土地储备管理法范文
时间：2024-01-31 10:25:24
土地储备管理法篇1
近日，财政部、国土资源部印发了《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》(财预〔2017〕62号，以下简称《办法》)。就此，财政部、国土资源部有关负责人回答了记者提出的问题。
一、问：土地储备制度是什么?发行土地储备专项债券的政策背景是什么?
答：土地储备制度是指市县政府或国土资源部门委托土地储备机构，依据土地利用总体规划、城市总体规划和土地利用年度计划，将按照法定程序收回、收购、优先购买或征收的土地纳入政府储备，对储备土地进行必要的基础设施建设及管理，以备政府供应土地、调控市场的一种制度安排。土地储备是指地方政府为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为，是稳定土地市场、落实调控职能的有效手段;有利于提供保障性安居工程用地，支持应对房价过快上涨，满足中低收入家庭住房需求;有利于保证土地利用总体规划和城市总体规划实施，促进土地节约集约利用，提高土地利用效率;有利于促进土地市场发育，为土地招标拍卖挂牌出让提供保障。依法依规解决土地储备资金问题，是保障土地储备工作健康发展的重要基础。
2017年以前，地方土地储备资金的来源以银行贷款为主。为加强对地方政府举债融资行为的监督、遏制政府债务过快增长势头、防范政府债务风险、保障地方政府合理融资需求，在借鉴和比较主要市场经济国家地方政府融资模式经验的基础上，立足我国国情和实践，从2017年起实施的新预算法(20XX年修订)规定，地方政府应当通过发行地方政府债券方式举借债务，除此以外不得以其他任何方式举债。按照预算法要求，财政部、国土资源部印发《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》(财综〔2017〕4号)，明确各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款，土地储备融资需求应当通过省级政府发行地方政府债券方式解决。
与此同时，为保障土地储备等重点领域筹资方式调整后合理融资需求，按照新预算法和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔20XX〕43号)有关精神，财政部积极研究推动完善地方政府专项债券管理，加快按照地方政府性基金收入项目分类发行专项债券步伐，着力发展实现项目收益和融资自求平衡的专项债券品种，并经第十二届全国人大第五次会议审议批准。根据地方政府性基金收入项目特点和相关工作进展，2017年拟选择土地储备等重点领域开展试点。据此，结合我国地方政府债务管理规定和地方土地储备管理工作实际，经广泛调研、论证和征求意见，财政部、国土资源部研究制定了《办法》。
二、问：发行土地储备专项债券有什么积极意义?
答：发行土地储备专项债券，是深入贯彻以同志为核心的党中央关于全面推进依法治国的战略部署，严格按照预算法要求和国务院文件规定，完善地方政府专项债券管理、规范地方政府土地储备融资行为的重要举措。土地储备专项债券根据土地储备业务实际需要，在发行额度和期限、发行对象、项目管理、收益回报等方面量身打造，全面适应土地储备业务特点，有利于健全规范的地方政府举债融资机制，保障土地储备领域项目建设合理融资需求，防范专项债务风险，妥善处理好稳增长和防风险的关系，服务改革发展大局。
一是促进经济平稳健康发展。将完善专项债券管理与依法推进土地储备融资模式改革有机结合，通过专项债券管理模式创新，形成总量可控、动态可持续的资金保障机制，以合法规范方式保障土地储备项目合理融资需求，既促进土地市场规范、健康发展，又发挥国土资源对新型城镇化建设的服务保障作用，支持地方稳增长、补短板，助力全面建成小康社会目标的实现。
二是完善专项债券管理。依据预算法、国发〔20XX〕43号文件确定的地方政府债券管理理念，借鉴国外市政债券管理经验，对以对应的政府性基金或专项收入偿还的专项债券，强化项目收益和融资自求平衡的管理理念，发挥专项债券项目对应专项收入、资产的偿债保障作用，主动防范化解潜在风险隐患。
三是遏制违法违规变相举债行为。在严格执行国发〔20XX〕43号文件关于剥离融资平台公司政府融资职能、《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发〔2010〕19号)关于公益性资产不得作为资本注入融资平台公司等规定的同时，通过开正门发行土地储备专项债券，将用于偿还专项债务的土地储备资产及其预期土地出让收入显性化，债券资金由纳入国土资源部名录管理的土地储备机构专项用于土地储备业务，从机制上堵住融资平台公司等企业冒用土地储备名义以储备土地进行抵押担保融资的后门歪门，防范违法违规举债或变相举债、挪用土地储备资金等行为发生。
四是深化财政与金融互动。选择土地储备等部分政府性基金收入项目分类发行专项债券，有利于丰富地方政府债券品种，完善地方政府债券市场，进一步增强地方政府债券透明度，保护投资者合法权益，支持对债券科学合理定价，提高地方政府债券市场化水平，吸引更多社会资本投资地方政府债券，带动民间资本支持重点领域项目建设，激发民间投资潜力。
三、问：《办法》的主要内容及土地储备专项债券管理的重点是什么?
答：《办法》依据现行法律法规和地方政府债务管理规定，从额度管理、预算编制、预算执行和决算、监督管理、职责分工等方面，提出了地方政府土地储备专项债券管理的工作要求。在《地方政府专项债务预算管理办法》(财预〔2017〕155号)基础上，土地储备专项债券管理进一步突出以下重点：
一是体现项目收益与融资自求平衡的理念。《办法》明确提出，土地储备专项债券是地方政府专项债券的一个品种，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入偿还。《办法》强调，发行土地储备专项债券的土地储备项目应当有稳定的预期偿债资金来源，对应的政府性基金收入应当能够保障偿还债券本金和利息，实现项目收益和融资自求平衡。
二是落实市县政府管理责任、加强部门协调配合。《办法》落实市县政府责任，通过统一土地储备专项债券命名格式，将债券偿还和资金管理责任一一对应到具体使用债券资金的市县政府;强化财政部门、国土资源部门协调配合，发挥部门各自优势，保障专项债券顺利发行、使用和偿还。
三是实现专项债券与项目严格对应。《办法》明确，土地储备专项债券发行严格对应项目实施;债券期限与项目实际相适应;债券安排的支出明确到具体项目;土地储备项目取得的土地出让收入，按照该项目对应的债券余额统筹安排资金。通过将原来集中发行和管理的专项债券，进一步完善为按项目发行和管理，便于投资者信息甄别，提高债券市场化水平。
四是加强债务对应资产管理。加强储备土地的动态监管和日常统计，及时评估储备土地资产价值;加强土地储备资产维护管理，确保土地储备资产保值增值;严格储备土地担保管理，地方政府不得以储备土地为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。
五是依法安排债券规模。土地储备专项债券额度依法不得突破地方政府专项债务限额。各省、自治区、直辖市年度土地储备专项债券额度应当在国务院批准的分地区专项债务限额内安排，由财政部下达各省级财政部门，抄送国土资源部。
四、问：土地储备专项债券如何实现与项目对应?
答：一是债券发行对应项目实施。《办法》规定，土地储备专项债券可以对应单一项目发行，也可以对应同一地区多个项目集合发行，具体根据项目区位特点、实施期限等因素综合确定，便于投资者信息甄别，提高专项债券市场化水平。
二是债券期限与项目实际相适应。《办法》从土地储备工作属性和资金周转使用特点出发，规定土地储备专项债券原则上不超过5年，具体由省级政府结合项目实际自行确定;土地储备专项债券发行时，可以约定根据土地出让收入情况提前偿还债券本金的条款。鼓励地方政府通过结构化创新合理设计债券期限结构。既避免期限过短造成的错配风险，又降低期限过长带来资金闲置问题。
三是债券使用明确到具体项目。《办法》要求，土地储备专项债券支出应当明确到具体项目，在地方政府债务管理系统中统计，纳入财政支出预算项目库管理。地方各级国土资源部门应当建立土地储备项目库，项目信息应当包括项目名称、地块区位、储备期限、项目投资计划、收益和融资平衡方案、预期土地出让收入等情况。
四是债券本金偿还与项目取得的土地出让收入相对应。《办法》要求，土地储备项目取得的土地出让收入，应当按照该项目对应的土地储备专项债券余额统筹安排资金，专门用于偿还到期债券本金，不得通过其他项目对应的土地出让收入偿还到期债券本金。因储备土地未能按计划出让、土地出让收入暂时难以实现，不能偿还到期债券本金时，可在专项债务限额内发行土地储备专项债券周转偿还，项目收入实现后予以归还。
五、问：土地储备专项债券为什么要与资产对应?如何实现与资产对应?
