉的若干问题》，载《中国法学》1997年第1期。）
5.1996年以后是行政法学研究进一步繁荣和完善时期（程序和实体并重时期）
建立公正的、科学的行政程序制度是行政现代化的重要内容，要实现行政现代化，就必须通过立法逐步建立起一整套公正、科学的行政程序制度，诸如信息公开制度、听取陈述和申辩的制度、职能分离制度、不单方接触制度、回避制度、记录和决定制度、说明理由制度、时效制度和救济制度。（注：姜明安著《行政的现代化与行政程序制度》，载《法制与社会发展》（长春）1998年第2期。）1996年3月，八届全国人大通过《行政处罚法》，在行政处罚领域建立了参与、公正、公开、公平和权力制约等体现现代行政法基本原则的行政程序制度，标志着行政法学研究进入进一步繁荣和完善时期。同年行政法学研究主要围绕行政法的理论基础、行政行为的一般原理及其具体制度、规制行政、行政程序法与行政诉讼等几个方面进行。同年行政法学研究会在杭州召开年会，主题是行政法治的理论与实践（依法行政的一般理论；依法行政与行政处罚；依法行政与行政程序；依法行政与行政诉讼）。
1997年，配合依法治国的大讨论，依法行政的学理研究次第展开，依法行政与规范政府行为，特别是行政许可与行政合同问题成为暑期在新疆乌鲁木齐召开的行政法学研究会年会的主题。行政法理论基础的研讨逐渐深化，行政程序的研究愈加成为热点，行政行为、行政复议和行政诉讼的理论和实践都取得了进一步发展。1997年在报刊、杂志上发表的行政法学文章约320余篇，（注：参见欧阳晨红编《1997 年行政法与行政诉讼法论文索引》，载《行政法学研究》，1998年第1期。）， 被认为是我国行政法学研究兴旺的体现。（注：皮纯协、刘玉zhé＠①著《1997年行政法学研究的回顾与展望》，载《法学家》1998年第1 期。）1997年5月，全国人大常委会通过《行政监察法》， 对于促进和保障公务员依法行政以及保障政令畅通，加强勤政廉政建设，都具有重大意义。
自1997 年， 行政立法研究组开始研究起草《行政许可法》， 于1998年3月完成了试拟稿一，在广泛征求意见的基础上，进而于1998 年5月完成了试拟稿（二）。1998年行政法学研究会年会在太原举行， 议题之一就是对行政许可法展开深入的讨论。该年度行政法学研究主要集中于行政许可、行政执法、行政合同和行政程序法的研究上。
十多年来，行政学者参与了大量立法工作。除了《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》等由行政立法研究组直接草拟制定外，《行政复议条例》、《国家公务员
暂行条例》、《教育法》、《农业法》、《体育法》、《统计法》、《高等教育法》、《行政监察法》、《土地管理法》、《渔业法》、《治安管理处罚条例》及大量的法律、法规、规章和地方立法，都是在行政法学界专家学者的参与和帮助下起草完成的。目前，行政立法研究组正致力于《立法法》、《行政许可法》、《行政合同法》、《行政程序法》、《行政强制措施法》、《规费征收法》等法律的调研和起草工作，并参加《公务员法》、《行政复议法》、《治安管理处罚法》等法律制定工作。
（二）行政法学研究主要成果
自第一部行政法学教材问世以来，每年都有大量的教材、专著、工具书等出版，据不完全统计，其总数已近700本。 其中影响较大的有：1985年姜明安编著《行政法学》；应松年、朱维究编著《行政法学总论》；龚祥瑞著《比较宪法与行政法》；1986年姜明安编著《行政法概论》；皮纯协主编《中国行政法教程》；伯纳德·施瓦茨著，徐炳译《行政法》；1987年王名扬著《英国行政法》；1988年董潘舆主编《外国行政诉讼法教程》；南博方著，杨建顺、周作彩译《日本行政法》；1989年罗豪才主编《行政法学》；王名扬著《法国行政法》；1990年张尚zhuó＠②主编《行政法学》；罗豪才主编《行政诉讼法学》；1991年许崇德、皮纯协主编《新中国行政法学研究综述（1949—1990）》；张尚zhuó＠②主编《走出低谷的中国行政法学-中国行政法学综述与评价》；王名扬主编《外国行政诉讼制度》；1992年王重高等编著《行政法总论》；杨海坤著《中国行政法基本理论》；1993年皮纯协主编《行政诉讼法教程》；姜明安著《行政诉讼法学》；1994年王连昌主编《行政法学》；章剑生著《行政程序法原理》；1995年杨解君著《秩序·权力与法律控制-行政处罚研究》；应松年主编《国家赔偿法研究》；王名扬著《美国行政法》（上下册）；室井力主编，吴微译《日本现代行政法》；1997年罗豪才主编《现代行政法的平衡论》；杨海坤著《市场经济·民主政治和法治政府》；威廉·韦德著，徐炳等译《行政法》；欧内斯特·盖尔霍恩等著，黄列译《行政法和行政程序法》；1998年杨建顺著《日本行政法通论》；应松年主编《比较行政程序法》等。
