公共财政范文

公共财政范文第1篇

我国公共财政除了具有市场经济国家公共财政的一般特征外，如提供公共品或劳务、矫正外部效应、维持有序竞争、针对非价值性物品进行社会性规制、调节收入分配和稳定经济，还具有自己的特点。（1）政府不仅要矫正市场失灵，还要弥补市场残缺，培育和完善市场，促使经济在日臻成熟的市场中持续增长。（2）由于我国是一个发展中国家，区域经济发展不平衡，公共支出财力有限，政府提供的均等化财政服务的任务相当艰巨。（3）国有企业是国民经济的主导力量，这决定了政府必须按市场法则继续管理、经营好这部分国有企业，确保国有资产保值增值是政府不可推卸的职责。

我国市场尚在发育，正处于由传统的计划经济向成熟的市场经济过渡阶段。我国已建立起公共财政的基本框架，正处在由财政主导型向市场主导型过渡的转型时期。制度、体制的创新成为转型期经济发展的巨大动力，但是转型时期体制创新本身面临着种种风险，如经济结构的调整，国有企业改革职工分流下岗，政府机构改革，收入水平的悬殊，经济全球化下的外部冲击等等都会影响着经济的稳定与发展。这就客观上要求财政强化对宏观经济的调控。但在另一方面，随着经济市场化的推进，原有的、主要依靠过多的行政手段管理经济的办法，已明显不适应市场经济的要求。因此，构建政府管理经济的宏观间接调控体系，应更多地采用经济手段、法律手段及配以必要的行政手段，这已成为政府职能转换中的首要任务。

二、目前困扰我国经济发展的主要因素

l．世界经济的约束。

随着加入wto，中国经济与世界经济将进一步融合，由此带来的对国内经济的冲击，以及世界性紧缩传导效应的加速，将成为影响中国经济发展不可忽视的因素。

1997年亚洲金融危机爆发后，国际市场呈现的明显过剩和紧缩特征至今未得到根本的改观，小布什上台后美国经济的降温，世界商品和服务贸易总额下降，国际市场商品价格持续走低，这些都将影响国际市场对中国外贸出口的需求，抑制国内市场价格的回升，从而进一步加大国内市场供过于求的矛盾。

2．结构调整的维艰。

中国经济目前正处于低档次产品过剩，高档次产品供给不足的结构转换时期。基本供给层面上的商品已经不再供不应求，而商品供过于求的状况越来越严重。在诸多传统产业饱和的同时，许多新产品新产业尚待开发，现行经济结构难以支持经济的长期稳定发展。尽管随着市场化进程的加快，我们正在逐渐摆脱结构调整的制度因素影响，开始加快产品结构、产业结构的调整步伐，但当今世界技术换代不断加快，在解决现存结构问题的同时，更新更高层次的升级换代使经济结构调整成为长期性任务。

3．消费增长的滞缓。

当前收入分配结构不合理的局面决定了社会边际消费倾向的下降趋势。改革开放以来，社会总收入不断增加，但增量部分被占人口 20％的高收入人群获取，80％的低收入居民呈相对下降趋势。低收入居民的边际消费倾向高，但收入增长缓慢，不能形成对消费增长率的实际贡献；高收入阶层虽然收入不断增加，但边际消费倾向低，对消费增长率贡献也不大，因此导致了总体平均边际消费倾向的下降。再加上消费者对教育、住房、医疗、社会保障等改革措施的预期，使居民储蓄倾向增强，消费倾向减弱。

4．投资速度的放慢。

近年来由于政府增发国债，加大了政府投资力度，全社会固定资产投资增幅较强。但今后一个时期投资增长与改革开放中前期比较，速度将会放慢，这是缘于：一是目前全社会投资基数较大；二是国有企业改革尚处于关键时期，现代企业制度还没有完全建立起来，企业资产负债率和利润率都没有得到根本性好转，投资能力有限；三是银行的信贷功能难以充分发挥，企业利润率低下和银行风险防范意识的增强，导致银行的储蓄投资转化率较低；四是民间投资不够活跃，缺少必要的引导机制和激励机制，中小企业融资渠道不畅；五是资本外流现象未得到有效遏制。与此相应的另一面，外资引进的发展趋势也不容乐观。

