地方立法调研方案范文

地方立法调研方案篇1

1.恪守立法为民理念

要使民本思想成为立法工作的价值取向，把倾听民意、反映民情、汲取民智作为立法工作的必经程序。要选准当前社会高度关注、群众反映强烈的问题，从而确定立法项目。   

2.树一立服务大局意识

要紧紧围绕各地政府的中心工作，服务于地方改革发展稳定的大局，服务于经济社会健康发展。   

3.强化“质量第一”观念

要打造立法精品，遵循事物发展规律，发现和总结事物的本质特征，从内容结构、法理支撑和实践操作等方面进行深层次的论证和研究，使设计的制度严谨周密，便于操作，切实可行，实现从注重立法数量向注重立法质量的转变。    

(二)创新立法工作机制   

1.科学立项，探索实行立项评估制度

一是明确立法权限，罗列“三张清单”。要罗列权力清单，明确“能做什么”，梳理清楚只可对城市建设、市容卫生、环境保护等事务进行立法;罗列负面清单，明确“不能做什么”，梳理清楚哪些是不能进人或不能继续进人地方立法计划的，例如流动人口管理、社会治安管理、社会保障管理、城乡产业结构等事项;罗列责任清单，明确“应该做什么”口〕，搞清楚哪些是人大及其常委会必须加快立法的，哪些立法可以由人大常委会通过，哪些须由人民代表大会通过，使地方立法不至于与宪法法律和国务院行政法规相冲突。二是充分调研论证，体现地方特色。要立足本地需求，加强调查研究和专家论证，充分了解评估本地经济水平、政治文化、地理资源、历史传统、法制环境、人文背景、民情风俗等对立法调整的需求程度，运用立法有针对性地解决本地特殊问题，择优安排立法项目，尤其要加快薄弱环节和领域的立法。三是扩大提案主体，协调部门关系。除了市人大常委会、市人民政府、市人大各专门委员会、代表10人以上联名等有提案权之外，可尝试逐步扩大到社会组织、事业单位以及市民个人。同时，协调好提案部门的利益关系，不能让带有明显部门利益倾向的立法项目“带病”立项。   

2.精心起草，构筑多元化的起草工作机制

建议建立以提案主体自行起草为主、专门起草小组起草或委托起草及起草事项、公开征求意见为辅的起草机制。探索委托第三方起草法规草案机制，针对专业性比较强的领域，充分调动社会资源，让地方立法研究评估与咨询服务基地参与起草。如地方立法研究评估与咨询服务基地无法承担的，可考虑向研究机构、行业协会等非直接利益方的社会组织公开招标，以此增强立法工作的科学性和专业性。   

3.开门立法，完善公众参与立法机制

建立稳定的公众参与立法工作的体制机制，确保公众在立法的规划、起草、论证、评估等环节的有效参与。一方面，拓宽参与渠道，如探索实行以个人或联名的方式向立法机关提出立法意见建议，参加立法座谈会、听证会和论证会，通过立法草案面向社会征求意见发表看法，参加全市立法工作会议，参与立法宣讲活动，参与立法后评估活动等做法，使公众参与更加多样化、更加便利。另一方面，提升参与效果。要系统构建起制度性的公众利益表达机制，如公众代表的遴选机制、立法信息公开机制、立法的公意表决机制、公众参与激励机制、意见反馈机制等，提升公众参与的实效性和积极性。   

4.强化审查，健全立法监管机制

一是规范听证程序。扩大参加人员的范围，但必须是与该项法案有利害关系的群体。同时，代表不同利益的人员人数应该相当，并确保多方都可充分表达自身的意见建议，防止一边倒。二是建立辩论机制。在法规审议通过环节引人辩论机制，尤其是对分歧较大的法案，让各方面的意见经过陈述、论证、改良、妥协，使得法规案更加完善成熟。三是加强同级监督。成立独立的立法审查小组，由其根据《立法法》对地方立法的权限和程序、法案的合法性和可行性进行审查，并形成审查报告送设区市的人大常委会。如有违法事实，人大常委会可即行终止并追究责任}s}。四是接受上级监督。严格落实立法规划和年度立法计划抄送省人大常委会法制工作委员会、法规于通过之日起三十日内报请省人大常委会批准、法规解释报省人大常委员会备案等规定。   

5.注重实效，完善立法后评估制度

地方性法规实施后，设区市的市人大常委会必须采取听取汇报、召开座谈会、查看资料、个别走访、抽样调查等多种方式进行评估，既要听取法规主管部门及相关单位的汇报，也要充分听取人大代表和人民群众的意见。加强与镇(街道)人大的工作联系，积极畅通民意诉求表达和反映渠道，力求多角度、多侧面地掌握客观真实的法规实施情况，为形成执法检查报告和评估法规质量提供真实参考依据。如当法规的合法性、合理性、操作性、实效性、协调性、规范性等六个方面确实出现问题时，设区市的市人大常委会应及时根据评估结论对法规进行修改、废止或出台配套具体规定。   

(三)创新立法机构队伍建设   

1.更加注重立法工作机构建设

一是强化设区市的人大立法主导作用。遴选立法人才进人各设区市的人大法制委员会、市人大常委会法制工作委员会，并确保其满编满员。建立与省人大常委会的有效汇报联络机制，并积极派员到省人大常委会跟班学习、参加专题培训。抓好立法培训工作，多邀请国内著名专家学者以及立法实践工作者进行教学指导。二是加强政府立法机构建设。设区市的政府职能部门要高度重视并积极配合地方立法工作，主动学习立法知识。有条件的政府职能部门要设立相关法制工作部门，或者落实固定的法制工作人员。三是加强市地方立法研究评估与咨询服务基地建设。落实合作协议，给予基地足够的工作指导和经费支持，整合增强研究力量，搭建起一支宽领域、开放式的研究团队，积极服务于为地方立法所需的立法调查、咨询、立法后评估等研究工作。   

2.筹建多维度的立法专家组

在立法咨询专家委员会的基础上，在公检法司等政法机关和高等院校、党校、法学会等社会机构以及律师事务所等范围内遴选立法专家，包括熟悉城市管理、城市建设、社会治理创新、环境保护、公共文化、卫生体育等方面的业务专家，精通宪法、刑法、民法、经济法等方面的法律专家，起草和制定地方性法规和地方政府规章的立法专家，尤其是各省人大具有立法实践工作经验的专家。   

3.探索人才培养激励机制

地方立法调研方案篇2

地方性法规案的审议是立法的重要环节，立法机关对法规内容的影响和决定，主要是通过人大代表、常委会组成人员对法规案的审议实现的。立法审议机制是否科学、合理，直接关系到地方立法质量的高低，关系到地方立法权的行使是否充分，也关系到人民当家作主地位的实现。

 

目前，立法法和关于立法方面的地方性法规对于常委会审议法规案作出的规定，主要是程序方面的，也是已经成熟和完善的，但如何真正提高审议质量、进而提高地方立法的质量，尚需从审议机制上作进一步研究、完善。

 

一、审议前的准备

常委会高质量的审议离不开会议前的充分准备。绝大多数立法方面的地方性法规都规定列入常委会会议议程的地方性法规案应当在会议举行前将地方性法规草案及有关资料发给常委会组成人员。各地的不同之处在于，关于草案资料的发放有的规定在常委会举行会议十五日前，有的规定十日前、七日前、五日前。吉林、青海等地将这一时限规定为不可变通的时限；大多数地方在规定中增加“一般”或者“除特殊情况外”等限定条件，使得这一时限可以变通。

 

实践中，有的地方存在法规草案及资料不能在法规规定的时限之前发给常委会组成人员的现象。如有的地方规定法规草案及资料在常委会会议前七日发送，而《常委会议事规则》规定会议举行的五日前将会议日期、地点、建议议题及有关材料发送，主任会议往往在常委会会议前一周召开，会后工作人员将各种材料一并发送组成人员，有时会出现法规草案及资料发送延误的情况。笔者认为，法规草案及资料的发送不应晚于常委会会议前七日。即便常委会会议七日前发送，除去邮寄在途的时间、从事本职工作的时间、准备其他议题审议意见的时间等，组成人员对于法规草案及资料进行调查研究的时间并不充裕。

 

