土地保护制度范文

土地保护制度篇1

本文在第一章概述中，分析了从封建社会、半殖民半封建社会、新中国到台湾地区的土地制度的刑法保护的历史沿革，考察了国外的土地制度的刑法保护，并将二者予以比较，摸索土地制度刑法保护的发展规律。本文第二章，阐述了我国的土地制度与土地制度的法律保护的情况，分析了刑法保护的必然性与合理性，并简要说明土地犯罪的概念与特征。本文第三章、第四章，将刑法中直接针对土地制度犯罪的四个罪名分为非职务情况下与职务情况下两种情形，将每个罪名的概念、犯罪构成、认定与刑罚配置方面予以分析与探讨。本文第五章，提出了自己的立法建议。

关键词：土地制度 刑法保护 刑罚 犯罪构成

前 言

土地是一个国家最重要的资源。到去年底，我国耕地总面积18亿多亩，人均耕地仅有1.4亩，不到世界人均水平的40％。目前，我国人口众多、人均土地资源少的矛盾十分突出 ，土地资源呈现出十分窘迫的现状。同时，一些地区盲目设立开发区、乱占滥征农民集体土地，导致无地、无业的农民增多 ，社会的不稳定因素在不断增多。我作为一名刑法学专业的研究生，借作毕业论文之际，对我国的土地制度的刑法保护进行一番探索。

我国实行土地所有权与使用权分离的土地制度。我国土地制度的刑法保护有着自己的特色。首先，国家将土地资源的开发与利用纳入了国家统一调控的范围内，土地使用权的获得与用途均需国家的土地职能管理部门的批准。在这样的土地制度的格局下，土地管理部门的管理职权要在法律规定的权限与范围内进行，不得，不得违法批准土地使用权，不得低价出让国有土地使用权。刑法必须对利用职权违法纪法的行为予以犯罪化。其次，1988年宪法修正案出台，允许土地使用权依法转让。在我国，土地使用权作为最基本与重要的生产资料，禁止以炒买炒卖土地来获取暴利，刑法将上述严重的违法行为犯罪化，对保护我国土地市场交易秩序有着重要的作用。最后，禁止将遂步减少的农地予以人为的毁坏，对毁坏农地的行为予以刑法打击，从而保证整个社会可持续发展。在不改变我国的土地制度的条件下，如何合理用刑法对土地犯罪予以制裁，保证社会秩序的稳定与促进社会的发展，是本文的初宗。

土地是自然界的自然物，人们讨论它，是以人类社会存在为轴心加以讨论的。离开人的存在、人类社会的存在，对土地的任何讨论，都是毫无意义的。刑法也应以人类这一永恒的主题为其出发点，而非仅仅限于维护统治阶级的利益。另外，人类对土地的认识是随着人类文明、文化的发展，更是随着人类思维的发展、对客观世界认知的发展而日趋清晰的。换言之，对土地的使用价值、经济价值、存在价值、保护价值……，全都是随着人类社会经济的演进，由简入详，由浅入深，由模糊而具体，逐渐贴近客观事物的真谛——规律的 .随着人们对土地价值认识的深入，土地制度刑法保护的历史与土地制度的刑法保护的趋势也是由简入详的，并且有规律可循。总而言之，本文贴近我国现有的土地制度，分析我国现有的土地制度刑法保护的特点与不足，借鉴国外的土地制度的刑法保护的优秀成果，来实现土地制度的刑法保护更多地为人类社会持续发展服务的目的。

第一章 概 述

第一节 我国土地制度刑法保护的历史沿革

一、封建社会土地制度的刑法保护

早在原始社会，人们将土地视为统治领域的象征。“禹作大酋长时，对苗战争获得大胜利，苗族被压迫到长江流域”。《尚书？立政篇》，周公告诫成王说“整顿你的军队，踏着禹的遗迹，走遍天下，直到海外（指非同族的居地），没有人不降服” .可见，原始社会中将土地视为氏族的势力范围的大小，反映出原始社会的人类对土地自然属性的认识，即土地上能生产出人们所需的物质生活用品、也是人们居住、生活、繁衍的重要场所。当人类进入阶级社会后，土地成为统治阶级争夺的主要阵地。土地成为国君所有。《诗经？？小雅？北山》中说：“普天之下，莫非王地；率土之滨，莫非王臣。”土地由国君赐予诸侯，再由诸侯赐予同姓庶民耕种。诸侯对土地只享有使用权，而无所有权，并且不得买卖。由于 一个家庭多占土地便成地主，占地少或耕种别人的田地便成为农民。农村间开始公开兼并，有人占田多，有人失去耕地，贫富的分化加剧，就出现了阶级。随着税亩制的实行，即按土地来收取田赋制度的出现，领主只需向有田人收取赋税，不再干涉有田人相互间买卖、分割等行为。有田人缴纳税、赋后，不再受其他干涉，自然形成了土地私有权。战国时期，秦孝公的“商鞅变法”，剥夺了无战功但拥有大量土地的领主的土地，使其成为一般的地主；以土地嘉奖立战功的人，使这些人成为地主。秦始皇统一中国后，首先在全国范围内以统一的法令规定了土地的私有制度，土地可以自由买卖。不论地主或农民，均须自报占地亩数，按定制缴纳赋税。

自秦汉至明清，在土地的所有权上，公田与私田一直同时并存。在私田的具体分配上，魏孝文帝颁布均田令，规定“计口授田”，隋代继续实行。及唐初，因隋末暴政，农业生产又遭到严重破坏，从唐高祖起屡颁均田令，规定所授田不得买卖，规定占田不得过量。并且在刑法上予以严格的禁止。如唐律卷第十三，《户婚律》中规定，不得“占田过限”。“诸占田过限者，一亩笞十，十亩加一等；过杖六十，二十亩加一等，罪止徒一年，若于宽闲之处者，不坐。”（百姓受田足够用的叫做“宽”，不足用的叫“狭”，假若在计算人口受田百姓满足以后还有剩田的地方，为发展开荒，以尽地利，占田虽多，律不为罪，但须申报立案。）唐代以人数为标准，而分配田地，对荒地的开发即使“过限”不予刑事处罚。宋代承继了唐律中

占田过限的规定。在定罪与量刑上，同唐律 .至明代，刑法已不再禁止多占有田地。仅规定如实上报田亩数，按田亩来收取赋税，刑法对所报亩数田亩不实，规定了“欺隐田粮”罪，规定“凡欺隐田粮脱漏版籍者，一亩至五亩笞四十，每五亩加一等，罪止杖一百，其田入官，所隐粮依数征纳。”并规定“若多余占田而荒芜者，三亩至十亩笞三十，每十亩加一等，罪止杖八十。其田入官。” 均田制在明代已不再实行。 公田与私田并存，刑法规定了侵犯公田与私田的罪名。如唐律中“盗耕种公私田”，规定“诸盗耕种公私田者，一亩以下笞三十，五亩加一等；过杖一百，十亩加一等，罪止徒一年半。荒田，减一等。强者，各加一等。苗子归官主” .（若盗耕的是荒田，即在地亩册以内而荒废未耕的田，罪减熟田（即正耕种着的田）一等。如系强占耕田，各加罪一等，熟田罪止徒二年，荒田罪止徒一年半。盗耕田地里的庄稼苗子和寄生的草，都征还官府或田主。 ）《宋刑统》承继了唐律中的规定。至明代，罪名变为“盗耕种官民田”，规定“凡盗耕种他人田者，一亩以下笞三十，每五亩加一等，罪止杖八十。荒田减一等。强者，各加一等。系官者，各又加二等。花利归官主。 ”明代对盗耕公私田的情况处罚较唐、宋轻，只有身体刑，而无自由刑。对官田的犯罪要加重处罚，而唐、宋刑法中无公、私罪之分。

唐、宋时的刑法对买卖口分田（按人口分得的田地）严格禁止。如唐律规定，口分田不准卖，永业田准卖 .《宋刑统》则规定，“诸卖口分田者，一亩笞十，二十亩加一等，罪止杖一百，地还本主，财没不追。即应合卖者，不用此律。”其理由在于：按人口分得的田地，非永业田和居住的宅园，既受于公，不得私自卖人。对于永业田，因家穷无钱办理丧葬和口分田为扩充宅院、购置碾矶、店铺等，可允许出卖。其受赐之田欲卖的也不限止。五品以上的勋官，永业地也都准卖 .至明代，刑法重在税契及过割事宜 .即刑法对买卖田宅不缴纳税契者，予以刑事处罚。对重复买卖房屋的行为按盗窃罪论处。从明律不禁止占田过限和该条分析，明律已不再禁止买卖田地。

为保护土地的所有权，封建刑法对田宅盗卖的情况作出了规定。唐律规定的罪名为“妄认盗卖公私田”。“诸妄认公私田，若盗贸卖者，一亩以下笞五十，五亩加一等；过杖一百，十亩加一等，罪止徒二年。” 《宋刑统》与唐律相同。至明代，罪名变为“盗卖田宅”。对盗卖私田的，与唐律的规定相同。对盗卖官田的，规定刑罚各加二等。唐律与《宋刑统》还规定了官员依职权的侵夺私田的犯罪，其罪名为“在官侵夺私田”。规定“诸在官侵夺私田者，一亩以下杖六十，三亩加一等；过杖一百，五亩加一等，罪止徒二年半，园圃（园圃者，乃指种栽果树、种植菜蔬而又没有篱笆、栅栏的地方，因其肥沃不同于田地，所有罪加一等。）加一等。”官员无论以什么方式侵夺私田的，比常人盗卖私田的刑罚要重半年，如侵夺的是园圃，则刑罚还要加一等。至明代，已无禁止官员侵夺私田的规定。对将他人田产当作自己的田产向官员势要之人投献以谋取升迁的行为，作出刑法处罚的规定，规定如将有争议的田或他人的当作自己的田产投献给官豪势要之人的，给予的人与收受的人，各杖一百，徒二年。田产与盗卖之价款，加上利息，归还给主人。但对功臣则网开一面。规定法外之情形，初犯，免罪附过；再犯，扣俸一半；三次犯，全年的俸禄不再支付；第四次犯，与庶人同罪。 与唐、宋相比，明律不仅没有规定禁止当官的侵占私田，反而在当官的间接侵占私田的情况下还格外开恩，使以投献之名，侵占私田的情况大肆漫延。没有唐、宋在保护私田上彻底。

对江河湖泊等自然资源的管理，唐律认为江河湖泊等自然资源为国有，不得“占固山野陂湖之利”，否则杖六十 .明律规定，“若强占官民山场、湖泊、茶园、芦荡及金银铜场、铁冶者，杖一百，徒三年。”从该条可以看出山场、湖泊、矿藏可官有，也可民有，刑法保护财产的所有权，并给予较重的刑事处罚。

上述刑法中所规定的罪，均是围绕土地权利制定的刑法条款。土地刑法是以封建土地制度为核心，从保护封建的土地所有权所制定的法律策略。还有一些从土地制度延伸开来，与土地制度有关的刑法规定。如唐律中的“部内旱涝霜雹”与明律中的“检踏灾伤田粮”，其内容为如发现自然灾荒，当地官员必须如实汇报，明律规定当地官员与上一级官员必须实地勘踏。如不报或妄报的，予以刑事处罚。旨在在灾荒年内，保护土地所有者的利益，缓解社会矛盾。刑法在充分利用地力与人力时，唐律规定了“部内田畴荒芜”，明律规定了“荒芜田地”罪。用以禁止官员所在职期间，其所管辖的地区有荒芜田地的情况。唐律在刑罚上规定，罪止徒一年。明律规定罪止杖八十。唐代刑法还规定了“盗耕人墓田”之罪用以保护私有的墓田，还规定了官员有授予田课农桑的义务，否则予以刑事处罚。明代有“任所置买田宅”罪，规定当官的，禁止在作官的地方置田宅。刑法的所有规定，都立足于封建的土地制度。由于封建的土地制度是以土地私有制为核心，故封建刑法是围绕保护土地私有制作出规定。从封建刑法的发展脉胳来看，土地私有的程度在加强，从口分田到不实行口分田制度，从不允许买卖田地到可以买卖田地，私有的自由度在加强。以致于在明末，了一些禁止土地兼并的法规。对强占军民土地并向官员势要之人投献求升迁的行为，加重了刑事处罚。天顺二年英宗敕谕：“近闻皇亲、公侯、伯、文武大臣，有令家人于四外州县强占军民田土者，必重罪不寡。其家人投托者，悉发边卫永远充军。” 比明律中“杖一百，徒三年”明显加重。 封建的土地制度的刑法保护中一方面确认土地所有权、保护地主所有制的同时，另一方面也对大地主的急剧膨胀予以限制。防止官僚地主恃势强夺土地，使中小地主与自耕民失去土地，无法安定生活，无力承担国家赋税，造成社会的大动荡；防止贵族、官僚地主霸占土地后，经济实力骤增，形成对中央政府的威胁。 同时，由于官豪势要在大举侵占民田的同时，又开始蚕食屯田，将国有土地据为已有，故明代崇祯时，明王朝采纳大臣汪始亭的建议，“勿论军种民种，照民田起科”，在法律上正式承认把国有的卫所屯田全部改私有民田，田主只要向国家交纳税粮，就对屯田拥有私人所有权。 自此，屯田就失去了意义。

二、半殖民地半封建社会土地制度的刑法保护

清末，法律修订馆成立后，沈家本开始对《大清律例》进行删修，《现行刑律》以原来的《大清律例》为底本，作了修改：分别刑事与民事，将清律中有关田宅、继承、分产、婚姻、典卖等纯属民事的法律行为分离出来，不再科刑。《大清现行律》仍保留了田宅门。“清末刑律的修订虽具有极大的历史进步性，但终究是半殖民地半封建社会的产物。虽然新刑律表面上只是笼统规定保护‘国民利益’，但实际上保护的就是实际拥有土地、工厂、矿山等财产的地主官僚买办资本家的利益” .