综合上述因素分析：我国从“短缺经济”时期过渡到“后补缺”时期，有效需求不足将会经常性地存在，通货紧缩的压力将取代通货膨胀的压力，成为经济运行中必须认真关注和解决的问题。这是由体制转轨和结构转移的双重因素决定的。若想从根本上解决有效需求不足，必须实现经济结构的根本性转换，不可能一蹴而就。

尽管如此，就宏观大势而言，我们仍持乐观态度。据世界经济组织预测，在中国结构转换时期，经济增长速度将由改革开放中前期的高速增长阶段进人次高速增长阶段，但由于中国市场容量和结构转换空间较大，在未来30年，仍可保持相对较高的经济增长速度。

三、积极财政政策的理论借鉴

我国 1998－2000年所实施的积极财政政策，从经济理论源头上考察应属于凯恩斯学派的需求管理政策。这种刺激经济增长的财政政策主要包括两类：

一是汉森的吸水政策，即在经济萧条时靠付出一定数额的公共投资使经济自动恢复其活力的政策。汲水政策有四个特点：第一，汲水政策是一种诱导景气复苏的政策。是以经济本身所具有的自发恢复能力为前提的治理萧条政策。第二，汲水政策的载体是公共投资，以扩大公共投资规模作为启动民间投资活跃的手段。第三，财政支出规模是有限的，不进行超额的支出，只要使民间投资恢复活力即可。第四，汲水政策是一种短期的财政政策，随着经济萧条的哨失而不复存在。

二是萨缪尔森为首的新古典综合派的补偿政策。即政府有意识地从当时经济状态的反方向调节景气变动幅度，以达到稳定经济波动的目的。在经济繁荣时期，为了减少通货膨胀因素，政府通过增收减支等政策以抑制和减少民间的过剩需求；而在经济萧条时期，为了减少通货紧缩因素，政府又必须通过增支减收等政策来增加消费和投资需求，谋求整个社会经济有效需求的增加。

准确的剖析，补偿政策和汲水政策虽然都是政府有意识的干预政策，但其区别也是很明显的：第一，汲水政策只是借助公共投资以补偿民间投资的减退，是医治经济萧条的处方；而补偿政策是一种全面的干预政策，它不仅在使经济从萧条走向繁荣中得到应用，而且还可用于控制经济过度繁荣。第二，汲水政策的实现工具只有公共投资，而补偿政策的载体不仅包括公共投资，还包括所得税、消费税、转移支付、财政补偿等。第三，汲水政策的公共投资不能是超额的，而补偿政策的财政收支可以超额增长。第四，汲水政策的调节对象是民间投资，而补偿政策的调节对象是社会经济的有效需求。

我国实施的积极财政政策，1998年属典型的“汲水政策”，其载体是国债投资，而1999年以来的财政政策则属于补偿政策，是一种全面干预的政策，其载体不仅包括公共投资，还有税收、转移支付、财政补贴等。

不论采取汲水政策还是补偿政策，其主要措施都是扩大公共投资，投资对经济增长的贡献在短期表现为需求效应，而长期则表现为供给效应。

在“后短缺”时期，经济发展的主要矛盾已由全面的供给短缺转向了有效需求不足和供给结构失调并存。目前中国经济呈通货紧缩态势，绝非是单纯的生产能力超过市场容量，在相当程度上是由微观和供给方面存在的问题造成的，既含有效需求不足的问题，也有供给结构问题，后者导致了供给质量不高，造成结构性积压严重，反过来又增加了需求困境，根据这一判断，我们认为中国目前的经济状况，既不同于20世纪30年代的世界性经济危机，又不同于西方国家70年代的经济滞胀。因此，单独用凯恩斯的短期刺激经济增长的财政政策，或供给学派的减税等一揽子供给管理政策，均不能达到目的，应将二者结合起来运用。我国的产业结构、企业结构、产品结构和城乡二元经济结构的不合理性，导致了供给状况不能适应具有不同收入水平和富裕程度的消费者的需求，必须也只能通过供给调整来适应不断变化的消费需求结构。而且随着人们收入水平和有效需求的不断提高，供给可能发展成为矛盾的主要方面，调整供给将显得越来越重要。治理的办法在于把政策导向和市场机制有机地结合起来，压缩无效供给，发展有效供给，实现供给结构的升级换代。