审议前准备审议意见是组成人员认真执行职务的题中之义，重庆、辽宁、山西等地在法规中予以明确，常委会组成人员应当对法规草案进行调查研究，准备审议意见。为了更好地服务审议工作，除了向常委会组成人员寄送法规草案及说明以外，还可以增加法规立项背景材料、相关参考资料、前期调研中的争议焦点内容及各方意见、审议提要等，为组成人员准备审议意见提供参考。必要时，还可以组织常委会组成人员在审议前进行视察、调研，或者将立法工作与听取审议专项工作报告、开展专题调研、开展专题询问结合起来，统筹安排相关、相近的议题或调研内容，使各项工作相互促进。

 

二、审议的次数及时间

重庆、广东、福建、四川、安徽、辽宁等地立法规定法规案的审议以“三读”为原则。各方面意见比较一致的，可以经两次常务委员会会议审议后交付表决；修改地方性法规案、废止地方性法规案，各方面意见比较一致的，可以经一次常务委员会会议审议即交付表决。其他地方一般以“二读”为原则；各方面意见比较一致的，可以经一次常务委员会会议审议后交付表决；重要的地方性法规案，可以经三次常务委员会会议审议后再交付表决。“三读”体现了立法的审慎，“二读”则更有效率，各地对审次的确定均没有一概而论，而是作了灵活规定，允许根据法规案及审议情况来依法确定审次。

 

重庆、浙江、黑龙江、江西等地法规中明确规定常委会审议法规案应当有充足的（或必要的）时间保证。法规案审议时间多久没有明确规定，也难以一概而论，安排的时间过长，组成人员最后“无话可说”，会议效率低；安排的时间过短，在一个半天的会期中安排议题过多，势必使委员们审议法规案言犹未尽，难以充分发表意见，妨碍常委会职权的行使，影响法规案的审议质量。审议时间长短取决于多个因素，例如组成人员会前调研充分，法规案的内容较多、专业性不强，或者法规案质量不高、部分条款存在争议等情况下，往往审议意见更多，需要安排更长的时间。对于“二读”的法规案，二审后修改的时间通常较短，从保证法规质量、方便工作的角度，一审的时间应充分保证，组成人员充分表达意见。无论如何确定审议时间，其底限应当是保证常委会组成人员均有时间简明地发表对法规案的意见，对于涉及面广、情况复杂、条文较多的法规草案，安排审议的时间宜更多些。不可为了提高效率或者节约会议成本而无限制地压缩审议时间。

 

三、审议的内容

大多数地方都没有在法规中对于人大常委会审议法规案的内容作出规定，仅部分地方作出规定。如江苏省规定，常务委员会主要审议法规草案的合法性、可行性，法规草案的体例、结构、条文以及法律用语是否准确、规范。广东省规定，常务委员会会议分组会议就法规草案的必要性、可行性、合法性、法规案主要问题等进行审议。青海省规定，常委会一审对地方性法规草案的合法性、必要性、可行性及可操作性等主要问题进行审议；二审对地方性法规草案修改稿的重点、难点及主要分歧意见进行审议。四川省以人大常委会决定的形式在规范性文件中规定，一审着重就法规草案的必要性和可行性进行审议，二审着重就法规草案的公正性、操作性及重大问题进行审议，三审进一步就法规草案与上位法是否抵触、与同位法是否协调以及重大问题进行全面审议。

 

这些规定对于提高常委会组成人员审议的针对性、科学性、实效性具有指导意义。笔者认为，在法规案的审议中，大到立法的必要性、可行性、合法性以及制度设计，小到法规草案的句式、文字、标点，都可以提出意见。实践中，还有三个值得关注的问题：

 

（一）法规案的审议中可否要求处理相关具体工作。如果是通过具体工作反映当前存在的问题 ，希望在法规中予以规范，那么可以在审议中提出。但是，如在制定建筑废弃物资源化利用的法规时，组成人员提出某地建筑垃圾乱堆长期无人清理，要求政府予以解决。这是对相关法律、法规、规章执行不力的问题，不属于该法规直接规范的内容，那么就偏离了会议议题，不应在审议法规时提出，可以通过提出代表建议、批评和意见要求办理。

 

（二）对于其他组成人员已经提过的意见是否有必要重复提出。审议意见可以重复提出，特别是对于争议较大的问题，组成人员的表态对于法规草案修改中意见的采纳，具有重要影响。但在重复提出时，可以对重复的内容简要概括、表明态度，对于他人观点的补充或者重大争议问题各方意见难分高下的情况，可以适当展开。

（三）审议意见应当尽可能宏观还是具体。提出的意见无论宏观还是具体都是合法的，但从便于法规修改、提高立法质量的角度，审议意见应尽可能具体，既指出法规草案中的问题又提出修改的方案，更利于法规修改能够准确反映组成人员的意见。宏观的意见，尽管有指导作用，但是修改时对该意见理解的深刻程度往往不同。

 

四、审议辅助措施

地方立法调研方案篇3

省人大财经委在地方人大立法工作中，学习实践科学发展观，认真履行审议法规案职责，积极推进科学立法、民主立法，充分发挥专门委员会人才聚集、知识荟萃、经验丰富的特点和优势，努力提高法规草案的审议质量。

一、坚持以人为本，创新地方立法理念。以人为本是科学发展观的核心，是立法工作的宗旨。随着经济社会的发展进步，民生问题日益突出、社会建设日益重要。财经委在继续完善经济立法的同时，更加突出立法为民理念，着力加强社会领域、民生领域的立法，努力保证从法律制度上体现发展成果由人民共享，维护社会公平正义，促进社会和谐稳定。在制定立法规划和年度立法计划时，财经委积极向省人大常委会建议，将制定《吉林省促进就业条例》和《吉林省社会保险条例》，修订《吉林省劳动监察条例》等涉及民生问题的立法项目列入立法规划和年度立法计划之中。就业是发展之要、民生之本、稳定之基。积极促进就业，关系群众切身利益。当前国际金融危机对我国经济形成严重冲击，全省就业形势严峻。面对新情况新问题，2009年3月，财经委从我省经济社会发展实际需要出发，适时提请省人大常委会审议《吉林省促进就业条例》。

二、统筹兼顾，提前介入法规起草工作。法规草案质量的高低，直接影响审议过程和立法质量。建立和完善法规起草工作机制，充分利用有限的立法资源、集中各方面智慧、凝聚各方面共识、调动各方面积极性，有利于提高立法质量和效率。财经委加强对有关法规草案起草工作的组织、指导和协调，切实做好提前介入工作。对年度立法计划中的立法项目，主动与起草部门联系，提前了解法规草案起草工作进展情况。对法规中涉及的权力与权利、权力与责任、权利与义务等重大问题，加强调查研究和科学论证，坚持职权法定、程序法定、监督有效，做到权力与部门的责任紧密挂钩、权力与部门的利益彻底脱钩，防止立法中的“利益部门化”和“部门利益法制化”等问题，尽量把产生重大分歧意见的问题解决在提请审议之前。审议《吉林省电力设施保护条例》是财经委办理省人大代表议案的一项主要工作。在条例起草过程中，针对条例草案中需要明确规定和解决的几个重大问题，财经委及时与省人大法工委、省政府有关部门和有关电力企业组成调研组，赴兄弟省市开展立法调研，考察兄弟省市在电力设施保护立法方面的经验和做法，重点了解立法依据、法规的主要内容、有哪些争议意见、具体的解决办法和实施效果，并结合我省实际，写出专题调研报告，提出了处理我省电力设施保护立法方面涉及的问题时需把握的原则和思路。调研组还与草案起草部门加强沟通协调，召开条例草案起草论证会，一起对草案内容逐条进行研究、协商，认真听取并研究各方面的意见和建议，集思广益，充分吸纳合理的意见和建议，统一了认识，形成了既合理又可行的思路和方案，提高了法规案起草质量。