答：根据法定预算管理方式不同，国发〔20XX〕43号文件将地方政府债券分为一般债券和专项债券。其中，没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还;有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。
建立专项债券与项目资产、收益对应的制度，是贯彻落实国发〔20XX〕43号文件精神的重要措施，有利于防范和化解专项债务风险，合理评估专项债务风险，也有利于加强国有资产管理，加快推进融资平台公司市场化转型，防止国有资产流失，有效确保国有资产保值增值。为此，《办法》从实施统计监测、加强维护管理、严格担保管理等方面提出了要求。
一是实施债务对应资产统计监测。《办法》要求，土地储备机构应当严格储备土地管理，理清土地产权，按照有关规定完成土地登记，加强储备土地的动态监管和日常统计，及时评估储备土地资产价值。
二是加强土地储备资产维护管理。《办法》要求，地方各级国土资源部门要履行国有资产运营维护责任，确保土地储备资产保值增值。
三是严格储备土地担保管理。《办法》依据法律和政策规定，明确地方政府不得以储备土地为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保，防止地方政府违法违规使用储备土地资产为融资平台公司等企业债务融资进行抵质押担保。
六、问：《办法》如何更好发挥市县政府和部门管理作用?
答：《办法》从土地储备债券管理工作相关主体出发，明确了市县政府、财政和国土部门、土地储备机构等相关单位的监督管理责任。
一是强化财政和国土资源部门协调配合。《办法》明确，财政部门统一办理专项债券发行、还本付息;国土资源部门、土地储备机构配合做好债券发行准备、项目信息披露等工作，履行项目管理责任，发挥部门各自优势，保障专项债券顺利发行、使用和偿还。
二是落实市县政府管理责任。《办法》要求，土地储备专项债券冠以年省、自治区、直辖市(本级或市、县)土地储备专项债券(期)年省、自治区、直辖市政府专项债券(期)名称，落实市县政府债券偿还和资金管理责任。
三是明确土地储备机构责任。《办法》明确，土地储备机构负责测算提出土地储备资金需求，配合提供土地储备专项债券发行相关材料，同时加强储备土地的动态监管和日常统计，规范使用土地储备专项债券资金，提高资金使用效益。
土地储备管理法篇2
【关键词】 土地储备资金;会计核算办法;实际困惑;集中核算;权责发生制
2008年8月，财政部发布了《土地储备资金会计核算办法》(后文简称《核算办法》)，要求自2009年1月1日起施行。《核算办法》为我国土地储备资金会计核算提供了基本规范，但给实际会计核算工作带来了新的困惑。
一、执行《核算办法》的困惑
(一)储备项目成本核算的困惑
真实反映土地储备项目的成本及其构成是土地储备会计核算的基本内容之一。《核算办法》第五条规定了应以权责发生制为基础，对土地储备项目应进行成本核算。第十三条中也规定了收储项目应设置的各成本项目及其结转方法。这些规定较完整地反映了收储项目取得、开发整理和完工交付的过程，具有较强的理论基础与逻辑性，但仍未解决与土地储备运作特殊性相关的收储项目成本确认与计量的一些重大问题。
土地储备运作特殊性主要表现在两个方面:
1. 土地储备运作由不同机构与部门协同完成。按《土地储备管理办法》(后文简称《管理办法》)规定，由市、县人民政府国土资源管理部门统一组织土地储备工作。收储土地的取得、开发整理工作的具体实施，由土地储备机构承担。储备土地完成前期开发整理后，由土地储备机构交付主管国土资源管理部门，纳入土地供应计划，由国土资源管理部门统一组织供地。我国现行土地储备运作基本是按《管理办法》设计和运作的。反映在《核算办法》中就是土地储备机构完成收储项目时，应汇总核算收储项目的“交付成本”，同时，将“交付成本”转入“交付项目支出”，表示项目收储责任的解除。实际工作中，已经交付的收储项目的日常管理和维护通常仍由土地储备机构承担。按《核算办法》规定，这部分日常管理和维护费用不再构成收储项目成本。收储项目交付后至供应前仍发生的日常管理和维护费用不予以资本化是否合理?不能资本化的收储项目管理与维护支出是否费用化?《核算办法》既未明确规定也预留核算的空间。
2. 融资责任与收储责任不匹配。按《管理办法》，土地储备机构有权为储备土地、实施前期开发进行融资等活动。这意味着土地储备机构是事实上的融资主体，承担全部因土地储备而发生的还本付息责任。然而，收储项目交付后，因收储项目而发生的融资责任并未一并交付。即使是已交付的收储项目，从交付日至出让日常常存在较长的时滞，相当部分已交付的收储项目持有时间长达数年。收储项目交付后至供应前仍发生的融资费用，按《核算办法》不再计入收储项目成本。收储项目交付后至供应前仍发生的融资费用不予以资本化是否合理?不能资本化的收储项目利息是否费用化?《核算办法》同样既未明确规定也预留核算的空间。
若按《核算办法》组织收储项目成本核算，结果是收储项目成本信息不完整。为使会计核算合规，会计人员只能无奈地人为推迟已完工收储项目的交付时间，结果是会计信息无法真实反映收储项目运作进程。
(二)收储项目出让核算的困惑
根据《管理办法》，土地储备机构严格遵循收支两条线管理，出让收储项目取得的收入全额缴入国库，然后再由财政补偿收储项目发生的相关支出和返还国有土地收益基金。因此，收储项目出让收入的及时足额入库，不仅事关国有资产的完整与安全，也是国土资源管理部门承担的重要的受托责任。然而，由于收储项目从出让至款项收缴国库的周期长，金额巨大，必须由具体的责任单位负责监督款项缴库进展，而监督款项收缴又离不开会计提供的收储项目受让人应缴款项与实缴款项信息。
《核算办法》仅规范土地储备机构管理的土地储备资金，并将土地储备资金作为独立的会计主体进行确认、计量与报告。按《核算办法》，土地储备资金是指土地储备机构按照国家有关规定征收、收购、优先购买、收回土地以及对其进行前期开发等所使用的资金，这意味着土地出让涉及的资金不属于土地储备资金。以此为立足点，《核算办法》排除了土地储备供应业务的核算。这使土地储备机构处于合法不合理，合理不合法的尴尬境地:一方面按《核算办法》，应适时监督的应收收储项目受让人出让款不能通过“应收账款”或其他类似债权账户及时反映，另一方面，由于财政部门与国土资源管理部门的监管十分依赖这些重要会计信息，这又迫使土地储备机构只能通过备查簿进行辅助登记，满足主管部门履行监管责任的需要。以武汉市为例，因出让土地应收未收的出让款累计高达几十亿元，很难想象，若没有“应收账款”或其他类似债权账户及时反映和记录，这几十亿元国有资产将如何管理。此外，迫使金额巨大的收储项目出让款无奈地通过备查簿进行辅助登记，似乎也有损于《核算办法》的权威性。
(三)收支表信息质量的困惑
按《核算办法》，土地储备机构应当编制收支表，以反映会计期间内的收入和费用情况。其中“财政拨款收入”项目，反映当期财政部门拨付的土地储备资金，包括“国有土地出让收入中安排的拨款”和“国有土地收益基金中安排的拨款”，因此“财政拨款收入”项目提供的是收付实现制的收入信息。“其他收入”项目，反映当期除财政拨款外的其他收入，如已收和应计利息收入，提供是的权责发生制的收入信息。“交付项目支出”项目反映的是本期已交付的土地储备项目的实际支出，包括已付和应付的支出，但不包括预付项目支出，如预付的工程款，提供的是权责发生制的信息。
从实务的角度看，当期财政部门拨付的土地储备资金极有可能是上期交付的项目垫付资金和土地收益的返还，而“交付项目支出”则是本期交付的项目实际支出。因此，按《核算办法》所提供的收入与支出信息必然存在项目或期间方面的错位，这使得收入与支出信息含义变得扑朔迷离。其次，收付实现制信息与权责发生制信息的混合提供，更使收入、支出及其差额信息含义难以琢磨。所有这些，都使得理解、分析和利用收支表信息变成一件令人十分困惑的事情，严重损害了收支表信息的相关性。
二、困惑成因分析
土地储备会计核算可将“土地储备资金”作为会计主体，也可以“土地储备机构”作为会计主体。以“土地储备资金”为会计主体，会计确认、计量和报告的范围可能等于、大于和小于“土地储备机构”，即会计确认、计量和报告的范围真正相对独立于土地储备机构。而以“土地储备机构”为会计主体，会计确认、计量和报告的范围只能受制于土地储备机构。
产生上述三大困惑的根本原因在于《核算办法》对“土地储备资金”这一会计主体的理解与具体运用存在偏差，模糊了“土地储备资金”与“土地储备机构”作为会计主体的界限。《核算办法》第二条规定:“本办法适用于土地储备机构管理的土地储备资金”，这一规定使土地储备资金局限于土地储备机构这一空间范围。接着规定:“本办法所称土地储备资金是指土地储备机构按照国家有关规定征收、收购、优先购买、收回土地以及对其进行前期开发等所使用的资金”，这一规定又使土地储备资金局限于土地储备机构从事的业务范围。以此为基础，只得将权责发生制限制于对土地储备项目的成本核算范围内。结果是难以规范土地储备机构范围之外的土地储备业务，如土地储备项目交付的后续业务、土地储备项目出让业务和土地储备项目损益等。《核算办法》先天不足，导致实际核算工作陷于法理冲突的两难境地。
三、对策与建议