此外，在各种报刊、杂志上数千篇，并获得了各个层次的奖励。（注：截至1995年底，出版560本以上的专著、教材、工具书，2000余篇。参见应松年著《为进一步发展和繁荣我国行政法学研究而奋斗-中国法学会行政法研究会十年工作的回顾与展望》，载《行政法学研究》，1996年第1期。）其中成果显著的如1992 年论文约546篇。（注：参见欧阳晨红编《1992 年行政法与行政诉讼法论文索引》，载《行政法学研究》，1993年第1期。欧阳晨红编《1992 年行政法与行政诉讼法论文索引（补充）》，载《行政法学研究》，1993 年第4期。）在对行政法总论展开较为充分研究的基础上，开始重视行政法分论或部门行政法的研究，并且在出版案例集的同时，开始在教学中充分活用案例教学法，促进了行政法学教学与实践的结合。1993年，我国首家部门法学术刊物《行政法学研究》（季刊）的诞生，为行政法学研究的进一步发展准备了一块崭新的学术园地。
我国行政法学界坚持正确的政治方向的立场，坚持以邓小平建设有中国特色社会主义理论和党的基本路线为指导，坚持“双百”方针，发扬开拓进取精神，坚持不同学术观点的争鸣，积极开展学术研究和交流，坚持理论联系实际的原则，重视调查研究，坚持从我国的基本国情出发，大胆吸收和借鉴国外的经验，讲事实摆道理，坚持真理，修正错误，优势互补，形成合力，注意发挥群体智慧，（注：罗豪才著《高举伟大旗帜，群策群力，把行政法学研究推向新阶段-在行政法学研究会‘97年会上的发言》，载《行政法学研究》1997年第4期。 ）取得了令人瞩目的成就，为行政法制建设乃至整个国家向法治国家迈进，作出了重大贡献。主要在如下方面取得较大进展：（注：参照罗豪才主编《行政法学》，中国政法大学出版社，1996年版，第45—46页。）
1.初步确立了行政法学的学科体系与研究范围。高等法律院系陆续开设了行政法学及相关课程，从而使行政法学作为法学一门独立分支学科在我国建立起来。行政法学体系与行政法体系之间具有密不可分的关系。我国现有行政法体系的最大弱点就在于缺乏独立的监督与控制机制。因此，现行行政法体系缺乏有效的、独立的监督与控制，应成为行政法及行政程序法研究的当务之急。（注：陈建福著《制定行政程序法若干基本问题的思考》，载《行政法学研究》，1996年第2期。）
2.在行政组织法和公务员法研究方面取得了若干明显的成果，为80年代政府机构改革和公务员条例的制定提供了理论依据和实践方案。
我国长期以来实行的“干部制度”具有强烈的人治色彩。随着计划经济体制向市场经济体制的转轨，“干部制度”的各种弊端充分地暴露出来。1984年，由组织、人事部门的有关负责人员和学者、专家组成国家公务员法研究起草小组。1993年8 月国务院《国家公务员暂行条例》，使我国的人事管理制度逐渐迈向法治。
3.突破了纯管理模式，提出了行政法制原则，行政监督和监督行政的理论，为行政复议，行政诉讼制度的建立提供了初步的理论基础。80年代末期开始，人们开始认识到程序制约和加强行政程序立法的重要性，学者们陆续发表和出版了一系列有关行政程序的论文和论著，有关行政管理的法律、法规也开始规定相应的行政程序，（注：如1987年国务院办公厅《行政法规制定程序暂行条例》，1988年国务院《行政区域边界争议处理条例》，1992年全国人大常委会通过《税收征收管理法》，1994年全国人大常委会通过《治安管理处罚条例》，至1996年八届全国人大通过《行政处罚法》，标志着我国行政程序立法进入新时期。）中国逐步向时期迈进。
4.国外行政法研究方面取得了较大进展。近年来，除各国行政法的译著大量问世以外，在英国、法国、美国和日本行政法领域，分别出现了由我国学者撰写的专著，为我们广泛吸收和借鉴外国行政法学研究成果提供了丰富的借鉴材料。
5.加强了对监督行政理论、行政法律责任和行政救济理论的研究，对有关行政监察、行政复议和行政诉讼制度的基本原理、原则、方式等，展开了深入的探讨。
6.关于行政侵权责任的研究，在侵权归责原则、责任构成、责任主体、承担责任方式以及作为主要行政侵权责任形式的行政赔偿问题的研究上，取得了较多成果，《国家赔偿法》正是在行政法学界的这种扎实且富有成效的研究的基础上制定出来的。