三、研究立法工作规律性，抓住重点环节，切实提高法规草案审议质量。科学立法、民主立法是提高法规质量的内在要求，必须贯穿立法工作全过程。当前，我国正处于改革发展的关键阶段，我省也正处在体制转轨关键时期、积蓄能量爬坡、快速发展启动阶段，利益主体多元化，利益诉求多样化，经济社会发展中存在的矛盾和问题更加突出。人民群众对于通过法律手段解决现实生活中各种矛盾和问题的期待和要求越来越多、越来越高。面对立法工作的新要求，必须深入研究立法工作规律性，推进科学立法、民主立法，准确把握和正确处理最广大人民的根本利益、现阶段群众的共同利益和不同群体的特殊利益的关系，将工作重点放在提高立法质量上，放在更好地反映和体现人民群众的根本利益和共同意愿上。在审议《吉林省促进就业条例》草案时，财经委致力于提高立法的科学性和民主性，一方面严格依照法定程序，深入开展立法调查研究，抓住重点环节，反复征求各方面意见和建议，一方面依托人民代表大会作为立法机关这个平台，广泛利用社会立法资源，发挥人大代表、专家学者在立法工作中的积极作用，对各方面反映的意见和建议，特别是反对意见，组织专家学者进行研究论证，综合权衡利弊，充分吸纳。具体做法为：一是向三分之一以上的省人大代表发函征求对条例草案的意见。人大代表植根于人民群众之中，与人民群众保持着密切联系，他们最熟悉最了解本地区本部门本行业人民群众的愿望和要求，通过他们反映的意见和建议最直接最现实。二是组成由财经委、法工委、政府有关部门、部分省人大代表和立法咨询员参加的立法调研组，赴长春市和延边州开展立法调研。调研组深入人力资源市场考察，了解就业工作形势。召开座谈会，了解当地政府劳动行政部门、工会、共青团、妇联促进就业工作的措施和建议，听取自主创业人员、下岗再就业人员和就业困难人员代表的建议和意见。对积极促进就业切实可行和比较成熟的措施给予肯定，并在条例草案中加以细化和强化。三是向全省九个市州人大常委会发函，更全面地征求全省各级机关、企事业单位和人民群众对条例草案的意见和建议。四是召开立法咨询员会议，对条例草案中专业性、技术性较强的问题进行研究论证，提高条例的可操作性和科学性，确保条例符合国家上位法，维护法制的统一。五是征求省人大各专门委员会的意见，确保法规之间的规定一致，互相衔接，尽力避免法规之间产生矛盾和冲突，达到法规体系的内在统一。六是力求全面准确完整地将征求到的意见和建议反映给常委会组成人员和财经委组成人员，供他们审议时参考。财经委办事机构对各市州、省人大各专门委员会、部分省人大代表和立法咨询员的意见和建议，进行汇总、整理、分析、研究，形成了4份参阅资料印发财经委委员会会议和常委会会议。由于对条例草案有了详细的了解和掌握，委员们审议得比较深透，提出的意见和建议针对性较强。常委会审议时也比较顺利。

地方立法调研方案篇4

目前，我国民事诉讼法学领域的大多数研究除了介绍外国民事诉讼制度的理论与实务，为我国审判方式改革与民事诉讼法学的 发展 提供参照之外，最主要的方法是从立法论及解释论的角度来论述我国民事诉讼“应当”实现的制度设计与程序运作。无论从确立改革的方向及指导制度建设的一般框架，还是从诉讼法学本身作为法解释学的规范性质来讲，这种主流的研究方法非常重要。不过，满足于在立法及政策和司法体制等宏观层面上提出一般的改革主张这种普遍存在的倾向，也带来了类似研究及观点的低水平不断重复等无助于深化认识或积累知识的资源浪费。另一方面，民事诉讼法学领域中绝大部分研究所据以立足的对我国民事诉讼程序在司法实践中运作状况的认识，可以说大都建立在一般观察或片段性的数据资料之上，较为系统的实证调查还未真正开展，法院内部进行的调研也因强调服从实际工作需要而存在许多局限。当通过比较民事诉讼法研究而引进的理论及制度框架作为新的观察视角逐渐为本国学术界所熟悉，更加系统深入地了解本国民事程序的实际运作状况就成为当务之急。同时，作为 法律 解释学的民事诉讼法学要得到进一步的发展深化，从实践中取得更为系统的实证性资料数据也是一项重要的方法论支撑。而且在我们看来，在一定理论视角支撑下进行实证性调研的主要功能与其说在于直接为审判方式的改革及司法实践提供即刻可资采用的方案或建议，还不如说是在获得大量具体数据资料的基础上，通过与占据学术界主流地位的规范研究或法律解释学进行建设性的对话，以期刺激诉讼法学的理论想象力并拓展新的研究领域。WWW..cOM同时，立足于法学界既有的实证研究成果，高度重视并始终注意保持调查技术以及用来整理材料的理论框架在方法上的学术规范性，摸索和逐渐地改进适合于对

三、四个中级法院民事一审程序运作的状况

1．案件的受理及开庭前准备

如果把从民事案件的受理到开庭审理之前的过程作为一个诉讼阶段，那么此阶段可以说是近年来法院审判方式改革动作最大的重点领域之一。就最初受理起诉的立案而言，在早已提出的“立（案与）审（理）分离”方针及设置立案庭的基础上，近年来法院系统又出现了不少新的改革动向。“立审分离”方针和立案庭设置的初衷，当然在于从制度理念及主体上都把案件的受理与审理过程明确区别开来，防止当事人与法官就案件的承办直接做相互选择。而近来体现在“审判流程管理”或“大立案”等口号中的改革动向，从与程序展开过程紧密关联的角度来看，则常常意味着立案庭不仅负责案件的受理，还要不同程度地直接承担开庭前的各种准备工作。这些准备活动可以包括送达、管辖权异议的处理、证据或财产的保全、排定开庭日期并通知公告、指导当事人举证和主持庭前证据交换、庭前的调解活动，以及其他有关工作。但把立案庭职能扩大到庭前准备的这类改革在不同法院被采用的情况很不平衡，即使实施了改革的法院在立案庭和审判庭对具体准备活动的分担上似乎也是千差万别的。在我们进行调查的四个中级法院，类似的改革尽管已在不同程度上开始实施，但总的说来立案庭职能从主要负责收案向开庭前准备延伸的力度及广泛性却似乎都比较有限。

a中院的立案庭最早成立，从1996年就开始挂牌办公了（但当时还未获市编制办批准），b中院的立案庭成立于1998年。c中院的立案庭建立最晚，大约在99年最高法院颁布《五年改革纲要》之后。d中院原称“立案处”，近年才改为立案庭。这几个中院的立案庭原来主要都只是负责案件的受理，从2001到02年才逐渐启动立案庭职能向庭前准备延伸的改革。其中a中院实施这项改革的力度相对最大，送达、确定合议庭人员、排定开庭日期、诉讼保全、庭前证据交换等活动都要求由立案庭实施。这个情况估计与广东省高院从2000年10月就颁布了大力推行包含着立案庭延伸职能内容的“案件审理流程管理”规定紧密相关。而在其他的三个中院，尽管送达、合议庭确定和开庭排期等任务也逐渐交给了立案庭，但大多数庭前准备活动仍由审判庭进行。通过访谈和有关 文献 我们还了解到，即使a中院的改革也因具体案件和承办人员的不同而存在很大弹性，审判人员自己负责送达及主持证据交换等情况好像仍不少见。这项改革面临的一个共通问题就是立案庭与审判庭在程序衔接上易于脱节。例如立案庭排定的开庭日期往往因审判人员或当事人以及案件本身的具体情况而改变，合议庭的指定也经常需要与审判庭的意向协调或磨合。因为类似的问题，四个中院在立案方面的这种改革似乎都处在并不稳定的摸索过程中，而立案庭与审判庭分工合作的实际状况在相当程度上还很可能取决于配备的人员是否得力及其承担不同工作的意愿。

由于作为我们检索对象的案件大都是在上述改革尚未铺开的1999和2000这两年审结的，因此以下介绍的主要是此前的案件受理及庭前准备状况。

四个法院受理一审民事案件的做法大体相近。即由立案庭窗口人员接收诉状并初步审查后，填写立案审批表交立案庭长签字批准是否受理。诉状及已提交的证据材料再送交审判庭长，由其指定承办人，书记员和合议庭成员。此后案件即移交给承办法官，由他负责组织送达。关于从接受诉状到正式立案（以立案庭长签字批准日期为准）所需的时间，通过案件卷宗的检索我们只获得了a中院的数据。在全部样本中，7天以内立案的为105件，两周以内的为12件，两周以上为6件。另外三个中院则因立案审批走上未记明接受诉状的日期而无从了解受理所需要的时间，但从访谈等获得的印象，并考虑到这几个法院案源相对较少甚至c中院需要“找案办”的现实，估计除了有特殊情况的案件之外，立案时间一般只会更快。