根据《管理办法》国土资源管理部门是土地储备全程运作的具体责任单位，负责土地储备项目的取得、开发整理和出让事宜。其中，土地储备项目的取得、开发整理由土地储备机构具体运作，土地储备项目的出让则由国土资源管理部门下属另一机构，如土地交易中心具体运作。因此，从整体上看，国土资源管理部门及其下属的土地储备机构与土地交易中心均是政府土地储备项目的具体受托责任者，有责任履行对土地储备项目出让款项收回进行全程监控。《核算办法》不应局限于土地储备机构，而应充分体现“土地储备资金”为独立的会计主体，从国土资源管理部门角度来设计土地储备会计核算规范。即，土地储备机构不仅是土地储备项目的取得、开发整理的具体实施机构，也是受国土资源管理部门委托，从事土地储备相关业务核算的责任机构，即，国土资源管理部门系统的土地储备项目取得、开发整理和出让各类业的集中核算的中心。
以土地储备机构为集中核算中心，“土地储备资金”为会计主体，在会计系统设计上可实现多方面优化:一是信息全面完整，合理合法。由于土地储备项目经济业务的全貌均由土地储备机构集中核算，土地储备的筹资、营运和分配全面反映在账户与报表体系中，不但消除了土地储备会计信息在不同单位之间的人为隔裂，大量被迫备查登记的重要业务能合法纳入账户与报表体系，解决了实际核算工作的法理冲突问题。二是提升了财务报表信息的信息质量。全面完整地反映土地储备业务，使土地储备会计能更好地满足国土资源管理部门履行监管责任、银行评价土地储备的偿债能力、土地储备机构管理土地储备营运业务的信息需要，大大提升了会计信息相关性，提高了会计信息质量。三是实现规模效益。实行集中核算，有效减少土地储备会计相关的组织机构设置，减少人员配备、办公场地和设施和办公用品等相关开支，切实有效地提高了会计系统的工作效率。
要实现上述目标，《核算办法》要在几个方面作相应调整:
一是修改第二条“本办法适用于土地储备机构管理的土地储备资金”改为，“本办法适用于国土资源管理部门管理的土地储备资金”;“本办法所称土地储备资金是指土地储备机构按照国家有关规定征收、收购、优先购买、收回土地以及对其进行前期开发等所使用的资金”改为，“本办法所称土地储备资金是指土地储备机构按照国家有关规定征收、收购、优先购买、收回土地以及对其进行前期开发、出让及分配等所涉及的资金。”
二是以权责发生制为基础，对收储项目取得、开发整理和出让进行全面反映。具体包括:对收储项目按全部成本核算，成本内容包括出让前发生的必要直接支出;反映出让收入款项的收缴情况。
三是允许土地储备机构根据需要增设相应的总账科目，如增设“应收账款”“应收票据”“项目出让收入”等科目，同时资产负债表与收支表项目作相应调整。
参考文献
[1] 财政部.《土地储备资金会计核算办法》[Z].2008年8月.
[2] 国土资源部、财政部、中国人民银行.《土地储备管理办法》2007年11月.
土地储备管理法篇3
第二条本办法所称土地储备，是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。
土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担。
第三条土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。
第四条市、县人民政府国土资源管理、财政及当地人民银行等部门，按照职责分工，各负其责，互相配合，保证土地储备工作顺利开展。
第五条建立信息共享制度。县级以上人民政府国土资源管理、财政及人民银行相关分支行要将土地储备与供应数量、储备资金收支、贷款数量等信息按季逐级汇总上报主管部门，并在同级部门间进行信息交换。
第二章计划与管理
第六条各地应根据调控土地市场的需要，合理确定储备土地规模，储备土地必须符合规划、计划，优先储备闲置、空闲和低效利用的国有存量建设用地。
第七条土地储备实行计划管理。市、县人民政府国土资源管理、财政及当地人民银行相关分支行等部门应根据当地经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城市总体规划、土地利用年度计划和土地市场供需状况等共同编制年度土地储备计划，报同级人民政府批准，并报上级国土资源管理部门备案。
第八条年度土地储备计划应包括：
(一)年度储备土地规模；
(二)年度储备土地前期开发规模；
(三)年度储备土地供应规模；
(四)年度储备土地临时利用计划；
(五)计划年度末储备土地规模。
第九条市、县人民政府国土资源管理部门实施土地储备计划，应编制项目实施方案，经同级人民政府批准后，作为办理相关审批手续的依据。
第三章范围与程序
第十条下列土地可以纳入土地储备范围：
(一)依法收回的国有土地；
(二)收购的土地；
(三)行使优先购买权取得的土地；
(四)已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地；
(五)其他依法取得的土地。
第十一条市、县人民政府或国土资源管理部门依法无偿收回国有土地使用权的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。
第十二条因实施城市规划进行旧城区改建需要调整使用土地的，应由国土资源管理部门报经有批准权的人民政府批准，依法对土地使用权人给予补偿后，收回土地使用权。对政府有偿收回的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。
第十三条根据土地储备计划收购国有土地使用权的，土地储备机构应与土地使用权人签订土地使用权收购合同。收购土地的补偿标准，由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商，经国土资源管理、财政部门或地方法规规定的机构批准确认。完成收购程序后的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。
第十四条政府行使优先购买权取得的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。
第十五条已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。
第四章开发与利用
第十六条对纳入储备的土地，经市、县人民政府国土资源管理部门批准，土地储备机构有权对储备土地进行前期开发、保护、管理、临时利用及为储备土地、实施前期开发进行融资等活动。
第十七条市、县人民政府可根据需要，对产权清晰、申请资料齐全的储备土地，办理土地登记手续，核发土地证书。供应已发证储备土地前，应收回土地证书，设立土地抵押权的，要先行依法解除。
第十八条土地储备机构应对储备土地特别是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发，使之具备供应条件。
第十九条前期开发涉及道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设的，要按照有关规定，通过公开招标方式选择工程实施单位。
第二十条土地储备机构应对纳入储备的土地采取必要的措施予以保护管理，防止侵害储备土地权利行为的发生。
第二十一条在储备土地未供应前，土地储备机构可将储备土地或连同地上建(构)筑物，通过出租、临时使用等方式加以利用。设立抵押权的储备土地临时利用，应征得抵押权人同意。储备土地的临时利用，一般不超过两年，且不能影响土地供应。
第五章土地供应
第二十二条储备土地完成前期开发整理后，纳入当地市、县土地供应计划，由市、县人民政府国土资源管理部门统一组织供地。
第二十三条依法办理农用地转用、土地征收后的土地，纳入储备满两年未供应的，在下达下一年度农用地转用计划时扣减相应指标。
第六章资金管理
第二十四条土地储备资金收支管理严格执行《土地储备资金财务管理暂行办法》的规定。
第二十五条土地储备机构向银行等金融机构申请的贷款应为担保贷款，其中抵押贷款必须具有合法的土地使用证；申请贷款的土地储备机构必须满足商业银行及其他金融机构的贷款要求。土地储备机构举借的贷款规模，应当与年度土地储备计划、土地储备资金项目预算相衔接，并报经同级财政部门批准，不得超计划、超规模贷款。土地储备机构申请贷款时，应持财政部门的贷款规模批准文件及同级人民政府批准的项目实施方案等书面材料向当地商业银行及其他金融机构申请担保贷款。商业银行及其他金融机构应严格按照商业原则在批准的规模内发放土地储备贷款。土地储备贷款应实行专款专用、封闭管理，不得挪用。
政府储备土地设定抵押权，其价值按照市场评估价值扣除应当上缴政府的土地出让收益确定，抵押程序参照划拨土地使用权抵押程序执行。
商业银行及其他金融机构应当准确、完整、及时地向人民银行建立的全国统一的企业信用信息基础数据库报送土地储备机构的土地储备贷款相关信息。在贷款发放前，商业银行及其他金融机构应当查询贷款储备机构的信息，对有不良记录的土地储备机构审慎发放贷款。商业银行及其他金融机构应当根据监管要求，合理、科学确定贷款期限。
第二十六条土地储备机构举借商业银行及其他金融机构贷款的，必须按贷款合同约定，及时足额偿还贷款本息。
土地储备管理法篇4
关键词：土地储备；土地储备贷款；土地储备担保
中图分类号：d9123 文献标识码：a 文章编号：02575833(2012)07008906
作者简介：刘璐，北京师范大学法学院副教授 （北京 100875）
