公共教育制度范文

公共教育制度篇1

近年来，松江区人民政府坚持把教育放在优先发展的战略地位，全面实施教育综合改革，不断增强依法行政意识，积极落实政府公共管理职责，提高公共服务水平，努力形成区域教育品牌，满足人民群众对优质教育的旺盛需求。立足“山水松江、人文松江、宜居松江、生态松江”的定位，根据松江经济社会发展实际，制定各类教育相互协调发展的规划与措施，在政策与制度层面上为教育全面发展提供保障。

德育工作：载体务本效果务实

松江区认真贯彻《中共中央国务院关于加强和改进未成年人思想道德建设工作的若干意见》，以推进上海市中小学“两纲”教育为契机，与时俱进，改革创新，积极开展学校德育工作，取得了很好成效。

班主任队伍谋发展班主任是实施学校德育的中坚力量，班主任整体素质直接影响学生全面发展，影响学校德育目标实现。松江区实施了三大举措，激发班主任爱生情怀，提高班主任队伍的育德能力，切实推进学校德育。其一，成立班主任教育艺术讲师团。由市、区优秀班主任组成的讲师团为基层学校班主任提供专业培训，通过服务基层学校校本研修活动和总结提炼自身工作经验等形式，来培养和造就一支优秀的班主任队伍，曾被授予上海市普教系统“师德建设十佳项目”称号。其二，开设班主任智慧论坛。松江区茸城博客这个以教师为主体、以教育教学研究为主题的交流网站上，建立了“智慧班主任”专栏，班主任突破时空的限制，交流自己成功的经验、咨询实践的困惑、探讨日常的工作。其三，颁布《松江区关于加强班主任队伍建设的若干意见》，激发了广大班主任热爱本职工作，关注工作艺术，追求工作实效的热情，班主任的育德能力有了很大提高。几年来，11位班主任被评为区德育名师，1位班主任被评为区首席教师，1位班主任被市教委授予“上海市中小学班主任带头人”光荣称号，并为他建立了“上海市中小学班主任带头人工作室”。

学科德育求创新

如何处理学科教学目标与德育目标的关系？如何做到“衔接无痕”而又“有效”？松江的具体做法是：一是成立“三研”（教研、德研、科研）合作小组。区教师进修学院研训部、科研部共同组织教学教导和德育教导培训，共同指导基层学校学科德育的实践研究。教研员、德研员和科研员按年段进行结对，每一节研究课都有“双员”共同指导备课，共同观课，共同评课。二是创新督查方式。突破传统的“目标考核法”，用“展示研讨”代替“检查考核”。基层学校自己申报，区内同学段教师、学校领导及有关专家进行观摩研讨。有没有成功经验，看一看就知道，经验好不好，评一评就开窍。在实践中探索，在实践中总结，在实践中提升。三是区校联动，重点突破。区级层面，以《情感理论指导下学科课堂教学实施“两纲”的实践研究》市级课题为引领，确定语文、历史、思品、政治及生命教育等学科为重点，以“两纲”试点学校为主力进行探究，通过小学结对联动、中学区域合作的形式，形成强强联手、以强带弱、以弱促强的局面；校级层面，根据校情，自主开展学科德育的探索，涌现了一批特色学校；方塔小学改革评价方法，运用形式多样、主体多元的生命化评价，激发学生的求知欲，努力构建“生命课堂”；松江二中以备课组为单位，抓住备课、说课、开课、评课等环节，实施了两轮学科教学渗透“两纲”实践课研究；中山小学结合“大语文”教学研究，探索出一条“三段四步”的教学模式。创造性的学科德育活动，促进了“两纲”教育的实施，区教育局曾被市科教党委、市教委授予“上海市中小学‘两纲’推进工作表彰单位”称号。

养成教育讲实效

松江区把学生养成教育作为学校德育工作的一个重点来抓，取得了显著效果。其一，明确定位，杜绝形式化。教会学生做人，是中小学校德育最有力的抓手，是培养学生良好品德最有效、最直接的途径，也是素质教育中最基础、最根本、最重要的内容。其二，过程督导，促使规范化。

把养成教育纳入督导体系，《松江区中小学行为规范示范校风采展示要求》中，对区级示范校及其他学校在学校网站上建立“行为规范教育”专题网页并动态性展示学校开展的教育工作提出了具体要求，使年底终结性督导评估变为平时动态性评估。其三，齐抓共管，评估公开化。实施《松江区行为规范示范校中期滚动评估实施方案》，请校外教育机构、社会实践基地、社区评议员、学生家长及区教育行政、业务部门人员参与学校养成教育的评价，建立健全评估机制，加强了社会监督，进一步提高学生文明素养。

排解心忧促和谐

着眼心理健康教育，提升学生生命质量，促进学生茁壮成长。松江区中小学心理健康教育始于上世纪八十年代，经过二十多年的实践，已经初步形成了有效的运行机制。建立了区中小学心理辅导中心，成立了心理辅导教师工作坊，开设了区未成年人心理与青春期健康咨询热线，编写了心理健康教师培训教材，健全了心理健康教育研训制度，全区各中小学普遍开设了心理辅导活动课。先后组织开展了典型个案研讨、心理或青春期辅导课观摩、心理辅导活动课评比等活动。

近年来，通过心理辅导与青春期健康教育活动普及了心理健康和青春期健康教育，通过热线、面谈咨询等方式对中小学生和家长进行个别辅导，成绩斐然。目前，区内有上海市心理辅导协会示范校2所、实验校15所，占全区学校五分之二。2008年11月14日，松江区承办了第三届21世纪中国学校心理健康教育论坛分会场“追求师生的生命成长”主题展示活动，成功展示了近几年中小学心理健康教育成果。

社会实践增才干

松江具有丰富的人文与自然资源，经过政府统筹、各部门配合，充分调动社会各界积极性，逐步建立并不断完善了一批适合未成年人教育特点、富有时代性和地方特色的德育实践基地。通过设计和安排未成年人社会教育实践基地版图，将原来单一的数量较少的区爱国主义教育基地拓展为数量众多、内容丰富的社会教育实践基地。社会教育实践基地开辟五大系列，满足了中小学生获得丰富而真切的道德体验需要。在搭建平台的同时，针对学生的需要，结合松江资源优势，还为学生组织实践体验的活动。如：结合民族传统文化，组织学生开展了中华古诗文诵读活动；利用松江深厚的文化底蕴，组织学生开展了“松江探究，文化寻根”活动；围绕社区文明建设，组织学生开展了“校园文化进社区——百个节目大展演”活动全区还确定了四十项青少年民族文化技艺培训重点项目，开展各类民族文化技艺传承活动。经过几年努力，松江已逐步构建了课外德育体系。

讲坛做大做强松江教育

徐界生

随着松江工业化进程和新城建设的加快推进，松江教育正面临“做大做强”前所未有的机遇和挑战。

回顾松江近几年工作，我们在加强教育公共管理，完善教育公共服务，推进教育的可持续发展等方面作了积极的探索，有了一些收获和体会，主要体现在四个“坚持”：坚持教育优先，在加强教育公共管理过程中不断完善政府对教育的决策、执行和监督；坚持民生为本，在办人民满意教育过程中完善教育公共服务；坚持协调发展，在统筹推进教育发展过程中实现经济社会发展目标；坚持改革创新，在落实素质教育过程中深化教育可持续发展。

展望今后工作，我们将全面推进，重点突破，实现区域教育整体和谐发展。努力做到四个“进一步”：在深入推进行政管理体制改革中，进一步转变政府职能；在深入推进城市化建设中，进一步增强教育资源的保障实力；在深入推进素质教育过程中，进一步落实探索具有松江区域特色的新举措；在切实提高对内对外开放水平的进程中，进一步加强区域教育的交流与合作。

松江教育将以迎接上海市首轮教育综合督政为契机，进一步增强使命感、责任感和紧迫感，在市、区两级政府的领导下，在市教委、市政府教育督导室的指导帮助下，紧紧依靠松江人民和社会各界，再接再厉，开拓创新，加快松江教育现代化进程，为我区加快推进“四个率先”、积极做好“四篇文章”、努力实现“四个确保”作出积极的贡献。

（作者为松江区教育局局长）

强师兴教：科教兴区人才为先

近年来，松江确立了“强师兴教”战略，教师队伍建设以校本研修工作为基石，以青年教师队伍建设与骨干教师队伍建设为两翼，在创新校本研修工作格局，创新青年教师教育机制、创新骨干教师培养策略等方面作了积极的探索与实践，师资队伍建设不断取得新的进展和成效。

创新校本研修工作格局夯实强师基石

教师成长的基地在学校、教师成长的土壤在课堂。校本研修工作是广大教师践行课程理念，研究教育教学，培养团队意识的有效途径，是学校探索教育规律，实现问题研究、专业引领、团队协作、反思进取的有效载体。松江确立了“夯实基础建设，明确发展目标，形成基本模式，培育若干特色”的校本研修工作推进目标，构建了校本研修发展项目设计——申报——审定——扶持——实践——提炼和校本研修特色项目提炼——评选——奖励——展示——辐射的区校本研修工作推进新格局。通过组班研修、案例培训、观摩交流、理论学习、项目评估等方式培养学校分管领导与教研组长两支校本研修工作的核心队伍。

2008年，评选了10个区校本研修特色项目，21个区校本研修发展项目。2009年，开展区校本研修特色项目展示交流活动，围绕“研修目标、研修内容、研修途径与研修模式”，从不同的视角探索与研究校本研修的新模式、新策略与新方法。中山小学“幸福学习共同体建设”，在“大语文”教育文化背景下，探索“教科研训”一体化校本研修工作，构建幸福学习共同体；民乐学校“阳光作业、快乐成长”，围绕“减负增效”与“教师专业成长”两个主题，从“作业”切入，在“作业的管理、设计、布置、评价、反馈”等环节作了深度研究与实践”，在探索校本研修主题化、项目化与精细化道路上迈出了坚实一步；实验小学“五部曲、八环节”，“基于关键教育事件”做细校本研修，基于“异质对话”做精校本研修，构建了“教、研、学”同期互动研修与课程、课题、课堂三课联动研修的新模式；荣乐幼儿园“名师引领，全员跟进”，以“问题出发”为基点，以关注园本、关注名师、关注课堂三关注为聚焦，以拓展引领对象、引领内容、引领方式为突破，以课程开发引领、课堂教学引领、教学经验引领、新手教师引领为抓手，有效探究了名师引领下全员跟进的校本研修新模式。

创新青年教师教育机制丰厚强师储备

筑高教师准入门槛，完善教师招聘制度，严格招聘程序，公开招聘信息。通过基层学校初试——区级资格审核——专业水平测试——专业素养面试——市级综合能力评估——教育心理测试——综合考评审定等环节，确保新进教师在知识、能力、水平等各方面均有一个高起点。2009年，松江共招聘应届大学生186名，其中硕士学历占20.4%，本科学历占79.6%，中共党员占33.3%，师范类占70.4%，“211工程”大学毕业人数占38.2%。

实施“1-5年教龄教师培养工程”，高标准培育人才。在新教师职初培训的基础上，对青年教师实施1—5年的连环跟进培养策略。围绕教师职业道德、人文素养、教育教学技能、专业发展、课堂实践等五大培育模块，区校结合开展青年教师培养。设立“入职培训、基本功技能、专业知识”三个青年教师成长必闯关。搭建“人文素养、课堂实践、教育科研”三个青年教师风采展示平台，促进青年教师快速成长。“五月风采展”，立足课堂教学实践，开展青年教师教学能力大比武。“收获在十月”，围绕弘扬师德，提升素养，开展青年教师人文素养系列交流活动。“科研促成长”，结合教育教学中的问题与困惑，实施青年教师组班培训，开展教育案例大讨论。

创新骨干教师培养策略建设强师高地

明晰骨干教师梯队，确立分层培养目标，完善培养管理体系，构筑研修指导共同体，建设强师新高地，是松江区骨干教师队伍建设的基本思路。建立区享受政府教育津贴人员、区首席教师、区学科（德育）名师、区教坛新秀四级骨干教师梯队，为每一层级的骨干教师群体设置了“四个一”培养要求。即：确立一个自我专业成长目标，明确一个区级培养方向，建立一个研修指导共同体，创设一个网络交流空间。通过实施目标定位、项目驱动、分层培养与逐级提升，加快骨干教师的成长。