四、近期积极财政政策取向

近期的积极财政政策要巩固前期政策成果，应汲取日本在扩大内需政策缺乏连续性而遭失败的教训，防止因轻易改变财政政策的方向力度，而导致的经济再度陷入不景气现象的发生。在政策的实际执行中，要注意：

1．继续发挥国债作用，注重引导社会投资。国债投资的使用方式，应适当减少直接投资，逐步增加间接投资的比重，即采取财政参股、补贴、贴息等办法吸引民间投资。对国债的使用方向，要加快在建项目的建成和投入使用，做好“填坑补洞”的后续性工作，提高项目的使用效益；要加大对西部地区基础设施和生态工程的投资力度；要通过贴息等方式扩大国债对高新技术产业和对传统产业的技术改造的支持，促进产业的技术进步和升级换代。

2．调整税收政策、激活社会投资，进行税制结构调整。这不能简单地理解为减税或增税，不同领域的税负水平将有增有减。增的部分系指当前gdp中法定税负较轻的，或现行税制应该覆盖而尚未覆盖的部分，应对其拓宽税基，适当增加税负，如对环境污染等存在外部负效应的行为课征重税。减的部分则是gdp中税负过重的部分，如增值税的税基改革，企业所得税税前成本的足额扣除等。税制调整是适应加入wto的需要，税制改革的重点：一是实现增值税税基的转型，从生产型转向消费型，以利于鼓励投资。二是增值税征收范围的扩大，由目前的选择性征收转向普通性征收。三是统一内外资企业所得税，改变内外资企业税负不公平的现状。四是完善个人所得税，建立综合汇总征收制度，同时改革扣除标准，加大对高收入阶层的征收力度，实现公平收入分配的目的，此外，要解决目前企业所得税和个人所得税中对股息红利所得的重复课征问题，消除其对投资的抑制作用。

3．规范转移支付制度，支撑西部大开发战略的实施。缩小地区间过大的贫富差距是中央政府义不容辞的责任。对于支持西部大开发，一方面要尽快完善合理有效的转移支付制度，实现地区间公共财政服务水平的均等化。鉴于我国是单一制国家，应该采用以纵向平衡为主，纵横结合为辅的转移支付模式，加大一般性转移支付力度。另一方面，要用好中央支持西部大开发的特种国债，保证西气东输、西电东送、南水北调、青藏铁路、生态环境等项目的圆满完成。

4．调整财政支出范围，增加社会保障支出。政府的资源配置要全部退出竞争性领域，提高对基础设施、社会保障、科学教育、环境保护。国防等公共项目的支出，为经济持续增长创造良好的外部环境。尽快建立起完善的社会保障体系，增加社会保障支出的份额。在社会保障资金的筹集方面，除通过增加财政投入、国有股变现等方式外，还须尽快开征社会保障税。

五、关于积极财政政策谈出问题

我们认为，从中长期看，我国应实施中性的财政政策，当未来经济形势发生变化时，政策选择也应发生相应变化，因此要考虑适时逐步谈出积极财政政策问题。

积极财政政策的谈出要适时，关键点在笔者看来是要形成经济稳定增长的内在机制。随着国债的累计增长，进一步发债的空间会趋于缩小。积极财政政策也应随着形势的变化，相机调整政策内容，着力提高国债投资对民间投资的带动作用，特别是要培育社会消费和投资增长的内在机制，以保证减停增发国债后经济也能持续增长。当前体制矛盾是制约经济稳定增长的内在机制形成的重要因素。投融资体制改革不到位，使财政投资对社会投资的拉动效应减弱。国有企业资产管理体制不到位，使政企难以彻底分开。社会保障制度尚未完全建立，影响国有企业改革的进一步深化。商业银行改革不到位，使货币政策的传导机制不够通畅。所有这些深层次的体制矛盾，只有通过深化改革来解决。