土地储备制度是近年来土地制度创新中的一大热点，和其他所谓创新一样，也是经由地方试点到统一规范的脉络最终得到确认。不容否认的是，土地储备制度作为我国土地宏观调控主要手段之一，给我国土地市场的运作和调控带来了一系列变化①，但土地储备制度的实施现状却不容乐观。土地储备活动资金密集、运作周期较长，需要大量的资金支撑。向商业银行贷款是土地储备最重要的融资方式，也是各地政府为完成城市化建设目标，实现财政收入的主要资金来源。就土地储备贷款而言，现行《商业银行法》和《土地储备管理办法》仍然要求是担保贷款，信用贷款几无余地。2007年11月9日由国土资源部、财政部、人民银行联合发布的《土地储备管理办法》统一了各地实践中的做法，对土地储备融资担保做了原则性的规定，但其中法理不明，给信贷实践带来了极大的风险。本文不揣浅薄，拟就此问题一陈管见，以求教于同仁。
一、土地储备机构是否具备土地储备融资担保人资格？
在《物权法》和《担保法》之下，虽然担保人的资格颇受限制，但其实际范围还是相当广泛的。在《土地储备管理办法》之下，土地储备融资多由土地储备机构以其储备土地提供担保，由此而引发了土地储备机构法律地位的讨论。
《土地储备管理办法》第3条明确：“土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。”本条将土地储备机构界定为“隶属于国土资源管理部门”的“事业单位”。我国《担保法》明确规定国家机关不能作保证人《担保法》第8条规定：“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。”第9条规定：“学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体不得为保证人。”，虽然《担保法》和《物权法》没有明文禁止国家机关充当物上保证人，但在解释上，物上保证人与保证人应作同一处理，亦即，既然法律上已禁止国家机关充当保证人，也就禁止了国家机关充当物上保证人，也就是说，国家机关不得以其财产设定担保物权这一观点得到了相关司法解释的承认。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第3条规定：“国家机关和以公益为目的的事业单位、社会团体违反法律规定提供担保的，担保合同无效。因此给债权人造成损失的，应当根据担保法第五条第二款的规定处理。”这里并未限定“提供担保”的形式，在解释上当然包括提供物的担保的情形。应当注意的是，虽然上述规定是针对《担保法》的解释，而《物权法》生效后，《担保法》中担保物权的规定几乎全部失效，但由于就该条所及的问题《物权法》并未做出特别规定，上述条文同样适用于依《物权法》的规定以设定担保物权的形式提供担保的情形。。《物权法》明令禁止公益事业单位以其社会公益设施提供担保《物权法》第184条规定：“下列财产不得抵押：……（三）学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施……”。
依《土地储备管理办法》的规定，土地储备机构 “隶属于国土资源管理部门”，有学者认为土地储备机构是受国土资源管理部门行使权利或权力参见崔立群、刘红《论土地储备机构的法律地位》，《前沿》2007年第4期。，此时，因国家机关不得充当物上保证人，土地储备机构也就不能以储备土地担保融资。值得研究的是，土地储备机构是否是“公益事业单位”？这里涉及对土地储备性质的理解。《土地储备管理办法》第2条第1款规定：“本办法所称土地储备，是指
市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。”依本款前段的规定，土地储备是为了“实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标”关于土地储备目标的分析，参见张长海《城市土地储备法律制度建构基本法律问题研究——以权利保护为视角》，载刘云生主编《中国不动产法研究(第5卷) 》，法律出版社2010年版，第195页以下。，确实具有“公益”性质，但依本款后段的规定，土地储备包括“依法取得土地，进行前期开发”，又使得土地储备具有了“经营”性质。由此而带来了土地储备机构性质界定上的左右摇摆，如果将其界定为“公益事业单位”，则其不能作为担保人；如果将其界定为“非公益事业单位”，虽然解决了担保人资格问题，但无法说明其目的的正当性。《土地储备管理办法》似乎是想说明，这一类型事业单位的设立本身就是为了取得、开发、储备土地，土地储备机构以储备土地担保融资实为其中必然。这在一定程度上解决了土地储备机构的担保人资格问题，但其中无法说明的是，土地储备机构究竟对储备土地享有什么权利？
依《土地储备管理办法》的规定归入土地储备的土地一般包括：依法收回的国有土地、收购的土地、行使优先购买权取得的土地、已经办理农用地转用、土地征收批准手续的土地以及其他依法获得土地参见《土地储备管理办法》第10条。。从《土地储备管理办法》的规定入手，我们可以看出该办法并未明确界定土地储备机构对储备土地的权利性质，而是使用了一个一般性的语汇——“土地”。由于我国实行土地公有制，土地所有权人并不直接利用其土地，对土地的稳定利用大多在用益物权之下发展。在现行制度之下，土地储备包括了“储存以备供应”，这里的供应即为“出让”或者“划拨”，而建设用地使用权出让在性质上属于在他人土地之上有偿设立以建造并保有建筑物为目的的用益物权；建设用地使用权划拨是在他人土地之上无偿设立以建造并保有建筑物为目的的用益物权参见孙宪忠《国有土地使用权财产法论》，中国社会科学出版社1993年版，第72页。。在《物权法》和《土地管理法》之下，建设用地使用权一般仅在国有土地之上设定《物权法》第135条，《土地管理法》第43条。虽然《物权法》第151条规定了集体建设用地使用权的援引性规范，但依《土地管理法》第43条的规定，集体建设用地仅限于乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业建设用地，在目前尚不具备普遍的分析价值。。由此可见，土地储备大抵属于土地储备机构受国土资源管理部门的委托代表国家行使土地所有权的行为，上述所谓“收回土地”、“收购土地”等均指消除国家土地所有权之上的权利负担，回复土地所有权的圆满状态，以备进一步在其上设定建设用地使用权《土地储备管理办法》第11条规定：“市、县人民政府或国土资源管理部门依法无偿收回国有土地使用权的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。”第13条规定：“根据土地储备计划收购国有土地使用权的，土地储备机构应与土地使用权人签订土地使用权收购合同。收购土地的补偿标准，由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商，经国土资源管理、财政部门或地方法规规定的机构批准确认。完成收购程序后的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。”第14条 规定：“政府行使优先购买权取得的土地， 由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。”第15条规定：“已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。”这里所使用的表述均是“办理注销土地登记手续后纳入土地储备”，其文义至为明显。。“已经储备的土地，在出让建设用地使用权之前，仅仅以国家土地所有权的形态存在，并无建设用地使用权的身影。”崔建远《土地储备制度及其实践之评析》，《国家行政学院学报》2011年第1期。如此界定面临的困境是，土地所有权之上不能设定担保参见《物权法》第184条第1项。，土地储备机构也就无从以储备土地担保融资。 土地储备融资担保的需求，《土地储备管理办法》第17条规定：“市、县人民政府可根据需要，对产权清晰，申请资料齐全的储备土地，办理土地登记手续，核发土地证书。供应已发证储备土地前，应收回土地证书，设立土地抵押权的，要依法先行解除。”这
，土地储备机构对储备土地登记的是什么权利？该条所使用的词语是：“核发土地证书”，但并未说明土地证书的类型。依《土地登记办法》的规定，并结合该条后段“设立土地抵押权”的规定，这里的土地证书只能是国有土地使用证，也就是说，在《土地储备管理办法》之下，土地储备机构对储备土地所享有的权利在性质上属于建设用地使用权。但这一设计与《物权法》的规定显相违背。根据《物权法》的规定，建设用地使用权的设立目的是“建造建筑物、构筑物及其附属设施”《物权法》第135条。，且其设立方式有“出让或者划拨”《物权法》第137条。， 但土地储备机构对储备土地的利用明显不是“建造建筑物、构筑物及其附属设施”，而是“储存以备供应”《土地储备管理办法》第2条。这里的“供应”即为土地一级市场上的出让或划拨。；土地储备机构取得储备土地既不是出让，也不是划拨，而是“依法收回”、“收购”等，与建设用地使用权的设立方式不相符合。此外，该条中的“土地抵押权”究竟指的是什么？无论是《担保法》还是《物权法》、《土地管理法》均未出现“土地抵押权”的提法，相反，《物权法》第184条明文规定“土地所有权”不得抵押。由此可见，“土地抵押权”中的“土地”绝对不是指土地所有权，相较《物权法》第180条的规定，这里的“土地”应指“建设用地使用权”，该条中规定的“土地抵押权”应指“建设用地使用权抵押权”。