根据区享受政府教育津贴人员、首席教师、学科（德育）名师、教坛新秀四级骨干教师的学科素养、专业水平、个人特长，充分利用优质学科研训资源，发挥骨干教师引领辐射作用，通过组建享受政府教育津贴人员导师带教组、首席教师课堂教学研究室、名师教学指导团、青年支教团四级研修指导共同体，在项目驱动中激发教育活力，在合作研究中提升教育智慧，在交流分享中谋求共同发展。

2009年4月，由首届12名享受政府教育津贴人员领衔，78名带教学员参与，针对12个学术研究主题，通过课堂教学研究、教育案例分析、学科专题辅导报告、教育管理论坛、学生汇报演出、网上交流展示、著书立作等多种形式，全方位展现松江区高端人才在教育教学中的实践与成果，全面展示他们的专业特长、学术造诣、管理风格以及人格魅力。2006年成立了12个首席教师课堂教学研究室，围绕课堂教学实践、教育科研、专业提升、指导带教等展开研究与实践工作。2008年4月成立了16个由特级教师、首席教师、学科名师组建名师教学指导团，深入16所农村学校中，每二周一次，以军团作战方式，围绕课堂教学指导、学科教学研究、青年教师带教等工作实施定点指导，在提升农村教研组建设水平、指导农村青年教师成长、探索校本研修策略等方面取得了很好的实效。2008年组建了11个骨干青年支教团，以团队协作“作战”方式，到农村学校执教，指导教研活动，带教青年教师，磨练专业技能，提高专业素养，在农村学校反响热烈。

课程教学：聚集校本着力发展

松江以政府办学为主体，统筹城乡教育一体化发展，通过深化课程与教学改革，全面实施素质教育，减轻学生过重的课业负担，有效提升了学生的综合素质，松江各级各类教育均取得了长足发展。

校长领航打造课程实施共同体

松江区助推校长“上讲坛、下课海”。上讲台，把教学智慧展示出来，示范导向，定期举行“校长专题系列论坛”，把自己的学习感悟道出来，与人分享，把办学的实践经验提炼出来，与人共享。积极推行校长“一线”工作机制，引领“一线”，带头学习《课程方案》，把握课改精神，钻研教学业务，潜心教学研究，制定学校课程计划；校长策划校本研修，构建基于学校课程实施过程中问题解决教学研究运行机制，促使学校校本研修科学化、内涵化、常态化；深入“一线”，走进学堂，观察教师教学，学生学习生活状态，走进教师，参加学科教研活动，并给于引领与指导，促进教师不断提高课程的执行力，打造学校课程有效实施共同体。

创新实施追求校本特色彰显近年来，松江区在以德育为核心，培养学生的创新精神与实践能力过程中，以学校课程实施与建设为抓手，通过课题引领和实践探索，推动国家课程校本化与学校特色课程建设，进而发展学校特色。通过专家培训，更新课程理念，增强课程意识。通过“学校课程计划制定行动”，积累课程实践智慧，完善学校课程实施计划，追求“课程做实、特色做亮、让学生学活”的课程境界，创造学校新的课程文化，涌现出中山小学的“大语文”课程、实验小学的“三乐”教育课程、华师大松江实验中学的“历练教育”课程、松江二中的“创新社团”系列课程、松江一中的“德

育珍珠”课程等一批学校特色经典课程。

三研行动助推课程有效实施

松江区教科研工作紧紧围绕着“队伍发展、课程实施、特色彰显、文化构建”展开工作，以问题解决、经验提炼、促进发展为重点，切实发挥教育科研在基础教育内涵提升过程中的引领作用。立足于教育教学实践，探索出了“教科研与日常工作结合、与新课程改革结合、与课题研究结合”教师科研之路。区域形成了“科研、教研”联动的教科研新格局；利用外智，积极与徐汇、卢湾等中心城区办学交流，采取跟岗实践历练、交流研讨、资源共用等形式进行合作，促进内涵发展。

教学精细着力提升教学质量

以“教学精细化学校建设”为抓手，着力构建区域“精致教育”文化。近年来，松江区狠抓教学常规建设，制定了《学校教学工作二十条意见》、《松江区中小学教师教学基本规范要求实施意见》及《教学常规三十条》，聚焦教师育德能力和教学五环节操作能力的培养，开展专题研讨、实践观察、样本示范、经验传授等系列活动，推进学校教研组开展以“启发式”为主要教学方法，其他教法为补充的教学模式实践研究，教师教学的思考点由教法为主研究转向学生学法为中心的研究，推行“双项细目表命题及设计作业法”，提高作业质量。华师大松江实验高级中学“学案教学法”在静悄悄地改变着学生的学习方式，民乐学校“阳光教学、阳光作业”，使学生的学习生活充满阳光。

内外统整奠基学生全面成长

实施素质教育的课程方案全面落实，在推进素质教育实验学校建设，发挥学校主阵地外，积极整合和拓展素质教育资源，充分利用“两心一地”校外教育资源，即劳技教育中心、青少年活动中心和松江区青少年素质教育实践基地，对学生开展实践能力和创新精神教育活动。通过劳技教育课程：丰富学习经历，培养劳动习惯和技术素养，确立技术志向，树立职业理想。一年一次的中小学劳技竞赛和学校劳技教育成果展示，推动全区劳技教育工作走向纵深。青少年活动中心的“快乐星期二”，让高雅艺术走进校园，走进学生生活。松少年科技创新节暨科技创新大赛已经成为学校科技教育一道亮丽的风景，更是学生展示聪明才智的重要舞台。素质教育实践基地，让学生体验军人生活，感受现代农业、现代农民、现代农村。

学前教育：激发活力“雁阵”奋飞

松江学前教育坚持“减负增效、整合优效”理念，积极打造“‘雁阵式’发展新体系”教育管理品牌，全区64所托幼机构齐心协力、大胆实践，实现了区域学前教育事业发展的较大突破。

以“科学、领先”求管理改革“致胜”

几年来，松江区教育行政部门以“聚焦管理改革，科学发展内涵”为主旨，以“低耗高效引领园所专业发展”为指导，以“不落下每所幼儿园”为原则，大胆推行区域学前教育管理制度改革。一是构建管理制度。2004年出台了《松江区学前教育管理制度改革方案》，明晰了区域学前教育事业的发展方向与阶段目标，并相继建立了“托幼联席会议制度”、“托幼工作调研制度”、“各类区级活动组织制度”、“早教服务指导工作实施意见”与“早教服务指导工作联动制度”、“民办托幼机构管理制度”等。二是提供管理服务。松江学前教育工作各级主管部门努力为基层园所的良性发展提供全方位的服务保障，通过健全重大问题协商制、落实重要工作同步制，以各类调研为载体，以搭建区级交流与展示平台，建立专业支持资源库和蹲点式指导基地等多元方式为策略，使“同工异曲执行任务，整合增效助推园所发展”的管理效应尽致彰显。三是优化管理评价。行政部门以“做与不做不一样，做了与做优不一样，虚做与实做不一样”为宗旨，通过“自下而上”的民主决策，先后推出“托幼园所考核与评估制度”、“结对共建评估指标及办法”、“学前教育专项经费使用与分配制度”、“公办幼儿园发展性督导评估机制”等多项监控、评估与激励机制，并赋以公开、透明、公正的实施与操作。系列举措不仅导准了区域学前教育事业的发展方向，更有效激活了区内各托幼机构的发展内驱力，营造了积极进取、团结向上的浓浓氛围。

以“均衡、多元”求队伍建设“优质”

松江紧紧围绕提升“园长课程领导力、教研员课程指导力、教师课程执行力”之目标，倾力构建“雁阵式”发展梯队、创新践行分层分类培训模式，取得了显著实效。一是“学习、分享、同质互助”。开展以执行力为核心的“园长同质互助研究沙龙”，开设“园长论坛”，举办“园长培训班”等强化管理者科学管理意识、提升其课程领导力。二是“全员、分层、探索新模式”。

开展“主题办班”式的全员培训；以区级课题《市郊幼儿园主题式研训一体模式的研究与实践》为引领，以俱乐部形式为载体，开展面向骨干教师、青年教师、初任教师、非学前教育专业教师的分层分类培训；以研训员“共生链”机制的创建为契机，探索更适宜、更有效、更优化的研训新模式。三是“减负、优效、抱团共进”。依托课题引领大胆实施“幼儿园案头工作改革”，让教师有更多时间走进课堂、走进孩子。借助专家资源推广实践“学前教育优效行动”，让教师有更多机会在学习中收获，在感悟中成长。

以“群雁·高翔”续写“雁阵·奋飞”

早在2004年的区托幼联席会议上，松江区委、区府领导就提出“松江学前教育的发展应立足于松江新城的快速发展和外来人口大量导入的实际”，基于这样的预见性与前瞻性，松江幼教人多年来一直保持着高昂的工作激情和“团结共进、勇于争先、追求超越”的“雁阵”精神，将学前教育从“创建、闪亮品牌”的“雁阵·奋飞”阶段稳步进入“深化内涵建设”的“群雁·高翔”时期，2007年“松江学前教育回顾与展望活动”在全市学前教育界引起轰动，全市幼教教研员、虹口区、卢湾区、青浦区等同行分别来松江交流互动并予以高度评价，《上海托幼》、《上海教育》等杂志对区域学前教育改革成果给予精彩报道，区内幼教研训员、教师和幼儿等在市级各类比赛中参与率、获奖率多次跻身前列。

农民工同住子女教育：创新模式同享优质

近年来，松江制造业与现代服务业的发展，提供了大量的就业机会，外来人口的导入量激增。

保障农民工同住子女接受义务教育，维护教育公平，是松江区委、区政府十分重视的工作。

明确职责任务健全工作体系

根据市委、市府的要求，结合松江区农民工同住子女总量多、分布集中的特点，在2008年区政府50次常务会议通过《松江区农民工同住子女义务教育工作三年（2008—2010年）推进计划》的基础上，2009年5月5日区政府72次常务会议再次专题研究并通过了《2009年松江区推进农民工同住子女义务教育工作实施计划》，进一步明确了各成员单位的职责、工作目标与任务。

教育、财政、公安、民政等职能部门以及各相关街镇政府密切配合，任务明确，职责到人，形成了强有力的工作合力。全区形成区领导小组、区推进工作办公室、各街镇三级工作网络，工作覆盖面纵向到底、横向到边，体系完备，运转高效，为扎实推进各项工作打下了坚实的基础。

探索办学模式保证计划实施

针对区学生人数和备案学校数多的特点，松江坚持“两条腿走路”，在积极做好公办学校吸纳的基础上，有序开展农民工子女学校纳入民办教育管理工作。2009年，在原有解决农民工同住子女接受义务教育公办吸纳、公办教学点吸纳、原简易农民工学校转为民办小学吸纳三种模式的基础上，创新办学模式，盘活原有的国有村校资源和资源调整后的全日制公办中小学校舍资源，由区教育局下属国有资产公司出资举办11所以招收农民工同住子女为主的民办小学，采用公办教育的管理模式，有效解决符合条件的农民工子女的义务教育问题，并做到人员配备统一、工资待遇统一、教学计划统一、日常管理制度统一、学籍管理统一、招生政策计划统一。为此区财政投入2100多万元，用以改善此类学校的办学条件。目前这些学校已于9月1日同步顺利开学，社会反响良好。

严格招生政策推进综合管理

区教育局在“松江报”上以局长答记者问的形式，向全区外来务工人员宣传、告知了义务教育阶段招生政策与学生入学报名条件，各校在学生入学报名时，严格按照招生政策，查验家长的居住证、务工证以及社会综合保险等证明。这一措施促进了松江区的人口综合管理工作，大大提高了外来人口综合保险的交纳比例。