7.研究领域有了很大程度的拓展。主要研究领域包括行政法的基本理论，政府组织法、廉政建设、公务员法、行政立法、行政执法、行政司法、行政违法与行政责任、国家赔偿、行政法制保障部门、行政管理法、行政救济法、行政程序法等。还有对台港澳及外国行政法的介绍或评述。随着市场经济的发展，市场经济与行政法关系的研究得以展开。（注：1993年行政法学研究会年会就是以此为主题而召开的。）特别是在行政行为的研究方面，研究视野比较开阔，涉及到行政立法、行政许可、行政处罚、行政强制执行、行政裁判、行政合同、行政指导、行政程序等诸多课题。
8.研究深度有了较大发展。特
别是在行政法的理论基础、行政裁量权的法律控制、行政法的基本原则与功能、司法审查的原理与范围、具体行政行为与抽象行政行为的界限等专题研究上取得了某些突破。
（三）中国法治之路与行政法和行政法学的关系
古代中国法律几乎等同于刑法，等同于刑罚、禁令和约束，基本与权利保障无关；而计划经济体制与权力过分集中的政治体制，使我们在权力、权利的态度上常常与传统暗合。80年代以来，社会治安逐渐恶化，刑法是镇压之具，严刑峻法，“乱世用重典”的传统观念有所抬头。不仅在国家立法中，而且在整个法学教育中，大刑法的观念也根深蒂固。（注：尽管新《刑法》、《刑事诉讼法》的修订体现了人道主义的理性思想，使刑法更加符合现代文明社会的发展趋势，但是，刑法在国家法律体系中所占比重过大，以及刑法学在法学教育中所占比重过大，不能不说我们距离时代尚有一段遥远的路要走。）
宪法则是人类政治制度发展到相当文明阶段以后才产生、发展起来的。要走向时代，需要经过民法的发展时期。只有民法的大量制定和民法社会的真正建立，才会有法治社会的产生。民法时代的建立和发展，在西方社会经历了数百年漫长的历史发展过程，而在中国，也许在数十年内就会完成由民法时代向时代的转换。《民法通则》和《民事诉讼法》的制定，表明走向民法时代的起步，而确立社会主义市场经济目标后，大规模的市场经济立法，形成了民法建设的高潮期，标志着我国真正进入了民法时代。西方国家在资产阶级革命利后就制定了宪法，但从宪法制定到实现经历了漫长的发展过程。我国法制建设的实践表明，我国由刑法时代走向民法时代进而法治时代是个混合发展过程。我国的建设正伴随着民法的发展一同发展。
直到80年代末期，人们对法制的认识难免带有片面性：大多只知道刑法、民法和经济法，而不知道行政法；（注：直到1986年，人们在谈法学体系时，往往还是把行政法学置于无关紧要的地位。例如，谈到实体法学，有人是这样举例的：宪法学、刑法学、民法学、经济法学、婚姻法学、劳动法学、行政法学等。参见《学员之家》（法律版）1986年第1期。）只强调司法机关要依法办案， 却不知道行政机关依法行政的重要性。政府及其各部门把法律理解为主要是加强行政管理的工具，是行政部门手中的“指挥棒”，甚至认为法律主要是用来管“老百姓”的。并且，在整个法学教育中，规范现代社会秩序、规范现代国家管理、约束政府依法行使职权的行政法所占的比重小得可怜。
可以说，现代化程度高的国家，行政法真正成为国家法律体系中的支柱之一；现代化程度低的国家，行政法就没有发挥其应有作用的余地。在现代国家，宪法是根本大法，民法、行政法和刑法是基本法。行政法是实施宪法的最重要的法律之一。完备的行政法对推动我国走上民主之路具有重要意义。为建立完整系统的行政法学体系，使行政法成为中国法制的重要组成部分之一，行政法学者付出了艰辛的努力。改革开放以来，《行政诉讼法》、《行政复议条例》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》等，反映法律精神的现代行政法的制定，是我国法制建设发展的重要标志，是在民法建设的同时走向法治的重要进程，使依法行政、民主政治、法治等观念正在成为国家行政管理的基本理念。
二、行政法和行政法学与观念更新（注：参照姜明安主编《中国行政法治发展进程调查报告》，法律出版社，1998年版。）
1945年，黄炎培先生访问延安时，跟谈了历史上的周期率，希望我党“找出一条新路，来跳出这周期率的支配。”当时回答说：“我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈，只有人人起来负责，才不会人亡政息。”然而，在建国后的很长一段岁月中，人们并没有充分享受到民主和自由，得不到法治的庇护，反而亲身体验了人治支配所有领域的苦头。
是党的十一届三中全会的春风，带来了改革开放的潮流，带来了经济繁荣、文化发展、政治安定：更重要的是带来了社会主义法治思想，冲击着中国人头脑中一切陈旧的观念，使中国人民逐步摆脱人治，迈向法治、民主、自由、富强之路。而行政法学研究和行政法制建设，为促成这种转变发挥了极其重要的作用。