据笔者考察之资料，国民政府时期，没有关于土地犯罪的刑法规定。

新民主主义政权下，1947年10月的《土地法大纲》规定：“对于一切违抗或破坏本法的罪犯，应组织人民法庭予以审判及处分。”根据上述规定，各解放区政府制定了有关破坏的治罪法规。晋冀鲁豫边区政府于1948年1月15日公布了《晋冀鲁豫边区破坏治罪暂行条例》，主要规定：1、蓄意破坏，而带头组织或勾结反动武装，举行暴动，对农民实行倒算，杀害农民或干部，或有其他重大危害农民利益者，处死刑。2、企图妨碍土地财产的公平分配，而宰杀牲畜，砍伐树林，破坏农具、私利、建筑物或其他物品罪，处2年以下劳役。该条例的打击锋芒主要指向地主恶霸反革命分子，同时也规定还要制裁违反土地大纲的其他犯罪分子。

三、新中国土地制度的刑法保护

1997年新《刑法》出台前，在附属刑法中有针对土地制度的犯罪的规定。如1982年5月14日经全国人大批准，由国务院公布的《国家建设征用土

地条例》（现已失效）第25条规定，对违反本条例的，分别情况给予经济制裁，行政处分，直至追究刑事责任：一、采取非法手段骗取批准征用土地的，超越审批权限批准征用土地的，征地协议无效；情节严重的，对主管人员和直接责任人员给予行政处分，可以并处罚款。二、侵占集体土地的，占用临时用地期满不归还的。三、买卖、租赁或变相买卖、租赁土地的，违法转让土地的，没收其非法所得，在征地过程中，煽动群众闹事，阻挠国家建设、贪污、盗窃国家和集体财物，行贿、受贿、敲诈勒索，以及其他违法犯罪，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。1988年《土地管理法》（修正案）（已失效）中第48条“无权批准征用、使用土地的单位或个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，批准文件无效……收受贿赂的，依照《刑法》有关规定追究刑事责任。第49条，个人非法占用被征地单位的补偿费和安置补助费，以贪污论处。第54条，在变更土地的所有权、使用权和解决土地所有权，使用权争议的过程中，行贿、受贿、敲诈勒索、贪污、盗窃国家的和集体的财物或者煽动群众闹事，阻挠国家建设，构成犯罪的，依照《刑法》有关规定追究刑事责任。1989年12月26日，七届全国人大常委会通过的《中华人民共和国城市规划法》第43条规定，城市规划行政主管部门工作人员、、，由其所在单位或上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。 1997年新刑法出台后，对土地制度的刑法保护表现在：直接针对土地制度规定了四种罪名。1998年《中华人民共和国土地管理法》根据1997年刑法作了一些增补，在该法中有对土地犯罪追究刑事责任的规定，具体见该法的第73条，第74条，第76条、第78条、第79条、第84条。该部土地管理法对侵犯土地追究刑事责任的条款比1988年的土地管理法的追究刑事责任的条款多出了3条。

四、台湾地区土地制度的刑法保护

台湾地区实行土地私有制。台湾刑法第320条第2项规定了窃占不动产罪。

本罪的客体须为他人之不动产。 （1）不动产包含了土地及其定着物，不管不动产为他人所有持有或系共有公有，均构成本罪。因为根据台湾地区土地法之规定，土地经人民依法取得所有权者，为私有土地，私有土地之所有权消灭，为国有土地。窃占私有土地或公有土地，均应成立本罪。（2）窃占的行为方式，“窃占”即乘人不备，擅自占据他人之不动产，而侵害他人支配权。他人，包括所有人占有人在内。例如将他人的不动产作为已有，私行盗卖给他人或串通买主买受。是对唐律中的“妄认盗卖田宅”和明律中的“盗卖田宅”的延续。还包括将他人与自己之毗邻之田地，私自开垦耕种收取花息，或建筑房屋收取租金；或乘人不知占据其房屋迁入居住等。动产用“窃取”一词，但不动产用“窃占”一词。（3）主观意图须为自己或第三人取得不法之利益而窃占。根据台湾民法第785条，不动产所有权的取得，采取登记要件主义，只须为自己或第三人不法利益就成立本罪，不以意图不法所有为必要，故如果将他人不动产，意图不法利益，乘其不知，私擅占据，归于自己或第三人支配下，可不问其是否取得所有权，就成立本罪。窃占罪为即成犯，当其完成窃占行为时，犯罪即成立，嗣后之继续占据，不过状态的继续，而非行为的继续。窃占罪成立后，将不动产转售于他人，本有诈欺之性质，已为本罪吸收，故也不另成立诈欺罪。 与封建社会的刑法不同的是，封建刑法着重于盗卖的行为，而本罪注重的是占有的行为。犯罪的客观要件有所不同。

第二节 国外土地制度刑法保护的考察

一、以保护土地私有权为核心的日本刑法

不同的土地制度，法保护的范围不同，即使是相同的土地制度，刑法保护的侧重点也有所不同。日本与其他土地私有制的国家如法国与加拿大比较，刑法保护土地制度的核心为土地的私有权。

任何一种土地制度的刑法保护，都是以土地制度为基础的。日本是以土地私有与公有共存的土地制度。日本刑法典第323条规定，侵夺他人的不动产的，处十年以下惩役。惩役是拘禁在监狱内服一定劳役。“服一定劳役”原文直译为“使其进行规定的作业” .该侵占不动产罪明显为了保护土地的私有权。在行使土地的私有权的时候，不是绝对地行使私有权，而是相对地行使。《日本国土利用计划法》规定“违反第十四条第一项规定[注：第十四条是关于土地所有权或地上权转移或设定的许可的规定]未得到许可签订土地买卖等合同者，应受到3年以下徒刑或100万日元以下的罚金。土地所有权与地上权的转移不是完全的自由，须得到许可后才能进行。该条是以附属刑法的方式限制土地的交易。为保护公共利益，日本于1974年颁布的《国土利用规划法》这一行政法规明确规定了，国土的利用应优先考虑发展公共福利，保护自然环境，并考虑地区的自然、社会、经济及文化条件，确保健康、文明的生活环境和国土的均衡发展。对土地的使用，日本为保护土壤，采取的是对农药生产过程的控制方法。颁布了农药管制法，关于防止农用地土壤污染等的法律，通过对有害农药的制造过程迂回地实行控制，以达到保护土壤的目的。并在控制手段上，采用了限制自由、课以义务的行政作法，并加之以主动地净化被污染了的环境，创造居住舒适的环境的积极目的的手段。具体表现为：将人们希望维持的环境条件有计划地设定为具体目标，并在战略上采用不同的方法。依靠法令与条例的权力性限制不过是极小部分，大多数都是通过行政指导、缔结公害防止协定等多种非权力性行政手段的实施有效地实现公害控制。在对公害的控制上，采用了救济法、控制法、事业法三法来综合地治理。 总体来讲，日本对土地的私有权的保护采取的是刑法保护方式，对利用土地采取的是行政法的方式。对私有土地的用途，日本也经历了过渡时期，从不允许农用地转为建筑用地到允许农用地的转用。”在日本曾出现过每个国家都会遇到的问题，即土地的供不应求。日本也经历了每个国家都曾出现过的要求增加城市用地，农用地转为城市用地的过程。农地的挪用面积迅速增加。其原因是：由于伴随产业结构的变化，农业就业人口明显减少，以此为背

景，农地政策向“不得不作转用”的方向转换。1959年，农业省次长颁布了‘允许农用地转用基准’。在此之前，农地法对农地转向非农业性利用一直是严厉限制的。而这个基准则承认，农地的转用从国民经济上看是不得已的事，从而在开发政策上对必要的农地转用规定了相适应的方向。这样，全年的转用面积，从1961年度超过2万公顷，到1964年度接近了3万公顷。“ .这里可以看出土地的私有是相对的私有，而非不受限制的私有，对土地的利用也是受到法律的调控。 二、以保护土地使用效能的国外刑法

国外刑法中，如法国、英国、加拿大等国家的刑法，是以保护土地的使用效能为核心内容。

  （一）英国刑法

英国刑法将破坏土地的犯罪归类于“毁坏或损坏他人财产罪”之中。规定“没有合法的理由，故意毁坏或损坏他人的财产或造成他人财产的毁坏或损坏，或由于疏忽大意而造成这些财产的毁坏或损失，即为犯罪。”本罪被判入狱10年。“土地一般不能被盗，但可以成为刑事损害的对象。土地不能被盗的理论不能适用于财产损害罪。因为尽管土地从来就不是盗窃罪的对象，但却照样作为财产损害罪的对象。

（二）加拿大刑法

《加拿大刑事法典》第430条规定，故意实施下列行为的，构成本罪：A、毁损财产；B使财产处于危险之中，无用、失灵或失效。并在第428条规定，本章中的“财产”，是指不动产或动产。土地属于不动产，故使土地处于危险之中，无用、失灵或失效，或毁损的，也构成犯罪。如果实施毁损行为致使生命处于实际危险中，构成可诉罪，处终生监禁；毁损遗嘱文书或价值超过1000加元的财产的，构成可诉罪，处10年以下监禁。 加拿大刑法也是从保护土地的效能为核心作出规定。

（三）法国刑法

法国刑法典也将对土地的犯罪列入“对人不具有危险的毁坏、破坏、损坏财产罪”，《法国刑法典》第332—2条第3款，毁坏、破坏已分类定级或已予登记之动产或不动产，或者是保留或存放在属于公法人或负责公共事业服务或公认的公益事业之公法人的博物馆、图书馆或档案馆内的物品或考古发现物品，处3年监禁并科30万法郎罚金。

三、以保护环境与人身健康的俄罗斯刑法

俄罗斯的土地制度如下：土地所有制分为两种。第一种是公民和法人依照俄罗斯联邦立法规定的根据取得的地块，为公民与法人所有，即私人所有制，其《土地法典》明文规定，公民和法人享有平等的取得地块所有权的权利。第二种是土地公有，国家所有或市政所有的地块，可以提供给公民和法人使用，但根据法典和联邦法律不能成为私人使用的地块除外。由于土地的私有制，对土地的使用是否任土地所有权人或占有权人的任意呢？

（一）行政法方式。俄罗斯《土地法典》规定了可以强制性终止行使长期或无期限的使用地块权、可继承的终身的占有地块权的情形：1、采用使农业用地肥力严重减退或生态状况明显恶化的方式利用地块；2、不纠正故意实施的下列土地违法行为：在贮存、使用和运输过程中违反化肥、植物生长激素、有毒化学品和其他危险的化学或生物制品的管理规则，使肥沃的土壤层流失、污染、损害或毁灭，从而对人体健康或环境造成损害；违反《俄罗斯土地法典》第九十五条至一百条有关规范规定的受特殊保护的自然区域的土地、自然保护和休闲用地、历史文化用地、特别重要的土地，其他具有特殊利用条件的土地及受到放射性污染的土地的利用制度；经常不实施必须实施的改善土地状况、保护土壤免受风蚀、水蚀和防止恶化土壤状况的其他过程的措施 .上述收回土地所有权或占有权的行政措施对滥用土地的行为予以防范。土地的私有也并非意味着可以对土地进行滥用。

（二）刑法方式。刑法对滥用土地行为情节严重的，刑法第254条还规定了“毁坏土地罪”，其具体内容如下：1、由于在肥料、植物生长素、农药和其他危险化学物质或生物物质的保管、使用和运输过程中违反这些物质的处理规则而使土地受到经济活动或其他活动有害产品的毒化、污染或其他破坏，导致人的健康和周围环境受到损害的，处数额为最低劳动报酬200倍至500倍或被判刑人2个月至5个月的工资或其他收入的罚金，或处3年以下剥夺担任一定职务或从事某种活动的权利，或处2年以下的劳动改造。2、在发生生态灾难的地区或在生态形势严峻的地区实施上述行为的，处3年以下的限制自由或相同期限的剥夺自由。3、本条第1款或第2款规定的行为，过失致人死亡的，处2的以上5年以下的剥夺自由。

（三）毁坏土地罪的构成要件：1、该条刑事法规，处罚的是违反肥料、植物生长素、农药和其他危险化学物质或生物物质的保管、使用和运输的处理规则的行为，行为的参照指标为对上述物质的处理规则，由于内容过多，采用了引证罪状的方式，行为的标准是以其他行政法规为依据。2、“经济活动”和“其他活动”包含了土地使用者的活动，以及从事处理危险化学物质和生物物质的经济活动或其他活动，以及从事生产对土地状况有害产品（废料）的活动，是指为取得经济的、科学的和其他的结果（如栽种农作物、进行与植被或土壤成分变化有关的试验等）而对土地施加的任何影响。由于工业生产、抛弃和排放有害物质、在土地上堆放废料而毁坏或污染土地的，如果所排放和堆放的废料不属于危险等级的化学物质和生物物质，则不是本条规定责任的犯罪要件。3、“土地毁坏”（或土壤肥力层的毁灭）是由于故意和过失行为使肥力层部分或完全毁坏，其特征是失去肥力层或其物理性质和生物性质恶化，以及土地的自然经济价值降低。“污染”是往土地中排放它所没有的物理、化学、生物物质、化合物、生物体。“毒化”则是将上述物质向土地排放，其数量之多致使土地不再能进行任何使用。为表示对土地的有害影响过程，土地立法和生态立法中使用了下列术语：污染、垃圾化、盐渍化、沼泽化、淹没、沙漠化、干涸、严重板结、土壤流失、土壤肥力层破坏以及土壤感染细菌、寄生虫和传染病害等。4、这一犯罪的对象是任何种类的土地（用地）：已开发的，正在开发的，人类尚未开发的，不论其所有制形式或所有的性质。5、这一犯罪的客观方面是，它是由于在肥料、植物生长素、农药和其他危险化学物质或生物物质的保管、使用和运输过程中违反这些物质的处理规则而使土地受到经济活动或其他活动有害产品的毒化、污染或其他破坏的行为（作为或不作为）：包括人的健康或周围环境受到损害的后果和致人死亡（加重责任的构成）；行为与后果之间的因果关系，以及对于第2款规定的加重责任的构成还有实施犯罪的地点为条件。6、该罪的构成要求发生后果。如毁坏土地和用生产废料和其他废料及污水污染土地，未发生后果的，按“毁坏农用土地和其他土地”追究行政责任。刑事责任与行政责任的区别在于是否导致人的健康和周围环境受到损害，是否在发生生态灾难的地区或在生态形势严峻的地区实施上述行为，是否过失致人死亡。7、土地毁坏发生的原因可能是作为或不作为。如肥力层的机械性损坏（毁坏），如进行建筑、道路敷设、开凿运河、堆放物品、重型运输工具驶过时失去肥力层；不执行土地还田的措施；违反土壤改良规则等等。上述的行为不符合该罪的犯罪构成，按“毁坏农用土地和其他土地”追究行政责任。8、肥料、植物生长素、农药是指专门供农业和林业使用，或供植物爱好者和其他非商业植物栽