巩固管理模式推进内涵建设

多年来，松江在推进农民工子女教育工作中，积极创设条件，营造和谐的教育环境，确立了一项管理原则、形成了二种服务模式、建立了三项工作机制，具体包括：确定了“条块结合、以块为主、条出规范、块抓落实”管理原则；形成了硬件改造、业务指导服务模式；建立了教育视导、队伍培训、联合检查工作机制。截至9月15日，松江区共有农民工同住子女义务教育阶段学生39061名，通过公办学校吸纳、建立公办学校教学点、设立国有民办农民工子女小学及简易农民工学校转民办4种形式，共解决38390名农民工同住子女免费义务教育问题，占全区现有农民工同住子女总数的98%。

四个“坚持”：

坚持教育优先，在加强教育公共管理过程中不断完善政府对教育的决策、执行和监督；

坚持民生为本，在办人民满意教育过程中完善教育公共服务；

坚持协调发展，在统筹推进教育发展过程中实现经济社会发展目标；

公共教育制度篇2

一、劳动力失衡折射出的基本公共教育服务体系缺陷

（一）新时期我国劳动力市场状况。经济的快速发展，推动了我国经济结构转变和产业升级，从而对人才的需求也有传统的学历型人才向技能型人才转变。这种对人才需求的快速转变，造成我国劳动力市场供给上严重失衡。主要表现在对职高、技校、中专等技术型人才需求大量增加，这类型的人才供不应求，而学历型传统本科大专毕业生供大于求，整个劳动力市场呈现出找工作的人很多，但能找到工作的人很少。

（二）劳动力失衡原因分析。劳动力市场之所以失衡，主要因为两个原因，一是在人才培养方面，国家的教育重心转变没有跟上经济的发展，没能切合经济和产业结构转型而进行培养，对中等职业类的教育虽然有所投入，但投入不足。二是中等职业教育制度的发展不够完善，中等职业教育自身上存在诸多方面的问题，导致其向劳动力市场输送和培养技术型人才方面做的远远不够。

二、完善中等职业教育制度在构建基本公共教育服务体系中具备重要现实意义

中等职业教育作为基本公共教育服务体系中的一个重要部分，完善中等职业教育制度在构建基本公共教育服务体系中具有重要的现实意义。首先，中等职业教育制度的完善，能提高中等职业教育在人才培养和人才输送上的能力，进而有效缓解劳动力市场供给失衡的状况。其次，完善中等职业教育制度，在不同阶层培养跟多的技术型人才，能有效提高国民的整体素质，尤其在对已经错过受教育机会的农民工来说，通过在职业类教育机构的培训，不仅能获得相关的就业技能，还能提高他们的整体文化素质。

三、当前我国中等职业教育制度建设存在的问题及其表现

（一）适宜于我国国情的中等教育模式未臻成熟。当经济发展到一定程度，发现传统的教学模式对人才的培养不能满足经济发展的需求，职业培训形式的职业类教育开始进入教育的主要舞台，但我国的中等职业教育模式还处于初步探索阶段，各个方面都急需完善和发展。当前的中等教育模式存在两个问题，一是中等职业教育在专业设置，技术技能培养方面，还没有形成以市场需求为导向，缺乏与区域经济发展结合的能力，也没有形成为地方经济发展服务的观念。二是中等职业教育在机构设置上缺乏具有对人才进行终身培训培养提高的专门机构，专门场所。

（二）中等职业教育的推广力度不足。由于传统普通高等教育在历史上占有主要位置，使得中等职业教育在普及上处于极低的状况。这既有教育上的历史原因，也有人们对职业教育认识不足的原因。长期以来，职业教育的生源的文化各方面基础都是极差的，这对职业教育的推广也产生了阻碍作用。

（三）中等职业教育的软硬件设施距离完善的配置仍有较大差距，主要体现在以下几个方面：第一，教师的数量和教师的质量上都与完善的师资配置有一定的差距。近几年，国家对中等职业教育的发展投入一直是处于增长的状态，但在中等职业教育的发展态势上没有太大的改变，教师的数量和质量在近几年甚至处于负增长的状态。第二，中等职业教育重视对人才的实际动手操作能力的培养，因此实践基地的配置成为中等职业教育培养人才的一个必须条件，但当前各个级别的中等职业教育在实践基地、实践车间的配置上远远不足，根本无法完成人才培养的实践教学。

（四）区域间中等职业教育发展呈现不均衡态势，这主要受经济发展高低的影响。当前我国中等职业教育在中西部发展相对落后，在地域上，农村的中等职业教育发展远远落在城市发展的后面，中等职业教育的这种分别状态，无法进行对人才的培养和培训，也根本无法服务于当地的经济建设和经济发展。

（五）政策上缺乏相关部门的有力支撑。对中等职业教育的支持上，目前还只是停留在国家政府的层面上，从中央和地方对中职教育的投入上看，经费所占教育资源总比例不到百分之一，且中职教育机构在运营上一直处于收入抵不上支出的状态，这种状况使得中职教育发展举步维艰。缺乏其他相关部门的有力支撑，中职教育没有可靠的依存空间，比如多种形式的办学，企事业单位提供相关的实习实践机会等，中职教育想要长足发展势必更难。

四、结束语

公共教育制度篇3

关键词:教育财政资源配置理念;变迁;内在逻辑;公共教育财政制度

一、教育财政资源配置理念变迁的逻辑

政府教育财政资源配置理念是政府在财政资源配置方面对教育价值取向的反映,同时也是对教育内部不同层次价值取向的反映。政府教育财政资源配置决定着教育财政支出在总财政支出结构中所占的地位,即形成教育财政的总量配置,同时也决定着在教育内部财政支出结构中不同层次教育所占的地位,即教育财政的内部配置。建国后,我国政府教育财政资源配置理念发生了多次的变迁、从“先经济后教育”到“像抓经济工作那样抓教育”、从教育“优先发展”到教育“重中之重”。政府教育财政资源配置理念的变迁,一方面反映出政府对教育的重视程度不断提高,另一方面也折射出我国财政体制和教育财政体制的变革历程。透视建国后政府教育财政资源配置理念的变迁过程可以发现,在政府教育财政资源配置理念变迁的背后,隐含着这样的逻辑:政府教育财政资源配置理念的变迁是沿着财政的公共性和教育的公共性的不断实现,政府教育财政资源配置逐步从“缺位”、“错位”到“归位”。在这一变迁中,财政的公共性和教育的公共性的不断实现是核心。

财政的“公共性”是从财政运行的角度来界定的。在现代社会的财政实践中,财政的公共性包括三个方面:(1)财政目的的公共性。财政活动是为了满足整个社会的公共需要,它与私人为了追求个人利益最大化行为不同。(2)财政活动范围的公共性。由满足公共需要的目的所决定,财政活动应定位于私人不愿意干或没有能力干,干不成的事。在理论上一般是指非盈利领域、公共产品或半公共产品领域。(3)财政运作的公共性。由前两个规定性决定,财政运作应基于公众意志、公共决策,体现社会绝大多数人的偏好;应该是公开透明的,民主法治的,程序规范的。

教育的公共性是公共教育的基本属性。教育的公共性主要体现在:从受教育范围来看,教育是面向所有国民的,不存在受教育权歧视;从教育收益角度来看,教育收益具有社会性,教育的社会收益越是大于个人收益,教育的公共性就越高;从公民受教育权利来看,教育权利平等,尤其是平等享有公共教育资源和自由的教育选择权是教育公共性的体现;从政府教育财政投入来看,教育财政投入越倾向于义务教育,教育公共性实现程度就越高;从教育普及角度来看,义务教育普及面越大,普及教育层次越高,教育公共性越强。随着公共教育的发展,教育公共性的内涵也在不断扩展,但是政府财力规模,教育财政模式选择,尤其是政府财政配置理念的影响,不同国家或同一国家不同发展时期,教育公共性的体现水平和实现程度存在着差别,但只要有公共教育,教育公共性就存在,对一国教育公共性的考察必须从公共教育、财政制度历史发展的角度来认识。

从我国现在努力构建的公共教育财政制度内在要求来看,公共教育财政制度是,财政公共性和教育公共性的统一。财政的公共性和教育的公共性是不断发展的,财政的公共性程度在很大程度上影响着教育公共性的体现水平和实现程度。不同的国家或同一国家的不同发展时期,由于财政模式选择影响着财政公共性的实现,即政府在不同时期财政职能及财政运作方式的定位(即公共性实现程度)存在差别,进而会影响到教育公共性的体现水平和实现程度,政府教育财政资源配置理念是沿着政府财政职能及财政运作公共性定位,促进教育公共性体现水平和实现程度、财政公共性与教育公共性统一的逻辑变迁的。教育公共性和财政公共性是公共教育财政制度根本的属性,政府教育财政资源配置理念变迁的历程也正是这些根本属性不断彰显、走向统一的过程。

二、教育财政资源配置理念变迁的历程

建国后,我国政府教育财政资源配置理念经历了从“先经济后教育”到“像抓经济工作那样抓教育”、从教育“优先发展”到教育“重中之重”的变迁历程。

(一)“先经济后教育”的教育财政配置理念(1949年—1980年)

“先经济后教育”的教育财政配置理念内生于集中财政体制下政府所推行的赶超越战略。20世纪50年代,中国作为刚刚起步的发展中国家,经济发展水平十分低下,资源禀赋相应也有三个特征:资金十分短缺;可供出口的产品少,外汇短缺;经济剩余少而分散,资金动员能力弱。在这样的资源禀赋状况下,中国发展重工业的成本是极为昂贵的,重工业优先发展战略与我国当时经济发展水平下的资源禀赋及资源动员能力产生了尖锐的矛盾。这样一种资金动员能力显然难以适应推行资本高度密集的重工业优先发展战略的要求。因此,在当时的资源禀赋条件下,我国要推行重工业优先发展战略,必须采取特别措施,利用国家的力量为重工业优先发展创造出一个适宜的经济环境。“先经济后教育”就成为当时政府教育财政资源配置理念。

1.政府“先经济后教育”的教育财政资源配置理念选择。“先经济后教育”的教育财政配置理念在认识上的反映体现在:在产业属性认定上,把教育看作是一种消费,一种社会福利,只具有消费性,而不具有生产性;在教育的哲学性质认定上,认为教育属于上层建筑,教育的发展依赖于、依附于经济基础,认为只能等到经济发展起来了,才能回头发展教育事业;在社会发展序列上,认为教育与恢复生产、经济发展、国家安全等问题相比应放在次要地位,是第二位的;在财政预算上,教育和教育支出被边缘化,在与其他事业(产业)争夺资源的博弈中淡出。

“先经济后教育”的教育财政配置理念在实践上主要表现为:(1)在国计民生的安排中,教育被不断边缘化。

1953年,中国开始执行发展国民经济的第一个五年计划。“一五”计划把重工业放在首要发展的地位。“我国实现国家工业化,不能一般地、平均地发展各种工业,而必须以重工业,特别是机器制造业为中心”,国家工业化要“从发展重工业开始”。在(论十大关系)中说得更直接:“重工业是我国建设的重点。必须优先保证生产资料的生产,这是已经定了的。”这两段话比较全面地代表了当时决策层和理论界对工业化及其地位的主流认识。在可用资源一定的情况下,只能以减少消费作为工业化资本积累的主要途径。在当时,教育支出被看作是消费支出,自然被放在了削减、压缩之列。在这种情况下,政务院文化教育委员会

主任郭沫若开始把所说的“文化建设的高潮”解释为“文化建设应跟随着经济建设,而不是跑到经济建设的前头”。一旦定下了这样的国家发展路向,有了这种思维定式,教育只得“靠边站”了。在制定第一个“五年计划”中出现的这一思想苗头,在以后“二五、三五、四五”计划的制度中被凝固化。这基本上决定了以后好长一段时间内政府的教育投资理念。(2)每当出现经济衰退的时候,教育和教育经费总是首先被成为削减的对象。为了确保经济的发展,一旦出现政府财政状况不景气的时候,教育又是最先被压缩,且压缩幅度最大。1961年,国家财政的情况比较困难,财政部党组在《关于当前财政情况的简要报告》中,建议当年行政费在年初指标基础上削减10%,卫生事业费削减20%,教育和其他各项事业费削减30%。为了“保证完成削减教育经费30%的任务”,教育规模被大大压缩。1962年2月26日,李先念在国务院各部党组成员会议上做了题为《当前财政、信贷、市场方面存在的问题和应当采取的措施》的讲话。为了弥补财政赤字,他建议“行政、文教事业费用,在财政上削掉几亿元”。