公共财政范文第2篇

一、社会保障与公共财政之间的宏观关系

1、社会保障与公共财政之间关系的基础

尽管有少数学者认为社会保障属于公共经济学的研究范畴，而非公共财政学的研究范畴(赵志耘、郭庆旺1998)，但目前学界大多将公共财政与社会保障的关系作为研究对象。社会保障，尤其是基本社会保障与公共财政产生联系的主要原因是基于社会保障纯的公共物品性质(胡鞍钢2001)。正因为如此，社会保障成为最大的政府开支方案(Resen，1995)。虽然有学者认为社会保障并非纯的公共物品，而是介乎社会公共需要和私人个别需要之间的，在性质上难以严格区分的半公共物品，但仍然承认它常常要由政府部门给以提供(高培勇2000)。另一方面，政府的财政拨款成为社会保障资金的一个固定的和主要的来源渠道，也是政府站在社会保障前台的标志(郑功成2000)。总而言之，社会保障的公共或半公共性质以及政府在社会保障中的重要作用是社会保障与公共财政产生联系的基础。

2、社会保障与公共财政之间的关系

林治芬认为，从历史发展进程上看，随着經济体制从计划经济向市场经济转轨，财政体制和社会保障方式也相应地发生了变化，财政体制从原来的国家财政转变为公共财政；社会保障方式从原来的企业保障转变为社会保障。因此，市场经济是公共财政和社会保障共同的来源。从时间顺序上看，社会保障则先于公共财政产生。在社会保障普遍发展成为一种制度时，就自然融入了公共财政之中(林治芬2001)。除了来源上的一致性之外，公共财政与社会保障之间的共同点还体现在以下几个方面(林治芬2001)：社会保障和公共财政的主体都是国家；分配对象都主要是剩余产品；分配特征都包括强制性和无偿性；两者的作用目标都是为了弥补完全市场的缺陷。因此，社会保障的本质是一种财政分配关系。相应地，公共财政理论也要求社会保障制度作为市场经济条件下的一种有效的稳定机制而存在(刘颖2000)，财政加大对社会保障的资金投入，是政府转变职能，建立公共财政体制的重要内容(张左己2001)。

此外，社会保障与公共财政的三大职能之间也联系密切：林治芬认为，从公共财政的资源配置职能方面分析，国家发行国债常常借助于社会保障基金，世界各国普遍规定社会保障基金的一定比例用来购买国债。公共财政分配职能中的福利性转移支出本身就是社会保障的内容。在公共财政稳定经济的职能中，社会保障税税率以及社会保障支出等可以自动调节经济波动(林治芬2001)。而张馨、袁东等人认为，通过个人所得税和社会保障制度来平抑经济运行的萧条与过热，是公共财政适应市场经济要求，实现稳定经济职能的重要手段。因为，社会保障制度下的济贫支出和失业保险费支出与经济形势的反向运动具有促进经济回升或抑制经济衰退的作用(张馨、袁东1999)。

目前，学界已基本达成普遍共识，认为社会保障是公共财政的主要组成部分。相关政府高层指出，要加快建立适合我国国情的公共财政，进一步调整和优化财政收支结构，将财力主要用于社会公共需要和社会保障方面(李岚清2000)。在学术界，有学者通过对国外社会保障制度历史发展的研究，认为现代社会保障制度的逐步建立和健全，与国家财政政策的制定和实施有着直接的关联，社会保障是国家财政资金运用和现代公共财政的一个重要方面(王家新、乔均1999)。另有学者分析认为，随着社会主义市场经济体制及与之相适应的公共财政的建立和完善，财政支出结构尚有进一步调整的空间，使整个社会保障支出占财政支出的比例达到15-20％(蔡社文2002)。社会保障的相关行政主管部门也表示，各级财政要调整财政支出结构，增加社会保障支出占财政支出的比例，由目前的10％左右逐步提高到15％-20％。财政预算超收部分除法定支出外，主要用于充实社会保障资金(张左己2001)。相应地，公共财政对社会保障投入不足也已是普遍的共识：有学者指出，目前我国财政的主要问题之一就是对社会保障事业投入力度不够(张高峰2002)，社会保障是目前财政收支项目当中的一个非常重要的“缺位”领域(高培勇2000)。而正是由于政府支出用于增加社会福利方面的支出很少，使得公共预算没有引起公众关注(刘怡2001)。除了资金上的支持之外．财政对社会保障的支持还体现在：承担社会保障运行的费用和实行税收优惠两个方面(郑功成2000)。