培使用的物质。对不属于肥料、植物生长素的物质和本条没有指明的其他物质的使用（保管和运输），不能适用本条，而不论从事经济活动或其他活动所发生后果的性质如何。9、违反肥料、植物生长素、农药处理规则的行为是：在未经专门装修的仓库或者在露天保管农用药剂，或者未登记其毒性等级；不按相应包装（包装不牢或不符合标准）保管、运输和向消费者发放农用化学制剂；使用未经专门改装的运输工具运输致使上述物质非法进入土壤，以及在农业用地和林业用地的耕作中超定额使用农用化学制剂或增加重复使用的次数致使在进行有关工作时超过允许的定额标准等。违反上述规则，如果不引起土壤化学成分的改变，即土地的毒化、污染或其他毁坏并因此导致人的健康或环境的损害（第254条第1款），或者并不是在发生生态灾难的地区或生态形势严峻的地区实施（第2款），或者并未因过失致人死亡（第3款），即未发生结构上相近的相互制约的后果，则可以按《行政违法行为法典》第84条“违反植物保护用品和其他药剂的运输、保管和使用规则并给动物界造成损失”进行处罚。10、这一犯罪的后果是对人的健康造成损害，即任何形式的健康失常（从轻度丧失劳动能力到永久丧失劳动能力），以及对环境造成损害（野生和家养动物、非农作物、树木死亡，水体污染和水生生物资源由于肥料和其他排放到土地中的物质流入水中而死亡等，以及土地作为环境要素本身的退化）。11、自发生上述后果之一时犯罪即被认为是犯罪既遂。12、犯罪的主观方面是间接故意。犯罪人意识到他违反了肥料、植物生长素、农药和其他危险化学物质或生物物质的处理规则，预见到由于违反上述规则而使土地受到污染和其他毁坏的可能性，但有意识放任后果发生或对后果采取漠不关心的态度。13、犯罪的主体是年满16岁并从事与处理（使用、保管、运输）本条第1款所列物质的经济活动或其他活动的人员。14、加重责任构成规定了在发生生态灾难的地区或生态形势严峻的地区实施犯罪的规定。规定加重责任是因为在上述地区土地的恢复和复垦非常困难，立法对上述地区内土地使用权的限制和其他原因。15、过失致人死亡可能发生在食用从污染（毒化）土地上收获的食品、被污染土地上的农药和其他危险物质因接触而进入人的机体的情况下。必须确定土地毁坏与人的死亡之间的因果关系。16、应该根据行为的客观方面，即犯罪行为造成人的健康或环境的损害这一后果以及根据实施犯罪的地点、过失致人死亡区分罪与非罪。 （四）毁坏土地罪对我国的积极借鉴作用。1、该罪的立法目的是为了禁止人们在使用土地的过程中对土地进行破坏性的使用，其保护的法益为环境资源与人类的身体健康。因为农药等物质对土地的渗入，不仅破坏的是土地的功能，还破坏了人们赖以生存的基础，农药对土地的渗入，有可能渗入食品，对人身健康产生危害，并对环境和土地造成短期内不能恢复正常的后果。本罪对不同的危害后果，根据其轻重设定了不同的刑罚。2、该罪对土地的保护比较全面，特别是禁止用化学手段对土地的损害。我国刑法第342条只规定了“非法占用农地罪”，制裁的是不法使用者对土地的破坏性利用，基本上停留在物理性破坏上，如变农地或林地为建筑用地 .3、我国1997年刑法第三百三十八条规定的重大环境污染事故罪，即“违反国家规定，向土地、水体、大气排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他危险废物，造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。”也是以环境为保护的法益。但其犯罪构成要件与俄罗斯刑法中“毁坏土地罪”的犯罪构成要件有所不同。（1）犯罪手段不同。我国没有将土地使用权人使用农药的过程作为刑法监控对象，没有明确农药为其他危险废物。由于规定不够具体与明确，故在实践中对农药污染土地、破坏土地的情况予以刑事制裁的案例非常少。（2）对犯罪结果的要求不同。重大环境污染事故，要求事故必须重大，而真正的重大环境事故的危害程度颇深，已没有可以逆转的可能性。俄罗斯毁坏土地罪的犯罪基本构成为：人的健康和周围环境受到损害，即当危害程度未达到无可挽救的地步，就予以刑法制裁，防止了危害的扩大与加深。故我国刑法对环境污染的犯罪打击的深度与力度不及俄罗斯刑法。（3）行为方式要求不同。俄罗斯刑法的毁坏土地罪包括了不作为犯罪，而我国刑法中的重大环境污染罪只有作为犯罪，没有不作为犯罪。（4）犯罪对象不同。俄罗斯刑法的毁坏土地罪针对性强，仅针对对土地的犯罪，且明确规定在农药的使用、保管与运输的过程中，而我国的重大环境污染罪没有专门针对土地，也没有专门针对农药的使用过程，故我国的重大环境污染罪的打击范围过广，对于环境有潜在危险的行为不能触及，反而不利于保护环境与打击环境犯罪。而实际生活中对农药、植物生长素的超标准使用导致食用农作物和再生品对人类的健康所产生的影响是频繁和难以阻隔的，也不是一时半会可以看得到恶果，其隐患堪深，已成为当今潜伏较深，而关系重大的问题。在对农药使用过程的控制上，我国的刑法仍存在较大的缺陷。

四、 对土地使用用途予以限制的韩国刑法

韩国颁布了《韩国农地保护利用法》，“对未获得许可或以非法方式获得许可转用农地（耕地）的处3—5年以下徒刑，或课以土地交易价格3-5倍以下的罚金 .韩国的法律禁止未经许可转用农用地，以刑法对土地的用途予以限制。

第三节 中外土地制度刑法保护的比较

中外土地制度大多数为土地的公有与私有并存。在保护土地的所有制上，均以刑法规定了保护土地的所有权。但程度有所不同，这与生产力的发展水平与土地的状况有关。

在古代，生产主要为耕作，相对于人口数来讲，土地也较为富有，除了对土地所有权的保护外，耕作的利益受到刑法突出的保护。唐代规定了“盗耕公私田罪”，规定了“盗耕墓田罪”；规定了作官的侵占私田的为犯罪，但没有规定一般人侵夺私田不盗耕的行为为犯罪；一般人侵占他人土地后不盗卖不构成犯罪，侵占并盗卖他人土地的行为才触犯刑律。也就是说，对于一般人仅侵占他人土地的行为不予以刑事处罚。由于田地的功能仅在于耕种，故田地作为财产权受到刑法保护的程度不是很深。从量刑来分析，唐律中土地犯罪的最高法定刑为“在官侵夺私田”，罪止二年半，即可以看出唐律对土地犯罪的刑罚并不高。

至明代，“盗卖田宅罪”的规定，田地的功能已经不仅仅限于耕种，还包含储值、遗给后人等功能，田宅的财产意义更显突出；犯罪对象还包含了他人山场、湖泊、矿山；犯罪手段包括了强占（而不要求必须卖）。在罪名上，与现代日本刑法中的侵夺不动产罪相近似。从量刑上比较，明律中盗卖田宅罪最高法定刑仅为三年，与现代日本刑法中的侵夺不动产罪，最高法定刑十年惩役相比，刑罚较为轻。

在古代，刑法中没有将破坏土地予以犯罪化。破坏土地，使土地失去效用的行为不是刑法拟制的对象。至近代，人口的增多，土地日显宝贵和工业社会的发展，土地用途的改变，以及土地价值实现方式的多样化，使保护土地的效能成为刑法保护土地所有权方式之一。法国、加拿大、英国的刑法均将破坏土地效能的行为犯罪化。从量刑上，英国的刑罚制裁手段最为严厉，达“入狱十年”。

在古代，由于农业生产力的水平较低，没有化学物质、生物制剂污染土地的情形的发生。进入工业社会后，以农药与植物生长素促进农作物的生长，使用农药、植物生长素的情况增多。保证土地的质量，保障人类身体健康与环境正常的俄罗斯刑法随之出现。在量刑上，对过失造成人身损害的，法定最高刑为5年有期徒刑。

在古代，地广人稀，不存在耕地缺乏的情况。至近代，出现了韩国、中国等国地少人多的情形。遂出现了韩国限制农用地转用的刑法规定，中国非法占用农用地罪的规定。在量刑上，韩国、中国的法定最高刑均为5年有期徒刑。

随着人类社会的发展，土地的日益稀缺，人类对环境需求认识的加深，我们对土地刑法研究的任务也越来越重。从破坏土地行为犯罪化的趋势来看，保护土地的角度增多，土地犯罪的罪名增多，意味着土地犯罪的形式将会是多样化的，同时也意味着刑法保护土地的方式与出发点也将会多样化。从土地犯罪量刑的发展趋势来看，刑罚力度的增强是历史发展趋势。那么，对土地犯罪行为的重刑化也将会是土地制度刑法保护中量刑的发展趋向。

第二章 我国土地制度与刑法保护

第一节 我国现有土地制度

土地制度就是土地的所有制度。土地所有权是土地所有制在法律上的体现。我国实行土地的国有与集体所有

的制度。《中华人民共和国宪法》第九条规定，矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。第十条规定，城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。 一、国有土地所有权与使用权

我国实行土地所有权与使用权相分离的制度。《中华人民共和国土地管理法》规定，国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定。国有土地有偿使用的方式包括：（一）国有土地使用权出让；（二）国有土地租赁；（三）国有土地使用权作价出资或者入股。《中华人民共和国城市房地产管理法》规定，国有土地使用权可采用土地使用权出让与划拨的方式。土地使用权的出让，是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协商的方式。商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式；没有条件，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取双方协议的方式。采取双方协议方式出让土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。土地使用权出让，应当签订书面出让合同。土地使用权者按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，市、县人民政府土地管理部门必须按照出让合同约定，提供出让的土地；未按照出让合同约定提供出让的土地的，土地使用者有权解除合同，由土地管理部门返还土地使用权出让金，土地使用者并可以请求违约赔偿。土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。依照本法规定以划拨方式取得土地使用权的，除法律、行政法规另有规定外，没有使用期限的限制。下列建设用地的土地使用权，确属必需的，可以由县级以上人民政府依法批准划拨：（一）国家机关用地和军事用地；（二）城市基础设施用地和公益事业用地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地；（四）法律、行政法规规定的其他用地。

二、集体土地所有权与使用权

《中华人民共和国土地管理法》规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。经依法批准，兴办乡镇企业和村民建设住宅，可以使用本集体经济组织农民集体所有的土地，或乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准可以使用农民集体所有的土地 .建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。集体土地经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民的土地承包经营权受法律保护。在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。《中华人民共和国农村土地承包法》规定，国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。农村土地承包后，土地的所有权性质不变。承包地不得买卖。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。《中华人民共和国宪法》第十条规定， 国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。2004年《中华人民共和国宪法》修正案规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用，并给予补偿。征收是所有权的改变；征用是在紧急状态下对私有财产的强制使用，一旦紧急状态结束，被征用的财产应返还给原权利人。

另外，任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。

第二节 我国现有土地立法

在1997年刑法出台以前，我国对土地制度与土地资源的保护主要是民事与行政责任的相合，《中华人民共和国刑法》中对土地制度的保护没有单独设立罪名。只在附属刑法，如《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市规划法》、《国家建设征用土地条例》中规定了追究刑事责任的情形，但也只能按1979年《中华人民共和国刑法》已规定的罪名来判处。土地制度的保护通过民事责任的补偿性与行政责任的惩戒性、挽救性、教育性来对违法行为予以追究责任。其制度背景主要是土地的使用权纳入了计划经济的范畴，国家划多少，就使用多少。利用土地来牟取暴利的情况较少。1988年4月12日的宪法修正案，以第二条对原有宪法中第十条第四款，“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”进行了修改，改为为 “任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”土地使用权的依法转让，土地使用权成为了商品，具有了交换价值。随之而来的是，以土地使用权牟取暴利的行为。随着经济的发展、工业的发展，非法占用农地，将其转为建设用地的情形也出现了。这时，大量出现的非法转让土地使用权，破坏市场交易秩序的行为，大量出现的利用职权来破坏土地管理秩序的行为，大量出现的非法占用农地破坏环境资源的行为，以民事和行政手段来控制显然不足。当民事、行政手段已不能保护广大人民群众根本利益的时候，刑法的介入成为必然。

虽然，1986年通过的《土地管理法》“建立了由土地所有权、使用权法律制度、土地利用和保护法律制度、国家建设用地法律制度等一系列制度组成的

土地法律基本框架”，1988年修改后的《土地管理法》确立了国有土地有偿使用制度，“具有里程碑的意义” ，但没有设置专门的直接针对土地制度犯罪的刑事责任条款。随着1[:请记住我站域名/]988年《宪法》修正案的出台，市场经济秩序的建立，针对土地出现了的大量的以土地使用权牟取暴利、占用耕地、非法批准征用、占用土地和批准低价出让国有土地使用权的情况。1997年修正后的《刑法》规定了直接针对土地制度的犯罪。1998年全国人大对《土地管理法》进行了第二次修正，作为附属刑法，该修正后的《土地管理法》增加了直接针对土地制度的犯罪的内容，同时突出了对耕地的保护，和确立了以土地用途管制为核心的新型土地管理制度。1994年《城市房地产管理法》的出台，对土地的出让与划拨制度，以及城市房地产用地制度予以规定。与1995年出台的《担保法》等法律共同组成了保护土地制度的法律体系。 从我国保护土地制度的法律效力的高低层次来分，又可分为：（一）宪法，确立了我国基本的土地制度。（二）法律。其中包含基本法律与非基本法律。如《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国刑法》为保护土地制度的基本法律；《中华人民共和国担保法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等是调整土地制度的非基本法律。（三）行政法规。行政法规是国务院根据宪法和法律的授权制定的施行于全国的规范性文件。如《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《城镇国有土地使用权出让与转让暂行规定》、《村庄和集镇规划建设管理条例》。（四）地方性法规、自治条例和单行条例。（五）国务院土地部门的行政规章。如《划拨土地使用权管理办法》等。（六）地方政府的行政规章。

第三节 土地制度刑法保护的必要性与合理性

在1997年以前，我国对土地制度的保护是以民事与行政措施为主。随着1988年《宪法》修正案允许土地可以依法转让，土地使用权作为限制流通物，被允许进入市场，产生着高额的利润。“有利益的地方，就有犯人 ”。因为行为人在行为前都要计算成本，当行为成本与预期利益相比，行为成本明显小于预期利益时，根据成本支出与行为实施的关系理论，可以认为实施某一行为付出的成本愈小，实施该行为的可能性愈大 .民事、行政制裁措施的轻微，使违法行为的预期利益高于行为成本，民事、行政制裁措施就不能使追求土地暴利的人止步不前。当民事的、行政的制裁手段不能遏制这些行为时，刑法介入成为必然。首先，这是刑法的补充性、不完全性、宽容性即“谦拟主义”决定的 .所谓犯罪化，是指将不是犯罪的行为在法律上作为犯罪，使其成为刑事制裁的对象。为抑止的行为的发生，便必须采取犯罪化的措施。但是，刑事制裁伴有对身体进行强制的残酷性，因此，在实施犯罪化之际，应充分认清其保护法益，只有在作为保护该种法益的方法，除了创制刑事法规、诉诸刑罚手段之外，别无选择的情况下，才能说可以进行犯罪化。犯罪化，仅具有必要性是不够的，还应具有立足于刑法的补充性、不完全性、宽容性即“谦拟主义”精神的正当根据，如此，才能说为宪法所许可 .其次，刑事责任的最严的惩治性，使刑事惩罚手段是保护土地制度的最后屏障。刑事责任的内容是剥夺行为人的自由与权利，剥夺行为人财产权利与政治权利，给行为人带来更多、更大的不利后果。刑事责任与民事责任的补偿性、行政法律责任惩戒性、教育、挽救性相比，具有最强的严厉性。

刑事政策的使用，必须使刑法措施真正地成为保障土地制度的屏障。故刑事措施的严厉性必须与土地犯罪的社会危害程度相适应，同时起到预防土地犯罪的目的。刑罚措施的利用，不能完全依赖于自由刑，更不能适用死刑，罚金刑起到惩治土地犯罪的作用，虽与行政措施中的罚款的严厉程度一致，但其性质发生了改变，前者是犯罪，而后者是违法。起到了在名誉方面给犯罪人打击，使其不再犯。将严重违反土地制度的行为犯罪化，是其必然。刑事制裁措施由罚金至自由刑，是对不同社会危害程度的土地犯罪行为的报应区分。

从土地的社会特性来看，土地制度需要刑法来保护。土地制度是社会最基本的制度，反映了社会各阶级与土地的结合，及其在社会生产关系中的地位作用。在农耕社会尤其如此。同时，土地也是财产的象征。“土地在社会生活中的意义早已超过了经济范畴，并在不同的社会制度下打上不同的政治烙印。土地是政治与社会权力的基础。土地所有制是决定社会性质的主导因素，是社会阶级关系的基础。历史证明，从奴隶社会到封建社会，土地所有制的形式，决定了社会性质，也分出了社会各阶级。” 土地制度的变革是社会变革的基础。每一次土地制度的变化，就会引起社会的大变动。土地制度是每一个社会制度的基础。任何社会的统治阶级为维护其统治所需的社会秩序，都必须采用刑罚手段来惩罚一切危害自己的阶级利益和统治秩序的犯罪行为。危害土地制度会直接危及统治阶级的根基，并会危害到整个人类赖以生存的环境。刑法首先是维护阶级统治的最有效的工具，其次还是保障社会良性有序运转的手段。我国是人民民主的国家，将危害土地制度的行为犯罪化是维护统治阶级利益的必需。