2.教育公共性的初现与政府教育财政资源配置的“缺位”。(1)教育公共性的初现。新中国教育公共性主要体现在:1)教育面向社会大众开放和普及小学教育目标的提出。建国后,政府在接管已有各类形式学校的基础上,大力举办公共教育,目的在于使劳动人民子女接受教育,实现受教育权利在入学机会上的平等。普及小学教育目标的提出,促进了公共教育的发展,使劳动人民子女获得更多的受教育机会。具体表现在入学人数大规模增加,1953年全国普通中学在校生中工农子女和其他劳动人民子女已超过71%,其中解放最早的东北、华北地区已超过82%,小学工农子女全国平均超过80%。从总体教育规模上看,1949年小学生为2439.1万人,1980年达到14267.0万人。2)政府对公共教育确立了相应的投资管理政策。在基础教育的财政管理体制方面,中央直接管理公办中小学和各大行政区、省(市)直属中小学所需的教育事业费,按中央规定的全面统一标准和要求分别列入中央、各大行政区及省(市)的预算。由财政部直接拨付,省所辖中学由省委托专署区和县管理,一般小学的经费来自地方附加。这种投资管理政策从建国后一直持续到1980年,当然其中经历了各种管理体制的变革,但政府对公共教育投资的政策并未从根本上改变,只不过其中负担投资的重心在政府层次上不断下移,政府财政投入的困难不断增加。但以此否认政府对公共教育的财政投资是不客观的,尽管从实践效果上教育公共性体现程度较低,但教育的公共性毕竟已经初现。(2)政府财政资源配置的“缺位”。在这一时期,政府财政职能主要是服从国家经济建设,尤其是服从于发展重工业的战略,财政的“越位”造成了教育财政的“缺位”。在建设财政体制下,政府财政主要配置于生产性建设项目,教育财政资源配置的“缺位”直接制约了教育公共性的体现,主要表现在:1)教育经费短缺。从1950年到1980年的30年间,国家财政预算内用于教育经费占财政支出和国民生产总值的比例明显偏低,而这一时期国家财政预算内用于基本建设的投资占财政支出的比例,年平均都在40%以上,在三级教育内,国家又将有限的教育经费重点投向中高等教育,这一点,在1965年以前尤为明显。2)政府教育财政投入缺乏法律约束,随意性很大。“一工交,二财贸,剩多剩少给文教”是这一时期政府教育财政投入随意性的形象体现。

(二)“像抓经济工作那样抓教育”的教育财政资源配置理念(1981年—1991年)

“像抓经济工作那样抓教育”的教育财政配置理念,产生于我国从计划经济到市场经济转轨时期。这一时期,我国政治、经济及社会各方面发生了巨变,经济体制、财政体制、教育体制等重大改革,尤其是《中共中央关于教育体制改革的决定》提出,“教育必须为社会主义服务,社会主义建设必须依靠教育”,教育的战略地位的确立对政府教育财政配置理念的转变产生了重要的影响。

1.政府“像抓经济工作那样抓教育”的教育财政资源配置理念选择。1980年12月1日,《人民日报》头版头条编发了社论:《全党全国人民都要重视教育》。1982年9月1日,在中国共产党第十二次代表大会上所做的《全面开创社会主义现代化建设的新局面》的报告中提出:“在今后二十年内,一定要牢牢抓住农业、能源和交通、教育和科学这几个根本环节,把它们作为经济发展的战略重点。”“必须大力普及初等教育,加强中等职业教育和高等教育,发展包括干部教育、职工教育、农民教育、扫除文盲在内的城乡各级各类教育事业,培养各种专业人才,提高全民族的科学文化水平。”把教育提高到全党战略重点之一的地位,在党的历史上还是第一次,这是对社会主义建设规律认识上的一个飞跃,是我国教育发展史上的一个重大转折。当年12丹10日,由五届人大五次会议批准的国务院总理的《关于第六个五年计划的报告》中提出,“六五计划”安排教育、科学、文化、卫生、体育事业的经费占国家财政支出总额的15.9%,比“五五计划”的11%有了很大提高,他还承诺,这方面的经费还要逐步增加。这一系列努力的结果是在办的刊物《半月谈》上,对教育的宣传口径成为:“要像抓经济工作那样抓教育”。1985年,邓小平同志在第一次全国教育工作会议上,又一次提出,“各级领导要像抓好经济工作那样抓好教育工作。”

2.教育财政投入初步制度化;1985年5月27日,《中共中央关于教育体制改革的决定)提出,“教育必须为社会主义服务 ,社会主义建设必须依靠教育”,教育的战略地位达到了建国后前所未有的高度。《决定》还首次规定了“两个增长”,即中央和地方政府的教育拨款的增长要高于财政经常性收入的增长,并使按在校生人数平均的教育费用逐步增长。教育的地位、政府对教育的承诺开始以行政命令的形式确立下来。

针对过去政府教育财政投入的随意性以及教育经费的不稳定,政府对教育财政投入做出了相应的法律规定,从而使政府教育财政的投入开始逐步实现制度化。这些表现在:1986年4月12日第六届全国人大第四次会议通过《中华人民共和国义务教育法》。《义务教育法》“第十二条,实施义务教育所需事业费和基本建设投资,由国务院和地方各级人民政府负责筹措,予以保证。国家用于义务教育的财政拨款的增长比例,应当高于财政经常性收入的增长比例,并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长。地方各级人民政府按照国务院的规定,在城乡征收教育事业费附加,主要用于实施义务教育(人民日报,1986年4月13日)。义务教育的地位和政府对义务教育的承诺开始上升到国家法律(真正意义上)的高度。这一期间,国家财政用于教育支出的比例不断增长。

(三)教育“优先发展”的教育财政资源配置理念 (1992年—1998年)

教育“优先发展”的教育财政资源配置理念内生于社会主义市场经济体制的建立和不断完善阶段。社会主义市场经济体制的建立和不断完善,从根本上改变了传统计划经济的资源配置方式,政府职能与市场职能界限逐渐界定,政府逐步退出生产经营领域,转向社会公共服务和社会公共产品的提供等公共职能的发挥上。与此同时,政府财政职能也向公共化方向转变,财政职能的转变促进了教育公共性的体现。虽然这一时期,政府与市场职能的界限没有被清楚地界定,尤其是在实践上还交叉作用,财政职能也执行着经济建设和公共服务双重职能,但总体的趋势是朝着财政职能公共化方向发展的,财政公共服务职能相对突出。同时,教育体制改革尤其是教育投资体制改革,教育在综合国力竞争中的地位不断增强,共同促进了政府教育“优先发展”的教育财政资源配置理念的形成。

1.政府教育“优先发展”的教育财政资源配置理念选择。1992年1月16日,教育部印发《全国教育事业十年规划和“八五”计划要点》,提出20世纪90年代教育工作的基本指导方针是:“坚定不移地把教育放到优先发展的战略地位,使教育同经济协调发展并适当超前。确立教育的战略地位,对我国的现代化建设至关重要。从根本上说,教育是社会主义现代化的基础工程,也是促进国民经济持续、稳定、协调发展的重要保证,教育的周期长,必须适度超前。1992年10月12日,在中国共产党十四大报告中说:“科技进步、经济繁荣和社会发展,从根本上说取决于提高劳动者的素质,培养大批人才。我们必须把教育摆在优先发展的战略地位,努力提高全民族的思想道德和文化科学水平,这是实现我国现代化的根本大计。”教育优先发展的战略地位被写进党的全国代表大会报告,这在共和国教育史上还是第一次。1994年6月14日,在第二次全国教育工作会议上,批评了一些地区不重视教育的现象,他再一次重申:只有把教育搞上去,才能从根本上增强我国的综合国力,才能在激烈的国际竞争中取得战略主动的地位。

2.教育财政投入进一步制度化。1993年2月13日,中共中央、国务院印发《中国教育改革和发展纲要》。在这一文件的第六部分,对教育投入做出了新的规定:(1)逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例,本世纪末达到4%,计划、财政、税务等部门要制定相应的政策措施,认真加以落实。(2)各级政府必须认真贯彻《中共中央关于教育体制改革的决定》所规定的“中央和地方政府教育拨款的增长要高于财政经常性收入的增长,并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长”的原则,切实保证教师工资和生均公用经费逐年有所增长。要提高各级财政支出中教育经费所占的比例,“八五”期间逐步提高到全国平均不低于15%。省(自治区、直辖市)级财政、/！/县(市)级财政支出中教育经费所占比例,由各省、自治区、直辖市政府确定。乡(镇)财政收入主要用于发展教育。在提出“三个增长”的基础上,又提出“两个比例”,这是中华人民共和国教育史上第一次对教育财政投入的整体状况进行量化控制。

3.教育的公共性进一步得到体现。这一时期,政府财政职能逐渐由过去经济职能向公共服务职能转变,教育财政在政府财政支出所占比例逐步提高,有效地促进—了教育公共性的体现,主要表现在:(1)入学人口比例逐年提高。普及九年义务教育的实施有力促进了我国公众接受教育机会的扩大,到1998年义务教育阶段入学率已达到98.9%,高中教育入学率达到42.8%,高等教育入学率达到9.8%。(2)国家财政用于教育支出的不断增长。1992年,政府教育财政支出为621.71亿元,到1998年,政府教育财政支出为1726.30亿元。(3)教育财政转移支付制度的建立。为适应分税制改革,解决贫困地区教育发展资金问题,中央政府从1995年开始实行教育财政转移支付制度,转移支付数量逐年增加,范围不断扩大,对贫困地区教育发展起到积极扶持作用,如从1995年开始的“国家贫困地区义务教育一期工程”,中央转移支付资金达39亿元,加上各级政府配套资金共有一百多亿元,资助范围包括中西部18个省市的贫困地区,在一定程度上促进了教育公平这一教育公共性的实现。

4.教育财政资源配置“错位”。政府教育财政投入在财政总支出比例的增加为实现教育公共性做了财政总量上的保证,但教育财政的内部配置“错位”未能使教育公共性得以充分体现,这主要体现在:

(1)三级教育财政配置错位。1995年义务教育生均经费在经过简单算术平均后为378.91元,与高等教育5442.09元的生均经费相比,相差14.36倍,若单就农村义务教育生均经费(305.95元)与普通高等学校生均经费相比,这一差率则扩大到17.18倍;1995年全国义务教育生均公用经费为44.38元,高等教育为2339.73元,相差52.72倍,若单就农村义务教育生均公用经费(26,26元)与普通高等学校相比,这一差率则扩大到89.09倍;1996、1997这两项指标有所下降,但在1998年,它们之间的差距再次拉大,并呈上升走势,重新回升甚至超过了1995年的水平。义务教育投入偏低,直接影响到九年义务教育的普及,进而影响到全体国民素质的提高。

(2)地区之间的不均衡,义务教育财政责任的基层化,地区之间经济发展和财力的差距巨大,加之中央和省级政府义务教育财政转移支付力度不足,使得我国地区之间义务教育财政资源的不均等达到了惊人的程度。有研究表明,我国省(市、自治区)之间义务教育生均经费的差距逐年加大:1993年小学生生均教育经费最高的上海市为783.44元,最低的安徽省为125.64元,相差6倍;初中生均教育经费最高的北京市为1569.34元,是最低的 贵州省284.14元的5.5倍。1998年则分别为8.8倍和7倍。这反映了地区教育资源严重的不均等。这仅是省一级的比较,若比较的层级降低,如比较县或乡级单位,差距将更加惊人。教育经费和教学条件的巨大差距,使入学率特别是教育质量必然产生巨大差距。据一项义务教育质量研究的结果,西部地区教育质量明显低于东部地区。