邓小平指出，民主是解放思想的重要条件，“为了保障人民民主，必须加强法制。必需使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。现在的问题是法律很不完备，很多法律还没制定出来。往往把领导人说的话当做‘法’，不赞成领导人说的话就叫做‘违法’，领导人的话改变了，‘法’也就跟着改变。”（注：邓小平著《解放思想，实事求是，团结一直向前看》，载《邓小平文选（一九七五-一九八二）》1983年版第136页。）于是，国家加快了制定法律的进程，1979年至1984 年六年间，全国人大及其常委会共通过法律、决议、决定约80件，有关行政管理的有39件。我国逐步由仅以政策、以领导人指示办事向依法行政转变。
社会主义市场经济迫切需要建立一个全新的符合中国国情的法律体系，既要保护市场主体的权利，又要规范政府管理行为，还要创造公平的竞争环境，这些都离不开行政法。面对机遇和挑战，广大行政法理论与实务工作者辛勤耕耘，繁荣了行政法学研究，促进了国人观念的更新和转换。1984年，全国人大负责人开始强调“要从依靠政策办事逐步过渡到不仅依靠政策还要建立、健全法制，依法办事”。（注：彭真著《在首都新闻界人士座谈会上的讲话》，载《人民日报》1984年4月8日第一版。）行政法学界于1986年提出行政管理法制化原则，（注：姜明安著《行政法概论》，北京大学出版社，1986年版，第189页。 ）标志着依法行政原则初步形成。进而，1989年，行政法学界提出了行政合法性原则。（注：罗豪才主编《行政法学》，中国政法大学出版社，1989年版，第39页。）1993年八届全国人大一次会议通过《政府工作报告》，正式确定了依法行政的原则。（注：参见著《政府工作报告》，载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》1993年第2 号第20页。）1996年，八届全国人大四次会议通过《关于国家经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要及关于〈纲要〉
报告的决议》，确立了依法行政、依法治国，建立法治国家的治国方略。（注：参见《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》1996年第2号第8页。）至此，依法行政的原则在我国最终正式确立。
新中国成立后虽然由宪法规定了公民申诉、控告、检举的权利，（注：1954年宪法第97条，1975年宪法第27条，1982年宪法第41条。）但是，一直没有建立起真正规范化的行政诉讼制度。1982年《民事诉讼法（试行）》第一次规定了按照民事诉讼程序审理一定的行政案件的制度。1989年《行政诉讼法》，正式确立了行政诉讼制度，促成了“民可告官”观念的形成，加快了行政管理的法制化进程，促进了我国民主政治的发展。人民法院破除了“官官相护”的传统观念，以秉公执法的实际行动，赢得了全国人民的理解、信任、拥护和支持。
权力机关、监察机关和司法机关的监督，构成了目前我国比较严密的行政法制监督体系和机制，对于确保行政机关依法行政，无疑具有极其重要的意义。
长期以来，我国对于政府违法或不当行为，造成其人身或财产损害的公民一直实行“落实政策”的制度。该制度在不同的历史时期，对于受害人确实起过积极的救济作用，但也存在许多不足之处。全国人大常委会于1994年通过《国家赔偿法》，并于1995年1月开始实施。 该法规定，公民、法人和其他组织，可以对行政机关、司法机关及其工作人员的侵权行为造成的损害请求国家赔偿。国家赔偿制度的建立，是我国在人权保障方面的一大进步，体现了现代法治精神。
为规范和制约政府权力，有效地防止和制止其权力滥用，必须建立和完善行政程序法，保证行政救济的实现。1996年《行政处罚法》的制定，充分体现了依法行政，依法治国的思想，贯彻了民主、公正、参与等基本精神，反映了我国在民主与法制建设方面迈出的新步伐，取得的新成就，因而将对我国建设社会主义法制国产生广泛影响，尤其将对行政法制建设产生重大影响。（注：应松年著《〈行政处罚法〉与依法治国、依法行政》，载《行政法学研究》1996年第3期。）
为了保障行政权的合法运作和行政相对人合法享有的权益，必需建立一套公平、公正和科学的行政程序法律规范体系，从法律程序上规范行政主体的裁量权。（注：参见章剑生著《论行政程序违法及其司法审查》，载《行政法学研究》1996年第1期。 ）中国行政法学者和实际工作者面临着艰巨的任务。