当然，公共财政与社会保障之间也存在着明显的区别，林治芬认为，这种区别主要体现在以下三个方面，第一，就主体而言，政府是财政分配的唯一主体，而社会保障中的分配主体除政府之外还包括其他类型的社会性团体；第二，社会保障的集中分配程度要低于财政分配，社会保障的分配是财政分配的一个组成部分；第三，财政资金的分配完全遵循无偿性的原则，而社会保障(这里主要是指社会保险)的分配则遵循权利与义务相结合的原则(林治芬2001)。

社会保障与公共财政之间的相互影响主要体现在收入和支山两个方面(林治芬2001)：从收入方面看，社会保障基金实质上是财政资金的转移和让渡，如果不征收社会保障税(费)，那么这部分价值就会以利润或所得税的形式流入财政收入。同时，社会保障基金节余为政府举债提供可能，社会保障基金成为政府公债的重要筹资渠道，这必然会对财政分配产生很大影响。从支出方面看，社会保障资金筹集和支付方式、范围和标准等的确定与调整，都会影响到国家财政支出。比如企业社会保险费税前列支会减少财政的所得税收入。至于由财政预算内支付的社会救济、社会福利等项目对财政支出的影响力就更为直接了。社会保障的资金收支数量直接、间接地影响财政收支分配的规模和结构。社会保障多收了，财政势必要少；社会保障支出增加，财政负担必然加重。

社会保障体系中的不同组成部分性质有所区别，与公共财政的关系也因此有所不同：国家财政应当对社会救济与社会福利事业承担主要责任，而由于社会保险最终追求的是自我平衡，因此国家财政应当与社会保险保持适当距离，全国社会保险基金也不宜盲目追求规模，应当适量(郑功成2003)。林治芬也认为，在社会保障的三个子系统中，社会福利和社会救济的财政性要强于社会保险。就社会保险而言，国家只承担一种组织管理职能而不应过多介入(林治芬2001)。但是面临目前社会保险资金紧缺，尤其是养老保险基金的历史欠债问题，大多数学者则认为政府有责任通过扩大公共财政的社会保障支出来弥补历史欠账。

另有学者研究了预算外资金与社会保障之间的关系，研究认为，预算外资金也应属于公共财政的范畴，但它是各个部门、地方、单位、企业小金库的基础，由各个部门自行筹集和使用，除了用于公共支出外，很大一部分用于实物发放、职工福利和应付政府各个部门的集资摊派。这种做法与地方社会保险金社会化的统筹，存在利害冲突，违背了社会统筹同舟共济的原则，阻碍全社会保障体系的建立(《中国城市社会救济制度改革研究》课题组1995)。

二、社会保障与公共财政支出

1、关于社会保障支出的属性

社会保障支出的属性是指社会保障属于何种类型的公共财政指出。陈工认为，社会保障支出是公共财政支出中为了弥补市场缺陷而进行的支出项目(陈工1999)；也有学者认为，社会保障支出属于公共财政支出中的转移性支出(陈冬红叶振鹏1999)；而傅光明则认为，社会保障支出属于公共支出中社会文教支出(傅光明1999)。

2、公共财政体制下的社会保障支出范围

公共财政体制下的社会保障支出范围主要是指按照公共财政的要求，社会保障应当承担哪些方面的支出。有观点认为，公共财政体制下的社会保障指出主要是保证社会上最困难的人群维持生存所必需的生活费支出(人民日报2000年12月25日)。也有观点认为，根据公共财政的要求，设立国有经济结构调整专项基金，其用途之一就是补充社会保障资金及進行结构调整的企业分流下岗职工安置费用补助(深圳商报2001年9月10日)。浦东财政与社会保障课题组则认为近期财政可考虑启动的若干社会保障改革计划主要应包括：贫困人口医疗救济制度推进计划；“阶梯式”城乡一体化社会保障制度推进计划和社会保障的社会参与计划(浦东财政与社会保障课题组2002)。