(3)农村教育的歧视与衰落。教育财政资源的地区不均等在很大程度上是城乡不均等的折射,但城乡之间的不均等除了表现在学校教育资源的差距外,还表现在教育经费负担和其他对农村居民的教育歧视。首先,教育法规明确规定农村居民要负担教育费附加。各地征收教育费附加的具体方式不同,有按收入征收的,有按人口征收的,有按承包土地征收的,不一而足。但对城镇居民,大多数地方没有负担教育费附加的责任。其次,对义务教育学校的基建支出负担,教育法规也做出了城乡有别的规定。城镇由政府负担,农村则要求乡村负责,部分通过向农民集资解决。由于义务教育财政制度的城乡差异,导致城镇学校与农村学校在经费、师资、教学条件各方面出现很大差异。1998年,全国初中教育年生均预算内经费城镇为813元,农村只有486元;小学教育城镇为520元,农村为311元。即使在经济落后地区,城乡差异也很大。1998年,贵州初中教育年生均预算内经费城镇为560元,农村只有301元;小学教育城镇为375元,农村为208元。城乡在办学条件、师资力量等方面的差距,虽然由于缺乏统计资料,不能做出量化比较,但从农村学校的危房比例高、基本教学仪器不足、代课教师多等现象反映差距确实是巨大的。

(四)教育“重中之重”的教育财政资源配置理念(1999年—)

教育“重中之重”的教育财政资源配置理念内生于我国政府提出建立公共财政框架条件下。1999年,我国政府提出建立公共财政框架,财政职能发生了根本性变化,政府公共支出的范围得到有效的规范,政府财政支出的“越位”和“缺位”问题正逐步得到解决,政府在教育财政支出方面实现了制度性的“归位”。

在公共财政框架下,政府与市场的职能划分更加明确,政府财政职能在于只承担提供公共服务和公共产品。对教育产品公共性界定,使得政府教育财政支出可以依据教育产品“公共性”和公共性程度的不同进行投资重点的选择。在中国现行的公共财政体制下,相对其他教育级次,义务教育是“公共性”程度最高的教育产品,即义务教育产品公共性程度是最高的,应是政府教育财政投资的重点。在义务教育中,农村义务教育“公共性”更强。农村义务教育作为教育投入的“重中之重”理应成为政府教育财政资源配置理念选择。

1.政府教育“重中之重”的教育财政资源配置理念选择。1999年第三次全国教育工作会议明确指出:“政府的教育拨款主要用于保证普及义务教育和承担普通高等教育的大部分经费,地方各级政府要确保义务教育的资金投入并做到专款专用。在非义务教育阶段,要适当增加学费在培养成本中的比例,逐步建立符合社会主义市场经济体制和政府公共财政体制的财政教育拨款政策和成本分担机制”。并且有学者当时就提出:“预计今后5—10年,全国将形成关于义务教育事业的地方财政拨款、中央和省级财政转移支付和专项资助等制度,从体制上逐步扭转财政性义务教育经费不足的状况,实行保证普及义务教育经费和教师待遇的县级政府统筹制度。”省级政府要落实对农村义务教育投入的责任,积极调整本地区财政支出结构,逐县核定财力,建立规范化的转移支付制度,加大对财政困难县的转移支付力度,保障县级财政具有对农村义务教育经费需求的基本支付能力。

为了解决农村基础教育财政投入的不足,2001年,中央政府决定实行“以县为主”的基础教育管理体制,并将政府教育财政投入重心上移,明确规定了各级政府在基础教育中的责任,以确保基础教育的公共性的实现。2002年4月14日,国务院办公厅下发了《关于完善农村义务教育管理体制的通知》,进一步明确了各级政府在义务教育中的责任。

2.社会弱势群体教育财政救助制度的出现。教育财政转移支付制度是促进教育均衡,充分体现了政府财政支出公共性的教育手段。自实行教育财政转移支付制度以来,中央政府教育财政专项转移支付力度不断加大,从1998到2002年共累计投入489亿元,有力地促进了贫困地区贫困人口基础教育条件的改善。为更好地体现教育财政的公共性,国家相继建立了对社会弱势群体教育财政救助制度。1996年6月国务院出台了《关于国家助学贷款管理规定》,之后基本形成了奖、贷、助、补、减相结合的贫困学生资助制度框架。2001年6月7日,教育部、财政部联合印发了《关于对全国部分贫困地区农村中小学生试行免费提供教科书的意见》,对国家扶贫开发工作重点县、到2000年底未普及初等教育县的全部农村小学生和未通过国家基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲验收县农村初中学生中家庭经济困难的学生,以及特殊教育学校(特教班)的学生予以免费提供教科书。

2004年中央免费提供教科书制度的经费达到4亿元,覆盖面已达到中西部贫困家庭学生总数的32%。从省级以下政府来看,2001年9月广东省出台政策,财政出资3亿元,用于免除全省人均年收入低于1500元以下困难家庭子女义务教育阶段的杂费和书本费,全省约70万学生受益。减免学杂费、书费的义务教育的资助制度出现,是政府对贫困人口、弱势群体接受义务教育所实施的体现教育财政公共性的最好体现。2003年底,国务院办公厅转发了教育部等6部委《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》,明确由流入地政府负责进城务工就业农民子女接受义务教育,以全日制中小学为主接受农民工子女接受义务教育,加强对以接收进城务工就业农民子女为主的社会力量所办学校的扶持和管理,对设立这类学校条件可酌情放宽。

3.公民教育权利平等受到关注。在基本完成“普九”任务之后,公民入学权利的平等问题已基本解决,但如何平等地享有优质教育资源成为公众关注的热点问题。重点学校制度得到激烈的抨击,区域内、城乡间教育资源非均衡问题也受到更多的关注,从2001年起,政府开始实施教育均衡发展战略,同时,规定了学校办学条件标准化。对薄弱学校准备实施“最低保障”,对重点学校实施最高或上封顶的标准限制。政府教育财政支出重点倾斜于薄弱学校,师资力量实行流动配置,以强带弱,促进学校间优质教育资源的共享,进而达到均衡,保障公民教育权利的基本平等。

三、简要的评述

公共教育制度篇4

【关键词】教育行政创新；公共管理；教育机制

教育体制机制改革是我国经济社会整体改革的重要组成部分，教育改革对于实现教育公正，为社会公正提供坚实的基础具有重要意义。当前随着人们对教育体制机制改革的重视程度越来越高，加强教育行政创新显得非常重要。教育行政与教育机制有着密切的联系，提升教育行政创新水平对于促进教育机制改革有重要意义。

公共管理是一种全新理念，公共管理是传统公共行政不断发展的必然结果。公共管理的核心是要发展公共利益，公共管理范式下推进教育行政创新是未来经济社会发展的必然趋势。当前传统的行政管理虽然能够满足教育机制体制的基本功能，但是对于维护公众的公共利益显然是不足的。在今后的不断改革中树立公共管理的理念，充分借助市场与法制的力量是实现教育行政创新的重要保证。

一、公共管理理念的兴起

所谓公共管理是与传统的公共行政相对应的一个概念。传统意义上国家对社会公共事务的参与协调与控制主要是通过国家意志也就是公共行政的手段来实现的。公共行政的具体含义主要是通过官僚机构来实现对政治系统所认为的公共利益、公众意愿等命令。公共行政是社会学中一个重要概念，同时也是国家政治生活中一项重要现象。国家通过公共行政履行着自身的各种功能。在长期的发展过程中公共行政满足了国家权力发展的要求，但是公共行政本身的弊端也随着经济社会的发展日益暴露出来。

随着经济社会的快速发展，西方发达国家逐渐出现了一种反思乃至于批判公共行政的声音，在官僚机制运作下的公共行政逐渐成为了腐败，堕落，效率低下，运作不透明的代名词。随着人们权利意识的日益高涨，人们逐渐认识到公共行政已经不能适应时展的要求，因而公共管理理念逐渐盛行起来。公共管理与传统的公共行政有着明显的差别，公共管理是以实现公共管理为目标，以市场、企业以及社会力量为手段，公共部门通过充分调动各方面的力量来实现公共利益的一种范式。公共管理范式与传统的公共行政相比而言更加注重政府绩效。

当前我国的教育体制机制的各项功能的发挥主要是通过国家行政和各级官僚系统来实现的。各级官僚系统的正常履职对于维护公众利益，为每个公民提供平等的受教育机会具有重要意义。但是作为行政系统的一个分支，教育行政系统本身有着官僚系统不可避免的弊端，这些弊端的出现对于教育公共利益本身又会造成损害。在这样的背景下以公共管理为标准来对实现行政教育创新有重要意义。

二、充分发挥市场的作用，提升教育水平

近期召开的十八届三中全会明确提出在未来的改革中要明确市场的决定性作用，而要实现这个目的对于教育行政而言就是要充分发挥市场机制的作用。在市场经济环境下政府担负着为公民提供公共物品和维护公共利益的责任，但是这种责任的落实为必须要政府直接管理来实现。政府可以充分发挥市场的作用来为公众提供公共物品。教育作为一种公共物品，可有政府直接提供，同时又可以通过市场运作，志愿建设，政府贩售等形式来实现。在市场经济环境下教育行政部门应该充分利用多种形式来为公众提供多种受教育的方式。税收激励，合同外包以及教育券制度是最为常见同时也是最为有效的运作手段。在今后的运行过程中应该加强这些手段的应用。

所谓税收激励主要指的是政府对于那些提供教育公共物品以及公共服务的私人机构可以通过减免税收等措施来激励他们。充分调动他们的积极性和主动性，这对于为公众提供更多的教育方式，提供高品质的教育公共物品具有重要意义。

合同外包主要指的是政府把原先自身所承担的教育责任通过合同形式转包给企业或者其他社会组织来承担，这些组织在落实合同的时候，政府部门负责有效监督。特许经营是一种专业方式，是在政府核准的前提下由私人部门来提供公共产品以及服务，个人付费试用的一种方式。特许经营是教育行政创新的一种重要形式，在教育行政中通过特许经营可以提高行政效率。这对于提高教育行政水平无疑是非常有利的。在今后教育行政创新中应该大力提倡这种方式。

教育券制度也是推行教育公共物品的一种有效手段，政府通过教育券的形式可以把教育经费分散到民间，最后由那些有实力，有意愿的企业或者个人来负责承办。教育券的发放主要是通过市场机制来实现的，这对于实现教育公正有重要意义。

三、吸引社会参与，借助社会力量

世界上不存在万能的政府，政府本身并不是救世主。即便是对于教育公共物品而言政府本身也不能提供全部的教育服务与公共服务。在市场经济体制不断深入改革的今天，应该大力吸引社会参与到教育行政创新中来。要把自身不该管以及不能管的事交给社会力量来负责。这里所指的社会力量既不同于政府机构，同时又不同于以盈利为主要目标的企业，它是非营利性机构。中立性、自主性、专业性以及低成本是这些机构的固有特点。让社会第三方力量参与到教育行政中来有助于提升教育行政创新水平。具体而言就是要做到以下几点：

（一）积极发展第三部门。当前我国民间与教育事业相关的非政府组织还非常少，民间社会力量还很薄弱。在这样的背景下积极发展第三方力量具有重要意义。首先是要大力发展专业性的服务组织和教育评估机构；二是要成立与教育行业相关的行业协会，由行业协会作出行业标准以及行为规范；三是教育从业人员要成立多种形式的社团，例如教师协会，教育局长协会以及校长协会等机构。通过这些协会的力量来丰富教育从业人员的管理经验，这样做有助于提升我国的教育行政水平。

（二）要鼓励志愿者和多种慈善活动。当前我国教育资源分配还不是非常均衡，在这样的背景下积极鼓励志愿者以及多种慈善活动对于帮助困难地区的学生，对于实现全国教育资源的均衡配置具有重要意义。要通过制度鼓励设置专门的教育基金，奖学金，助学金。通过这些基金来有效地帮助那些困难地区的学生。

（三）大力提倡民办教育。民办学校是我国教学体制机制中一项重要组成部分。在今后的教育行政创新中要大力提倡民办教育。民办教育固然有其逐利性，但是从根本上来说民办学校是一种公益性事业，发展民办教育有助于分担政府的责任。在未来的发展中应该保证民办教育与公办教育享受公平的待遇，要积极保证民办教育的独立性与自主性，只有这样才能真正不断有效地提升教育水平。