从世界土地制度的刑法保护来看，各国对土地制度的保护都进入了多元控制手段的阶段。即通过行政的、刑事的以及其他经济手段等各种方式对土地问题进行调控的阶段。刑罚作为对付犯罪的社会防卫手段，有其他手段不可替代的作用。刑罚的威慑功能，其他行政措施也有，但刑罚中的自由刑所造成的损害，比其他制裁有更大的威慑作用。

第四节 土地犯罪的概念与特征

一、土地犯罪的概念

土地犯罪是指以土地制度作为刑法保护客体的犯罪的总称。在土地制度的基础上，形成了多种多样的社会关系。如土地出让人与受让人之间的关系，土地转让人与受让人之间的关系等。在土地制度的框架下，这些社会关系均要受到法律的保护。土地犯罪是将这些社会关系纳入到刑法的调整范围，实现刑法对土地制度的保护。

二、土地犯罪的内容

如前所述，在土地制度上形成的土地的法律关系众多，有赋税关系、有土地流转关系等，究竟哪些法律关系应纳入刑法的调整范围？为什么要犯罪化？如何犯罪化？土地所有权已确定为国有和集体所有，对侵犯所有权的行为予以犯罪化的意义不大。又因为我国对土地所有权与使用权都采取登记制度，国家或集体所有的土地被转变所有权性质的可能性不大，故刑法不对侵犯所有权的行为予以犯罪化。而民事主体对土地享有的土地使用权，是我国土地制度的核心。故对土地使用权的取得、流转和用途的改变成为了刑法规范的内容。刑法明文规定，土地犯罪包括以下几个方面的犯罪：非法转让、倒卖土地使用权罪，非法占用农用地罪、非法批准占用、征用土地罪、非法低价出让国有土地使用权罪。这里提到的土地犯罪的犯罪客体是土地制度，而非环境资源等利益。我们不以重大环境污染罪及贪污征用土地补偿款等行为的犯罪为本文阐述的重点。因为这些刑法条款虽与土地制度有关，而不是直接针对土地制度。

三、土地犯罪的特征

（一）犯罪客观方面。1、土地犯罪以违反土地管理法规为前提，以行政违法为前提。如果不违反土地管理的行政法规，就不是犯罪行为。土地犯罪的统一特征都是违反了我国土地管理制度。2、情节需达到严重或数量达到较大，才可能构成犯罪。情节未达到严重，数量未达到较大，就不构成犯罪。有关情节或数量的规定可以参见最高人民法院的司法解释。3、根据《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第九条规定，“多次实施本解释规定的行为依法应当追诉的，或者一年内多次实施本解释规定的行为未经处理的，按照累计的数量、数额处罚。”关于土地犯罪中违法累计的问题，土地犯罪中四个罪名均有“多次实施本罪行为依法应当追诉的，或者一年内多次实施本罪行为未经处理的，应当按照累计的数量、数额追究行为人的刑事责任”的规定。如何认定多次实施本罪行为依法应当追诉？首先，一年，并不是指一

个年度，而是12个月。“行为人多次实施同一违法行为，时间长达两年以上，分别在两个的12个月内构成了犯罪，也就是说构成了两次以上的同一罪名的土地犯罪” ，即行为人分别在两个12个月内对土地实施了非法的行为，都构成了犯罪才可追诉。如果行为未达到犯罪标准，就不可追诉。“这种情况下按土地犯罪的惯犯处理。 ”其次，“一年内多次实施本罪行为未经处理”中的“未经处理”，是指未经行政处理。如果在12个月内，行为人多次实施土地违法，而每一次违法的数额又达不到规定的犯罪标准，不将其累计，行为人就极有可能多次危害社会，又逃避了刑事制裁，因此必须累计。“未经处理”非指刑事处罚，因为，刑事处罚是指达到了犯罪标准的，既然达到了犯罪标准，就可以按前述追诉的方法予以追诉，而不需累计了。4、土地犯罪的行为方式都是作为犯罪，不作为不构成土地犯罪。 （二）犯罪客体。犯罪客体都是我国的土地制度，即国家土地管理部门对土地使用权流转、用途改变、土地使用权取得的审批制度。由于土地属于国有或集体所有，故国家通过土地管理部门的统一管理来实行我国土地的有效管理，从而实现土地的有效开发与利用。从土地使用权的取得到土地使用权的转让到土地使用权用途的改变，都有相应的制度规定。具体为土地管理制度，即土地制度为刑法保护的法益。

（三）犯罪主观方面。四个罪的主观均为故意，主观上的过失不构成土地犯罪。

（四）犯罪主体。职务土地犯罪，即非法批准征用、占有土地使用权罪和非法低价出让国有土地使用权罪的主体为国家机关工作人员，为身份犯，非国家机关工作人员不能构成上述两罪，在某些情况下有可能与国家机关工作人员构成本罪的共犯，如与国家机关工作人员共谋利用职权非法批准非法占用土地使用权，利用职权者在共同犯罪中所起作用较大时。《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国刑法〉第九章渎职罪主体适用问题的解释》中规定：在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员，或者在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员，或者虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员，在代表国家机关行使职权时，有渎职行为，构成犯罪的，依法刑法关于渎职罪的规定追究刑事责任。非职务土地犯罪，即非法转让、倒卖土地使用权罪、非法占用农地罪的主体为自然人与单位。非职务土地犯罪主体范围大于职务土地犯罪的主体范围。

第三章 非职务土地犯罪

根据我国的刑法，我国的土地犯罪共有四个罪名：非法转让、倒卖土地使用权罪、非法占用农地罪、非法批准征用、占用土地使用权罪、非法低价出让国有土地使用权罪。根据犯罪主体是否利用公共权利划分，上述四种罪可分为职务土地犯罪和非职务土地犯罪。非职务土地犯罪包括了非法转让、倒卖土地使用权罪与非法占用农地罪。

第一节 非法转让、倒卖土地使用权罪

刑法规定：《中华人民共和国刑法》第228规定，以牟利为目的，违反土地管理法规，非法转让、倒卖土地使用权，情节严重，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或单处非法转、倒卖土地使用权价额百分之五以上百分之二十以下罚金；情节特别严重的，处三年以七年以下有期徒刑，并处非法转让、倒卖土地使用权价额百分之五以上百分之二十以下罚金。第231条规定，单位犯本节第221条至第230条规定之罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他责任人员，依照本节各该条的规定处罚。

一、概念

非法转让、倒卖土地使用权罪，是指以牟利为目的，违反土地管理法规，非法转让、倒卖土地使用权，情节严重的行为。本罪属于选择性罪名，具体可分解为非法转让土地使用权罪和非法倒卖土地使用权罪两个独立的选择罪名。

随着1988年《中华人民共和国宪法修正案》的出台，该《修正案》第二条对宪法第十条第四款：“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”修改为：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”以我国的根本大法宪法确认了土地使用权的合法转让。由于土地使用权可以转让，出现了以转让土地使用权而牟取暴利的情况。1997年《中华人民共和国刑法》将非法转让与倒卖土地使用权的行为规定为犯罪。《中华人民共和国土地管理法》规定了土地用途管制制度。“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”还规定了农用地转用审批制度。将脱离国家管制的转让与倒卖土地使用权的行为规定为犯罪，是为了更好地保证土地的用途受到国家的管制。

二、犯罪构成

（一）犯罪主体。年满16周岁的自然人是本罪的主体。已满14周岁不满16周岁的人，犯故意杀人、故意伤害致人重伤或者死亡、、抢劫、贩卖、放火、爆炸、投毒罪的，应当负刑事责任。非法转让、倒卖土地使用权罪因不是上述的暴力性犯罪，未满16周岁的自然人就不是本罪的主体。16周岁以下的自然人犯本罪之行为，不构成本罪。根据刑法第231条之规定，单位亦可构成本罪。单位犯罪，根据《刑法》第30条规定，公司、企业承包、事业单位、机关、团体实施的危害社会的行为，法律规定为单位犯罪的，应当负刑事责任。个人为进行违法犯罪活动而设立的公司、企业、事业单位实施犯罪的，或者公司、企业、事业单位设立后，以实施犯罪为主要活动的，不以单位犯罪论处。对于国务院和其授权的地方人民政府及其土地管理部门代表国家将国有土地的使用权在一定年限内出让给他人，并由他人向国家支付土地使用权出让金的，由于这种行为的性质为出让而非转让，不应以本罪论处，而应以非法低价出让国有土地使用权论处。

（二）犯罪的主观方面。本罪的主观方面为故意，即明知自己在非法转让、倒卖土地使用权，同时也知道这一行为会发生危害社会的结果，但仍决意为之，并希望或者放任其危害结果的发生。行为人的认识因素，需明知其行为会发生危害社会的后果，其行为与结果之间的因果关系不需要准确地认识。过失不能构成本罪。此外，根据刑法第228条规定，构成本罪，还必须具有牟利的目的。没有牟利的目的，即使非法转让了土地使用权，如擅自无偿赠与土地使用权的，也不能以本罪论处。

（三）犯罪的客观方面。本罪在客观方面表现为违反土地管理法规，非法转让、倒卖土地使用权，情节严重的行为。

1、首先，违反土地管理法规是构成本罪的前提，如果没有违反土地管理法规，则不构成本罪。所谓土地管理法规，全国人大常委会2001年8月31日通过的《关于〈中华人民共和国刑法〉第二百二十八条、第三百四十二条、第四百一十条的解释》规定，是指土地管理法、森林法、草原法等法律以及有关行政法规中关于土地管理的规定。行政规章与地方法规、自治条例、单行条例、国务院部门规章不是本罪所引用的土地管理法规。该罪采用了空白罪状的方式。在法律与行政法规中有诸多关于土地转让的限制或禁止性规定以及强制性规定。《中华人民共和国房地产管理法》第37条规定了土地转让的禁止性情况。下列房地产不得转让：⑴以出让方式取得土地使用权的，不符合本法第三十八条规定的条件的；⑵司法机关和行政机关依法裁定、决定查封或者以其他形式限制房地产权利的；⑶依法收回土地使用权的；⑷共有房地产，未经其他共有人书面同意的；⑸权属有争议的；⑹未依法登记领取权属证书的；⑺法律、行政法规规定禁止转让的其他情形。该法第38条规定了出让土地的转让还须符合强制性的条件。以出让方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当符合下列条件：⑴按照出让合同约定已经支付全部土地使用权出让金，并取得土地使用权证书；⑵按照出让

合同约定进行投资开发，属于房屋建设工程的，完成开发投资总额的百分之二十五以上，属于成片开发土地的，形成工业用地或者其他建设用地条件。转让房地产时房屋已经建成的，还应当持有房屋所有权证书。本法第39条规定，以划拨的土地使用权转让的，应报有批准权的人民政府的审批，并依法由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。第43条规定了出让土地转让后，受让人改变原有土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得原出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权合同，相应调整土地使用权出让金。对于集体土地，《中华人民共和国土地管理法》第63条规定，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，但是符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。国务院的《土地管理法实施条例》第6条规定，依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。土地所有权、使用权的变更，自变更登记之日起生效。依法改变土地用途的，必须持批准文件，向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行变更登记，等等。只有违反土地管理法规中有关转让、倒卖土地使用权的规定，行为具有行政违法性，才能构成本罪。 2、其次，行为方式为具有非法转让、倒卖土地使用权的行为。

（1）具有转让或倒卖之一的行为。

转让必须以牟利为目的。转让，是指把自己的东西或应享的权利让给别人，指以出售、赠与、交换、继承、遗赠或其他方式将依法取得的国有土地使用权和依法享有或者取得的集体土地使用权转移给他人的行为。简言之，就是土地使用权人将土地使用权再转移的行为。转让土地使用权的行为必须具有有偿性，因为牟利为本罪的前提条件。无偿转让，不具有牟利的目的，不构成本罪。转让土地使用权的行为必须是非法。有些文章称，营利不是牟利，营利不能构成本罪。营利在《现代汉语词典》中的意思为谋求利润。牟利比营利的外延大。换言之，以营利的方式，以牟利的目的来非法转让土地使用权的行为一样地构成本罪的客观方面的要件之一。“这与对土地管理法规了解或知之不多，但只是为了少缴税费或确因迁居、调剂多宗土地而非法转让土地使用权，获得适当的经济利益的行为相异，后者是一般违法行为，不以牟利为目的”。 笔者认为，行为人的主观意图是通过其行为来表现出来的，行为人的主观意图不能仅凭行为人的陈述来判断，因为法律是公开的，自然人与单位都具有了解法律知识的义务，行为人不能以自己不清楚法律的规定来为自己辩解。另外，行为人须明知自己的转让土地使用权的行为，会产生社会危害后果。对危害后果的认识不要求很具体，只要求认识到危害结果的基本性质。按照刑法通说，故意的成立不要求行为人认识到自己行为的违法性。 还需要结合行为人侵害的法益来加以判断，如果侵害的法益为国家的税务制度，则不应以此罪来论。还需要结合行为人的客观方面来加以判断，如果转让土地使用权的程序与方式，符合土地转让的实质要件与形式要件，只是违反了税收制度的规定，则不能以此罪论处。

转让是否需要登记？对于此，有两种观点：第一种，该罪是行为犯，只要进行了非法转让的行为，就构成犯罪。没有既遂与未遂一说。如甲将土地使用权通过合同非法转让给已，只要有了转让的行为，而不需要土地使用权实际登记在已的名下，甲就构成了犯罪。因为如果以转让登记作为犯罪既遂的条件，那么很多以合同牟取土地使用权暴利的人，就得不到打击，与刑法立法的初宗相背。况且，刑法上的转让与民法上的转让有所不同，民法上的转让要求办理登记，而刑法上的转让只要具备转让的行为即可，以转让登记为犯罪的既遂就显得很教条。再者，该罪打击的是扰乱市场秩序的行为，转让是否办理登记并不是必备的条件。以倒卖文物罪为例，受让人没有取得文物的合法的所有权，但占有一样地被定罪。所以办理转让土地使用权登记不是本罪既遂的标准。第二种，对土地使用权在办理转让登记手续前，就进行刑法打击，是否刑法介入的范围过宽？转让的标准如何认定？是以受让人实际占有为准，还是以签订转让土地使用权的合同为准，还是以上述两个条件均具备为准？即使上述两个条件具备，是否受让人就能真正取得土地使用权呢？转让不办理登记，如何认定转让成功？在倒卖文物罪中，受让人非法占有文物，动产的占有就具有公示效应，而不动产的占有，是以登记为其公示效应的，没有办理不动产的登记转让手续，如何认定其占有不动产呢？签订土地使用权转让合同，没有办理登记转让手续前，可以通过对合同宣告无效来解决，没有必要通过刑事制裁的措施来解决。该行为是违法行为，而非犯罪行为。笔者同意第二种观点。