诉讼文书的送达及其他准备都是作为合议庭成员之一的承办人（可能是审判长也可能不是）一人负责，开庭的日期也由他（她）指定。与如何进行庭前的准备以至与程序流程的整体结构相关，在第一次开庭的日期一般指定在什么时候这个问题上，四个法院之间呈现出了相当的差异。从总体倾向上看，b中院的民事 经济 一审案件从立案到第一次开庭的时间显得最短，a中院次之，c中院和d中院则最长。在b中院经过开庭的全部145个样本中，立案后35无以内开庭的案件为81件，约占样本的56％左右；在两个月以内的为41件，约占28％；两个月以后才第一次开庭的样本则只有23件，约占16％左右。与此相对，a中院经过开庭的112个样本中，立案后35天以内开庭的案件为21件，仅占样本的19％左右；在两个月以内开庭最多，达57件，约占51％；两个月之后才第一次开庭的样本为34件，约占30％左右。c中院经过开庭的32个样本中，立案后35天以内开庭的案件有11件，约占样本的34％左右；在两个月以内的则仅为5件，约占16％；两个月以后才第一次开庭的样本多达16件，约占50％左右。d中院经过开庭的119个样本中，立案后35以内开庭的案件为29件，占样本的24％左右；在两个月以内开庭的30件，约占25％；两个月之后才第一次开庭的样本为60件，约占50％左右。

综合我们获得的多种信息，这里体现出来的区别主要应该用四个法院在开庭前准备方式上的不同倾向来说明。b中院之所以受理案件后35天以内就早期开庭的情况最为普遍，是因为与承办人员往往在送达诉状时就直接指定开庭日期，庭前也较少做准备而倾向于“一步到庭”式的做法密切相关。与此不同，a中院则因广东省法院系统从1998年起广泛试行证据交换等充实庭前准备的改革，所以承办法官在认为有必要时往往于正式开庭之前先召集当事人到庭交换证据，在此时或之后再视情况指定开庭日期。从这几个法院的卷宗样本来看，比较明显的证据交换程序似乎只存在于a中院和d中院的案件中，且前者在数量上占有压倒的优势。d中院全部样本中只发现7例存在证据交换的明确记录。而在a中院全部样本中，有庭前证据交换明确记录的案件为43个，其中交换两次的有3件，交换3次和5次的各1件。这可以视为a中院自案件受理后两个月内开庭的情况多于早期开庭的主要原因。关于为什么c中院和d中院的案件在立案后两个月以上才正式开庭的情况最多，我们从卷宗检索得到的印象是因为在案情比较复杂的情况下承办法官及合议庭往往倾向于在开庭前做大量把握了解案情的工作且更加重视庭前调解。如下文即将介绍的那样，相对于另两个中院而言，c中院和d中院的样本中呈现出较高的调解率并有更多实施了职权调查的案件。相信这些数据能够部分地说明我们的上述印象。此外，对于这个印象，还需要在下一节正面讨论“究竟什么是开庭”的问题以及“非正式开庭”现象时再来考虑。

关于是“一步到庭”还是在开庭前先从事充分的准备，在不同法官之间以及处理不同案情的案件时也存在着差异。例如，在访谈时有几位法官就明确表示，只要不是特殊复杂的案件，他们只是在开庭前的二，三十分钟内才把案件有关的卷宗材料浏览一下，其他情况都是上庭以后再去听取了解。即使当事人之间进行证据交换，一般也是到书记员的办公室由书记员负责交接记录，实际上的场面已经有点类似于法院人员在场的双方当事人相互送达书证或其他 法律 文书。相反，另外一些法官则说，除了确实很简单的案件之外，自己经常会通过深入阅卷和召集当事人双方到庭并亲自主持证据交换等方法来尽力作到开庭前就对案情心里有数。从我们发放并回收的问卷来看，对于“收到诉状等案件材料后，是在什么时候指定开庭日期？”这一问题，有46人回答“送达时指定”，28人则选择了“等被告答辩后再指定”等答案。a中院和d中院法官选择后一回答的比例略高于b中院。与此相应，对于“一般在程序的什么阶段觉得能够大体上掌握案情”这一问题，则有45人回答在即将开庭或进入庭审之后，21人回答在庭前的准备活动中。a、b两中院法官选择回答的比例大体与上述比例一致，而d中院回答什么时候掌握案情这一问题的9名法官中，4名选择了庭审中或之后，5名选择了准备阶段。这样的状况既反映了“一步到庭”式的程序运作较广泛的存在，同时也显示出具体的操作完全可能因人以及因案情而异的现实。

对于作好充分准备再开庭与采取“一步到庭”式的早期指定开庭日期这两种做法，在许多诉讼法学者中间有一种影响比较大的观点，即前者才是“正确”的做法而后者则经常被称为改革的“误区”。这种观点看来主要是以一旦正式开庭就应一次性审结案件的英美法型诉讼结构作为前提的，但如下文将要介绍的那样，我国民事诉讼实务中的实际做法却是在一次正式开庭的前后往往有若干次“非正式的开庭”。不考虑这样的现状则很难中肯地评价早期的直接开庭与作好准备再开庭这两种做法。此外，从程序保障最低限度要求的观点来看，两者在都以公开的开庭审理为中心的意义上并不一定与这种要求相悖。美国和英国的民事诉讼等固然拥有的是在充分的庭前准备后一次性开庭即结审的结构，但德国和日本等国的民事诉讼长期以来却采取早期指定第一次开庭日期，“一步到庭”后再通过后续的开庭逐渐把握案情的做法。此外，许多案件其实都属于显而易见的简单或经被告回应后发现争议很小的情况，早期指定开庭日期并直接开庭一次即可终结案件。在我们调查的每个中院样本中，至少有三分之一的案件都属这种早期开庭早期结案的情形。可见两种做法只是共通原理之下的技术性结构差异或程序具体操作的不同，无须将其中之一概而论之地作为“误区”加以全面否定。不过，随美国法影响的增大及德日等国调整其审理结构的动向，区分明确的准备阶段与开庭确实正在成为一种较普遍的趋势。从这样的背景来看，最近法院系统通过立案的案件流程管理或“大立案”等方法来充实准备程序的改革值得继续关注，如果经过一段时间磨合这种改革真能在法院的诉讼实务中广泛地扎下根来，可能就意味着形成一种原理及操作技术上相对统一的程序运作方式。

关于在庭前准备阶段的程序运作，我们的调研还涉及了最高法院《民事诉讼证据若干规定》中就指定举证时限等方面做出的规定在中院的诉讼实务是否得到了及时普遍的实施这一问题。不过，因本项调查的大部分工作是在上述证据规则刚开始生效的2002年5、6月间进行的，所以笔者只是在今年年初对d中院的调查和3月底对a中院的短暂回访中，主要通过访谈等方式就此问题做了初步的了解。至少从外观上看，这两个中院都较普遍地适用了证据规则中的有关规定，改变了送达时发给当事人的举证通知书面形式，增加了指定举证时限等内容。不过，当访谈时问及法官是否严格控制未遵守举证时限的当事人提出证据时，得到的回答却相当多种多样。有的法官表示目前尚处于规则的试运行阶段，对有关内容的理解也有分歧，所以除了极端的场合之外，自己一般都允许当事人超过通知书规定时限的举证；而另一些法官则认为自己掌握得比较严格，已经有过好几次发动失权效果的制裁，对当事人超期提出的证据不予接纳的情形。作为总的印象，尽管证据规则生效的时间并不长，有关举证时限的规定看来在中级法院得到了比基层法院更为普遍的接受和运用，但就这种时限是否被当事人广泛遵守以及法官对于超期提出证据的当事人是否实际发动了失权制裁这方面的问题而言，回答却只能是因人因案而异，弹性极大。一个建立在这种印象上的假说就是，对证据规则在诉讼中实际效果究竟如何的估量，恐怕还很难完全以“适用还是未适用”、或“遵守还是违背”这样单纯的标准来判断。有关举证时限的规定肯定是起作用的，然而许多情况下这些作用却只是表现为法官及双方的当事人和律师在诉讼的“博弈”过程中提供了一种新的“武器”或“工具”，依种种具体情境可能在不同程度上影响乃至改变这些主体在诉讼中的行动和预期。关于这方面的问题，本项调研目前获得的数据信息还远远不足以支撑更为深入的洞察或理解，证据规则的实施状况只能作为下一步的调研课题。不过，相信上文叙述的几个中院在庭前准备阶段的程序运作状况仍可能为这样的调查提供某种参照或分析的出发点。（待续）