四、加强法制建设，保证教育公正

完善的法律制度以及规范的公共秩序是公共管理范式的题中必有之义，制度建设是实现教育公正的重要保证。当前发展中国家缺少市场运作的经验，在公共管理中由于法律制度的不健全最终使得效果大打折扣。只有不断完善法律制度，加强法制建设，在真正能够有效地提升教育行政水平。

未来的教育行政创新必须要鼓励社会参与，要自觉接受民主监督，同时还要有良好的制度设计。要重点加强教育法律制度建设，通过专业性的法律来规范教育行政以及市场行为，要完善合同法，对于市场改革中出现的教育腐败和由此引起的教育资源分配不均，教育不公等问题必须要引起高度的重视。在今后的发展中应该采取专门的制度措施来有效根治教育腐败。

五、借用企业管理方式，提升教育行政水平

在未来的教育行政创新中，政府教育部门应该大力借鉴企业管理方式，运用现代企业管理思维来进行教育行政创新。政府教育部门虽然不同于以营利为主要目标的企业，但是两者之间的管理思维却是可以相互借鉴的。教育部门首先要树立顾客取向，在竞争激烈的市场中顾客上帝，教育行政部门应把公众当作上帝，其次就是要实施绩效管理。根据实际结果与设计结果的差距来评判员工的绩效，要形成有效的考核激励机制。要激发教育行政部门员工的积极性和主动性。最后就是要加强战略管理。对于教育部门来说就是要做好强化内部战略管理和注重教育战略系统性、长远性和战略性。

教育行政创新是未来教育部门适应经济社会发展的必然措施，教育行政创新对于提升教育行政水平，对于实现教育资源的均衡配置具有重要意义。本文详细分析了公共管理范式下的教育行政创新，公共管理是一种全新理念，本文重点分析了公共管理范式下实现教育行政创新可采取的措施。在今后的教育行政创新过程中政府教育部门可以借鉴上文提到的四条措施。

参考文献：

[1]罗豪才.行政法学[M].北京：北京大学出版社.2001.2.

[2]劳凯声.重构公共教育体制：别国的经验和我国的实践[J].北京师范大学学报（社科版）.2003（4）.

公共教育制度篇5

关键词：教育公平 公共性 公共价值

教育是一种准公共产品，属于公共管理领域，从世界范围来看，彰显公共性是这一时代教育的新特性。这种“公共性”的时代变化和价值诉求对于构建我国的教育体系具有一定的启示和借鉴意义。

1.教育公共性的内涵及表现

1.1公共性的意蕴

公共性一词在使用过程中出现了许多不同的意思。哈贝马斯、阿伦特、罗尔斯等都对“公共”、“公共领域”、“公共性”等词的历史意义作过详細的论述。在本文作者看来，所谓公共性就是指公共活动领域所体现出的自觉自愿的为他的属性。这里所讲的公共活动领域由社会公共领域和公共权力领域两部分组成。所谓社会公共领域是指社会公众借助公共传播媒介和公共场所谈论公共问题处理公共问题的领域；所谓公共权力领域是指国家权力或公共权力领域。

1.2教育公共性的内涵及表现

1.2.1近代教育公共性的表现

教育的公共性产生于公共教育制度的建立，是制度化教育的附带属性和制衡属性。工业革命以前，封闭式的家庭教育无论是教育方式还是教育目的都毫无公共性可言。工业革命后，资本主义国家不约而同地进行了公共性的教育改革。近代教育成为教育公共性的开端，其特点主要表现在非全民的公益性和一定水平的平等性。

1.2.2我国教育公共性的传统内涵和新内涵

在具有垄断性质的公共教育管理体制下．教育的公共性具有以下内涵：

第一、国家本位性。在全面政府化的教育公共性理念的影响下，国家举办学校、直接控制和管理教育、承担教育费用并配置教育资源。

第二、统一性。行政权威高于公民的权利，政府常以行政命令介入教育各个领域，这样就对个体权利和自由造成了抑制。

第三、绝对平等性。计划经济体制下，个体的积极性受到抑制和约束，教育的运作在理念上也强调教育机会的绝对平等性，教育的公共性也就必然要求绝对的公平和平等。

市场经济的建立和公共权力的社会化使得人们更多的以行动者的行为是否实现了公共利益为标准来判断公共行为与否。在这种情况下．教育公共性的也有新的内涵：

第一、兼顾社会和个体的利益。现代社会中，政府、市场和公民社会自治三股力量相互博弈。政府、市场和公民个人作为利益主体在教育活动中具有同样的合法性。

第二、多元性。市场成为教育公共性的一个重要的制度安排，教育公共性理念也发生改变，从以前的注重统一和一元性转变为现在的多元性。

第三、相对平等性。如今的教育公共性理念已经抛弃了过去的强调绝对的平等而变为相对的平等观，是一种兼顾效率和公平的平等观。

2.现代教育公共性偏失的表现及原因

2.1教育机会不均等依然存在。不同家庭的社会背景、经济地位等有很大的差异，他们所掌握的教育信息是不均等的。而我国东、中、西部经济发展不平衡加重了区域间学生受教育的不公平。同时，各类学校之间存在着不公平竞争的现象

2.2教育主体参与度不足。政府通过各种行政干预手段来支持公立学校，扰乱了市场自由的竞争秩序，造成了市场主体的不平等。不仅在现实中作为教育中重要一方的家长的参与不足，教师对教育政策的参与也是有限的。

2.3教育结果的公益性受到侵蚀。在市场经济中存在着信息不完备和不对称的情况，教育的提供者学校基于“经济人”理性，在提供公共物品和公共服务时产生“市场失灵”的现象。

2.4教育信息不公开。主要表现在教育管理信息不对称和教育信息公开形式化。

3.现代教育公共性偏失的矫正

3.1实现资源配置主体多元

在公共机构与公共机构的关系中，政府并不是唯一的主体。各种社会机构、民间组织、个人都可以成为独立的主体。政府应积极引导公民参与，从而确保教育利益平衡机制的实现。建立和完善个体利益表达机制和渠道，充分考虑各个主体的诉求，积极解决各主体提出的问题。借助已经逐步成熟的市场机制来实现办学资源的多元化。

3.2实现市场和政府两种制度协同安排

让市场起作用，并不意味着否定政府的作用。教育公共性应体现市场和政府两种制度安排，同时有效规范教育主体的权利与义务，使市场行为控制在必要限度以内。

3.3完善中国教育立法

教育立法是教育的公共性价值具体化的法律规范过程。教育立法应以普遍的公共权利为根本，在法律规范的生成和运行过程都应自觉关注和维护大众的权利。教育立法在帮助每一个权利主体表现个人意志的时候，也产生了如何肩负公共领域的职责的问题。

3.4促进教育公共性与自主性的协调

学校教学、科研和学术发展的自主性要求不受政府随意限制和干预。而国家对教育的限制和介入主要是基于教育的公共性。政府在基于教育公共性加以限定、规范时，必须考虑学校的自主性，维护其自利，协调好教育自主性与公共性的关系。

3.5教育公共性的现实在于公共资源的优化配置

一方面，完善政府财政投入和自主政策，促进教育机会均等。另一方面，学校不应再“闭关自守”，应该通过网络、报纸、电视、书籍等各种公共信息资源来对外开放，增进公众和社区对大学的感情，加强学校与社会的联系。公共资源与社会资源相互补充、优化组合，是教育公共性实现和提升的最佳路径。

参考文献：

[1]王维国.现代社会的公共性理念.[M].北京：知识产权出版社，2008:10.

[2][德]哈贝马斯.公共领域的结构转型[M].曹卫东译.上海：学林出版社，1999.

公共教育制度篇6

关键词：成本效益分析 效率公平分析 研究生收费制度 农村义务教育投入

“以人为本”的科学发展观和科教兴国战略的提出，使人们更加注重经济的进一步发展。为了适应发展的社会主义市场经济，探索与思考教育问题及如何改革教育体制等问题成为必要。政府加大投入义务教育、农村义务教育投入以及研究生教育收费等问题亟需解决。

一、公共经济学与财政学

公共经济学是在财政学的基础上发展起来的一门经济学的分支学科，但两者的有区别。

传统财政学，不包括公共产品、俱乐部产品、社会保障、公共选择和政府规则等问题，而公共经济学包括政府、非盈利性组织、公共企业和民间社会组织等。公共经济学研究对象是公共部门的全部经济活动，因此也称为政府经济学。它不仅关注政府，还包括企业和个人。

詹姆斯·波特巴认为，财政学包括与税收及其相关问题等筹集收入方面的问题，[1]主要是税收问题，而公共经济学则包括大量与支出相关的问题。

而理查德·马斯格雷夫认为：一方面，财政学仅涉及公共政策的财政工具，公共经济学则包括贸易政策、反托拉斯政策和各种形式的管制等工具；另一方面，两者可能不存在显著差异，并且两者可以通过共同预算政策将一串财政工具合并起来。

二、高等教育的成本核算

随着市场经济的发展，高等教育逐渐由公共产品性质开始演变为准公共产品性质，向混合产品发展。

1.教育具有很强的正外部性，即包括社会效益和个人效益，特别是个人效益。就教育体制来说，目前的教育状况与早期的免费就学不同并开始表现为只要个人承担部分费用才能接受教育。2.高等教育明显具有产业经济属性。就办学体制来说，市场主体的多元化使学校的事业性管理性质转变为多元化的产业属性管理性质。

三、研究生教育收费制度

（一）研究生教育收费观点及经济学分析

研究生教育应普及收费制度。首先，考生增多、研究生扩招政策和财政有限性是研究生实施收费制度的主要原因；其次，为适应国际高等教育财政体制改革方向，[2]对研究生教育收费是必然的。

一些人认为对研究生收费是不合理的。第一，研究生教育是公共产品，实行收费可能导致部分贫困生放弃研究生就读生涯，造成相对不公平；第二，就潜在的人力资源来说，收费可能扼杀优秀人才，最终引起公共资源的分配不公平。

1、研究生教育的成本收益分析。劳动力市场也即就业市场出现的劳动力供求不平衡，增加了市场中雇佣方对高层次人才即研究生以上学历的人才的需求；为了促进社会生产力，现代社会结构必然要求高层次人才的培养；市场竞争机制带来的有机成本的提高，接受高等教育成为必然选择，个人对研究生的需求增加，这也证明了研究生教育的私人属性。

2、效率与公平分析。公平，指实施部分收费，对于努力者或特殊才能者是公平的，这是市场经济公平原则体现。相反，对受教育者来说，研究生衡量标准过高，不收费则导致不公平；对国家来说，全盘公费不可能，由于不能获得全部收益，有必要实施收费。

（二）合理设计研究生收费制度

1.根据人力资本不同，在确定招收对象与衡量标准差额的基础上收费，从而防止差异。2.研究生教育收费制度配套措施的思考。首先，各高等院校应根据实际情况适当扩大教育规模；其次，学校注重对学生科研能力的培养；实施奖学金制度等，在补偿政府投资的人力资本和研究生所花费用的同时，与自费研究生相配合激励其进行科学研究。此外，引入高效的竞争机制，定量设置奖学金制度，金融机构介入，实施弹性学制且不规定教育年限。

四、义务教育特别是农村义务教育的政府投入研究

（一）农村义务教育的经费投入状况及分析

1.农村义务教育经费存在缺口。农村税费改革前，义务教育经费主要靠乡级财政、教育费附加和教育集资已存在困难；税费改革后，由于取消了教育费附加和教育集资，造成原有教育财政资源渠道的短缺；新的教育财政转移支付制度又尚未建立。至此，农村义务教育经费存在巨大缺口。

2.债务问题严重。税费改革前，由于投资不足，只能举债筹资。教育的债务可通过教育费附加、教育集资保障偿还；税费改革后，两者的取消打破了偿还机制，使教育事业发展的配套资金无法得到保障而增加了教学债务。

3.财政分级负担尚未形成。农村义务教育作为基础教育，税费改革前有“地方负责，分级管理”，税费改革后，实行“以县为主”的管理体制，县级财政负担因此加重，无力承担对教育的投入。

（二）政府投入农村义务教育的思考

政府投入是必要的，并且政府应合理投入农村义务教育。

1.农村义务教育的外部性决定了必须由中央地方政府合理负担农村义务教育费用。2.政府投入的保障措施：将义务教育经费单列入财政预算体制，加大政府教育投入的透明度；转移支付上加大专项支付，适当减少一般性转移。3.政府投入的效率与公平。政府加大对学生的补贴，对学校补贴可能导致腐败和低效率。可以采取现金补贴和发放教育券的形式。

教育的性质决定教育体制的完善。投入和产出即成本和效益分析决定教育的属性。教育是公共产品。义务教育的投入大多由政府承担，由于义务教育的效益很大程度上体现为社会效益。然而，教育也是私人产品。经济在发展，人们需求不断提高，高等教育特别是研究生教育日益呈现私人产品的性质，作为潜在的人力资本和人们的理性特征，加之国家的财政资源的有限性，使高等教育中的研究生教育的私人效益大于社会效益。因此，一定程度上，政府加大对义务教育的投入，并注重农村与城市义务教育的协调发展，最终获得更多的社会效益。

参考文献：

[1]浅谈公共经济学与财政学的关系及其发展趋势.2009-09-12

[2]梅锦萍.研究生收费制度的公共经济学思考..