根据以上分析，在将土地储备机构对储备土地的权利架构成建设用地使用权之后，现行法之下的融资担保模式也就迎刃而解了。根据《物权法》第180条第1款第2项的规定，“债务人或者第三人有权处分的”“建设用地使用权”可以抵押。如此，土地储备机构以其享有建设用地使用权的储备土地设定抵押也就具有了适法性。由此可见，《土地储备管理办法》为了满足土地储备活动的融资要求，在形式上将储备土地的建设用地使用权授予土地储备机构。但这一做法明显缺乏法理基础。
二、储备土地是否是可以转让的财产？
根据《物权法》的规定，只有“债务人或者第三人有权处分的”“财产”或“权利”才能设定担保物权参见《物权法》第180条和第223条。。通说认为，担保物权为支配标的物的交换价值的权利参见王利明《物权法研究》（修订版?下卷），中国人民大学出版社2007年版，第321页；梁慧星、陈华彬：《物权法》，法律出版社2007年版，第304页；崔建远《物权法》，中国人民大学出版社2009年版，第26页。，作为权利标的的担保物首先应是具有交换价值且法律允许转让的财产，“抵押担保的关键是抵押物的范围，哪些可以作为抵押物。作为抵押物必须是能够转让的财产，因为只有这样才能实现担保的目的”顾昂然：《关于〈中华人民共和国担保法(草案)〉的说明——1995年2月21日在第八届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议上》，《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》1995年第5期。。担保物权的中心效力在于对标的物价值的优先支配力。依此效力，担保权人有权以担保物折价或以拍卖、变卖的价款优先受偿，由此决定了担保物必须是具有独立交换价值且法律允许转让的财产，否则，担保物权的效力将无从实现。同时，担保物须是权属明晰且担保人有权处分的财产。这里，“权”即对该财产享有的权利；“属”即对该财产享有权利的归属；“处分”，是指对物进行处置，从而决定物的命运，包括事实上的处分 (对物的实物形态的处分，将导致物的形体的变更或消灭)和法律上的处分 (对物的价值形态的处分权，即变更、限制或者消灭对物的权利，如转让物的所有权，设定他物权等)。以担保人不享有处分权的财产设定担保物权，该财产的交换价值将不能合法实现，担保物权将无从实行参见高圣平《担保法论》，法律出版社2009年版，第296-297页。。
根据现行规则，储备土地势必发展成为建设用地，那么，土地储备机构是怎么取得建设用地使用权的？这种建设用地使用权是什么性质的权利？这种建设用地使用权是否可以转让？
在前述土地储备范围之中，除了“收购的土地”是由土地储备机构与土地使用权人签订土地使用权收购合同，并经国土资源管理部门、财政部门或地方法规规定的机构批准确认后纳入土地储备参见《土地储备管理办法》第13条。之外，“依法收回的国有土地”、“行使优先购买权取得的土地”、“已经办理农用地转用、土地征收批准
手续的土地”均是市、县人民政府或国土资源管理部门取得后再纳入土地储备的参见《土地储备管理办法》第11、12、14、15条。。也就是说，除了第一种情形土地储备机构取得土地权利支付了对价之外，其余三种情形土地储备机构均是无偿取得土地权利的。
目前，土地储备机构用于向银行办理抵押融资而出具的土地储备证,不过是比照一般国有土地使用证，在“土地使用权人”一栏标记为土地储备机构，在“地类”一栏标注为“政府储备”或“储备用地”，在“取得方式”一栏，有的为空白，有的为“储备”，还有的直接明确填写为“划拨” ⑦ 参见卢燕停《储备土地抵押贷款中的风险点》，《中国金融》2011年第11期。 。仅就该权属证书而言，“政府储备”或“储备用地”并非建设用地使用权的设立方式，国有建设用地使用权的设立取得方式只有出让和划拨。土地登记实践和司法实践中即有不承认土地储备机构对储备土地享有建设用地使用权的先例，有案例认为“政府储备土地是一种特殊形态的土地，土地储备中心对所储备的土地享有什么样的权利，法律尚没有明文规定，储备机构对所储备的土地应该只有短时间的管理权限，只是代理国家对所储备的土地进行管理的职能，并不拥有‘土地使用权’，土地储备中心的诉讼请求应予驳回”参见纪成旺《土地储备机构对所储备的土地拥有哪些权利》，《资源导刊》2009年第10期。。土地储备机构获得了土地登记机关颁发的土地使用证，从表面上看，建设用地使用权归属于土地储备机构⑦，但实际上，土地储备机构并无权转让该建设用地使用权。备管理办法》第2条的界定可见，土地储备由“依法取得土地”、“进行前期开发”、“储存以备供应土地”等几个环节构成，这里的表述是“储存以备供应土地”，而并不是“储存、供应土地”，由此可见，《土地储备管理办法》并未规定土地储备机构有供应土地的权利，也就是说，土地储备机构对储备土地并没有法律上的处分权，对储备土地所取得的出让收入或者临时利用储备土地所取得的零星收入，也不享有处分权参见李强、崔健《〈土地储备管理办法〉解析与质疑》，载《厦门大学法律评论》第16辑，厦门大学出版社2008年版，第85页。。储备土地变为建设用地并不是土地储备机构所能完成的，在目前制度设计之下，供应土地是国土资源管理部门作为土地所有权代表与用地者之间的行为，而土地储备机构仅为隶属于国土资源管理部门的事业单位，无权供应土地。
《土地储备管理办法》第22条更是明确指出：“储备土地完成前期开发整理后，纳入当地市、县土地供应计划，由市、县人民政府国土资源管理部门统一组织供地。”《土地储备资金财务管理暂行办法》第6条、第12条、第14条规定,土地出让收入全部缴入同级国库，纳入一般预算，实行“收支两条线”管理；而用于土地储备的各项资金,由财政部门根据土地储备的需要以及预算安排予以核拨。在正常情况下，银行在发放土地储备贷款之后，土地储备机构以之取得或/和开发、储存土地，国土资源管理部门出让储备土地并取得土地出让金，财政部门以缴入国库的土地出让金核拨给银行，偿还土地储备贷款。在土地储备贷款届期未受清偿时，银行作为担保权人根本无从就储备土地本身行使抵押权，无从就储备土地（建设用地使用权）进行强制拍卖、变卖并就其价金优先受偿。
综上，即使将土地储备机构对储备土地的权利界定为建设用地使用权，土地储备机构并经登记而取得国有土地使用证，也因该建设用地使用权不具有可转让性而不能成为担保财产。三、土地收益权能否担保？
在《土地储备管理办法》出台之前，土地储备融资担保实践中，存在着土地储备机构以土地收益权出质向银行申请贷款的情形。土地储备机构的土地收益权并不是一个明确的法律术语，只是融资创新实践中的一个提法。一般而言，土地收益权是指被国有土地所有权人赋予临时占有、使用、收益职能的土地储备机构，因对其建设用地使用权的合法处置而取得相应经济收益的权利，大体分为处分收益权和经营使用收益权。前者指土地储备机构因建设用地使用权的出让、置换、划拨等获取相应收益的权利；后者指土地储备机构将储备土地出租或自己使用储备土地以进行经营而获得相应收益的权利农业银行江苏省分行法律专家组《土地收益权质押贷款问题研究》，《现代金融》2011年第2期。。
无论在《担保法》之下，还是在《物权法》之下《
权法》生效后，《担保法》中关于担保物权的规定大多失效。，可以出质的权利中均无土地收益权。在法律上对土地收益权未作明确规定的情况下，以土地收益权设定担保存在一定的制度风险。
第一，现有的收益权出质大抵是在应收账款质权之下发展。在《物权法》立法过程中，关于可以出质的权利类型一直存在争议。在数次草案中，均在“应收账款”之外规定了“不动产收益权”或“桥梁、道路、港口等收费权”，但部分常委会委员提出“收益权”、“收费权”也体现为“应收账款”，两者并列，是立法上的重复，同时，“收益权”、“收费权”的涵盖面过广，不易界定，因此，在最终通过的《物权法》文本中删去了“收益权”、“收费权”的规定，保留了“应收账款”参见胡康生主编《中华人民共和国物权法释义》，法律出版社2007年版，第482-483页。。就立法原意而言，这里的“应收账款”明显没有包括“土地收益权”。
第二，《物权法》第223条并没有使用足以涵盖“土地收益权”在内的兜底性规定。该条第（七）项规定，“债务人或者第三人有权处分的”、“法律、行政法规规定可以出质的其他财产权利”可以出质，但其他法律或行政法规中均未对土地收益权的出质作出肯定性的规定。在这里，如果不将“土地收益权”解释为“应收账款”的一种，则其无法纳入权利质权之中。
第三，《物权法》对于权利作担保物（或称担保财产）采取了两分式的方法，将其中土地用益物权纳入权利抵押权之中，将其他权利纳入权利质权之中。在我国，土地所有权不能抵押，作为主要不动产的土地是以土地用益物权的形式进入融资担保体系，以其设定抵押权比设定质权更具说明价值。土地收益权不能设定质权，那它是否可以设定抵押权呢？依上述分析，无论将土地收益权界定为处分收益权，还是经营使用收益权，均无法脱逸出土地用益物权的边界。也就是说，只有在将土地收益权规定成一种用益物权时，才可以设定抵押权。但我国法律上所规定的用益物权中并不包括土地收益权，在物权法定主义之下，实难认为土地收益权就是一种用益物权。
综上，土地收益权不仅名称、内容上界定不清，而且其在融资担保体系中的定位更趋模糊，实不足以作为一项担保财产加以明确。
四、结 语
土地储备管理法篇5
一、指导思想和目标任务
坚持以科学发展观为指导，改革创新，按照区委、区政府的要求，通过土地储备和建设试点工作，探索和完善权责明晰、责随权移、各尽其责的土地储备和建设运行机制，促进土地资源的集约节约利用;充分发挥区、街乡在推进土地储备和建设工作中的综合优势，积极探索融资、拆迁新模式，保持社会稳定，推进区域经济又好又快发展。