注释:

地方立法调研方案篇5

加强立法能力建设

加强立法能力建设是设区的市行使立法权的前提和基础。一是设置立法工作机构。市委专门作出部署，要求市委组织部牵头、市编办具体负责、市人大常委会办公厅协助，解决市人大常委会法制工作委员会机构设置和人员编制问题。市编办2015年4月将《鄂尔多斯市机构编制委员会关于为鄂尔多斯市人大申请成立法制工作委员会的请示》上报自治区编委。目前，市人大常委会法制工作委员会已经成立，下设办公室、法规处、备案审查处，均为正科级建制，编制11人。根据立法法的有关规定，2016年1月，市三届人大四次会议表决通过了法制委员会组成人员人选名单草案，正式设立了法制委员会。二是配备立法工作人员。在市委的领导支持下，对市直机关法律人才储备情况进行全面摸底，加大高层次立法人才引进和培养力度，通过提拔、外部选调和内部调剂配齐了11名立法工作人员。三是组织业务培训。选派2名具有法学硕士学历的工作人员到自治区人大常委会法制工作委员会参加立法工作调训，参加全区人大系统规范性文件备案审查工作培训班、全区人大立法工作会议和全国人大地方立法工作培训班。

加强立法程序建设

立法是一项系统性、规范性很强的工作，必须遵循法定的程序和规则，符合专门的技术规范。根据立法法的有关规定，成立了地方立法条例起草领导小组，办公室设在市人大常委会内务司法委员会。在自治区人大常委会法制工作委员会的大力指导和帮助下，坚持高标准、严要求，起草了市人大及其常委会立法条例，经广泛征求各方意见修改完善后，由市人大常委会向市三届人大四次会议提出条例草案。经各代表团审议和法制委员统审，条例草案于2016年1月20日被大会表决通过，并经自治区人大常委会审核批准，于2016年7月1日正式实施。

加强立法规划建设

立法规划是立法准备的重要内容，是科学立法的重要保障。围绕地方立法权限，通过深入调研和广泛座谈，征求到各旗区、各有关部门和社会各界关于立法项目建议30多条，主要集中在水源地保护、城乡建设管理、城市绿化、物业管理、历史文化保护等方面。根据征求到的各方面立法项目建议情况，经充分研究、反复论证、认真筛选，制定了三年立法规划（2015-2017）和2016年立法工作计划，并上报自治区人大常委会备案。2016年，拟制定环境保护条例、城市管理行政执法条例，并就城市绿化、非物质文化遗产保护等开展前期调研，为做好2017年立法工作奠定基础。

加强立法智库建设

地方立法需要借助相关领域的专家开展专门研究，提供专业咨询服务，从而提高立法工作质量。为此，制定了《聘请市第三届人大常委会立法咨询顾问工作方案》，确定了立法咨询顾问的聘请条件和聘请程序；向市法检两院、市委党校、市法援中心、市律协等部门发送了关于推荐市第三届人大常委会立法咨询顾问候选人的函，同时向自治区有关专家、学者直接发出候选人邀请函。根据候选人情况，市人大常委会第32次主任会议研究确定了20名常委会立法咨询顾问，并研究通过了《鄂尔多斯市人大常委会立法咨询顾问工作规则》。

加强立法机制建设

根据市委全面深化改革和全面推进依法治市的工作部署，2016年将制定6项立法工作制度，即市人大常委会立法后评估工作制度、法规起草征求人大代表意见制度、向下级人大征询立法意见制度、基层立法联系点工作制度、立法项目征集和论证制度、立法协商制度。其中，有4项制度已经完成，2项制度将于10月底前完成。为发挥人大在地方立法中的主导作用，成立了市人大常委会2016年立法工作协调小组，负责协调解决立法工作中的相关事宜。组长由市人大常委会党组副书记、常务副主任担任，副组长由市人大常委会有关领导和市人民政府分管副市长担任。通过组织协调、参与起草、联合调研等方式，2016年两项立法审议项目按照规定的程序有序推进，其中环境保护条例草案已经市人大常委会会议初次审议；城市管理行政执法条例已经形成草案稿，正在广泛征求意见，反复修改。

地方立法调研方案篇6

《行政诉讼法》是一部能够有效解决官民矛盾的具有重要意义的法律制度，其建立和完善也是衡量一国法治化水平的重要标志。但是在行政诉讼法实施的20多年的过程中，在司法实践中一直存在着行政诉讼裁判难以执行的问题。通过实地调研分析得出司法实践中行政诉讼裁判执行难的问题所在，并加以解决才能更好地适应司法改革的法治大环境以及《行政诉讼法》的最新修订目标。

［关键词］

行政诉讼法；行政诉讼裁判；裁判执行

一、调研基本情况介绍

（一）调研背景推进法治中国的建设是当前我国新时期法治建设所确立的新的目标，这一举措为中国法治的发展进步奠定了十分有利的基础，也正因为有了“全面推进依法治国”这样科学的政治决策与改革背景，给所有法律人对行政法治的发展与改革也带来了信心与希望，社会舆论也都呈现出一片“终于迎来了法律人的春天”这种充满期待的感叹。社会法治大环境在积极地改变，在这种契机下新的《行政诉讼法》也应运而生。新修订的《行政诉讼法》于2015年5月1日起开始施行，除此之外，最高人民法院在新法实施前夕召开了新闻会宣布从5月1日开始施行《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》。本次行政诉讼法的修改是行政诉讼法实施二十四年以来的第一次修改，新《行政诉讼法》的颁布实施昭示着中国的“民告官”制度进入了2.0版的最新版本的升级时代，行政诉讼法的修改牵动了中国法学界、司法界以及老百姓的很多的梦想，社会各界也对这部法律给予了很高的期望。《行政诉讼法》的修改直面司法实践中犹如顽疾的立案难、审理难和执行难的“三难”问题。新《行政诉讼法》针对执行这一方面的修改主要表现在以下几个方面：规定并完善了原有行政诉讼的执行措施，例如在新行政诉讼法的第八章执行这一章中，规定了法院可以通知银行从行政机关的账户内划拨行政机关应当归还的罚款或者是应当给付的款额；对于不履行判决的罚款对象从旧法规定的行政机关改为直接罚款“该行政机关负责人”；行政机关如果拒绝履行法院则可以将相关情况予以公告，也可提出相应的司法建议；除此之外，本次新修法律在执行方面最大的亮点就是，规定了行政机关主管人员和其他直接责任人员如果符合相关的不履行的情况可以予以拘留、判刑。因此综合看来，本次新法的修改对于执行这一问题的解决力度有了很大的提升，并且在执行措施方面更加多元化，体现了国家对于解决行政诉讼执行难这一问题的重视。

（二）调研目的新《行政诉讼法》施行之际司法实践中行政诉讼执行的现状，挖掘行政诉讼执行中存在的问题并结合新法分析，得出实践中的某些问题在新法及司法解释的指导下应当有的解决办法，对实践中仍然存在的问题但是新法较少涉及的部分提出改革措施及意见等。本调研项目结合行政诉讼法的最新趋势，以最新修订的行政诉讼法的规定为着眼点，并且实地调研山东省某市基层法院的有关行政案件，以新法与行政司法实践相互结合，通过调研对行政诉讼裁判执行的下一步完善提出可行的意见。

（三）调研法院及调研方法行政诉讼案件多集中于基层法院，为此项调研的顺利进行提供了可行性，可以更好地对基层法院行政案件裁判的执行问题进行追踪调研从而使调研的结果更具准确性与针对性。笔者主要对山东省某市4个区的基层法院进行实地调研，对各法院近三年的所有行政诉讼案件裁判的执行情况进行分析、对比与研究，以期能够得出较完善并准确的数据。本调研项目主要采用了社会调查法、价值分析法、比较分析法以及逻辑分析法等方法，通过调研反映司法实践中行政诉讼的具体执行现状，总结分析行政裁判执行中出现的具体问题，并结合新法的有关规定，对比得出相关结论，并对司法实践中的现状提出合理的改进建议。