[3]公共经济学视角下农村义务教育政府投入机制研究.

公共教育制度篇7

关键词：高等教育；公共管理；行为

一

高等教育作为一种教育现象或者教育活动，具有教育的一般属性，属于公共物品。尽管高等教育较之初等、中等教育有着更多的私人性与一定的排他性，以至于人们把它归入准公共物品一类，但无论如何，高等教育对于社会公共利益的作用都是显而易见的，高等教育管理作为社会公共事务的属性是不可改变的。尤其在当代，高等教育的社会功能日益扩大，社会运行、社会发展对高等教育的依赖程度日益加深，高等教育管理在社会公共事务中的重要性日益凸显。无怪乎布鲁贝克会认为：“高等教育越卷入社会的事务中就越有必要用政治观点来看待它。就像战争意义太重大，不能完全交给将军们决定一样，高等教育也相当重要，不能完全留给教授们决定。”正因为如此，在高等教育更加大众化的今天，高等教育的公共性不是削弱而是增强了，高等教育管理作为公共事务更加受到人们的关注，高等教育管理的权力作为公共权力也成为公共政治角逐的重要目标。在高等教育公共事务上提出更有吸引力的政治主张，是现代政党重要的政治角逐。英国《泰晤士报》高等教育增刊曾经刊登过保守党发言人、影子内阁教育大臣代明·格林的话：大学将是该党教育改革优先考虑的下一个目标，保守党以往对教育以及其他公共事业的关注没有达到应有的程度，保守党已经吸取了这一教训；“我完全不同意这样一种观点：即公共事业——比如说教育——是工党的议题。公共事业关系到人民大众，因此它绝对是保守党的议题。”这段话让我们看到了英国工党和保守党在高等教育问题上的政治角力，也能使我们更深刻地认识高等教育管理的公共意义。

承认高等教育管理权力的公共性，并不是要否认在公共权力名义下所隐含的阶级和集团利益，因为公共权力总是社会矛盾不可调和的产物，而且必然要更多地反映居于社会主导地位利益集团的需要。更何况高等教育本身就是反映特殊意识形态的重要阵地，任何一个利益集团都不会轻视它。正如恩格斯所说：“国家是一种与全体固定成员相脱离的特殊的公共权力为前提的，它在形式上保留了公共权力的形态，本质上却是和人民大众相分享的公共权力”。公共权力具有阶级性，以一定的阶级利益为出发点，但它只有满足社会大多数人的需要，维持、调整或发展整个社会生活的基本秩序，反映社会的公共意志，才具备其合法性。公共权力通过法律形式得到确认。在我国，《中华人民共和国宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”，说明我国的公共权力来源于人民的授权。

公共管理的根本目的就是实现公共利益，但公共利益的判定涉及到价值的尺度。人们“倾向于把‘公共性’作为公共管理活动的最终价值观，在此之下，才有公正、公平、平等、自由、民主、正义和责任等一系列价值体系”。在这个价值体系中，公平与正义应当是最基本的价值理念。公共管理等于“公共性”加“管理”，“公共性”是公共管理的本质属性，也是衡量公共管理的价值尺度，偏离公共性，则公共管理就不是真正的公共管理，或者，就不是良好的公共管理。在高等教育公共管理领域，高等教育的机会均等、公平对待已经成为国际所普遍认可的价值目标。联合国教科文组织在《21世纪的高等教育：展望和行动世界宣言》中指出：应当让人们“平等接受高等教育”，“根据《世界人权宣言》第26.1条，能否被高等院校录取应根据那些想接受高等教育的人的成绩、能力、努力程度、锲而不舍和献身的精神，而且一个人一生中的任何时候均可被录取，其以前所获得的实际能力应得到应有的承认。因此，任何人不得因其种族、性别、语言、宗教，也不得因其经济、文化或社会差别或身体残疾而被拒绝接受高等教育。”

在当代社会，高等教育作为社会资源仍然具有稀缺性，实现高等教育的机会均等、权利公平绝非易事。即使在发达国家，高等教育机会不均等、权利不公平的现象也客观存在。高等教育入学率已经超过82％的美国，“目前由于学业准备不足、缺乏信息，以及一直存在的经济阻碍，大学对低收入家庭和少数民族学生的入学机会存在限制”，“有34％的25岁至29岁白人青年获得学士学位，而同一年龄段黑人青年的这一比例为18％，拉丁裔青年仅为10％;60％的25岁至64岁美国人口不具备中等教育后文凭”。因此，未来美国的高等教育公共政策仍然要努力于让低收入家庭和少数民族学生“进得去”大学、“上得起”大学。我国是一个发展中国家，内地高等教育在经过了8年的持续扩张之后，高等教育在学总人数达到2500万人，增长了3倍，毛入学率由9.1％提高到了 22％，进入了大众化阶段。但是，与日益增长的高等教育需求相比，资源的缺口依旧很大。而区域之间、农村与城镇之间、社会阶层之间高等教育机会的不均等、权利的不公平现象依旧十分突出，不同办学主体之间、不同类型和不同层次高校之间资源配置不均衡现象也依旧客观存在。因此，高等教育公共管理如何坚持公共性，将会是一个长期的问题。

二

公共性是衡量高等教育公共管理基本的规范价值尺度，然而公共性总是受到现实的挑战，其中最重要的是观念因素。在我国，对于高等教育公共性的认识可以从下面一些表述得到反映：如“忠诚党的教育事业”；教育是“民族的、科学的、大众的”、“反映新的政治经济，巩固与发展人民民主专政的一种工具”；“高等学校的基本任务，是贯彻执行教育为无产阶级的政治服务，教育与生产劳动相结合的方针，培养为社会主义建设所需要的各种专门人才”等等。在这种意识形态之下，高等教育事务已经不是通常意义上的公共事务，而是政治事务、政党事务，高等教育成为阶级专政的工具。因此，在相当一段时期，高等学校是有政治“门槛”的。“文化大革命”期间，政治性限制被推到了一个极端，只有“根红苗正”、“立场坚定”的人才能进大学，只有“紧跟”的人才能上讲台，此时高等教育的公共性丧失殆尽。

改革开放以后，随着以阶级斗争为纲左倾思想束缚的逐渐肃清，社会由计划经济向社会主义市场经济体制转型，以及高等教育事业改革和发展的不断深入，人们对于高等教育的观念也在发生变化。人们越来越接受这样的观点，“大学——面向全民的文化场所和学习场所”，高等教育是要“培养非常合格的毕业生和能够满足人类各方面活动需要的负责任的公民”。百姓接受高等教育的权利意识则越来越强，平等、公平的观念愈益深入人心。而政府的管理也在走向转型，公共管理的概念开始建立。不过，高度政治化观念的影响仍然存在，公共性在行政话语中还是一个陌生的字眼。在高等教育管理实践中，传统的制度、传统的行为还很有市场。教育管理制度改革尤其是高等教育管理制度改革落后于社会其它事业制度的改革，应当说与此不无相关。

值得我们注意的是，在社会转型过程中，人们对于高等教育的属性有了另一种认识。从允许高校招收委培生、允许社会力量办学，到实行学生缴费上学、毕业自主择业，我们可以看到社会意识对高等教育私人性、市场投资价值的关注。20世纪90年代初，政府明确把教育作为第三产业，强调教育是“对国民经济发展具有全局性、先导性影响的基础行业”，把它作为加快发展第三次产业的重点。在这种政治决策的导向下，高等教育的经济价值或者说市场价值被强调，高等教育“产业化”、“市场化”一度成为社会、学界的流行话语。而在高等教育管理的实践上，努力开拓市场渠道，提高资源配置效益，成为政府施政的主要方略。从高等教育的公共投入看，20世纪90年代“财政拨入高等教育经费的绝对额也在不断增长，但增长速度低于同期国内生产总值的增幅”；“财政拨入高等教育经费占国内生产总值的比例不仅没有增加，反而略有下降”。从普通高校收入来源结构看，国家财政性拨款的比例在不断下降，1997年为85.78％，2000年为55.7％。

虽然政府并没有明文主张“产业化”、“市场化”，但是我们的公共政策分明折射出“产业化”、“市场化”的观念。1998年起始的高校连续3年大扩招，是一个最清楚不过的例子，其最初的政策动机，就是为了拉动内需。政策提议者、亚洲开发银行的汤敏博士在接受《21世纪经济报道》记者采访时介绍：“当时的大背景是亚洲正在发生金融危机，受其影响，居民不愿去消费，内需启动非常困难。我们分析后认为扩大大学教育是一个可以启动的消费点，所以我们就提出来应该通过增加大学的学费，配合大规模的助学贷款来扩大大学的招生量。大学扩招有这样几个好处，一是能够增加从学校到学生的消费。二是可以缓解当时的就业问题。第三，从长远考虑，可以培养人才，提高我们的国际竞争力。”这个政策提议很快为政府高层接受，政府迅速作出了扩招的决策，以至于教育行政部门也措手不及。

三

高等教育公共管理公共性所受到的现实挑战，除了观念因素以外，还与公共资源不足的困境有关。作为发展中国家，我国高等教育公共资源的短缺显而易见。在这样一种情况下，保证公共财政的合理投入和资源的恰当配置，就显得尤为重要。然而令人遗憾的是，我国教育公共财政投入占国内生产总值的比例长期低于世界平均水平，高等教育规模的持续扩张加剧了办学经费的紧张，这种紧张部分地被不恰当地转移到了公众身上，造成了新的机会不平等和社会不公平。“绝对量的高速增长掩盖着一个相反的事实：由于学生数量的增速快于国家和社会投入的增速，因此生均国家投入和社会投入已经连续几年悄然削减。1999年生均国家投入登上9743元的最高峰，随后3年便逐次减为9324元、8268元、7622元，平均每年削减7.9％。社会投入趋势亦然，平均减幅为9.6％。而个人投入却一如既往地上涨，每年的生均值都要增加1000元以上，2002年生均为11272元，比国家投入高47.9％。”如果我们再把区域之间高等教育发展的不平衡、高等教育内部发展的不平衡考虑进去，矛盾可能更为突出。

公共性价值的实现，与公共权力的民主性程度有关。公民社会的发达是公共管理有效实施的社会基础，民主政治能培养对公共行政的“理智性理解”，公民的参与和监督能够克服或最大程度地减少公共权力的异化。从我国高等教育公共管理的实践来看，政府权力高度集中、高度垄断、人治化管理、专制式管理，是典型的特征，并已形成传统，根深蒂固。在向市场经济体制转型的环境下，这种制度化形式的负效应是不可避免的。我国高等教育一些重大政策的出台，常常是因为领导人“首肯”或“拍板”，习惯于“摸着石头过河”，缺失和失误也就不可难免。康宁曾经以1999年高校扩招为案例，对扩招政策的决策背景、预期影响，特别是过渡期教育决策特点与制度安排的关系，进行了分析和探讨。她认为，扩招的主要政策目标没有达到预期，原因就在于双重制度的制约。由政府主导的干预（制度安排），使得教育资源的配置方向、性质、作用以及效果既不同于计划经济条件下的资源配置，也不同于市场机制引导下的资源配置。在今后的转轨中，双重制度约束将使决策的两难选择加大，变革成本上升。当决策者在不能改变原有制度框架下进行某一制度创新时，即使政策制定过程是完全理性的（事实上只能是有限理性），也可能得到一个改革成本大于实际收益的结果。人们对制度性短缺的共识不足，将会影响到教育政策的环境。