二、组织体系及主要职责
(一)区土地储备和建设工作领导小组，是全区土地储备和建设工作的领导和决策机构。由区长担任组长，相关副区长担任副组长，成员由区相关单位负责人组成。领导小组下设规划办公室、融资办公室、土地储备和建设办公室、招商办公室，分别由分管副区长负责相关工作。土地储备和建设办公室在区土地整理储备中心办公。
(二)区土地整理储备中心是区人民政府批准成立、在我区范围内行使土地储备职能、具有独立法人资格的专门机构，接受区土地储备和建设工作领导小组的领导和监督。其主要职能为：
1、接受市土地储备中心、市重点工程及城市基础设施建设项目业主单位的委托，承担征地拆迁整理事务;
2、负责我区土地整理储备试点项目的前期报批、资金筹措和拆迁安置工作;
3、负责我区城市棚户区改造项目和危房改造项目的土地整理工作，负责筹措或协助用地单位筹措资金，负责开展拆迁安置工作;
4、负责我区工业类及其它经营性项目的前期报批和征地拆迁工作，协助用地单位开展资金筹措、项目报批、征地拆迁等工作;
5、负责我区土地资源的调查、汇总、分析、分类，提出中、长期土地储备计划建议，编制年度土地储备计划，核算具体项目储备成本，制定土地收购储备实施方案，经批准后组织实施;
6、做好储备土地出让的准备工作，保护管理储备土地，实施整理开发;
7、承办区土地储备和建设工作领导小组交办的其它工作。
三、土地储备运作方式与管理
(一)土地储备工作程序
1、区土地整理储备中心要对全区可储备土地建立数据库，编制出中、远期土地储备和供应计划建议，提出年度土地储备计划。
2、区土地整理储备中心根据储备计划对具体项目进行实地调查，向规划管理部门征求地块规划咨询和开发建设意见，提出项目操作意见，报送区土地储备和建设工作领导小组研究，经区政府常务会通过后，纳入我区经济和社会发展年度计划，报经市政府同意后实施。土地储备项目在批复的当年启动，并在市政府规定的时间内完成。
3、根据土地权属调查、房屋调查、收购费用等测算的结果，区土地整理储备中心提出土地收购的具体方案，报区土地储备和建设工作领导小组批准后组织实施。
4、土地收购整理完成后，区土地整理储备中心将项目的储备成本等相关资料上报市国土规划部门审核后，依法以招标、拍卖、挂牌方式组织出让。
5、项目操作过程中或土地出让后，区商务局、区土地整理储备中心、项目所在街乡等单位共同开展招商工作。
(二)土地收购价格决定方式
1、土地收购价格的测算。区土地整理储备中心委托有资质的评估单位对拟收购的土地及地上建(构)筑物进行评估，并结合宗地收购成本估算，在与土地使用权人磋商的基础上测算出初步的收购费用。实行土地置换的，进行土地置换的差价测算。对于城镇居民房屋的收购价格，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《市城市房屋拆迁管理实施办法》等文件规定予以确定;对于企事业单位使用的国有土地收购价格，采取评估价格或协商价格的方式，按照我市的基准地价并结合土地市场行情予以确定;对于农民集体土地的收购价格，依据《市人民政府办公厅转发市体改办等部门关于落实市委市人民政府积极推进“城中村”综合改造工作的通知》等相关文件规定予以确定。
2、土地收购价格的评审及确定。区土地整理储备中心制定出具体的土地收购方案后(城市棚户区改造项目和危房改造项目由区土地整理储备中心会同区房管局制定土地收购方案)，报区土地储备和建设工作领导小组办公室集体评审和确定，特殊情况报区政府常务会研究决定。
(三)土地储备工作方式
区土地整理储备中心在土地整理储备过程中，应根据项目和地块的实际，综合考虑我区“十二五”规划的产业布局思路和经济社会发展的需要以及招商引资的具体情况，灵活地采取多种方式。既可以采取市区联动的方式，和市土地整理储备中心、市城司城建分中心等市级部门合作，充分发挥市级部门的资金优势和区拆迁优势;也可以采取和土地权属单位或者有意向、有实力的开发企业合作，积极引入社会资金参与土地整理。具体合作方式由区土地整理储备中心报区土地储备和建设工作领导小组同意后实施。
四、资金的使用和监管
(一)土地储备资金管理方式
1、预算编制。区土地整理储备中心对批准列入的土地储备项目提出项目资金概算，并编制年度预算。
2、资金来源。区土地整理储备中心负责土地收购、房屋拆迁等储备资金的筹措。根据市、区土地收益分成原则，将全部土地经营收入纳入财政专项管理，设立土地储备专项资金。当专项资金不能满足土地储备业务的需要时，可通过银行贷款、利用区国有资产经营公司融资、或经区土地储备和建设工作领导小组批准，依法通过其它渠道筹集资金。
3、收支管理。供应储备土地取得的全部土地出让收入及用于征收、收购、优先购买、收回土地以及储备土地供应的前期开发等土地储备开支，纳入财政专户，严格按照“收支两条线”进行管理。
4、成本控制。储备土地的成本包括土地征地、拆迁补偿费，收购、收回和置换过程中的补偿费、地块规划咨询、方案编制、土地房屋调查和评估、土地前期平整、项目管理、贷款利息、招商过程中发生的实际费用以及土地储备的其它费用，土地储备资金按项目核算成本，资金实行专款专用、专项核算及预决算管理。
(二)土地整理储备中心经费安排
根据土地开况，由区土地储备中心提取一定比例的项目运作经费(原则上控制在征地拆迁安置补偿总成本的5%)，专项用于储备项目管理。该项经费由区土地整理储备中心每季度提出资金安排、报区财政局审核，由区土地储备和建设工作领导小组土地储备和建设办公室主任负责按有关程序和规定审批使用。
(三)加强审计，规范操作
在土地储备过程中，区土地整理储备中心要谨慎运作储备资金，建立内部审计监督制度，做好储备项目的融资操作、经济测算及风险控制工作，努力降低土地储备和建设成本，切实规避资金平衡风险。储备土地经出让后，土地出让收入全额上缴区财政，并做好成本及收益核算工作，接受区监察、审计部门的监管。
区监察、审计部门按照有关法律、法规及相关政策作为土地储备操作执行的监督依据，根据项目的具体情况提出审计意见，对储备地块实行全程监察和项目跟踪审计。监督的重点是决策阶段的集体决策制度、执行阶段的土地储备操作规范和程序的责任制追究办法的执行情况。区财政、审计部门对土地储备的成本开支和财务状况定期进行核查、审计，审计结果报送区土地储备和建设工作领导小组。
土地储备工作要严格按照相关法律法规和有关规定的规范操作，对在土地收购、处置过程中不按规定、、弄虚作假的，对贪污、贿赂、挪用公款或者利用职权为自己或他人谋取私利构成违纪的，依法依规追究党纪政纪责任;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
五、组织领导与保障措施
(一)建立制度，定期调度
区土地储备和建设工作领导小组全面负责土地储备开发整理工作，由区长根据项目推进情况，不定期召开成员会，议定土地储备和建设工作过程中的重大事项。领导小组土地储备和建设办公室会议，由办公室主任提出，分管区长召集，每月召开例会，负责协调解决储备项目推进中的突出矛盾和问题。
(二)明确分工，各负其责
1、前期调查阶段分工。国土规划分局、区商务局、区土地整理储备中心要加强土地资源信息平台的建设，实现土地资源信息共享。国土规划分局根据区土地整理储备中心申请报告，勘查确定红线范围;区房管局负责提供调阅房屋权属资料并负责配合开展房屋测绘调查工作;辖区相关街乡、村负责提供集体土地上的信息资料，并提供农民房屋登记资料;公安分局及下属各派出所提供储备范围内的居(村)民户籍情况;工商分局提供储备范围内经营单位的有关资料。
2、收购动迁阶段分工。在土地储备公告发出后，区土地整理储备中心负责将立项批文、项目用地范围等情况及时送达各相关单位。对土地储备区域内，国土规划分局停批各类房屋搭建申请;区城管局严查擅自搭建的建(构)筑物，并予以坚决制止和及时拆除;区房管局停办与房产有关的相关手续;区建管站停批各类装修工作申请，并加强对房屋拆除工作的安全监管;公安分局及下属各派出所做好社会治安及安全防范工作，按程序冻结户口转入;工商分局停办营业登记申请;区房管局、区拆迁办组织调剂动迁用房;相关街乡停止招商引资工作并做好居(村)民以及企事业单位动迁、稳定工作;在土地储备公告发出后，各街乡及相关社区要加强项目用地范围内出租户的监管，禁止产生新的租赁关系;区其他相关部门根据需要，密切配合。
(三)加强协调，密切配合
土地储备工作是一项系统工程，区相关职能部门要密切配合，加强协调，为区土地储备和建设工作提供便利;要积极构建支持土地储备和建设工作的有效机制;要对土地储备项目的规划道路、电力、路灯、给排水管网等公共基础设施优先安排建设;要切实加大储备项目范围内的控违拆违等工作的力度，努力营造土地储备和建设工作的良好环境。各相关街乡要切实做好储备项目的居民拆迁、村民安置、企业搬迁等相关工作，努力维护社会稳定，保证土地储备和建设工作的顺利平稳推进。
土地储备管理法篇6
【关键词】土地储备；功能与影响；完善制度
1996年8月，我国第一家土地储备机构——上海市土地发展中心诞生。1997年8月，杭州土地储备制度开始启动。2001年4月3日《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》国务院15号文件，明确要求“有条件的地方政府试行收购储备制度”。从此，全国各地纷纷成立土地储备机构，土地储备工作在全国迅速展开。
一、土地储备制度及其功能