二、调研成果汇总展示

在法学研究领域，对于任何一部法律施行情况的研究，都需要法学理论与司法实际相结合才能得出较为科学、有效的结论。下面几组数据便是笔者通过对山东省及某市的司法实践情况进行的调研数据的汇总，希望通过对相关调研数据的分析、比较，得出司法实践中行政诉讼裁判及执行情况的现状及透漏出来的问题，并以此数据为基础结合新修的行政诉讼法及相关的司法解释，对司法实践中需要改进的方面提出有效的解决方案。

（一）诉讼案件数量对比经过对图1数据的分析，无论是从收案数或者是结案数量来看，每一年度行政案件的数量与民事诉讼的案件数量相差较为悬殊，也就是说行政诉讼的案件数量相对民事诉讼来说是非常小的，仅仅分析相关数据，或许会让人认为行政诉讼方面的相关争议少、问题少。但是经过调研发现仅凭这些数据并不能说明行政诉讼方面的争议比民事诉讼要少，因为在行政诉讼的争议中，有相当大的一部分当事人选择上访的途径来解决问题，而并不是选择行政诉讼来维护自己的合法权益。这一现象，也反映了现阶段行政诉讼制度面临的“不信法”的问题，这是在接下来行政诉讼改革当中需要亟待解决的问题。通过对调研数据图2的分析，可以发现在行政诉讼案件的纠纷解决当中，行政诉讼结案方式呈现出了维持类判决逐渐下降，相对应的撤销以及变更判决的数量呈现出了相对上升的趋势。

（二）行政诉讼裁判执行数据分析图3、图4和图5是山东省全省以及某市在近四、五年有关诉讼执行的相关数据（数据中包含旧存案件的数量），通过对比执行方面的数据可知：从全省执行案件数量的总体情况来看，总体执结案件的数量呈上升趋势，实际执行率也呈稳定上升的状态，某市法院的执行情况经历过一段下降之后又整体呈现出了上升的趋势。数据显示，这几个年份实际执行率基本上保持在70%左右，也就是说还有近30%的案件没有得到实际的执行。

三、调研结论分析及解决对策

经过接近一个月的实地调研，以及与相关法院行政庭和执行局的法官的探讨交流，深切的感觉到研究相关的法学问题不能闭门造车，而应当将书本上的法学理论与实践当中的司法现状进行紧密的结合，才能得出较为有效、合理、完善的结论。从调研结论当中总结了几点关于现阶段司法实践中行政诉讼审判以及执行方面出现的问题，下面将逐一进行阐述。

（一）调研结论的分析1.经过对调研数据的分析可以得知，行政诉讼案件的数量呈持续上升的趋势，一审行政案件的数量也呈现出逐年上升的趋势。除此之外，分析行政诉讼中各类案件的数量可以得知：行政诉讼中案件分布相对比较集中，案件类型与经济社会的联系更为密切。在调研当中，分析行政案件的种类注意到，虽然行政案件涉及面比较广，但类型分布相对比较集中于与民生密切相关的领域。并且，在行政诉讼案件中群体性行政案件社会关注度高、影响面广且矛盾冲突较为激烈。2.经过对调研数据的分析，可以发现行政诉讼与民事诉讼案件相比，行政诉讼案件的数量明显偏少，并且二者的数量相差悬殊。在行政诉讼相关制度的研究当中，想要探讨、研究有关行政诉讼执行的问题，首先需要思考有关审判的问题，因为在司法实践中执行是审判的后续保证程序，审判、执行相结合才能够推导、促进司法实践中相关问题的切实解决。分析相关数据可以发现，正因为行政诉讼的案件数量少，行政诉讼方面的典型案例社会影响小，因此社会的重视程度也极为有限，从而导致整个行政诉讼系统构建不完善，出现行政诉讼制度不如民事诉讼制度那样受普通民众的关注与重视的尴尬局面，以致会出现民众有问题、有争议不信任也不通过行政诉讼的方式来解决，而是选择上访等非诉的途径，长久如此，不仅对每一个当事人来说无法以公平、公正的方式解决纠纷维护自己的合法权益，而且也不利于树立司法的权威性和有效性，也会极大的损害我国社会主义法治国家的全面建设和构建。因此，行政诉讼的这一问题需要进行彻底的改革与完善，不仅要从法律方面进行全面、详细的规定，还应当从制度层面完善、建构相关的行政诉讼的体制机制，以期能够出现行政诉讼繁荣发展的局面，而不是像现在这样上访的数量逐年的上升。3.对比上文的调研数据可以得知，虽然行政诉讼案件的自动履行率在不断的升高，但是行政诉讼的自动履行率和执结率的数值整体实际并不高，在调研中笔者发现，无论被执行人是行政机关或者被执行人是普通的当事人，都会出现不及时履行法院判决的现象，但是在司法实践中比较尴尬的现实情况是行政机关作为被执行人比被执行人是普通当事人的案件的自动履行率要低许多，这一现象就给法院的行政诉讼的执行工作提出了极大的考验，若无法将这一问题解决好，法院的司法威信会受到极大的损害，因此，这一现象的出现对法院行政诉讼的执行工作提出了较大的挑战。4.通过调研实践中的关于行政诉讼的相关问题研究发现，行政诉讼案件的各类裁判所占的数量、比例当中，呈现出了维持类判决逐渐减少，而撤销及变更判决逐渐增多的趋势。这一状况体现出了行政法治的作用在凸显，当然我们不能一概而论的评价维持类判决违反行政法律法规的规定，在调研中发现很多行政诉讼维持类判决是符合行政诉讼法律的规定在法官的自由裁量权的权限范围之内的。但是犹如有的学者所分析的维持类判决过多在社会外界看来并不能很好的发挥行政诉讼法的功能作用，当法官拥有的自由裁量权过多的考虑维护行政机关的行政职权发挥时必然就会对相对人的权益造成影响。另一方面，行政诉讼维持性判决过多的话，这就说明能够通过行政诉讼的裁判进入执行程序解决的行政诉讼案件的数量十分的有限，因为维持行政机关的决定的判决结果就直接切断了行政诉讼案件进入执行程序的道路。而在现在的司法实践当中，维持类判决减少的情况并不是对行政机关工作的否认，而相反这恰恰是我国行政诉讼法治发展进入了较为成熟的阶段的标志之一。

（二）解决对策经过实际调研行政诉讼以及行政诉讼执行过程中的问题，要解决以上所列的问题，必须从两方面着手，既要对行政诉讼执行的制度进一步完善建构，也要促进行政诉讼法律法规的建设。十八届三中全会和四中全会奠定了法制改革的基调，加之我国《行政诉讼法》的最新修订，并配套出台了新行政诉讼法的司法解释，这对于行政诉讼裁判执行问题的改善正是一个十分有利的契机。1.具体来说，前文分析提到的行政诉讼案件相比较民事诉讼案件的数量较少，本次新修的行政诉讼法以及配套的司法解释所确立的立案登记制的实施相信会解决这类问题，因为新法规定的立案登记制等内容首先拓宽了能够进入行政诉讼程序案件的路径，使更多的案件能够运用行政诉讼法来解决。据报道新《行政诉讼法》实施的第一天，5月4日当天全国各级法院行政一审案件的立案数量是去年同比的三倍左右，与四月份同比也翻了近一番，这对行政诉讼制度的改革来说无疑是一个良好的开端。2.根据调研结果的显示，司法实践中判决以及复议中多出现维持结案的案件，本次新修的行政诉讼法以及配套的司法解释也有针对性的解决了这一问题，复议机关以及司法机关需要本着负责的态度解决此类问题，否则当事人可以寻求相关的行政诉讼的救济措施，例如复议维持的机关也需要成为行政诉讼的被告。因此，在接下来的司法实践当中，行政诉讼制度的完善发展，最关键的便是如何更好地将行政诉讼法新修订的制度规定落实到实处，如果能切实、有效的贯彻实施新行政诉讼法的相关规定，相信定会出现行政诉讼繁荣发展的景象。3.根据调研结果的显示，可以发现行政诉讼案件的执结率比较高，但是在司法调研中也对相关的法官以及当事人进行了咨询，其实执结率高仅仅是一个方面，可以说有一部分是处于虚高的状态，因为司法实践中主动执行的情况并不乐观，实际上行政诉讼案件的执行状况以及案件是否得到实质性的解决仍然处于未知的状态。研究新修的法律可以发现，针对于实践中的这种情况，本次新修的《行政诉讼法》也规定了相关的执行保障措施，例如改以前法律规定的对单位的罚款为直接罚款行政机关负责人个人；将行政机关拒绝履行的情况予以公告，并且规定了拘留等执行办法，除此之外对于公民作为被执行人的执行措施则主要是参照民事诉讼法律制度的规定。因此，这就对司法实践中的执行制度提出了更高的要求，必须要坚持司法的独立性以及公正性，这样才能切实有效的保证行政诉讼执行工作能够顺利的开展。