3、应增加公共财政对社会保障的支出

学界普遍认为，应增加公共财政支出对社会保障的投入，相关高层也指出，财政的首要任务是保证必要的公共支出。要依法调节收入分配关系，增强社会保障能力，促进市场竞争公平有序(李岚清2000)，完善社会保障制度，确保社会保障支出都需要有足够的财力保证(项怀诚2002)。有学者研究了公共财政支出范围的历史演变，认为现代公共财政的支出范围与早期公共财政相比，除了那些典型的政府支出，如行政和国防支出外，主要增加了两个方面。其中一个是社会保障和福利方面的支出，它大体上占到财政支出的30--＇50％，一般国家是1／3，北欧“福利”国家大约占到一半(刘炳杰1999)。就具体措施而言，除了通过改变支出结构来增加公共财政对社会保障的支出之外，还有学者提出需要改变转移支付的分配办法，把地方财政对社会保障资金补助的增长率作为分配社保转移支付资金的重要因素，促使地方增加社保支出，将社会保障支出占预算支出的比重提高到一个适合贫困县市发展的合理水平(缪小征2001)。

从实际情况来看，近年来，财政预算中社会保障支出金额大幅增加，从1997年开始，中央财政连续7年大幅增加对养老保险的投入，主要用于补助部分省市的养老金支付缺口。其中，1998~2001年，各级财政用于对企业基本养老保险基金的补助支出达到839亿元。2002年，中央财政用于基本养老保险基金的补助支出高达410亿元(搜狐网2003年12月27日)。有学者分析认为，近年来，社会保障支出占财政支出的比重基本保持在10-11％之间。社会保障支出增长速度几乎与同期财政支出增长速度同步，略低于财政收入的增长速度。并由此得出这样的一个基本判断，即在未来5—10年间，从总量的角度来看，财政收入的增长能够基本满足日益增长的社会保障支出的需要。随着社会主义市场经济体制及与之相适应的公共财政的建立和完善，财政支出结构尚有进一步调整的空间，使整个社会保障支出占财政支出的比例达到15-20％(蔡社文2002)。另外，也有学者提出应当防止公共财政在社保上过度使用，影响国家整体建设和发展规划。解决上述问题的主要方法是开征社会保障税(王辉2003)。

有学者指出，社会保障支出不仅仅应该成为中央财政支出中的主要部分，也应成为各级财政的主要支出(方中里2001)。财政部《我国公共财政职能定位与层次划分》课题组的研究则认为，省财政是地方财政中主导性的环节，又是中央财政和地方财政之间的枢纽，要把主要财力投人地方公共需要的满足和社会保障体系建设中去(财政部《我国公共财政职能定位与层次划分》课题组2002)。

三、社会保障与公共财政收入

有关社会保障与公共财政收入关系问题的探讨，主要集中在是否开征社会保障税上。主要有三种观点(胡德忠2004)：第一种观点认为应当尽快开征社会保障税。因为，近年来国家已经在养老、医疗、失业、工伤和生育保险方面出台了改革方案，用人单位和参保人的缴费率都已经确定，实行社会保险费改税的条件已经成熟。为此，建议将基本养老保险费、失业保险费和基本医疗保险费合并，统一改征社会保障税。工伤保险费和生育保险费今后也要逐步纳入社会保障税。社会保障费改税后，由税务机关按照《税收征管法》进行征收管理。第二种观点认为应当暂缓社会保险费改税。理由是，如果采取全国统一的社会保障税率征收，国家财政就会有保障全部支出的责任，而且各地方支付缺口集中于财政负担，可能会造成巨额的财政补贴，中央政府承担的风险更大。此外，全国经济发展很不平衡，人员结构差异较大，还有可能造成某些地区的不合理负担。因此，社会保障费改税的时机尚不成熟，无法达到预期效果。第三种观点认为，社会保险基金征缴宜采取税、费并存的方式。个人账户为缴费，统筹基金在适当时机转为征税，均可由税务部门负责征缴。

四、公共财政体制下的社会保障预算

建立社会保障预算体系是向公共财政转变的重要内容之一(朱志杰、葛瑞2000)。社会保障基金预算与一般经费预算、公共投资预算共同构成公共财政预算(李一花2000)。社会保障预算制约着社会保障管理体制，关系着社会保障资金的安全，最终决定着社会保障制度建设和事业发展(林治芬2001)。因此，应当按照国际惯例和《预算法》要求，改革预算体制，编制复式预算，从目前分为一般预算、基金预算、债务预算过渡到分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算的多重复式预算，以便更清晰地反映不同性质预算资金的来源和使用情况，增强预算的透明度(张松2002)。