土地储备最早起源于1986年的荷兰。到20世纪初期，瑞典也开展了土地储备工作，随后匈牙利、比利时、丹麦、芬兰、法国、英国、瑞士等欧洲国家实行了土地储备制度。此外加拿大、澳大利亚、波多黎各等国家也实行了这个制度。美国的纽约、夏威夷等部分地区也推行过类似于土地储备的制度。2007年11月19日，我国国土资源部、财政部、中国人民银行联合制定了《土地储备管理办法》。土地储备制度是指政府依照法律程序，运用市场机制，按照土地利用总体规划和城市规划。具体可总结为一个“统一征用、统一收回、统一储备、统一开发、统一出让、统一管理”的“六统一”制度。在当前城市土地管理中，土地储备制度总的来说是有利于提高土地管理的效率和效益的，有如下功能：（1）保护耕地，促进土地资源的优化配置。通过土地储备中心对土地的收回、整理和出租、出售，对于保护耕地、占补平衡、用途管制的确保有帮助。（2）增加财政收入。在地价程持续上升趋势的背景下，土地储备中心收回、收购土地的成本，通常来说低于日后出让的金额。并且对土地储备中暂时闲置的土地实行短租，也能增加收益。因此，土地储备制度能够增加政府的财政收入，有利于城镇基础设施的改善和城镇化的推进。
二、土地储备制度的问题
（1）对房地产市场的影响。土地储备制度对于房地产市场的影响，一直存在争议。有的学者认为，政府通过土地储备对土地市场的供应量实施宏观调控，即在土地市场过热时投放土地，在土地价格被低估时收紧供应量。然而，笔者认为，就我国目前的土地市场而言，土地储备制度对地价的上涨实际上有推波助澜的作用。因为我国还处于社会主义发展初级阶段，市场经济环境和城镇化进程都还处于上升期，相应地，作为财富之母的土地，其价格也将长期处于上升期。国家建立土地储备制度固然有前文所述的好处，但是在土地需求远大于供应的经济发展阶段，政府不仅是土地的所有者，垄断了土地出让一级市场，还通过土地储备实质上参与了二级市场的一些行为。并且由于储备中心出让土地有一定收益，不可避免在收购过程中会对于今后出让价格高、升值空间大的土地积极性更高，而这些土地在储备中心放置几年之后再出让给开发商，实际上是挤压了开发商的利润空间。在市场经济中，很多开发商为了维持利润，都会把这一部分当做成本计入房价。因此，土地储备制度在一定程度上确实有推高房价之嫌。（2）财务风险。土地资产自身规模庞大，以土地作为对象的土地储备需要巨额资金的支持。目前各地筹资的主要渠道是银行贷款和财政拨款。财政拨款由于各种原因，金额十分有限，且审批程序繁琐，往往不能解燃眉之急。因此大部分资金还是来源于商业银行的贷款。银行贷款资金虽一般能及时到位，但利息压力太大。银行贷款期限与储备土地的运营周期存在期限结构的不合理，商业银行提供的贷款周期短，一般为半年到1年，最长不超过2年，或循环使用；而土地储备的运营周期长，一般为2年到5年，有的甚至更长，这更加大了使用债务融资而导致现金收益不足偿还债务的可能。
三、完善土地储备制度的一些建议
（1）《土地储备法》的立法。目前《土地储备管理办法》仅是由国务院下属部门就土地储备制定的专门性规范文件，法律地位不够高。而《土地管理法》是全国人民代表大会常务委员会通过的关于土地管理的基本法。因此建议先在《土地管理法》中增加关于土地储备的内容，下一步再将《土地储备法》提上立法日程，更严格地确保土地储备的公正、公平以及公益性。（2）编制土地储备规划，降低各方对地价上涨的预期。通过编制土地储备规划增加信息透明度，避免市场由于追逐徒弟的稀缺性而对地价过度上涨的预期，从而减少开发商囤地的冲动以及盲目竞价抬高地价的现象。（3）坚持“大规划，小宗地”的出让方式。在提高总体供应量的同时，也应该放置粗放式大规模出让。
参 考 文 献
[1]王春敏，王淑娟.土地储备制度：在发展中完善[J].中国房地产.2003（9）
[2]杨遴杰，林坚，李昕，高永.国外土地储备制度及借鉴[J].域外土地.2002（5）
土地储备管理法篇7
【关键词】土地资源；收储管理；必要性；策略
引言
土地收储是土地收购与储备制度的简称，土地收储制度是我国国土资源部门与地方政府为了适应经济发展采取的一种土地创新制度。从上世纪开始我国就开始实施土地收储制度，土地收储工作发展至今已经取得了一定的进步。随着相关的法律法规逐渐完善，土地收储制度对于土地调控、土地市场的规范、土地节约利用等都具有重要的促进作用。
1 进行土地收储的必要性
土地收储是土地管理过程中的一项必要工作，土地收储工作是对土地资产进行管理的一种重要措施。我国出台的《土地储备管理办法》中，对土地收储制度的相关内容进行了确定。比如：市、县人民政府国土资源管理部门为了能够实现对土地市场的调控，促进土地资源的合理利用，需要依法取得土地并且对收购的土地进行前期开发以及储存，以满足经济发展过程中所需的土地资源。土地储备机构是市、县人民政府批准成立的，并且具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门的事业单位。可以进行土地收储工作的土地包括依法收回的国有土地、收购的土地、已经办理农用地转用并且已经经过土地征收批准手续的土地等，《土地储备管理办法》对于土地的收购以及储存具有一定的指导作用，而土地收储则是土地管理过程中的必要过程，不仅可以为市场经济的发展提供必要的土地资源，还可以防止国有资产流失。当前土地管理过程中各级政府收储工作的主要职责是储备城市的国有存量土地，对旧城改造过程中所需要的建设用地以及城市和农村的集体土地进行收购和储存。之所以对这些土地资源进行收储管理，主要是由于这些土地在开发之前的整体利用效率不高，尤其是一些城乡结合点，人口比较混杂，土地的归属权比较混乱，有的是农用地、有的土地是宅基地、有的土地是国有土地，随着城市建设不断扩张，这些土地的价值也变得越来越高，为了促进经济的快速发展，相关的政府部门必须要加强对这些土地的整合利用，因此必须要依法实施收储计划，并且签订相关的收储协议，对土地的属性进行确定，从而确定土地的用途，比如土地若是属于国有土地，则可以收回，若是属于集体用地，则可以进行报批转用，对于不同用途的土地，需要制定不同的价格，对土地上的附着物进行补偿。
此外，土地收储工作还是对土地市场进行调控的客观需要。在进行土地收储管理时，各地政府应该要根据调控的土地市场的需要，对收储的土地的规模以及范围进行确定，从而对土地进行合理的规划。对于一些闲置的、利用效率较低的国有土地要进行优先储备，政府可以通过征用、收购、收回等方式，对一些分散的土地进行整合与集中，从而使得土地资源的组合可以得到进一步优化，防止土地收益的流失，还可以规范土地市场的发展，加强对土地的有效利用。
2 进行土地收储的策略探讨
2.1 做好土地收储的准备工作
在土地收储工作中，最容易出现的问题是经济纠纷。当前我国很多企业在发展过程中，由于范围比较广、跨度较大，因此一些企业在发展过程中对自身的不动产以及债权债务的了解不够，当政府在进行土地收储管理时，与企业之间很容易出现经济纠纷，出现纠纷时往往会对土地的收储工作带来严重的影响。不仅会影响到土地收储的进度，还会衍生出很多的新问题。为了避免这种纠纷的出现，在进行土地收储准备时，必须要根据《城镇土地调查规程》的具体要求对土地的权属关系进行调查，最好是委托实力较高的律师事务所对相关企业的资质情况进行调查，其中调查的内容包括企业的规模、资产负债、信用度等情况，然后要出具专业的报告，为土地收储工作奠定基础。在进行收储管理之前做好相应的准备工作可以有效地避免收储风险。
2.2 建立现代化的土地收购储备制度
随着市场经济的快速发展，人们对生态环境以及资源的重视程度逐渐提高，土地收储工作也应该要与现代社会发展相吻合。为了实现土地收储工作的快速发展，需要对土地收储制度进行完善，实现土地收储制度的现代化、科学化以及规范化。土地收储制度不仅包含了各种资金的筹集、住宅问题的解决，还包括对森林、湿地等土地资源进行储备以及保护。这种与人类的生存环境以及生态资源相关的土地储备制度具有更加深刻的意义，也符合经济与生态协调发展的目标。在具体的实施过程中，需要将土地收储工作进行细化，实现横向收储管理与纵向收储管理，通过提高土地利用率、转变土地用地性质，从而实现对土地结构的有效利用。另外，在土地的收储管理过程中，还应该要改变传统的将土地用于商业储备的观念，将土地资源用于公益事业的储备，不仅可以实现社会的均衡化发展，还可以吸引投资，促进对土地资源的挖掘以及开发管理。
2.3 加强对土地收储制度的宣传力度
土地收储制度的完善是促进土地收储工作顺利开展的关键，由于土地收储过程中涉及的利益主要是政府与土地所有者之间的，因此土地管理过程中需要对土地收储的相关制度进行宣传，使得土地所有者可以了解土地收储的相关内容、土地规划用途、赔偿制度等，从而使得土地收储过程中可以更加顺利。政府可以利用每年度的土地宣传日，利用各种形式进行土地资源的宣传管理，比如通过广播电视、文艺汇演、发放传单等方式，加强土地收储管理，使得人们可以从思想上认识到土地利用的重要性，从而提高土地收储管理效率。
3 结语
土地收储是土地管理的重要内容，也是对土地资源进行整合的必要措施。土地收储管理可以为经济发展提供更多的土地资源，同时可以防止国有土地资源的流失，为经济发展奠定坚实的基础。在土地收储管理过程中，需要加强对相关制度的完善以及宣传，做好相应的准备工作，比如加强与土地所有者之间的沟通和联系，避免土地收储管理过程中出现各种纠纷，同时加强土地收储管理，不断提高土地利用效率。
参考文献：
[1]杜育宏.试论如何做好土地收储工作[J].科技致富向导，2014（02）.