三、行政法学研究会与学术交流
1986年，行政法研究会在常州正式成立。此后，先后在重庆、太原、郑州、广州、哈尔滨、杭州、新疆、太原召开年会，并在呼和浩特、苏州、西安、厦门等地举行了教学研讨会。各高校行政法学教员每年都要汇聚一堂，就如何使行政法学教学内容适应新形势的发展展开广泛的讨论，交流教学经验。十余个省、市成立了行政法研究会，组织了大量学术研讨、调查，参与了多项立法等活动。地方行政法学会也都各自举行了多次年会和学术讨论会。
多年来，行政法学教学师资力量不断得以充实，不仅为大量的本科生、进修生传授了行政法学知识，而且还培养了大量行政法专业硕士生和相当数量的行政法专业博士生。行政法研究呈现出百花齐放、蒸蒸日上的局面。
行政法学者不仅为高校法学教育和研究人才的培养贡献了自己的聪明才智，而且还承担起对中央和地方政府法制干部、行政审判人员及部分行政执法人员的轮训任务，举办了一批又一批行政法培训班，积极进行普法宣传，促进了依法行政观念的形成，为中央提出依法治国方略提供了坚实的理论基础和实践基础。现已形成了三支行政法基本队伍：教学理论研究队伍；政府法制机构和各工作部门内设的法制机构中的工作人员队伍；行政审判队伍。三支队伍齐心协力，使我国行政法学研究和教学不断向纵深发展，并较好地和实践相结合，充分发挥了其指导实践的作用。
行政法学界在加强国内研究和学术交流的同时，还致力于同国外、境外的学术交流，加深了对国外、境外行政法学和行政法制的了解，促进了对先进国家的研究成果和有益经验的吸收和借鉴，同时也积极向国外、境外学者介绍并使他们了解中国行政法学和行政法制建设。行政立法研究组于1993年组团赴意大利、瑞士，对两国行政程序立法和行政处罚制度进行了考察。（注：参见《行政立法研究组考察团赴意大利、瑞士考察报告》，载《行政法学研究》，1993年第4期。 ）同年还组团赴德国，对德国行政处罚制度进行了考察。（注：参见行政立法研究组赴德国考察团著《关于德国行政处罚制度的考察报告》，载《行政法学研究》1994年第2期。）1998年组团赴美国，对美国的听证程序、 开放政府、公共行政与行政法的协调、公益机构的运营状况等问题展开了系统深入的考察。此外，还多次组团赴美国、日本、德国、澳大利亚、荷兰、法国等国考察，参加了在日本、韩国、荷兰、澳大利亚等国及澳门、香港、台湾等地举行的国际性会议。与台湾、香港、澳门等地学术交流迅速增长，建立了许多牢固的学术联系。同时，还邀请日本、美国、德国等诸国著名行政法学者来中国讲学，展开学术讨论，为中国立法部门和行政法学者了解和借鉴各国成果和经验，提供了不可多得的机会。尤其值得一提的是，中国、日本、韩国以及台湾地区组建了东亚行政法研究会，每两年举行一次年会，已先后在日本、韩国和中国上海成功地举行了三次年会。
四、行政法学研究的展望
（一）行政法学研究中的问题
行政法学在中国是一门年轻的科学，自改革开放以来，取得了长足的进步，并呈现空前繁荣景象。但就学科整体发展水平及其在社会生活，特别是在建设社会主义市场经济中所起的作用而言，目前仍存在许多待改进的问题。（注：参见罗豪才等著《行政法学研究现状与发展趋势》，《中国法学》，1996年第1期。）
1.高水平学术成果尚不多见，低层次的重复研究现象却相当严重。例如，有关行政法理论基础的讨论是行政法学界近年来的热点之一。然而，无论“控权论”（注：王连昌主编《行政法学》，中国政法大学出版社，1994年版，第19页；张尚zhuó＠①主编《走出低谷的中国行政法学-中国行政法学研究综述》，中国政法大学出版社，1991年版，第595页。）、 “管理论”（注：参见杨解君著《关于行政法理论基础若干观点的评析》，载《中国法学》，1996年第2期。）、 “服务论”（注：崔卓兰著《行政法观念更新试论》，载《吉林大学社会科学学报》，1995年第5期；陈泉生著《论现代行政法学的理论基础》， 载《法律与社会发展》，1996年第5期。）、 公共利益本位论（注：叶必丰著《公共利益本位论与行政诉讼》， 载《中央政法干部管理学院学报》，1995年第6期。 转载于中国人民大学书报资料中心复印报刊资料《诉讼法学·司法制度》，1996年第1期。）， 还是“平衡论”（注：罗豪才等著《现代行政法的理论基础-论行政机关与相对一方的权利义务平衡》，载《中国法学》，1993年第1期； 王锡锌著《再论现代行政法的平衡精神》，载《法商研究》，1995年第2期； 沈岿著《试析现代行政法的精义-平衡》，载《行政法学研究》，1994年第3期。）， 目前行政法学界关于行政法的理论基础问题的不同认识，还只停留在“主张和观点”上，尚未达到“思潮与流派”之水准。从总体上来看，有关行政法理论基础的探讨尚存在诸多欠缺之处，具体表现为有浅述而无深论，观