所谓倒卖土地使用权，是指不进行任何开发建设而以牟利为目的的将土地使用权买入或者转手卖出的行为。行为人不是为了开发建设，而是为了牟取暴利买卖土地使用权的，即可认定为倒卖土地使用权 .非法倒卖土地使用权包括两种情形：一是毫不掩饰和明码标价将土地卖给他人，从而收取价款；二是变相买卖土地，即以某种形式掩盖其土地买卖的实质而将土地卖给他人的行为 .笔者认为，上述对“倒卖”的两种理解均为学理解释。《现代汉语词典》中无“倒卖”一词，只有“倒手”一词（从一个人的手上转到另一个人的手上，）倒卖的法律内涵是什么？由于倒卖无明确的法律内涵与概念，所以，对倒卖的认定就各说一词，意见不统一。有导致“罪刑不法定”的危险。笔者观点，倒卖已被包含在非法转让中。非法转让、倒卖行为是否构成犯罪，只有通过行为的违法性予以判断。

（2）转让、倒卖的是土地使用权。即将自己拥有的土地使用权或者教唆、帮助他人将他人的土地使用权进行转移的，才能构成本罪 .为何限制为自己的土地使用权？如将他人的土地使用权进行非法转让与倒卖，是否也构成本罪？将他人的土地使用权，在他人不知的情况下，予以转让，侵犯了他人的财产权益。此时，如果转让的行为又是非法的行为，是否也构成本罪？笔者认为，非法转让他人的土地使用权，如果手段非法，侵犯了土地管理秩序，也可能构成本罪。其理由在于：本罪保护的法益是土地管理秩序，而非财产的所有关系或占有关系。与倒卖文物罪类似。倒卖文物罪犯罪的客观方面是倒卖国家禁止经营的文物。非法转让、倒卖土地使用权罪的犯罪客观方面是非法转让国家限制交易的土地使用权与倒卖禁止交易的土地使用权。两者着重于对国家管理秩序的保护。倒卖他人的文物可以构成倒卖文物罪，倒卖他人的土地使用权、非法转让他人的土地使用权一样地也构成非法转让、倒卖土地使用权罪。对土地使用权的取得，我国实行国有土地使用权以租赁、出让或划拨方式取得国有土地使用权，由国有土地所有权代表依法将国有土地使用权让给第一使用人，原始取得人获得国有土地使用权后，要转让土地使用权，不能随意进行，而应依法处置。集体土地使用权，其所有者及其代表可以依法通过承包、分配、投资、拨付等方式向符合法律规定的用地者提供土地使用权。不管是原始使用人还是第二使用人，不论是他人，还是自己的土地使用权，非法转让、倒卖土地使用权均可构成本罪。

（3）转让、倒卖土地使用权的行为必须属于非法。

非法，即违反土地管理制度。违反的是土地管理制度中的有关转让的制度。土地管理法规规定，转让土地使用权，须报批或达到一定条件，有些土地使用权本身就不能转让。A、须达到一定条件的转让为：按照出让合同约定已经支付全部土地使用权出让金，并取得土地使用权证书，并且按照出让合同约定进行投资开发，属于房屋建设工程的，完成开发投资总额的25%以上；属于成片开发土地的，形成工业用地或者其他建设用地条件。转让房地产时房屋已经建成的，还应当持有房屋所有权证书。B、土地使用权不得转让的情形为：以出让方式取得土地使用权，不符合《土地管理法》第38条规定的条件的

；司法机关和行政机关依法裁定、决定查封或者以其他形式限制房地产权利的；依法收回土地使用权的；共有房地产，未经其他共有人书面同意的；权属有争议的；未依法登记领取权属证书；法律、法规规定禁止转让的其他情况。另外，《土地管理法》第63条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。如有证据认定，以破产、兼并为手段来达到土地使用权转让的目的，由于其形式合法，难以予以刑事处罚。C、需批准的转让。除去上述的A、B之外，其他的土地使用权的转让均需批准。下列情形为非法转让：如未提交转让申请擅自转让的；虽然向国家土地管理部门提交了转让申请，但在未批准前就转让，但是，在转让后，国家土地管理部门为之补办了手续的，不认定为非法转让；获得批准土地使用权转让后，擅自改变使用用途的转让。 3、最后，本罪属于情节犯，非法转让、倒卖土地使用权的行为必须达到情节严重，才能构成本罪。最高人民法院2000年6月16日通过、1999年6月22日起施行的《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第1条规定：以牟利为目的，违反土地管理法规，非法转让、倒卖土地使用权，具有下列情形之一的，属于非法转让、倒卖土地使用权情节严重，应当依照刑法第288条的规定，以非法转让、倒卖土地地使用权定罪处罚：非法转让、倒卖基本农田5亩以上的；非法转让、倒卖基本农田以外的耕地10亩以上的；非法转让、倒卖其他土地20亩以上的；非法获利50万元以上的；非法转让、倒卖土地接近上述数量标准并具有其他恶劣情节的，如曾因非法转让、倒卖土地使用权受过行政处罚或者造成严重后果等。对于单位非法转让、倒卖土地使用权的定罪量刑标准，依照本解释第1条、第2条的规定执行，即与自然人犯罪的定罪量刑标准相同。多次实施本罪行为依法应当追诉的，或者1年内多次实施本罪行为未经处理的，应当按照累计的数量、数额追究行为人的刑事责任。

（四）犯罪客体。本罪所侵害的客体是国家有关土地使用管理制度，犯罪对象则为土地的使用权。

三、认定

本罪与非法占用农用地罪的区别。1、主观目的不同。本罪不仅要求主观上故意，且要求牟利的目的。后罪也是以故意为其主观意图，但不以某种目的作为构成其罪的必要构成条件，有无犯罪目的，都不影响非法占用农用地罪成立。2、客观行为方式不同。本罪客观行为的方式为非法转让、倒卖土地使用权；后罪的行为方式则为非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用地用途，从而造成耕地、林地等农用地毁坏。3、定罪情节不同。本罪的定罪情节为情节严重，既表现为非法转让、倒卖使用权的土地面积数量较大，又包括其他严重情节，如违法所得数额较大，造成恶劣影响等；后罪的定罪情节则不仅要求非法占用并改变被占用地用途的土地面积数量较大，而且要求造成耕地、林地等农用地毁坏的面积数量也要达到较大。除此之外，其他严重情节仅是量刑情节，而非定罪情节，即仅对量刑产生影响，对于定罪则不产生影响。4、对象不同，前罪不限于农用地，后罪的对象限于农用地。5、侵犯的法益不同。前罪侵犯的法益为市场交易秩序，后罪侵犯的是环境资源利益。行为人在非法转让土地使用权的同时，又造成了农用地的毁坏，应按牵连犯从一重罪处理。

土地保护制度篇2

关键词：土地征收；失地农民权益；公共利益；土地征收补偿

近年来，随着中国工业化、城市化进程加快，大量农民集体用地经由征用转为国家建设用地，由此产生了大批失地农民。据国土资源部统计，1987-2001年，全国非农建设占用耕地226.44万公顷（3395万亩），其中通过行政手段征地160万公顷（2400万亩）[1]。按人均0.8亩计算，那么在此期间我国失地农民人数高达4000万至5000万人。

1 失地农民合法权益的构成

农民享有合法权益，这本不应该成为问题，我国宪法规定的公民权利，农民都应该享有。结合非农建设征地实际，失地农民的合法权益主要包括交易自主、取得赔偿、劳动就业、社会保障四个方面[3]。

2 土地征收制度不完善损害农民权益的分析

2.1 土地征用目的和征用范围的模糊性损害了农民的权益

（1） “公共利益”目的和范围规定不明确

（2）现行法律对公共利益目的的规定存在矛盾

（3）缺乏土地征收目的合法性审查机制

2.2征用补偿及补偿分配损害了农民的权益

（1）补偿范围窄。

（2）补偿标准过低。

（3）补偿分配不合理。

（4）补偿纠纷的解决机制缺乏。

（5）补偿方式单一，安置责任不明确。

3 完善土地征收制度，维护失地农民权益的措施

3.1 严格区分公益性和经营性用地，维护失地农民权益

3.1.1 严格而清晰地界定“公共利益”

防止征地权的过度使用，是保护私权的重要手段，是防止公共利益泛化和虚化的必要手段，是我国进行民主化、法制化建设的体现，是保障失地农民权益的根本[7]。

3.1.2 消除法律规定之间的冲突

应修改或废除《土地管理法》第43条的规定，消除法律规定之间的冲突。对于非为公共利益而需要使用农村集体土地的，不再纳入土地征收的范畴，而是推行市场交易制度。具体可以遵循我国的土地用途管制法律制度，严格限定其相应用途后，通过规范的农村集体土地市场交易手段，经本集体经济组织的村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意，由农村集体经济组织代表农民集体依市场规则与买受方进行交易。但是，对于其中涉及农用地转为建设用地的，仍要先履行相应行政审批手续后才可交易，这是保护耕地的公共利益所必需的。而对于乡（镇）土地利用总体规划中的农村建设用地则不必经审批，只要进行变更登记后即可直接出让。通过此种方式将公益用地与非公益用地明确区分开，从而更好地规范我国的土地征收制度，防止权力的过度扩张，保护农民的利益。

3.1.3 建立和完善土地征收目的的合法性审查机制

对是否符合公益，除了政府官员的意见外，还要广泛征求有关专家和农民的意见，尤其是该土地的所有人和使用人的意见，让他们享有参与权和发表自己意见的权利。即可在人大常委会下建立土地征收审查委员会，其成员可以包括土地行政部门、规划部门、律师、学者、村民代表等，由他们组织听证会。在听证会上，土地征收审查委员会在综合征地双方的意见、证据以及自己的调查结果后，做出是否属于公共利益征收的裁定。由于听证程序在我国已不是一个新鲜的东西，将听证程序引入到征地过程中，让土地所有人和他权利人参与其中，既有利于加强土地征收过程的监督，让土地征收制度真正成为阳光下的制度，又有利于提高农民的法律意识和维权意识。这种以客观形式所决定的主观公益，或许更符合民主的要求。

3.2 完善征地补偿制度，维护失地农民权益

3.2.1 扩大补偿范围

（1）土地承包经营权损失。2003年实施的《农村土地承包法》第9条明确规定，国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯。2007年10月1日实施的《物权法》第132条规定：承包地被征收后，土地承包经营权人有权依照本法第42条第2款的规定获得相应补偿。这是法律严格控制下的征收在土地承包经营权制度上的反映。土地承包权已成为一种独立的物权，农民通过行使该项权利，实现对集体所有土地的占有、使用、收益。土地承包经营权本身也可以处分，从而实现其交换价值。由于土地征收导致土地承包经营权的消灭，农民造成直接经济利益损失，因此，应将其纳入补偿范围。

（2）残余地损失。这是由于土地征收而给被征收地块之外的残留地所造成的直接损失，是易被忽视的一项重要补偿内容。土地征收给残留地造成损害极为常见，征收导致土地分割，形成不经济的土地规模，造成土地利用效率的损失。另外，被征收土地的新用途也可能降低残留土地的生产力，比如噪音污染、水污染、河流堵或改道、飞扬的尘土等都可能降低农作物的产量，额外增加农地投入成本等。对征收导致的残留地损失给予补偿，是保护残留地权利人利益的需要。

（3）营业损失补偿。即对被征地上进行的经营性活动造成的损失的补偿。

（4）搬迁费。这是指不被征收的地上物、原有的生产设备、水产、畜产等必须予以迁移，因此应向被征地农民补偿搬迁费。

（5）安置费和福利费。这是以转业培训或安置所需费用为准，加上最低的社会福利保障费用（可以参照城市人口最低生活费用标准）给付。

（6）其他必要费用支出的补偿，如：律师或专家的费用、权利维护费用以临时租房费用等。

3.2.2 确立以市场定价为主的补偿标准

我国学者对征地补偿标准的观点主要有三种：第一种观点是主张先维持平均年产值标准，将法定最高倍数30倍提高到40倍[8]；第二种观点是主张区分所征土地的经营性与非经营性，对经营性用途的征地采用市场价格进行“征购”，对非经营性用途的征地仍采用现有补偿标准[9]；第三种观点也是大多数学者赞成的观点，即采用市场价格进行补偿。但对市场价格如何确定又有不同意见。有人主张区位级差补偿法，即主要根据土地区位条件确定补偿标准，以离城市中心的远近来决定补偿标准的大小[10]。笔者认为，第一种观点不能反映所征土地的自身价值，属于治标不治本；第二种观点主张对农村土地公益性的征收实行不完全补偿的方法也是计划经济时代牺牲农民利益的做法，因此不能被采用。笔者同意第三种观点，改变征地补偿费按“产值倍数法”计算的“一刀切”作法，而是确立以市场定价为主的补偿标准。可以在征地中逐步推行土地“片区综合价”政策坚持市场化方向，根据城市发展总体规划，按地段、地类等将城镇土地划分成若干区片，每一片区确定一个相对合理的基准地价，同时结合城镇基准地价对现存的农用地按地段、实际种植作物等因素进行农用地分等定级，作为农地转用的市场补偿价值，进行定期公布，在统一征地时实行统一的补偿标准。

3.2.3 合理分配土地补偿费

集体是由若干个体组成的，从本质上讲，农民才是农村集体土地所有权最真实的主体，农民具有农村集体土地所有权的成员权。叶剑平认为：所谓成员权，即由于土地集体所有制的存在，使得村庄内部所有合法成员平等地拥有村属土地的权利[11]。另一方面，由于我国实行的是土地公有制，包括国家所有和集体所有，农村集体土地所有权是不可分割的，任何个人都不可能拥有土地的所有权。当务之急，就是以法律的形式，赋予被征地农民（也可以被视作为一个集体，即被征地农民集体）分享土地补偿费的成员权利，并且规定土地补偿费在农民、乡镇、村的公平合理的分配比例。被征地农民在土地补偿费分配上应该占有一定地位，乡镇的比例应该有所下降，而村集体的比例也应该有所上升，因为村集体直接承担着农村社会经济建设的重负。

假设土地补偿费为10，安置补助费为a，青苗补偿费为b，a远小于10，b更小，重构后乡镇的20%转移到农民手中（如表4.1所示）：

3.2.4 完善补偿方式

（l）分期和终身货币补偿。将一次性的货币补偿分期、终身发放，可以给予农民长期保障。如江苏省昆山市出台政策规定：改一次性的补偿为分期和终身补偿，对被征地农户实行按年分期补偿的办法，每年落实发放到户，并根据物价上涨指数，三年左右上调一次[12]。

（2）土地债券安置，即将农民的征地补偿费用直接入股到征收土地上建设的经营性企业中。这种方式是指在农村金融或基金信用较好的地区，在农民个人和集体同意的前提下，可采用发行土地债券的办法进行安置[13]。此外，对于重点能源、交通、水利等基础设施建设，基于其综合效益周期长、收益稳定的特点，也可发放一定数量的土地债券作为征地补偿费，一定年限期满后，农民可以凭借土地债券获得相应的本息。

（3）征地补偿费入股安置方式。此种方式一般仅适用于公益经营类项目而征收土地的情形。在农村集体经济组织和农民个人愿意的前提下，将部分或者全部征地补偿费入股，农村集体经济组织和农民个人作为股东参与用地单位的生产经营，享受经营利润并承担经营风险，其收入按股份合作制企业分配办法分配。这种安置方式能保护农民的长期利益，但存在一定的风险，因此，必须强调农村集体经济组织成员集体民主决议和农民个人自愿的前提条件。