四、结语

《行政诉讼法》实施二十四年以来的第一次修订在行政法治的发展史上具有十分重要的意义，一部法律的积极意义更多的也是需要体现、落实在司法实践当中，因为如果仅仅是在法律方面进行了完善的规定，司法实践当中并没有贯彻、落实的话，难免会使这部法律陷入“空有其表”的尴尬境地。正如最高人民法院行政审判庭的庭长赵大光法官在新行政诉讼法的培训班中所提到的：“依法治国、依法治官、依法治权的办法有很多，但是行政审判是其中一个重要的治本之策，肩负着对公民、法人权利保护的重任。”但是我们也知道对于这个问题我们也不能急功近利、期望一步到位，司法实践中任何问题都不是一天、两天短时间内就会形成的，因此，在解决这些问题的时候我们也需要在司法实践中边落实、边探索，法学理论结合司法实践，不断地完善创新，通过这些方面的改革，我们坚信行政诉讼制度以及行政诉讼裁判执行难的问题也一定能够得到很好的改善。也希望新《行政诉讼法》的实施能够顺利，成为全面推进依法治国的完美推动力。

参考文献

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地方立法调研方案篇7

一、现状分析

立法法颁布实施后,全国各级有立法权的地方人大均按立法法的要求建立健全了地方性法规统审机构,完善了工作制度,逐步开展了统审工作,并取得了一定成绩,也积累了一些经验。主要是通过统审工作,在地方立法工作中进一步贯彻了法制统一原则,突出了地方性法规的地方特色,增强了其针对性、实用性和可操作性,地方立法质量有了一定程度的提高。但是,由于统一审议对大多数有立法权的人大来说是一项新的工作,尚处于起始尝试阶段,认识存有一些误区,关系还未完全理顺,工作也不是很协调。在从原由各专门委员会一揽子包到底的审议方式到法制委员会统审的转变过程中,出现了一些新情况、新问题。主要是各专门委员会进行立法工作的积极性和作用受到了一定的影响。产生这一问题有主客观两方面的原因。从主观方面讲,实行统审后,立法工作由专门委员会和法制委员会各管一段,即法规草案在常委会一审前由专门委员会负责审查,一审后就交给法制委员会,由法制委员会进行统一审议,直到法规草案提请常委会会议通过都由法制委员会负责。这样以来,专门委员会很容易产生一种看法,认为统审就是法制委员会的事情,搞好立法工作关键是抓好统审,专门委员会在一审前的审议只是对法规草案的初步审查,审议意见不那么重要,只要提出初步看法即可,没有必要像以前那样负责审议到底,担心管得多了会超越立法权限,影响统审工作,因而有意无意地降低了工作要求,以致专门委员会的有些审议意见过于原则、简单(并不是法规草案已成熟,没有可修改的),交法制委员会后,工作量增加,修改面过大。从客观方面讲,目前提请常委会审议的法规草案大部分是由政府及其部门起草的,实际工作中,人大专门委员会提前介入不够,法规草案起草、论证和提请政府常务会审议前其中存在的一些问题,专门委员会难以及时发现和提出,致使法规草案存在“先天不足”的问题。加之法规草案送达人大常委会的时间过晚,专门委员会难有足够的时间进行认真、全面、细致的审查,致使提请常委会一审时的法规草案的质量难以保证,这就使统审工作增加了难度,也影响了立法质量的提高。

二、几点建议

发挥专门委员会在立法工作中的作用,既是专门委员会的职责,也是立法工作发展的需要,更是保证统审制度顺利实施,提高立法质量的关键环节。笔者认为,实行统审后,应从以下几个方面入手,发挥专门委员会在立法工作中的积极性和作用。

1.合理划分法制委员会与其他专门委员会审议法规草案的职责。实行统审后,法制委员会对法规草案重点进行合法性、协调性、规范性的审议,主要审查法规草案是否同宪法、法律、行政法规相抵触,是否与其他地方性法规相矛盾,同时负责对法规草案进行立法技术处理,包括结构设置是否合理、用语是否规范等。有关专门委员会则重点进行科学性、合理性、可行性的审议,主要就立法必要性、法规草案中的专业性问题及重点、难点问题进行审查把关。这样的合理分工,有利于法制委员会和有关专门委员会明确各自在立法工作中的职责和任务,优势互补,共同做好立法工作。

2.专门委员会提前介入,提高法规草案的质量。各专门委员会具备与其工作职能相关的专业知识,且与政府有关部门联系紧密,业务熟悉。专门委员会应发挥这方面的优势,在立法项目的提出、立法调研和法规草案起草、论证等方面发挥作用。一方面要加强法规立项的调查研究,根据需要和可能的原则,提出与本委员会有关的立法项目,同时加强与政府法制工作机构的沟通和协调,为常委会编制立法规划和年度立法计划服好务、把好关。另一方面要加强与法规起草部门的联系和沟通,了解其立法意向,确立立法宗旨,提供立法依据,并参与立法调研和论证,积极协助法规起草部门做好法规草案起草工作,使起草的法规草案能真正从当地实际出发,解决当地经济和社会发展中的突出问题。

3.专门委员会严格审议,为统审工作打好基础。专门委员会的审议意见对法制委员会的统审乃至常委会组成人员的审议具有导向作用。因为法制委员会进行统审,提出的审议结果的报告,是根据常委会会议的审议意见、有关专门委员会的审议意见和各方面的建议形成的,并非法制委员会一家之言,其中专门委员会的审议意见是法制委员会统审时的重要依据和基础,对法制委员会提出的审议结果报告和法规草案修改稿具有直接的影响力,进而影响到常委会组成人员的审议。可见,实行统审后,专门委员会在立法工作中的责任更大了,要求更高了。因此,专门委员会应当充分发挥自身的特长和优势,把好法规草案审议的第一道关,对于主任会议交由专门委员会审议的法规草案,进行认真、全面、细致的审查,特别是对立法必要性和可行性进行充分的调查、论证和研究,对于立法时机和条件不成熟或者其他原因使立法缺乏可行性的法规草案,要及时向主任会议汇报,由主任会议决定是否提请常委会审议。特别是要对法规草案中的重点、难点问题和主要分歧意见进行认真审议,提出意见,努力在专门委员会审议阶段解决法规草案中的主要问题,从而为法制委员会的统审工作奠定良好的基础。

4.完善制度,为专门委员会审议法规草案创造条件。由于统审制度施行时间不长,许多方面的具体工作和运作程序需在不断探索过程中逐步完善。当前,严格执行原有的制度和在实践中不断创新、完善制度,对发挥专门委员会在立法工作中的作用尤为重要。一是严格按照立法法和地方立法程序规定的要求,对列入常委会会议进行审议的地方性法规草案,提案人应当而且必须在常委会会议举行的30日前将法规草案文本正式送达人大常委会,以便有关专门委员会有足够的时间对法规草案进行调研、论证和审查,提出审议意见。二是改进专门委员会审议意见提交常委会会议的方式,可采取印发常委会会议,或者由专门委员会负责人在常委会会议上作审议意见的报告的做法。这样做,有利于更好地调动专门委员会的积极性,增强工作责任心。三是建立法制委员会与其他专门委员会的联席会议制度,及时沟通情况,共同进行立法调研,共同召开法规草案论证会、征求意见座谈会,以及有关重大问题协调会等,共同做好对法规草案的审议工作。