点虽多却少争辩与反驳，（注：虽然也有学者发表了对平衡论等进行批评、质疑的一系列文章。如郭道辉等著《市场经济与行政法》，载《行政法学研究》，1993年第1期； 武步云著《行政法的理论基础-公共权力论》，《法律科学》，1994年第3期等。 ）理论思考过于简单化和绝对化。（注：杨解君著《关于行政法理论基础若干观点的评析》，载《中国法学》，1996年第2期。 该文章本身的理论思考就比较简单化和绝对化，貌似争鸣，实则较多“破”，欠缺“立”，缺乏系统严密的逻辑思维和深入研究。）
“平衡论”者强调指出：行政法的平衡状态是行政机关与相对方之间形成的兼容非对等性的权利抗衡状态，是行政法的最优化状态；平衡同时是实现行政法最优化状态的一种方法，在行政法立法、解释及适用领域具有重要意义；平衡论是有关行政法本质的理论体系，由最基本的理论主张和一系列关于行政法基本理论问题的观点组成。（注：罗豪才、甘雯著《行政法的“平衡”及“平衡论”范畴》， 载《中国法学》，1996年第4期。）
经过一段时间的较量，尽管对平衡论的批评和质疑中不乏真知灼见，（注：例如，皮纯协、冯军著《关于“平衡论”疏漏问题的几点思考》，载《法学家》，1998年第1期。）但是， 平衡论似乎已为行政法学界相当一部分学者认可。这种观点听起来仿佛不错，它反映了要求公平、公正、平等的现代行政法精神。然而，这种观点忽略了行政机关和行政相对人之间的根本差异性，忽略了现代行政法产生的历史背景及其根本目的。因此，关于行政法理论基础，有待于学者们进一步深入的研究。
2.研究领域展开不够，科学的学科体系尚未最终形成。行政法学界对行政程序的必要性、重要性已达成共识，而问题的关键在于怎样制定行政程序法，制定什么样的行政程序法。有人主张应制定统一的行政程序法典（注：皮纯协、吴德星著《中国行政程序法的发展过程、现状及其改革趋势》，载《法制与社会发展》1995年第6期。）； 有人主张应先制定几个不同的单行法以解决当务之急，在实践的基础上再考虑是否制定统一法典。（注：陈建福著《制定行政程序法若干基本问题的思考》，载《行政法学研究》1996年第2期。）无论如何， 下一阶段我国行政法治建设除了对已取得的成果继续予以巩固和深化外，应将重点转向长期为人们忽视的现代行政程序建设，在行政法的各个实施阶段上建立各种行之有效的事前、事中和事后保障机制，以解决目前行政法治建设过程中存在的立法与法的实施相脱节的问题，消除我国行政管理法制化过程中的头重脚轻现象。（注：张庆福、冯军著《现代行政程序在法治行政中的作用》，载《法学研究》1996年第4期。）
此外，关于行政行为的研究，尚有许多方面需要展开。例如，对行政行为一般原理的研究，包括行政行为的本质属性、成立、生效及其确定力、具体行政行为的作为、不作为以及与民事行为的区别等，尚需要进一步探讨。对行政行为具体制度的研究，包括行政执法行为（市场经济对行政执法的基本要求、行政执法的环境及行政执法队伍建设等）、行政处罚与行政刑罚的关系（这方面的研究基本上处于空白状态）、行政处罚原理的充实与完善、行政复议（尤其是对抽象行政行为的复议、行政复议中终局裁决，行政复议前置程序，国务院在复议制度中的地位，管辖的合理配置等问题）以及行政裁量权（长期以来缺少对行政越权概念的充分讨论，甚至于以讹传讹，人们普遍习惯于称行政裁量权为“行政自由裁量权”，为该领域的进一步加深研究设置了障碍）等问题。
3.缺乏深入讨论的空气，学科队伍的总体素质亟待提高。对行政法学的研究，既要植根于深厚的行政法律文化氛围，又要贴近生动活泼的行政法制现实。同时还要形成深入讨论，相互磋商的氛围，在讨论中发现问题，在磋商中提高自己，并不断探索新的研究方法。
例如，关于行政诉讼的性质，有人否定其控制行政权的性质，否定其平衡利益的属性，主张行政诉讼法“是审查行政行为是否真正体现公共利益的法”。（注：叶必丰著《公共利益本位论与行政诉讼》，载《中央政法干部管理学院学报》1995年第6期。 ）这种观点便难免带有极大的片面性。有的学者指出，行政诉讼具有多重性质：解决行政争议的制度；行政救济制度；行政责任制度；行政法制监督制度。（注：姜明安主编《中国行政法治发展进程调查报告》，法律出版社，1998年版，第21—22页。）这样的分析才是较客观的。然而，学界并未就此问题展开很好的讨论，学者各持己见，依然停留在“观点、主张”的水准。