4 结语

中国实现小康社会的最大障碍，不在城市，而在农村。只有维护好失地农民的权益，才能使土地利益在各个社会阶层中均衡分配，才能保障各个社会阶层的权益；才能理顺弱势群体和强势群体之间的关系，理顺农民和政府之间的关系，理顺农民与用地单位的关系，才能保障各种社会关系的和谐。

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土地保护制度篇3

【关键词】耕地保护 法律体系 完善

2011年底，全国人大的一份农村土地承包执法检查报告指出，依据国家批准的土地利用总体规划，我国年均占用土地600万亩，但是全国计划投资建设所需新增建设用地已经远远超过了规划，尤其是铁路、公路的建设违法用地问题更为突出。耕地是粮食生产的基础，对人类的生存具有重大意义，耕地保护就显得尤其重要。我国的耕地面积少并且质量较低，加之我国人口数量庞大，我国的耕地保护形势已经十分紧迫。党的十报告指出：“严守耕地保护红线，严格土地用途管制。……建立国土空间开发保护制度，完善最严格的耕地保护制度、水资源管理制度、环境保护制度。”

耕地保护问题的背景

耕地是农业的基础，而农业作为第一产业又是一个国家的基础，即便在当前我国市场经济地位已经完全确立的背景下，也不能忽视耕地对国家经济建设的基础性作用。耕地能否得到有效保护，是对农业乃至整个经济社会能否得到健康和谐发展的重要影响因素，国家对耕地保护的重要性有着正确的认识，但是由于各种原因的影响，耕地资源的保护实践并不理想。我国耕地资源十分稀缺，人均耕地面积较少、质量较低、退化现象比较严重，加之后备耕地资源的匮乏。国家工业、城镇化加速，耕地保护的任务十分艰巨。①为此，党的十提出了“严守耕地红线”的要求，说明国民经济能否健康发展在一定程度上取决于耕地能否得到有效保护。

耕地保护事关我国粮食安全、生态环境保护和国民经济的整体发展，为了切实保障耕地保护工作能够顺利进行，全国人大、国务院先后颁布的政策法规对耕地进行保护。1986年，全国人大常委会审议通过《土地管理法》，将耕地保护纳入法制轨道。1986年，国务院下发《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》，对当时存在的乱占耕地的非法行为进行了集中治理并取得较好成效。1992年，国务院下发《关于严格制止乱占、滥用耕地的紧急通知》，对乱占耕地的行为进行更为严格清理整顿。1998年，国务院制定出台《基本农田保护条例》，切实加大了对耕地的保护力度，对于耕地保护具有十分重要的促进作用。1998年，我国在修订《刑法》时增设“非法批地罪”、“破坏耕地罪”、“非法转让土地罪”等罪名条款，有效地保护了耕地资源，以刑事法律保护耕地，表明国家对耕地保护更加重视。但是，国家政策、法律、法规对耕地保护的保护力度仍然无法满足经济社会发展的需要，无法满足我国粮食安全需要和生态环境保护的需要。

21世纪初，我国耕地面积减少的速度呈现不断上升的态势，给国家粮食安全战略的实施和资源环境的可持续发展带来了严峻挑战。2003年，我国耕地面积减少了2%，达到历史最高点，引起了党中央、国务院和各级党委、政府的高度重视并且采取了许多较为强硬的措施。在党中央、国务院和各级党委、政府的努力下，从2004年开始，我国耕地面积减少的比例逐步开始下降，到2007年耕地面积减少的比例降到了0.03%。

党的十七届三中全会将粮食安全问题确定为我国到2020年农村改革发展的重要目标任务之一，并且提出要将解决几十亿人口的吃饭问题作为治国安邦的头等大事来抓，十七届三中全会指出：“坚持最严格的耕地保护制度，层层落实责任，坚决守住18亿亩耕地红线。划定永久基本农田，建立保护补偿机制，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。”面对不断严峻的耕地保护形势，党中央对于耕地保护的问题十分重视，党的十七大、十报告专门就耕地保护的问题分别进行了阐述。保护耕地的数量、提高耕地的质量是实现耕地资源可持续发展和保证国家粮食安全的关键性问题。由于我国的耕地十分有限，人口基数十分庞大，人均耕地面积较少，为了确保国家粮食安全战略和生态环境资源的可持续发展，我们必须实行最严格的耕地保护制度，必须通过法律的途径切实加强对耕地的保护，切实守住18亿亩耕地的“红线”。

我国耕地保护的形势依然严峻

通过近年来的努力，党中央、国务院和各级党委、政府对耕地保护的重要性有了更加深刻的认识，国家通过颁布政策、法律、法规切实加大了耕地保护的力度，耕地被非法占用的行为大大减少。但是，作为一个人口多、耕地少的国家，我国耕地保护的形势依然十分严峻，我国的人均耕地面积仅仅只占世界人均水平的40%，在世界的排名为第126位。然而，随着我国经济社会的快速发展，城镇化建设、房地产产业等不断推进的同时，耕地所承载的压力也越来越大。2010年，我国总人口为13.397亿，比2000年增加7390万，平均每年增加人口739万人。

按照有关机构的权威预测，预计到2020年我国总人口将达到14.5亿人，到2033年将达到人口峰值15亿人左右。与此同时，由于经济社会发展的过程中建设占用、生态退耕、农业产业结构调整、自然灾害毁坏等多种原因，我国2010年的耕地面积从2000年的19.24亿亩下降到了18.26亿亩，这就更加突出了人地之间的矛盾。所以，我国在今后的经济社会发展过程中如何妥善地处理好经济发展和耕地保护之间的关系，是关系到我国和谐发展的重大政策问题，同时也是学术界亟待研究解决的重要课题。

切实加强耕地保护，对国家粮食安全战略的实施、农业产品安全和农村经济发展的可持续发展密切相关。耕地的保护问题是关系到我国经济社会可持续发展的战略性问题。我国自古以来就有“无粮则乱”、“民以食为天”的古训，粮食安全战略事关我国经济社会发展的全局，关系国家经济社会的和谐发展，关系政治大局是否能够稳定。近年来，我国工业化、城镇化快速推进，以此解决许多民生问题的同时，各种新的社会矛盾尤其是耕地被非法占用等问题时有发生，并且产生了比较大的社会危害性，部分农民由于征地补偿未果、政府非法征地等原因而不断上访甚至爆发、恶性事件，给社会稳定造成严重损害。所以，我国在推进城乡一体化的进程中，必须通过耕地保护的方式保障农民的耕地财产权益，这对于促进社会的和谐稳定具有极大作用。

切实加强耕地保护，是保障农民生活及发展，是加大生态环境保护力度的现实需要。在我国全面建成小康社会的征程中，耕地保护关系到能否提高农民收入，保障全体国民的基本生活，这是对我国政府提出的一项十分严峻的历史考验。耕地是农民的依赖，农民正是通过发挥耕地的效益而创造社会财富的，农民拥有耕地上的相应经济权益，农民对耕地的使用权一旦被非法剥夺，农民就丧失了赖以生存的基础。在当前人地矛盾十分突出的时刻，农民对耕地的使用权是一种重要的财产权，其具有内在的巨大价值功用，农民丧失了耕地也就必定影响他们的日常生产生活。此外，保护耕地还是保护生态环境资源的必然要求，只有切实加大对耕地的保护力度，才能更好地实现土壤生物的多样化，才能更好地为自然生态的平衡，让人类生存的自然环境更加美好。

总之，当前我国耕地保护的形势依然十分严峻。全国人大农工委指出，2010年我国的耕地面积为18.26亿亩，比1997年减少了1.23亿亩，而全国中人口却快速增长，耕地保护的压力不断增大。全国人大农工委认为，一些地方在房地产开发、城区改造和各类园区建设中，仍然存在着占用耕地、城郊菜地甚至基本农田的现象。保护耕地的主要挑战来源于城市和小城镇快速膨胀和农村建设用地的扩张，此外，土地利用粗放浪费、违法违规用地十分普遍。②与此同时，水土流失严重、耕地资源短缺现象突出、耕地环境被严重污染、耕地质量不断下降等诸多问题亦对我国耕地保护问题提出了严峻挑战。

现行耕地保护法律制度的内容、缺陷及完善建议

我国现行耕地保护法律制度的内容。第一，对土地用途进行管制。随着我国经济社会的发展，城镇化建设不断推进，建设占用耕地和保护林地的问题更加突出，给耕地的保护带来困扰。对此，我国自1998年其开始对土地用途进行管制。《土地管理法》第四条规定：“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”对土地用途进行管制的首要目的是加强对耕地的保护。

第二，对土地的开发、整理、复垦进行管理。1998年施行的《土地管理法》正式建立了我国对土地的开发、整理、复垦进行管理的制度。该制度要求在一定范围之内，依据土地利用的计划和土地利用总体规划的具体要求，通过采取相应的措施以及手段对土地滥用和社会经济关系进行调整，以此达到改善土地利用结构、提升土地资源利用综合效益的目的，确保经济、社会、环境之间的平衡和良性循环。对此制度，各级地方政府制定了专门规定，对农村未利用土地、废弃地等进行开垦，对水、林、路、田、村等进行综合整治，尽量提升耕地的有效面积和耕地质量。

第三，对耕地总量进行控制，保持耕地的动态平衡。我国于1997年提出了耕地总量动态平衡的概念和要求，并于1998年写入《土地管理法》。对耕地总量进行控制，对占用耕地与补充的耕地在质量、数量上必须达到平衡，按照“占多少、补多少”的基本原则，将设用地单位必须补充相应的耕地，以此保证耕地的总量不减少。《土地管理法》第18条规定：“省、自治区、直辖市人民政府编制的土地利用总体规划，应该确保本行政区内耕地总量不减少。”

第四，对基本农田进行保护。基本农田是具体指依据某个时期的人口以及经济社会发展对于农产品的需求以及对于建设用地的预测，按照土地利用总体规划所确定的长期不得占用和具有更为严格审批程序的耕地。我国《基本农田保护条例》对基本农田保护的制度进行了详细规定，其中第九条规定：“各省区、自治区、直辖市规定基本农田的数量应当占本行政区耕地的80%以上”。与此同时，我国还建立了十分严格的基本农田的质量保护机制，以此提高耕地的粮食生产能力。

第五，对耕地的刑事保护。对耕地的刑事保护，是对破坏耕地行为的人予以刑事处罚，是耕地保护中最为严厉的措施。我国《刑法》第二百二十八条规定了非法转让、倒卖土地使用权罪，对犯此罪的行为人应处以3～7年有期徒刑并处或者单处罚金。《刑法》第三百三十八条规定了重大环境污染事故罪，对犯此罪的行为人可处以3年以下甚至3～7年有期徒刑并处罚金。《刑法》第三百三十二条规定了非法占用耕地、林地罪，对犯此罪的行为人应处以5年以下有期徒刑或者拘役，并处或者当处罚金。《刑法》第四百一十条规定，国家机关工作人员，，违反土地管理法规，非法批准征用、占有耕地，或非法低价转让国有土地使用权的，给予相应刑事处罚。

我国现行耕地保护法律制度的缺陷。首先，土地用途管制方面的缺陷。对土地用途进行管理的部门涉及国土资源、林业、农业等多个机构，形成多头管理；土地管理的部门作为国有土地的使用权人，导致监督制约不力。此外，即便《土地管理法》对建设用地的审批程序做出了较为详细的具体规定，但是由于实际操作中执行不力，“先建设、后审批”等违反用地情况再少数地区仍然存在。

其次，土地开发、整理、复垦方面的缺陷。土地开发、整理、复垦的力度不够，复垦和整理的土地质量较差，相关项目的资金渠道不够畅通，甚至在复垦过程中破坏生态环境、适得其反的情形亦时有发生。国土资源管理部门作为是对土地资源进行管理的核心部门，其管理的内容包括了审批、组织实施、验收以及监督等各个环节，导致对国土资源工作缺乏监督，违法占用耕地情况时有发生，甚至产生许多国土资源部门工作人员贪污受贿的腐败案件。比如，甘肃省国土资源厅副厅长张国华利用职务便利大肆受贿428万元，并仍有973万元不能说明合法来源，2012年6月，被法院数罪并罚判处无期徒刑。③

再次，耕地占补平衡制度方面的缺陷。在耕地占补制度的实施中，存在质量不平衡、“占优补劣”等缺陷，耕地的总体面积倒是得到了相应控制，却导致耕地总体质量的下降，制度的实施没有收到预计效果。其原因主要是当前我国尚未建立科学、系统的耕地质量评估体系，对占补的耕地质量未进行科学的评估。

最后，我国基本农田保护制度体系存在着管理机制不完善、保护规划过于僵化、法规不健全等缺陷；在耕地的刑事保护方面，对破坏耕地违等法行为的量刑过轻，失去了刑事保护应有的价值功用。

我国耕地保护法律体系的完善。针对上述耕地保护法律制度方面存在的缺陷和问题，笔者建议从如下几个方面健全完善耕地保护的法律体系，以切实加大对耕地的保护力度。

首先，健全完善土地用途管制制度。我国土地用途管制制度由《土地管理法》进行规范，而《土地管理法》的规定较为宏观、不够具体，缺乏可操作性，难以依法处理复杂问题，为此，要制定专项法规对土地用途管制制度进行规范，便于实际操作和执行。同时，必须制定科学、规范、合理的土地利用规划，实现土地资源价值最大化。

其次，健全完善土地开发、整理、复垦制度。和土地用途管制制度相类似，当前的土地开发、整理、复垦制度较为宏观和粗糙，需要加强制度的可操作性，实现制度的更加具体化、更加程序化。针对土地复垦中存在的破坏生态环境的问题，必须要进行严格规范，加大监督惩戒力度，绝不能为了完成复垦的数量而造成生态环境的破坏。

再次，健全完善耕地总量动态平衡制度。针对耕地占补中存在的“占优补劣”等问题，通过建立科学合理的耕地质量评价体系予以解决，确定统一的评价标准和程序。加强监督管理，严格保护高质量基本农田，严格审查项目申请，严肃处理违法占用耕地行为，在目前基础上建立跨省（区、市）的征地占补平衡法律机制。

最后，健全完善基本农田保护制度。这对目前基本农田保护中存在的问题，建立系统、科学、全面、可操作性强的法律法规体系，包括制定出台监督机制、质量监测机制，确定科学合理的基本农田比例等。加大执法监督管理力度，对耕地保护中的违法行为依法处理，对构成犯罪的依法追究刑事责任，形成打击耕地违法犯罪的高压态势。

（作者为黔南民族师范学院副教授）

【注释】

①余晓洁，赵超：“我国耕地保护形势严峻”，新华网，2011年12月28日。

②邹声文，周玉婷：“中国18亿亩耕地红线面临严峻挑战”，新华网，2011年2月24日。

③李婷，李郁军：“甘肃国土资源厅副厅长贪污落马，曾因救灾被报道”，《检察日报》，2012年6月26日。

土地保护制度篇4

【关键词】土地；耕地；管理

我国是农业大国，也是人口大国，为了保证国民的基本温饱和国内粮食的自给自足，必须确保基本农田基数、农产品供需平衡以及国家粮食安全。我国实施对耕地进行保护是解决人口与耕地、粮食之矛盾的重要途径，也是提高粮食综合生产能力的重要前提。一般而言，国家把土地管理权授予政府及其土地行政主管部门。因此，土地管理也是政府及其土地行政主管部门依据法律和运用法定职权，对社会组织、单位和个人占有、使用、利用土地的过程或者行为所进行的组织和管理活动。