5.加强联系与配合,协调一致地搞好立法工作。实行统审后,法制委员会与其他各委员会之间相互尊重,加强联系,密切配合,对正确处理好二者的关系,更好地发挥专门委员会的作用,提高立法质量至关重要。专门委员会在提前介入立法调研、法规起草和论证过程中,可向法制委员会通报有关情况,或邀请法制委员会派员参加。专门委员会在初审法规草案时,应将法规草案及时送交法制委员会,并邀请法制委员会派员参加有关的调研、论证和座谈,以便让法制委员会及早了解立法进展和法规草案中的重点问题,为 统审工作做好准备。法制委员会进行统审时,应邀请有关专门委员会派员列席会议、发表意见。对专门委员会的审议意见和在法制委员会召开的会议上提出的意见,应认真对待,可采纳可不采纳的尽量予以采纳;对未采纳的,应进行反馈和做好解释;对重要的不同意见,应及时向主任会议汇报,求得解决。法制委员会及其工作机构在具体修改法规草案时,也可以邀请有关专门委员会派员参加,共同工作,这有利于协调与专门委员会的关系,更好地吸纳专门委员会对法规草案的修改意见,也有利于解决目前法制委员会普遍存在的人员少、任务重的矛盾,提高工作效率。

地方立法调研方案篇8

法规起草工作现状和存在问题

本届人大及其常委会五年来共制定法规41件（其中现行有效的40件），修改法规24件（27件次），作出废止决定6件，作出有关法律性问题的决定16件。制定的现行有效的40件法规，其中财政经济和城建环保方面的25件，教育、文化、卫生方面的8件，公民权益和社会事务管理方面的5件，人大工作方面的2件。

分析本届人大常委会法规起草机制运作的现状，还存在以下几个问题：

第一，法规起草主体比较单一，人大自主起草法规数量少。从制定的40件法规来看，起草主体由两个方面组成，一是政府主管部门或是法规的执法部门，有34件，占85％；二是市人大专门委员会或者常委会的工作委员会，有6件，占15％。同全国人大常委会相比，目前本市人大常委会直接组织起草的法规太少，除有关人大工作的法规外，其他方面的法规大部分由政府部门组织起草并提出议案。政府部门起草法规虽能够调动其参与立法的积极性，有利于发挥政府部门熟悉行政管理和专业的长处。但政府部门因其本身的局限性，容易从部门利益出发考虑问题，导致法规草案起草质量不高。

第二，法规草案报请市人大常委会审议的，在安排上前松后紧。尽管本届人大常委会比较重视立法规划和计划的制定和落实，每年立法计划由常委会会议审议通过后，市人大有关专门委员会、人大常委会法工委、市政府法制办总要召开立法工作联席会议，人大常委会办公厅也认真排出全年常委会会议审议法规的时间表，但由于法规草案大多由政府部门起草，人大常委会的主动权少，常委会审议法规要等政府报来，往往“等米下锅”比较被动，时常出现常委会审议法规集中在下半年“打老虎”，影响常委会对立法计划的审议安排，也间接影响了立法质量。

第三，法规草案中涉及政府执法部门权限、职责的协调工作不够到位，以致于法规草案报请市人大常委会审议后还有涉及政府职责权限的问题要人大出面协调，牵制了常委会的审议精力。

第四，法规起草时的立法调研还未形成制度化。由于政府起草部门自身的局限性，对法规草案涉及的权利和义务的调研和论证往往不够深入，以致于对一些重大问题，常委会审议过程中还要进行调研论证，增加了立法成本。

第五，人大提前介入立法起草工作虽然积累了一些经验，但还需要进一步规范。

针对上述问题和不足，要使本市法规的起草质量逐步提高，进而提高立法质量，亟待在总结本届人大常委会立法起草工作实践经验的基础上，探索科学的起草机制，为以后起草法规、保证法规草案质量提供经验和依据。

改进法规起草工作的若干建议

法规起草机制运作的关键是要建立健全的立法起草工作制度。改进法规起草机制的目的，是要探索有利于调动各方面积极性，广泛听取不同意见；有利于人大有关委员会和政府法制部门提前介入，保障法规起草质量的途径和形式。现就改进法规起草机制，建立健全高效的立法工作制度提出一些粗浅的想法：

1、拓宽法规起草渠道，建立开放的、多元化的法规起草制度。改进法规的起草机制，重要的环节在于起草主体的改革。实现立法民主化、科学化，必须拓宽法规草案的起草渠道，改变单一起草模式，向多主体、多渠道转变，建立开放的、多元化的法规起草制度。建议法规起草尝试作这样划分：一是对一些重要的、带有全局性的，关系本地区经济发展和社会稳定的重要法规，应由人大专门委员会或常委会工作委员会牵头起草或直接起草，发挥立法机关的主动性；二是对涉及到几个部门职责的法规，应由政府法制部门或人大的有关委员会牵头，有关政府部门参加，成立专门的起草班子进行起草。也可以由人大的工作机构会同政府法制办共同起草；三是对一些理论性、专业性强的法规可以委托专家学者、科研机构起草。此外，还可以尝试多版本起草，即可以组织不同的立法小组分别起草相同项目的法规草案，最终择优采用或取长补短。

重视发挥立法工作者、实际工作者和理论工作者的作用，可以尝试采用人大工作者、实际工作者、理论工作者三结合的法规起草模式。目前行政立法过程从工作层面上可分四棒接力，即政府主管部门起草-市政府法制办审查-市人大专门委员会初步审议-法制委员会统一审议。这四棒接力对起草法规来说，可以起到层层把关的作用，但也免不了交叉和重复。建议在起草阶段就组织三结合的起草班子，由主管部门负责，市政府法制办和人大专门委员会、常委会法工委参加，法学专家、学者执笔。充分利用三方优势：政府实际工作部门熟悉行政管理和业务，考虑问题较实际可行；人大部门全局意识强，考虑问题能兼顾平衡政府部门和管理相对人各方利益；专家理论性强，考虑问题较合法、规范。将这三股力量汇集，相互取长补短，共同起草法规草案，有助于提高法规草案的起草质量。

2、立法调研制度化，切实提高实效。立法调研工作分起草时的调研和审议过程中的调研两部分，相对来说，法规起草时的调研，是立法的基础，很大程度上决定了法规的起草质量。因此，立法调研必须从源头上抓起，并贯穿于立法的全过程，形成制度化。确立立法项目时，就要注意进行深入调查和反复论证，力求切实可行；法规起草前再进行调查，使之适应新形势、新情况的要求；法规起草后，进一步广泛征求意见，特别是对与人民群众生产和生活直接相关的法规草案，在设置权利和义务时应当举行听证，并采取公开登报、座谈等不同形式，广泛征求社会各界和广大人民群众的意见。立法调研也要讲求实效，针对立法中的重大问题研究论证，真正解决问题，力求提高实效。

3、建立协调制度，明确各执法部门的职责。法规案的协调制度主要是针对法规案涉及较多部门利益而言的。有时一个法规往往涉及两个以上执法部门的职责权限划分问题，这就必须在法规案中注意处理好各执法机关之间的关系，分清主次，以避免法规案通过后因法规规范不清造成执法实践中的相互扯皮，确保法规的贯彻执行。

建立法规案协调制度，特别是由政府部门起草的法规案，法规草案到政府法制机构后，要举行有关执法部门负责人参加的法规案起草协调会，重点是对政府部门之间的职责加强协调，广泛听取有关部门的意见，既要保证法规案的统一、科学、合理，确保提请到人大常委会的法规草案在部门职责上不交叉、不打架；又要保证法规案通过后的社会效益，便于操作，切实可行。对以政府名义提交人大的法规案，各执法部门的职责权限已经协调确定的，有关执法部门再有意见，原则上不予理睬；对提交人大审议但没有经过政府协调或者协调不定的法规案，有关执法部门提出异议后，人大可以将法规案退回政府，由其协调并作出决定后，再列入常委会会议议程予以审议，从程序上确保立法的严肃性。

4、规范人大提前介入制度，提高法规起草的效率和质量。改革法规起草机制和程序，重要的是要发挥立法机关的主动性。在建立开放的、多元化的法规起草制度的同时，更要加强人大在立法起草中的主导地位。不管采取哪种方式起草法规，人大常委会及其工作机构都要适时、适度介入，充分发挥主导和指导作用。尤其是对一些由政府部门负责起草的法规草案，人大常委会的工作机构要做到提前介入，严格把关。重视发挥人大专门委员会的职能作用，提前介入，对每一件法规草案从立法的必要性、法规体例的合理性、法规内容的合法性和可行性、法规语言的规范性等，进行全面的研究和论证。及时发现和掌握法规案的难点和焦点问题，为常委会审议法规打下良好基础。