关于行政诉讼的受案范围，问题主要集中在抽象行政行为、尤其是行政规章的可诉性。尽管行政法学界对行政规章的可诉性达成较为一致的共识，但许多有关审查行政规章的设想都难免简单化的弊端。缺乏深层的法理上的架构。（注：如崔卓兰著《行政规章可诉性之探讨》，载《法学研究》1996年第1期。）此外， 关于行政处分的可诉性还存在较大的分歧，（注：如靳学英著《行政处分可诉性探讨》，载《行政法学研究》1996年第2期。）对级别管辖的认识也出现了不同的见解。 （注：参照李季著《行政诉讼条件几个问题之我见》，载《政法论坛》1996年第3期。）关于举证责任及行政诉讼的证据问题等， 也存在一些值得商榷的观点。（注：参见王如铁、何祥著《对完善行政诉讼举证责任的思考与建议》，载《法商研究》1995年第1期。 姜小川著《行政诉讼中举证制度若干问题之研究》，载《政法论坛》1996年第4期。 ）为完善我国行政诉讼制度，当然应加大深化政治体制改革的力度，为改善行政诉讼现状创造良好的政治环境；加强立法工作，扩大行政诉讼的受案范围和审查内容；强化法制教育，提高法律意识。（注：参见张志勇著《试析我国行政诉讼的现状及对策》，载《行政法学研究》1995年第4期。）同时，学科队伍的总体素质亟待提高，也是无可争辩的事实。
（二）行政法学研究的课题
在目前和未来一个时期内，本学科应集中研究如下重大基础课题：（注：本学科今后重点发展方向应集中于下述几个方面：其一，加强学科的理论性。其二，加强学科的系统性。其三，加强行政法学的应用性。其四，加强行政法学研究的国际性。罗豪才等著《行政法学研究现状与发展趋势》，《中国法学》，1996年第1期：罗豪才主编《行政法学》，中国政法大学出版社，1996年版，第46—48页。）
1.行政法学的基础理论与行政法哲学。对行政法学理论基础的热烈讨论，说明我国的行政法研究已认识到行政法的精神或行政法哲学的重要性，逐渐确立了自己独立的学术地位。但是，目前的研究多依赖于行政立法实践，过于贴近立法实践，反而阻碍了从行政法哲学的高度对价值论的探讨。有必要重新调整视角，使立法实践能够成为哲学思考的催化剂，并在基础理论研究方面取得新的突破。
2.行政法学的理论体系与基本范畴。要架构科学的行政法学理论体系，确定合理的基本范畴，取得向纵深发展的成果，必须加强部门行政法的研究。在我国现行制度下，大学法律系或法学院的教师一般同时兼任数种职务，比如兼任律师或者直接参加各学科的有关立法活动等。可谓研究、教育、实践三位一体。研究、教学与实践相结合，这是我们深入展开行政法学研究的制度优势，本来应该使我们的研究更具有科学性和理论权威。然而，由于我们在研究中缺乏正确的方法，没有树立正确的观念，其结果与一般期望值之间还有很大的距离。行政法学研究不应仅限于对行政立法实践的阐述，应开展既植根于深厚的行政法制土壤，又充满着丰厚的法律文化营养的行政法研究，形成一种客观、公正、独立、求实、向上的学术风气。
3.行政法学与相关学科的关系。行政法学研究一方面取决于行政法制的现实、取决于国家的整个法制环境，也深受相邻法律学科与整个法律科学的影响。为了使行政法研究能够更加科学，需要加强对行政法学与宪法学、政治学、行政学、经济法学、民
商法学、刑法学、经济学等学科的相互关系的研究。
4.各国行政法的比较。应摆脱对他人理论的照抄照搬，全面移植和一知半解的概论性罗列的套路，在继续介绍外国研究成果和实践经验的同时，对外国行政法进行客观分析和较深层次的具体比较研究。
5.行政政策与行政法的关系。行政政策在市场经济中依然具有极其重要的作用，如何发挥其积极的引导作用，并控制其负面影响，是行政法学者应该认真思考的一大课题。当然，该问题的研究必须与政治学、公共行政学等相关学科的研究相结合。须打破“国家本位”的制度和观念，以人为出发点和归宿点来设置我们的法律和制度，确保其目的都是为了保护公民的权利，增进人民的幸福，促进人民的健康发展，改善人民的生活，扩大人民的自由。
6.行政法与市场经济的关系。经济体制改革、市场经济体制的形成，都迫切需要行政法发挥积极的导向作用。关于行政法与市场经济的关系，行政法学界已取得初步研究成果，但要向纵深发展，需要对经济行政法和规制行政展开系统研究，并考虑到与经济法及相关学科关系的处理问题。行政法学研究应当为实现规制行政的合理化、科学化和法制化提供丰厚的理论基础。随着市场经济体制的确立、经济体制改革的深入和政治体制改革的进行，必须建立健全相应的社会责任机制，改变目前市场主体过分依赖行政的现状；同时，必须建立和健全规制行政的法律制度，确保行政机关依法行使规制权，明确规制行政中的行政责任。（注：参见杨建顺著《规制行政与行政责任》，载《中国法学》1996年第2期。 ）规制行政和政府责任的研究是市场经济条件下行政法学研究的一个崭新课题。