一、加强耕地保护工作为经济社会发展提供强有力的保障

（一）耕地保护是国家实行长期环境资源保护的重要措施。土地是农民最基本的生产资料，也是农民最可靠的生活保障。而耕地保护必须与土地的可持续利用结合起来，实现全面发展，真正起到保护国家资源的作用。同时，耕地保护也是解决人口与耕地、粮食矛盾的重要途径，是提高粮食综合生产能力的重要前提，更是国家经济发展和社会安定的重大举措。耕地是农业最基本的生产资料。当前，走可持续发展的道路已经成为世界各国的共同选择。土地作为一种自然资源，它的存在是非人力所能创造的，土地本身的不可移动性、地域性、整体性、有限性是固有的，人类对它的依赖和永续利用程度的增加也是不可逆转的。因此，通过立法强化土地管理，保证对土地的永续利用，以促进社会经济的可持续发展是发展方向，也是耕地保护是国家实行长期环境资源保护的重要措施。

（二）充分利用和保护土地资源，改善生态环境，实现经济和社会的可持续发展。耕地的保护工作直接关乎着粮食的供给问题，近年来，我国人口数量依然呈现出一种逐年增长的趋势，但是由于农民意识、政府制度和征收工作的影响，对于耕地保护制度的落实存在着不到位的情况，这种情况的存在不仅影响着农民的生活。实践证明，今后增加粮食播种面积的余地越来越小。同时我国人口增长、耕地减少的矛盾将越来越突出，粮食增产的难度越来越大，保持粮食长期供求平衡的任务十分艰巨。粮食如果出问题，就是全局性的问题，就会影响经济平稳较快发展和社会稳定。因此必须认真落实最严格的耕地保护制度，切实保护好基本农田，加强农田水利建设，大力推进科技进步，不断提高粮食综合生产能力。

（三）保持一定数量的耕地，确保粮食安全。随着我国经济的迅猛发展，建设占地面积不断扩大，尤其是对于占用耕地的面积还将增大，这就造成了经济发展和耕地可持续发展之间形成了尖锐的矛盾。耕地是重要的粮食生产基地，一旦耕地不能得到有效的保护，就将严重影响到国家的发展以及子孙后代的生活。因此，必须建立一套完善有效的耕地保护的土地管理新机制，进而实现耕地的可持续发展。因此，要保证我国有粮、棉、油等主要农产品的生产能力，满足我国今后各阶段经济发展、人民生活不断增长的物质需要。

二、实行最严格的土地管理和耕地保护制度是一项长期性的工作

（一）要注重宣传引导提升全民耕地保护意识。要充分认识新形势下土地市场治理整顿的艰巨性和复杂性，保持治理工作力度，巩固已有成果，把中央宏观调控的政策措施落到实处。实行最严格的耕地保护制度必须真正统一思想。我们要从全局、长远考虑问题，树立科学合理节约用地的观念，正确处理耕地保护与经济社会发展的关系，切实解决占地用地不合理不科学、过多过滥的问题。要采取日常宣传与集中宣传相结合、现代传媒与传统宣传相结合的方式，对各级政府领导、各有关部门单位、各村民委员会和广大农户开展耕地保护宣传活动，使各级政府领导切实增强保护耕地的紧迫感、责任感和使命感，使保护耕地特别是保护基本农田的重大现实、深远意义日渐深入人心，使广大人民群众认识到保护耕地就是保护自己的生命线，形成耕地“红线”不能触碰、基本农田不容破坏、保护耕地是为了更好发展的共识，营造人人关注耕地、人人珍惜耕地、人人保护耕地的良好氛围。

（二）重视耕地表层土壤的保护和再利用。我国耕地的总体质量水平不高，其中1/3为高产田，2/3为中低产田，后备土地资源也比较贫乏。要按照严控增量，盘活存量，管住总量，集约高效的原则，大力推进节约用地、集约用地，坚持不懈地加强土地管理。因此，在城市建设占用耕地时，一定要建立耕地表层土壤保护和再利用制度，保证耕地的再生产力。当耕地变为建设用地后，至少要将耕地表层土壤20厘米取出再利用，并在生态条件允许的条件下对贫瘠土地进行再造。这项工作可以结合耕地占补平衡，作为土地复垦和土地整理的一项内容。

（三）开展土地整治，提高土地资源的生产能力。土地整治是一项与土地利用密切相关的综合性工作，其内容复杂多样，主要包括有：荒山、荒坡、荒滩和荒沙是最具开发价值的后备土地资源，我们要根据其具体特征，因地制宜地加以开发利用。但后备土地资源数量也有限，在开发利用后备土地资源的同时，应大力改善土地质量，提高土地的生产能力，才能在数量有限的情况下保证土地资源的永续利用。

（四）加强法规学习，加大宣传力度。要加强土地管理法律法规的宣传，不仅要注意宣传对象，还要注意宣传内容。让干部群众都知道：耕地是我们的生命线，耕地是母亲，没有了耕地，就没有了衣食父母。还应该大力积极宣传耕地保护方面好的做法和成功经验，同时加大对违法用地反面典型案件的报道力度，起到警示教育的作用，树起全民保护耕地的意识。国土部门要加大国土资源法律法规知识的宣传力度，积极营造依法管地、依法用地的社会氛围，促进各级领导干部增强对严格土地管理和切实保护耕地重要性和紧迫性的认识，进一步提高依法管地、依法用地的水平和能力。

三、结束语

耕地是确保国家粮食安全的基础，保护耕地是落实科学发展观，走可持续发展之路的必然选择。人多地少是我国的基本国情，改进和创新土管理机制已成为一个迫在眉睫的问题。因此，必须建立健全土地管理新机制，规范耕地使用与保护的相关制度，以夯实农业发展的基础，促进国家经济的持续发展和社会的长期稳定。

参考文献

[1]李彦芳，张晓霞.建立耕地保护利益引导机制必要性的探讨[J].当代经济管理，2010年05期

[2]冯业茂.建立土地协管员制度 构建执法监察新机制[J].资源导刊，2008年07期

土地保护制度篇5

1.现阶段我国土地管理中存在的主要问题分析

1.1土地产权模糊 根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》的规定，中国现行的土地所有制为社会主义公有制，包括社会主义全民所有制和社会主义集体所有制两种形式，即由社会主义国家或集体经济组织代表劳动人民占有土地，行使占有、使用、收益、处分等权利。但在实际操作中，国家土地所有权得不到实现，造成了事实上的土地地方或部门所有制。土地的集体所有权主体“虚置”，淡化了土地的公有制意识，集体所有权弱化，对土地的利用开发缺少统一的规划和必要的管理，使土地的管理利用存在盲目滥用和掠夺式经营等短期行为。

1.2规划管理滞后 城乡土地管理缺乏宏观规划，土地使用存在着严重的情绪化和意志化倾向。农村土地规划及其管理还存在薄弱环节，大多数农村土地没有制定出更加详细的专项的农村土地利用规划，只按照缺乏科学依据的自创规划去执行，从而导致农业用地结构不合理，利用率下降，土地退化严重。如毁林开荒、过度开发等掠夺性经营，导致土地质量下降，水土流失、土地沙漠化、盐渍化等问题的发生。功能分区不科学、布局不合理，重复建设现象突出，土地浪费严重。

1.3执法力度不够 土地管理有法可依，但执法难以从严，经常出现有法不依的情况。部分单位或者个人执法能力不强，执法处罚不严，甚至在利益驱使下，为了满足局部利益， 以各种方式和理由去征用土地，竟然超越土地管理法律法规的范围，对某些所谓重点工程项目“特殊关照”，这样就使土地管理执法工作难上加难，因而导致大量土地资源的流失。同时，土地法律法规不健全导致执法过程中无法可依，现有的法律法规相关规定过于原则化、可操作性差，偏重于保护基本土地的数量，忽视了质量的保护，难以发挥强制性的约束力。总之，依法行政障碍多、难度大，执法水平不高，监管不力，导致非法占用、转让、出租、买卖土地，超标用地、土地闲置撂荒等违法现象严重。

1.4违规占地严重 目前，我国正处于城镇化的快速发展期，但是，在城镇化进程不断加速的今天，有些地方政府不顾当地客观实际，贪大求洋，盲目跟风，大搞形象工程和政绩工程，对城镇化建设缺乏科学合理规划，违背城镇发展正常规律，城镇建设用地一再扩大，导致土地资源浪费严重。同时，随着我国经济不断发展，国家出于经济、文化、教育、科技、交通等发展的需要，每年需征用大量的土地。但是，在利益的驱动下，一些地方政府为了自身利益，也“顺水推舟”，大搞开发区再卖地，一些地方政府为了引进外资，政府领导往往不惜一切代价拉拢客商来本地投资，在选址问题上，完全遵从客商意愿，先用后征、边用边征问题突出，土地利用随意性大，随意改变土地用途的现象普遍存在，造成大量招商引资项目成为“圈占土地项目”。

2.加强土地管理的对策建议

2.1明确产权关系 农村理顺土地产权关系，强化集体统一管理职能，避免土地利用的无政府状态，促进土地合理利用，有条件的地方可适度放开土地使用权流转，试行土地合理流动，适当规模经营，促进土地的集约利用和机械化、专业化程度，减少土地的撂荒闲置现象，提高土地的经济效益。城市加强土地产权制度建设，明确土地所有权代表机构，实行财产法人代表制度，确保国家土地所有权在经济上和法律上得以实现。

2.2强化规划管理 规划是土地管理的灵魂，是指导建设与发展的基本依据和行动指南。随着我国经济发展的不断加速，建设与发展已越来越受到人们的关注，规划亦显得愈益重要。因此，管理者应遵循发展规律、集合领导、专家和群众的智慧，认真编制土地利用规划。规划是政府管理的法律和经济手段，涉及广大居民的切身利益，因此，通过规划首先建立和完善建设指标体系和强制性标准，完善基础设施和社会文化服务配套设施；在规划方向上要把握好形态的走向，尽最大可能保留和维护其特色风貌，并使其与周边环境有最佳的过渡、衔接关系，体现中间区带的整体和谐美；在规划建设中，尊重客观的规律，走可持续发展的道路，努力促进人与自然的有机统一。

2.3完善保护制度 建立严格的耕地保护制度，为生产发展提供高效土地。所谓严格的耕地保护制度，首先必须是严格的财产保护制度，而这种保护需要法律和政府来提供，其次才是严格规范政府对土地使用的规划和审批管理。完善耕地保护责任制度，层层落实政府耕地保护责任，完善考核办法，奖惩兑现，考核结果向社会公示，作为党委政府领导晋升任用的依据。同时建立动态巡查、卫片检查、有奖举报等制度，聘请乡村邮政员作为违法用地信息员，强化国土资源部门的执法监察职能，力争土地管理预防到位、责任到位。实行严格的耕地保护制度，要严格土地执法，依据土地管理法，严肃查处各种土地违法行为。完善农村集体土地产权制度，保护农民群众的土地权益，充分调动广大农民保护耕地的积极性。把严格的耕地保护制度落到实处，各级政府应严格依据土地利用总体现划，按照“供给引导和制约需求”的原则，合理确定各项非农业建设用地的规模和布局，严格建设用地审批程序，对建设用地依法进行审批。

2.4加大执法力度 针对目前非法占地或土地隐性市场交易所造成的制度外农民土地大量流失，并且在土地产权制度改革和国家土地管理制度改革不到位的情况下，应该加大打击力度，严厉查处违法占地和整治土地隐易，使违法犯罪分子都受到应有的惩罚。同时，要建立土地执法监察巡查制度、联络员制度、批后跟踪监督制度，结合体制改革，还将建立土地执法监察大队，进一步强化执法力度。严格农用地非农化约束机制，把农用地转为非农用地的权利集中统一到中央政府和省级政府，实行两级下达控制指标。要加强基本农田保护。建立基本农田监测体系，实施基本农田保护区的分级监控管理，层层建立责任制，切实保护好已经划定基本农田，积极开发耕地，落实土地整理项目，严格控制乡镇企业占地和农村居民点规模，减少耕地占用；严格执行耕地占用与开发复垦挂钩制度，稳定耕地面积落实“占一补一”要求，确保占补平衡，实现耕地总量动态平衡，保证经济建设和社会发展的需要。严格控制城镇建设规模和建设用地审批制度，城镇规模应实行集中统一的整体控制，合理规划城市的用地规模和增长速度，促进城市土地利用由粗放型向集约型转变。进一步严格建设用地的审批管理，加强闲置土地的再开发利用，盘活土地存量资产，提高土地利用率。

土地保护制度篇6

我国“基本农田”一词的提出可以追溯到1963年，当年，国家召开“黄河中下游水土保持工作会议”，在会上提出“通过水土保持，逐步建立旱涝保收、产量较高的基本农田。”

我国对基本农田问题的重视源于20世纪60年代初的“三年自然灾害”。在湖北省荆州地区监利县周老嘴镇出现了引人深思的“人增地减”现象：即在1949年～1988年间耕地面积减少10万亩，同期人口增加10万人，人地比例关系严重失调。于是监利县委、县政府决定对耕地实行特殊保护，土地管理部门对耕地地块逐一登记造册，并在规整的地块旁竖上保护牌，这就是我国基本农田保护的发端。其实，在此期间全国范围内也出现“人增地减”的现象。

20世纪80年代初，我国农村实行土地承包制，极大地提高了农民的生产积极性，农业生产力得到飞速发展，粮食年年丰收，1984年全国粮食总产量达到4082亿公斤历史最高水平。但到了1985年，全国粮食总产量出现下滑至3791亿公斤，减少291亿公斤，与此同时耕地面积减少1500万亩，是1949年以来耕地减少最多的一年。

为此，中央对我国土地管理作出三大决策：即下发《中共中央、国务院关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》、决定成立国家土地管理局和颁布实施《中华人民共和国土地管理法》，我国现代土地管理制度由此建立。

1989年5月，原国家土地管理局和农业部在监利县召开基本农田保护工作现场会，成为我国基本农田保护制度确立的标志。1994年8月29日国务院正式《基本农田保护条例》，标志着我国的基本农田保护制度正式步入法制管理的轨道。

1998年8月29日修订的《中华人民共和国土地管理法》第34条规定：国家实行基本农田保护制度。国务院重新修订《基本农田保护条例》明文规定：省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地面积的80％以上。确保本行政区域内耕地总量不减少。基本农田保护区以乡(镇)为单位进行划区定界。为了进一步加强基本农田保护工作，国土资源部会同农业部联合下发了《关于认真贯彻执行(基本农田保护条例)进一步做好基本农田保护工作的通知》，在全国统一部署，开展基本农田保护区调整划定工作。截至2002年末，全国调整划定基本农田保护区面积17.2014亿亩，其中基本农田面积16.315亿亩，基本农田保护率为83.64％。还包括2147万亩优质园地、苗圃等农用地及409万亩开发整理新增优质耕地。

党的十六届三中全会之后，进入最严格的保护新时期。2003年11月17日国土资源部颁布《关于进一步采取措施落实严格保护耕地制度的通知》中强调“切实加强耕地保护，坚决守住基本农田这条红线。”并要求依据土地利用总体规划，将基本农田落实到图上、落实到村组、落实到地块、落实到农户，通过签订保护责任书，落实基本农田保护责任。对严重破坏基本农田，造成基本农田大量减少的，要依法追究责任。