从公共管理本身看，公共性丧失或者说公共性失范的一个缘由，是管理主义的盛行。由于公共管理的扩张和资源减少，公共管理主体以经济、效率、效能为行为原则，致力于提高管理的技术，注重实现公共管理目标的各种可能方式和手段，而忽视公共管理公共性。公共性的丧失使得公共管理活动发生价值偏离，变成纯粹的管理活动。这种情况，国外有国内也有。在高等教育公共管理中，绩效本是一种资源管理的手段，但在有些地方绩效本身成为了目的，在追求绩效的行动中，公共性价值被忽视。比如20世纪90年代以来的高校合并潮，其最初始的动机是改变条块分割、重复办学、部分高校规模过小、资源配置效率不高等问题，应当说这是高等教育体制改革的积极举措。可是，当合并被利用来满足上规模、上层次、上等级之类的政绩要求的时候，教育本身的目的给模糊了，受教育者的权利和利益给漠视了。近来社会对某些大学花巨资修建“豪华”校门的批评，对某些大学巨额贷款的议论，从中我们都可以看到好大喜功的追求所造成的负面影响。教育行政机构动辄搞“工程”，频繁地检查部署、评估考核、评奖评优，让高等学校不胜其烦，穷于应付，不仅耗费了许多宝贵的资源，增加了公共管理成本，而且为不正之风提供了温床，使施政行为失信于公众。例如普通高校本科教学质量评估在很多高校都被视为“劳民伤财”的事，尤其是迎评造假，“尽管内情人心知肚明，为了教学评估运动不惜举校弄虚作假，依然上行下效。”在今年“两会”期间，一批教育界人士疾呼，应正视正在实行中的“高校教学评估”造假行为。

从另一方面讲，公共性失范的又一个缘由，是公共管理主体伦理的不端。公共管理组织从逻辑上讲是受公众的委托来行使公共权力的，在道德上它们应当代表委托者的利益，以“公”的立场来正确处理公共事务。可是在现实中，公共权力的行使者有可能谋求自身的利益。比如风行于各地的“大学城”建设，被一些人称为“教育地产”与知识经济时代的黄金组合。在几年时间里，全国近50座“大学城”兴起。据全国人大常委会执法检查组“对22个省（区、市）的不完全统计，截至2003年初，在建和拟建的大学城有46个，占地面积超过40万亩……更有甚者，有的以建大学城和高尔夫球场为名，大搞房地产开发。”国家审计署对南京、杭州、珠海、廊坊4个城市的“大学城”开发建设情况进行的审计调查发现，违规审批非法占地问题突出，贷款规模过大存在偿贷风险。如南京市仙林、江宁和浦口新校区的12所高校建设项目，目前银行贷款为27.28亿元，占实际到位资金的71％。这些学校还本付息主要靠学杂费收入，按目前收费情况测算，今后每年还本付息额将超过学杂费收入的40％，个别甚至达到80％。造成“大学城”政策失控的原因可能有多方面，但决策者好大喜功、谋求政绩、谋求经济利益，甚至谋求个人私利，是重要的因素。决策者对自身特殊利益的谋求必然侵害公共利益。一些“大学城”要求学生缴纳高额的学费，实际上把部分高额建设的成本分摊给了民众。

四

我国现在是高等教育的世界第一大国，但还远远不是高等教育的强国，要使我国高等教育事业健康、和谐、可持续地发展，真正为建设小康社会提供强大的动力，就必须改善高等教育公共管理。

牢固树立公共性观念，是未来高等教育公共管理改革必须要很好解决的价值前提。无论是极端的政治化，还是产业化、市场化，都必然导致高等教育公共管理公共性的淡化。“穷国办大教育”的确是中国的国情，但决不是我们一味强调效率、强调市场化、强调差别的理由。

建立民主管理制度和权力约束机制，是改善高等教育公共管理的关键。对于教育这样一种关涉广大人民群众利益、关系社会长远发展而又极为复杂的事业，公共决策必须民主化、科学化，应当尽可能满足社会各利益主体的多样诉求，应当尊重教育的客观规律。对于公共权力必须进行有效的约束，防止权力膨胀，防止权力寻租，维护公共权益。

高等教育公共管理的社会参与，是改善高等教育公共管理的重要条件。国际经验告诉我们，民间非营利性组织参与社会治理，是解决政府“失灵”和市场“失灵”的有效途径。高等教育领域同样如此。我国高等教育的社会治理尚处于萌芽状态，需要予以积极的扶持。社会力量强大了，就能够更好地调节各方利益，吸纳更多的社会资源，维护社会公平与正义，起到政府所起不到的作用。

参考文献

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[2]郭勉成编译。大学：英国保守党改革的下一步目标[M].比较教育研究，2003，(1).

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公共教育制度篇8

首先是古典经济学家对于公共产品与政府职能问题的论述，然后是奥意财政学派的系统的公共产品理论和瑞典学派的公共产品理论。在这些研究的基础上，萨缪尔森给出了公共产品的经典定义，他把公共产品定义为每个人对这种产品的消费，都不会导致其他人对该产品消费减少的产品，并且运用严格的数学工具对私人产品和纯公共产品做出了界定。而对公共产品而言，则存在Xk=Xik（i=1，…，I；k=J+1，…，J+k）在他的定义中，强调纯公共产品的非排他性和非竞争性。另外，他还指出：正外部性的极端情况是公共品。这既概括了公共产品的特征，又指明了公共产品存在私人供给困难的根本原因———正外部性的存在。正如亚里士多德所说：一件事物为愈多人所共有，则人们对它的关心便愈少。当然，“正外部性”虽然是公共产品所普遍具有的，但是就“公共产品”而言，其最为本质的两个特征仍然是非排他性与非竞争性，因为正外部性的产生是公共产品的非排他性与非竞争性存在的必然结果，所以它本身是不具有独立区分性的。因此，我们对于公共产品讨论的落脚点也在于对其本质特征的考察上。私人产品相对公共产品而言，是具有产权明确，且易于分割的特性的。它与公共产品是相对而存在的，私人产品的特征，正好与公共产品相反，其表现为：一是所有权上具有排他性，二是消费上具有竞争性。这些性质，既保证了私人产品所有者有权对使用该产品的人索取费用，要求有偿使用。同时，也保证了私人产品所有者可以单个地向使用者索取费用，得到投入的回报，这是边际成本不为零的必然结果。

二、我国义务教育的产品性质

义务教育发端于西方世界，对于我国而言是舶来品。“义务教育”一词由日本人就英语“Compulsoryeducation”翻译而来，被我国一直沿用。虽然，西方和我国不同的教育法律、教育辞典对它的含义有不同的理解，但差异并不大。综合而言，可以概括为“义务教育是国家以法律形式保障的，对一定年龄儿童实施的一定程度上和范围的，统一的国民教育，是一种普及的、平等的、强迫的、无偿的、最低限度的、世俗的教育”。其中强迫性与免费性是它的本质特征。正因为这两个特征，我们通常认为将义务教育划为公共产品是毫无争议的。但就我国目前现实而言，义务教育实然与应然间尚存在很大差距。因此，对我国义务教育产品性质的考察需要从对非排他性与非竞争性的分析入手。一方面，从非排他性来看，作为公共产品首先需要具备的就是非排他性，即在技术上难以把不付费的人排除在外，使之无法受益，或者虽然可以这么做，但是为此要付出高昂的成本。义务教育在一定限度上实现排他并非是没有可能的，其成本或技术并非难以实现的，它是完全可以通过市场有效率的提供，而并非如国防一样，绝对无法实现排他的。从这一意义上来看，义务教育免费制的实行是政府出于社会公平，特别是考虑到教育的正外部性对社会发展的作用，而将其制度化的结果。可以说义务教育所具有的是一种制度非排他性，而非纯公共产品所具有的自发的非排他性。而其所具有天然的正外部性又决定了将其非排他性制度化的必然性。同时，由于对义务教育非排他性的制度化，使得正外部性具有了进一步扩大的可能，从而有利于社会效益的产出。就我国而言，近来出台并开始实施义务教育免费制，这从制度上进一步稳固了义务教育的非排他性，但由于免费制实施的在不同地区分布展开的，因此在我国一些地区义务教育收费（杂费）在一段时间内仍将继续，使义务教育在一定程度上仍具有排他性的特征。同时，严格的户籍制度仍然存在，使义务教育的地区性排他依然存在，因而这些制度上的不完善为我国义务教育中排他性的存在提供了可能，成为义务教育公共性的实现的干扰因素。另一方面，从非竞争性来看，当一种产品增加一人消费其边际成本为零时，我们可以说它具有了非竞争性，这也是公共产品的第二大特征。这一特征强调了产品消费的互不干扰性，成本曲线始终为一直线，不因消费人数或消费量的改变而变化。就教育而言，其中知识、信息、技术、文化、制度等具有明显的非竞争性，一个人的消费，不会影响另一个人的消费，但是这些非竞争性的属性却很难单独存在，必须与竞争性的产品，如教师的劳动、书本、教室等相结合才能发挥功效。因此，普遍意义上的教育这一产品的某些属性具有非竞争性而另一属性则不具有。那么，如果进一步细化到不同国家、不同性质的教育，其非竞争性的存在与否、强弱与否也是不同的。义务教育在各国的各层次的教育中，其非竞争性被认为是最强的。当一国可以提供足以满足适龄儿童需要的义务教育资源，尤其是当具备了合理的师生比、优化的教学资源配置时，义务教育会有充分的可能实现绝对的非竞争性。但在我国，义务教育却长期处在一种竞争性明显的状态。在一些经济较发达地区，优质的义务教育资源稀缺现象严重，无法满足人们对接受更为完善的教育的需求，因此造成了部分义务教育资源阶段的中小学校收取高额择校费等致使竞争性不断加剧的状况。而在一些经济欠发达地区，特别是广大农村地区，基本的义务教育资源仍处在一种供不应求状态，师资、校舍、设施、经费等都存在供给不足的问题。因此，随着入学人数的增加，这些地区的教育的边际成本是不断上升的。当前，我国新的《义务教育法》的实施，首先将这些地区列入了义务教育免费的行列，那么按照需求理论，对义务教育的需求量在这些地区短期内会出现显著的上升，这也势必导致本已不足的义务教育产品的竞争性的进一步加剧。因此，如何解决阻碍义务教育非竞争性实现的资源配置问题，是政府在制定政策时所必须考虑的。

三、结论

我国义务教育究竟属于公共产品还是私人产品呢？通过上面的讨论，笔者认为我国义务教育是一种应然上的公共产品和实然上的准公共产品。这既是由教育本质属性所决定的，也是我国当前的历史现实所确定的。因此，我们所无法回避的事实就是义务教育的制度排他性和不可避免的竞争性，这些在很大程度上制约了我国义务教育公共性的实现，使义务教育正外部性的产生受阻，阻碍了义务教育对我国经济、政治、文化的发展贡献的产生。那么基于如此考虑，是否应该将义务教育划为政府的全责，实现其纯公共产品的性质呢？答案是肯定的，这是我们所需要具备的应然的价值追求。但同时，如果将义务教育的生产与供给的责任都归于政府，即实现公共生产与公共供给，势必会产生一系列新问题。在西方许多国家对于义务教育这一公共产品的生产与供给模式正在发生着变革，这为我国义务教育的下一步发展提供了一些有益的参考。因此，一方面我们要明确义务教育产品公共性的应然价值，思考公共性的实现所会遇到的困难，另一方面要面对义务教育产品的准公共性特征，不断尝试改进，以促使义务教育的生产模式和供给模式的多元化，努力探索义务教育的合理实现之路。