7.行政立法的科学化、民主化与规范化。重点是行政程序法的制定和行政程序的研究。但是，有关研究不能再局限于对各国法规的一般性罗列和各国行政程序法制的概论性介绍，而应该在充分考虑各国不同的历史背景、民族传统、法律文化等因素的基础上，借鉴外国行政程序法制制度的合理因素，紧密结合中国行政法制的现实，为中国行政程序法的制定进行充分的理论准备，为中国程序保障研究向纵深发展奠定基础。
8.行政法制监督。现代法精神要求法律体现正义、平等、自由、保护权利和控制权力。然而，我们已经设计的诸多机制在这方面的保障上往往显得乏力，这就要求行政法学者对行政法制监督机制展开深入的研究。
9.行政法与民主政治。重点应解决依法行政原则及法治国家目标等问题。政府和领导人的权力必须受到法律的控制，依法行使。应研究政治体制改革，研究党的执政方式，研究党和人民代表大会的关系，使党真正在宪法和法律范围内活动，使宪法在国家具有最高地位和权威，改变法律仅仅是国家或政府手中的“工具”或“指挥棒”的状况，促使政府改变“国家管理”的旧思想，树立“服务行政”的新观念。
10.行政组织法。依法行政原则首先要求政府行为有组织法根据，而我国法制建设恰恰欠缺组织法规范。因此，对于行政法学者来说，在积极参加有关立法活动的同时，更要潜心于行政组织法的深入而系统的研究。
11.行政法律实施中的问题与对策。在中国传统社会， 法律混同于道德，司法从属于行政；人们以伦理道德来判别法律是非。因此，在行政法律实施中，必须超越传统，把法律与其他社会现象从制度和观念上区分开来。如把法律与政治、道德、宗教的作用和影响区分开来，使法律的运作不受其他社会因素的干扰，包括权力控制和政策支配，在执法和司法过程中，不受行政干扰和公众舆论的压力。行政法学研究必须和政治学、伦理学、宗教学等学科研究相结合，并展开行政文化的研究。
12.行政法律责任。政府职能应该转换，从直接的、 微观管理转变为间接的、宏观调控与服务和协调。可是，政府职能应该如何转换的问题，还有待行政法学者展开深入研究。行政相对人应服从行政法律规范，否则要承担相应的法律责任。而科学地设置相对人的法律责任，有待于学界系统而深入的研究。
13.国有资产管理与行政法。目前，国有资产流失的范围之广、 数额之大是触目惊心的，已引起了理论界的普遍关注，迫切需要行政法对国有资产管理作出规范性规定。规范国有资产管理，应该成为行政法学研究的主要内容之一，也是行政法学界责无旁贷的任务。但国有资产管理是目前行政法学研究的一个空白区，未引起行政法学界足够的重视。在实行社会主义市场经济的今天，从行政法角度对国有资产管理问题进行研究，具有特别重要的意义。
14.行政处罚理论深化。就行政处罚制度而言， 对《行政处罚法》的阐释应告一段落，接下来应对《行政处罚法》实施现状进行实证分析，并对行政处罚理论加以深层次的探索。
（三）行政法学研究展望
世纪之交的人类社会，正在以任何一个时代都难以比拟的速度发生着变化，发生着变革，呈现出一个变动不居的多元化时代。中国行政法及行政法学在21世纪将要面临的挑战，在某些方面将要比初创时期所面临过的挑战还要严峻。这是因为，法的变革，绝非只是体制的重构和规范的修正，它更是内在精神和价值的调整和超越。我们将要面对的问题不仅是要在体制上建立和完善一系列规范和原则，而且还要在思想观念上确立和发扬光大自由、权利的精神；不仅要建立经济繁荣的中国，而且还要在中国实现高度的民主和法治。
为了建设法治社会，就必须加强行政立法，完善行政法制，积极进行法制宣传，广泛而深入地开展行政法学教育，使每个公民了解行政法，学会运用行政法保护自身利益，树立自由和权利观念；使每个大学生、每个公务员都充分了解相应的行政法，逐步使每个政府官员都树立起牢固的依法行政和服务行政的观念。为此，在大学法学教育中应增加授课时数，真正确立行政法学的核心课程地位；公务员考试应强调行政法的内容，从机制上保证立志成为公务员者首先要充分了解相应的行政法；在律师考试中，应加大行政法试题的占分比重；在所有领导干部轮训中，都应该强化行政法的学习，并与其职务升降相联系；在研究生考试中，应增加行政法学的内容，并使其占有相应的比重。此外，对于行政法学者来说，必须养成良好的学风，不断提高自身素质，减少重复研究，学会接力赛，把行政法学研究不断推向新的台阶，为推进改革，把我国建设成为现代化法治国家而努力奋斗。