时至今日，我国已经形成完整的基本农田保护制度，其基本内容包括基本农田保护责任制度，基本农田保护区用途管制制度、基本农田占用审批制度、基本农田占补制度、基本农田保护区投入制度、基本农田保护区地力建设制度、基本农田污染监测制度和基本农田定期监督检查制度。

现行保护制度反思

我国基本农田保护制度实施以来，在保障我国粮食安全方面发挥了重要的作用。在纪念这项制度诞生20周年的今天，反思现行基本农田保护制度实施过程中的问题，是对今后工作更好的推动。

什么是基本农田?基本农田保护制度的客体是基本农田，涉及基本农田的概念。《基本农田保护条例》中规定，基本农田是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。基本农田保护区是指为对基本农田实行特殊保护而依据土地利用总体规划和依照法定程序确定的特殊保护区域。省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地总面积的百分之八十以上，具体数量指标根据全国土地利用总体规划逐级分解下达。

《条例》中对基本农田的概念规定得相当明确，即基本农田是耕地的一部分，是耕地中之精华。但有讽刺意味的是，在现实中许多地方出现基本农田面积大于耕地面积的现象。原因在于为了落实逐级分级下达的基本农田面积指标，耕地面积不够，以其他非耕农用地(如园地、林地、养殖水面等)来凑足，导致基本农田概念泛化，计算基本农田保护率分母值扩大化，这一切均有悖其原义。

我认为，如果从食物安全角度而论，基本农田概念泛化现象是可取的。将耕地保护扩展为农用地保护，耕地总量动态平衡扩展为农用地总量动态平衡。这样每年土地利用变更调查时，就不会把注意力集中于耕地面积增减上。

谁来保护基本农田?《条例》规定，地方各级人民政府应当采取措施，确保土地利用总体规划确定的本行政区域内基本农田的数量不减少。基本农田保护不仅是国土资源管理部门的职责，同时也是政府的责任，必须由政府一把手亲自抓。

但另一方面，发展又是政府的第一要务，发展才是硬道理。所以一些地方政府只重视GDP增长，不重视基本农田保护，对基本农田保护表现积极性不高。有的地方甚至认为，保护基本农田就是保护落后。而一些基本农田保护好的地方也不敢大胆宣传，担心这样会影响招商引资。

由于中央政府和地方政府对基本农田保护重视程度存在差异，常常是不同的两种声音和两种态度。作为拥有基本农田使用权的农民个人，对于基本农田保护的态度也是复杂的。由于农业生产的比较利益低下，理论上讲土地是农民的生存基础和依赖，但出于增加家庭收入考虑，农民则更希望农地非农利用。在这种形势下，基本农田保护成为不同保护主体的博弈对象。结果是：实际保护主体模糊。

用什么方法保护农田?理论上，基本农田保护是为了全社会的长远利益，将基本农田作为准公共物品，限制其利用方向，只允许进行社会需要的粮食等农产品生产，而不允许其非农利用。这实质上是国家控制了基本农田的发展权，而没有进行适当的经济补偿，导致基本农田的保护者承担了全部的保护成本，社会无偿享受基本农田保护的外部性效益，造成社会不公正，直接影响基本农田保护工作的持续开展。基本农田保护者只能目睹拥有非基本农田使用权的农民获取高额的土地开发收益。缺乏保护激励机制直接影响我国基本农田保护政策的预期效果。因此，当前我国基本农田保护制度中引进有偿保护机制迫在眉捷。普遍认可的办法是筹建基本农田保护基金，使基本农田保护者收益提高，体现保护基本农田的发展权的经济补偿。

如何“质量相当”?伴随我国基本农田保护政策，国家实行占用耕地补偿制度。非农建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当

的耕地。由于“质量相当”缺乏可操作的量化指标控制，“占补平衡”则变成了没有质量标准的数量平衡，最终导致耕地和基本农田的隐形减少，有悖“占补平衡”的初衷。众所周知，城市郊区是优质耕地集中布局的地区，但也是城市用地规模扩张的首选地区；经济发达的地方也往往是优质耕地集中布局的地方，更是农地非农化程度较高和建设用地需求旺盛地方，从而导致建设占用的多为优质耕地的基本农田，而补充的耕地则位于区域、地形和质量均差的地区，表面上耕地和基本农田数量未减少，但质量在下降，直接影响基本农田综合生产能力。

完善基本农田保护制度的建议

任何一项制度都有进一步完善的必要，我国基本农田保护制度也不能例外。为完善我国基本农田保护制度，特提出如下建议：

协调基本农田相关法律与政策。1998年颁布的《土地管理法》第34条规定，国家实行基本农田保护制度。1999年国家重新修订和颁布《基本农田保护条例》。这是我国基本农田保护方面重要的法律法规，在其之后制定的相关法律法规有关基本农田保护理应不得与之冲突，并对已颁布的相关法律法规进行梳理，删除与其不相协调的条款，以保证我国基本农田保护制度得以顺利实施。

现实中却时常发生相关法律法规相互不协调的问题。如《土地管理法》在规定占用基本农田需经国务院审批的同时，又规定土地利用规划的调整权在地方政府。这样，给地方合法地规避“占用基本农田由国务院审批”的法律规定，使占用基本农田合法化提供了法律空间。又如《农业法》规定，农民对承包经营的土地拥有自主经营权。《退耕还林条例》第16条规定，因生态建设需要，经国务院批准并依照有关法律、行政法规规定的程序调整基本农田保护范围后，可纳入退耕还林计划。《基本农田保护条例》第17条和《土地管理法》第36条规定，禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。上述相关规定体现不同部门之间的政策冲突矛盾，必须加以协调，否则不利于基本农田保护制度的顺利实施。

合理确定基本农田保护面积。基本农田保护面积及其保护率是基本农田制度实施中约束性的控制指标，数量与质量并举，但数量是基础，质量也是通过数量来体现和发挥作用的。

我国基本农田保护率太高，一些地方存在着基本农田面积大于耕地面积的现象，我认为，追究其根源在于耕地面积基础数据不实所造成的。由于历史原因和土地利用变更调查的不规范致使我国耕地面积存在国土资源部、农业部和统计局三套数据。耕地面积偏大，据此计算的基本农田面积偏多。在基本农田布局时只好采用扩大其内涵，将非耕农用地视作基本农田一样保护。目前正在进行全国第二次土地调查，要求对基本农田的数量、质量与布局展开调查，建立基本农田档案(图、表、册)，开展基本农田登记，明确基本农田的保护主体及其责任和权力，是实施基本农田保护制度的基础性工作，在此基础上确定的基本农田保护面积，是完善我国基本农田保护制度的重要内容。

强化基本农田保护区的整理和建设。设立基本农田保护示范区，增加科技投入和资金投入，提高基本农田保护区的综合生产能力，开展基本农田保护区的整理和建设，是在未来时期我国基本农田保护的重要内容。通过基本农田保护示范区的建立和推广，把基本农田建设工作推向深入和拓展，在田、水、路、林、村的基本建设的基础上，结合耕地异地代保政策和社会主义新农村建设，引导发展高效农业、设施农业、精确农业、休闲农业，把提高基本农田综合生产能力为重点，保证国家粮食安全和生态安全。尤其是大力发展精确农业，既可以减少生产成本，提高农业增产增收，又可以节约资源和防止环境污染。建立基本农田保护基金制度，有利于增大广大农民保护耕地的内在动力，增加农民收入和改善农民生活，促进城乡统筹和城乡一体化的进程。

土地保护制度篇7

一、坚决执行土地利用计划保护措施到位

严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，认真执行建设用地“两审查，两备案”制度，坚决驳回不按条例规划的项目用地，一是赢实行节约集约用地，对依法批准的各类建设用地全部按要求上报备案，按期对建设用地信息进行了；二是正确处理保护耕地与经济发展的辩证关系，一方面优化发展环境，做好全县基础设施和重点建设项目用地报批的服务工作。另一方面，积极拓宽耕地新增渠道，通过实施土地开发整理项目，复垦废弃砖窑用地、旧村庄改造等，为建设用地占用耕地提供补充，并建立了科学规范的土地利用年度计划台账和耕地管理补充台账，确保耕地占补平衡。

二、健全制度，考核到位

一是制定和完善了《永宁县基本农田保护六项制度》，严格执行占用基本农田“五不准”的禁令，增加了基本农田保护检查责任的具体规定，落实严格的保护措施，对占用基本农田实行听证和公告制度。二是实行耕地保护目标责任制。每年县人民政府都会与五镇一乡签订基本农田保护目标责任书，将耕地总量基本农田保护及非农建设用地控制指标等作为责任书中的主要内容进行考核，兑现奖惩。乡镇和行政村、村与农户也逐级签订基本农田保护目标责任书，将基本农田保护落实到地块和农户，明确基本农田保护责任人和保护责任，达到了面积、责任、制度、标志“四落实”。三是通过年终耕地保护目标责任书的考核评比，与双文明建设结合起来，兑现奖惩措施，来调动乡镇、村组集体的积极性，建立起县、乡、村三层保护网络体系。四是投资20万元建起了永宁县土地利用现状数据库，结合每年的土地变更调查，建立基本农田管理信息系统，定期监测基本农田数量和质量变化情况。五是加大国土资源政执法力度。组建了国土资源执法监察大队，配备了专用的交通工具3辆，实行分片包干、责任到人、全面覆盖的工作方法，大力开展土地动态巡察。对外公布违法占用基本农田的举报电话，及时发现和纠正占用和破坏基本农田的行为，及时把违法占地、破坏基本农田的行为控制、消灭在萌芽状态。

三、实施土地开发整理项目占补平衡到位

在区、市国土资源管理部门的大力支持下，我们自2003年起积极争取国家和自治区级土地开发整理项目，实施农田水利、耕地质量和生态建设，提高耕地质量，增加有效耕地面积，确保耕地总量动态平衡。项目区实行平整土地、农田水利、田间道路、生态防护林网和配套建筑物的综合整治，提高新开土地的可利用系数，新增加有效耕地面积1716亩。通过对项目区土地综合整治，砌护支渠，深挖挡浸沟，配套水利设施，主干道硬化，加大农田林网建设力度等治理措施，彻底改善了该地区排水不畅，农田盐渍化严重、土地利用率低下等不得因素，为我县增加水浇地1380亩，提高农田质量2145亩。

四、建立基本农田保护示范区探索保护机制

土地保护制度篇8

关键词：耕地保护 解决 的问题

一、必须解决认识上问题

1.要摒弃发展经济与保护耕地“对立”观点。有些地方片面强调发展经济的重要性，认为保护就抑制了发展，要发展就须占用耕地。因此，为了发展不惜以牺牲子孙后代的利益为代价。在这种错误观念的指导下大量耕地被占用来搞开发，造成耕地锐减。须知只有保护好耕地，有计划有步骤的开发建设才能促进经济的可持续发展，两者是相辅相成而不是对立的。

2.要克服“无所作为”观点。有些地方，特别是资源相对贫乏的地方，在处理土地供需矛盾时，不是积极主动想办法解决，而是产生畏难情绪，消极应付，无所作为。这不但会耽误经济发展的时机，也不利于促进耕地的保护。因为经济发展了，实力壮大了，反过来又能保障耕地补充建设资金的落实，促进耕地保护工作。

3.宣传、贯彻、执行好党的方针政策。要充分利用广播、电视、报刊等媒体和信息渠道，大力宣传党的一系列扶持“三农”的方针政策，力求做到家喻户晓人人皆知。在宣传的同时要贯彻、执行好党的方针政策，包括土地长期承包不变的政策、两用地自主经营的政策、允许土地集约经营政策、种粮补贴政策、基本农田保护政策、耕地征用和补偿政策、失地职工的就业和生活保障政策等，以调动和激发职工经营好承包地的积极性。

4.大力开展“珍惜每一分土地”为主的思想教育。要学习贯彻《中华人民共和国土地法》，教育职工树立“珍惜土地光荣，浪费土地可耻”的观念。

二、必须切实解决现实存在问题

1.土地利用总体规划编制及实施滞后，影响了耕地保护宏观管理力度。土地利用总体规划体现了统筹安排用地、保证土地可持续利用、保障耕地占补平衡等重要原则，是指导和规范本地区土地开发、利用、整治、保护等关系的根本。土地利用总体规划编制工作滞后，严重影响了土地管理，特别是耕地保护的宏观调控力度。造成随意扩大耕地占用规模，导致耕地占补严重失衡。因此，应当以新土地管理法有关规定为依据，确立以土地供应制约和引导需求方针，尽快编制当地土地利用总体规划，确保耕地保护质量不变和耕地总量保持动态平衡；协调并平衡建设与吃饭之间的用地矛盾，使土地利用符合国民经济和社会可持续发展的需要。

2.加大土地整理、复垦力度，落实新增耕地建设资金。目前，虽然我团在土地整理、复垦和保护、节约耕地方面都采取了积极措施，一是采用退耕还林等手段进行防风固沙，防止水土流失。二是大力推行农家肥和秸秆还田技术。三是加大中低产田改造。部分土壤、水利条件破坏程度较少的土地鼓励职工进行复耕；对一些未利用土地，投入资金进行改造、整理变为可耕土地等，虽然取得了一定的成绩，但成效不明显，一个主要原因就是资金不足或不到位。

3.建立严格、完整的保障机制。首先，必须严格按新《土地管理法》规定规范用地管理。严格控制耕地转为非农建设用地，实行严格的土地用途管制制度，通过制定土地利用总体规划，限定建设可以占用土地的区域，对各项建设用地实施土地利用年度计划，控制建设占用土地(耕地)的规模；占用耕地须实行耕地占补平衡制度等，通过这些措施使各项建设占用耕地数量降到最低限度。只有各级政府及相关部门的高度重视，才有可能切实保护好人民的“饭碗田”。耕地保护工作应象抓计划生育和安全生产工作那样严厉的手段，将耕地保护作为重要工作常抓不懈，同时采取积极、有效的措施，在节约、挖潜用地上做文章，使耕地总量保持平衡基础上有所增加，在全社会营造“节约用地光荣，浪费土地可耻”，“增加耕地有奖，破坏耕地有罪”的社会氛围，真正扭转耕地保护力度不足的局面。另外，必须加强土地监察力度，及时巡查并制止侵占、破坏耕地的违法行为，对出现问题处置不力造成严重后果的应及时追究责任人的责任。 4.加大农业投入，提高职工收入是稳定耕地面积的重要途径。应加大农业投入，扶植农业发展，千方百计调动职工从事农业生产的积极性，避免丢荒弃耕行为的出现。同时采取降低土地收费标准，长期固定等从根本上解决职工的“减负”问题。

加大基本农田的保护力度。特别是加大基本农田的保护力度，防止任意侵占现象的发生，绝不能顾此失彼。

大力普及农业科学技术。科学技术是第一生产力，农业要增产，农民要增收，很大程度上取决于科学技术。今后，科技、农业部门要立足本职，切实转变作风，通过试验、示范、推广、培训等途径为职工服务，提高职工农业科学技术水平，让农业增产职工增收。并从信贷、信息等方面进行扶持、引导，帮助职工走上发家致富的道路，使职工群众真正尝到种田的甜头。