[2]李建军.土地收购储备工作的必要性[J].西部资源，2009（24）.
[3]杜广平.浅议城市土地收储管理[J].科技创业家，2013（03）.
[4]张卫东.土地储备存在的问题与对策[J].浙江国土资源，2005（10）.
作者简介：
土地储备管理法篇8
【关键词】土地收储；现状分析；对策研究
土地储备是随着全国土地使用制度改革和城市土地市场发展过程中应运而生的一项新型工作，是政府加强土地一级市场垄断的重要手段。土地储备经过几年的长足发展，全国各地从储备机构的隶属、融资渠道、收购储备方式等方面已经形成了风格迥异的收储模式。并为土地收购储备下了定义，土地储备制度是指市、县人民政府或国土资源部门委托土地储备机构，依据土地利用总体规划、城市总体规划和土地利用年度计划，将按照法定程序收回、收购、优先购买或征收的土地纳入政府储备，对储备土地进行必要的基础设施建设及管理，以备政府供应土地，调控市场的一种制度安排。现结合内蒙古地区土地储备制度建设对满洲里市土地收储交易做如下分析。
一 土地收储的必要性：
前些年，满洲里市部分平房区由于占地面积大、居住环境差、涉及被拆迁居民多，这一情况造成了开发商不愿开发的局面，这是满洲里市旧城改造的一大难题。满洲里市水源路以西的平房区，处于市区边缘地势低洼，多年没有基础设施投入，老百姓称这里的路面下雨天是“水泥路”，晴天是“扬灰路”，居住条件非常差。对于这样的情况，只有通过土地收储的方式来运作才能达到合理拆迁安置、改善居住环境、改变城市形象的目的。另外，满洲里市部分地段地理位置较好，很多开发商都有意开发，但拆迁量巨大、拆迁难度更大的现实使得他们无法实施。近两年，满洲里市合作区金山角地段因为交通便利、地理位置优越等客观原因，成为了一块“黄金地”，可以说是众多开发商竟相争夺的一块宝地，但由于拆迁难度大，钉子户较多，很多开发商望而却步。针对这种情况，只有采取土地储备方式，以政府名义进行收购，把拆迁安置转化为政府行为，才能使开发工作顺利进行，达到旧城改造的目的。此外，满洲里市也存在开发商囤地的不良现象，前些年部分开发商钻法律空子，进行大面积圈地。社会上数量巨大的存量土地导致了土地多头供应的局面，削弱了市政府对土地市场的调控力度和城市总体规划的执行力度。具体总结如下：
1 建立土地收购储备机制是政府垄断城市存量土地供应，调控土地市场和保证城市总体规划得到切实执行的必要手段。解决这一问题的关键是土地高度集中管理。早在 1994年，时任总书记的同志就指出“土地是国家最牢靠、最可靠的国有资产”，“对土地实行高度集中管理，这非常对”，“对土地不垄断不行”。因此，在满洲里市建立土地储备机制，为政府调控城市存量土地供应提供了有效保障。
2 建立土地收购储备机制是改善满洲里市投资环境和获得城市建设资金的重要措施。土地收购储备机制使政府由出让“生地”为主转为出让“熟地”为主，不仅可为开发商提前解决拆迁、配套等问题，缩短开发周期，改善投资环境，而且可增加政府土地收益，是城市建设最重要的融资渠道。
3 土地收购储备机制不仅可为有形土地市场建设提供物的保障，使政府“有地可招”、“有地可拍”，而且可规范土地交易行为和土地市场的统一管理，防止国有土地资产流失。
4 土地收购储备机制，有利于企业盘活存量资产，加快企业结构调整步伐，促进企业改革和产业结构优化。
二 目前土地收储的现状及存在问题：
自2001年国务院下发《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》后，内蒙古自治区便开始着手这方面的工作，制定出台了《关于建立国有土地储备制度的通知》并成立了自治区土地储备登记中心，把满洲里市的土地储备也纳入了其中，随之满洲里市也成立了土地收购储备整理中心。2003年自治区又出台了《内蒙古自治区国有土地储备管理办法》使得土地储备工作进一步规范。但土地储备工作开展时间较短，各地区步调不一，整体上存在法制不健全、主体不明确、缺乏规范完善的制度和规划体系。主要体现在以下几方面：
1 土地收储工作宣传力度不够，没有引起足够重视
目前满洲里市的土地收储虽纳入了自治区土地收储计划，而且土地储备中心又被调整为市政府直属二级事业单位，并且成立了土地收购储备委员会。但土地收储在这里的影响力太小。没有引起有关部门及开发商的足够重视。使得部分收储项目很难进行。
2 土地收购储备机制的政策法律支持还不完善
自治区没有出台相应土地储备管理实施细则，法律支持不充分，在满洲里市亦是如此。提高土地收储的法律地位，建立土地收购储备的法律体系，完善土地收购储备的政策依据是土地收购储备机制得以健康发展的保障。因此，完善土地收购储备机制的政策法律是当务之急。
3 与有关部门的协调和利益分配还有待于解决
土地收购储备工作是一项综合性的工作，在实施过程中必须要有财政、规划、计划、建设、税务等相关部门的支持和配合。各部门之间如果不能很好的衔接，就会影响收储土地的正常流转和资金的回收。 因此，需要发挥土地收购储备管理委员会的职能，统筹协调各部门之间的关系，给予土地收购储备以相应的政策扶持。
三 对土地储备的对策研究：
1 加大宣传力度，使土地收储工作顺利高效运转
满洲里市应加大土地收储的宣传力度，使大家充分认识土地收储的必要性及优越性。让各部门对土地收储工作由一个新的认识，并引起足够重视。
2 加强学习考察，做好全市土地收储计划
满洲里市应积极与自治区土地收储中心联系，加强沟通，让自治区对满洲里市的土地收储工作重视起来，多给与指导。同时，我们应该走出去，去学习杭州、青岛等地较先进的土地收储工作经验。另外，应该聘请专家对全市的土地做一个收储计划，这样土地收储工作就会科学地、有计划、有依据地进行。
3 组织实施土地前期开发。根据政府供应土地的需要，组织对储备土地进行必要的通水、通电、通路及土地平整等基础设施配套的前期开发，这个环节的实施主体应为土地储备机构。
4 管护和临时利用储备土地。在储备土地供应前，由土地储备机构负责对储备土地进行管理和保护，防止他人侵占、破坏储备土地，并依法对储备土地单独或连同地上建筑物、构筑物以出租、临时改变用途等方式进行暂时利用。临时利用的收入按照规定上缴财政。
总之，土地收储只要本着平等、互利、守信的原则，加强联系和沟通，不断修炼内功，与金融机构建立一种长期稳定、优势互补的战略合作关系，我们相信，借着自治区经济发展的强劲东风，更好地发挥市场配置土地资产的基础性作用，盘活国有土地资产，就能走上储备业务发展的快车道，进而推动全市土地收储工作的健康发展。
参 考 文 献：
[1]内蒙古土地收储交易[J].内蒙古土地收储交易，2007（01）.
[2]韩冰华.城市土地储备存在的问题与对策探讨[J].咸宁学院学报，2003（06）.