世界各国的社会保障预算，从总体上看有以下三种(林治芬2001)：第一种是政府公共预算模式将社会保障收入、支出视同政府的经常性收支，在政府公共预算中统一安排。社会保障支出直接以“社会保障费”项目列示在经常预算支出中。这种模式有利于政府直接参与社会保障的具体管理，但也带来了财政负担。第二种是专项基金预算模式，即将社会保障收入、支出与政府经常预算收支分开或相对独立，单独编列社会保障专项预算，予以专门反映。第三种则是以新加坡的中央公积金制度为代表的，不将社会保障纳入政府预算的模式。而郑功成则认为，新加坡、智利等国的社会保险基金系统虽然完全独立于国家财政预算系统之外，但是国家财政仍需承担对社会救助、社会福利等事业的直接拨款责任，有时还对系统外的社会保险基金给予适当的援助(郑功成2000)

就中国社会保障预算模式的选择问题，学界仍有所争论。林治芬认为，公共财政体制下社会保障预算建设的总体目标是：逐步建立起以社会保障税为主要收入来源，各项社会保障支出及投资运营全部纳入预算，使之规范化，各项政策措施完整配套的具有中国特色的社会保障预算体系。可供选择的模式包括：1、政府公共预算模式：将目前处于预算外的养老、医疗、失业、工伤、生育五项保险全部纳入一般预算中反映，将社会保障支出视同政府的经常性收支，统一在预算内反映。2、预算外形式：将一般预算中社会保障支出全部移到预算外，与其他社会保险项目一样，采取财政专户的管理形式。3、一揽子社会保障预算：将一般预算中和预算外的社会保障内容全部移出，一起编制一个独立完整的社会保障预算，由财政部门按照一般预算收支管理方式统一编制。4、社会保障基金预算形式：将一般预算中的社会保障支出和养老、医疗、失业、工伤、生育五项社会保险收支并在一起，编制社会保障基金预算，即其基金收入由社会保险收费和政府预算拨补以及基金运作收益、利息收入及捐赠收入构成。其基金支出由社会保险支出、抚恤和救济支出、社会福利支出、社会保障行政管理支出等大项组成，其基金结余由专门管理机构负责运作。5、一般预算加社会保险基金预算：将社会保障预算的内容分为两块，其中社会保险在基金预算中反映，建立起社会保险基金预算；另一块为抚恤和社会福利救济费以及社会保障补助支出，在一般预算中反映。我国在近期应当选择第五种模式，最终模式为第四种模式(林治芬2001)。

辛淑婷认为，应当根据社会保障不同项目的不同属性，分别与不同收入来相对应：社会保险与具有特殊报偿性质的税收对应，具有专款专用性质，准许有结余；而具转移支付性质的社会保障与一般税收收入对应，属于经常性支出，没有结余。因此，我国的社会保障预算可以采取“板块式”：与社会保险有关的收入支出单独列示在社会保险预算中，真正体现专款专用；具转移支付性质的社会保障分列在经常预算中，与一般性税收收入对应(辛淑婷2003)。而贾康则认为，社会保障这种人的公共产品，在它的理财上有其特殊性，它不可能混到经营性预算里去，而必须相对独立地表现出来。且以后的社会保障可能要逐渐地建立积累型的社会保险基金，不是现收现付的理财方式，在预算上就会有一系列特殊的要求宋体现这种积累型基金的完整情况。因此，从今后发展的趋势来说，将把整个预算分为三块或三块以上，一块是公共预算，体现经常性收支；一块是国有资产经营预算，或称为国有资本经营预算；一块是社会保障预算(贾康：2003)。

黄玉荣、曲顺兰则指出，社会保障预算收支应当在公共财政预算中自成体系，单独管理，将征收的社会保障税与目前政府在预算科目中编列的卫生事业费、优抚和社会福利救济费、下岗职工生活保障费等各项保障经费从公共预算中分离出来，共同纳入社会保障资金预算账户，社保资金专款专用，不能与一般性的预算资金混用。即使在社会保障预算内部，不同项目的收入也必须专门用于相应的支付项目，比如用于养老、失业、医疗的社会保险，不能与用于具有转移支付性质的社会救济、社会福利项目相混淆。当一般性预算资金出现赤字时，不允许用社会保障预算来弥补，但当社会保障预算出现收不抵支时，可由一般性预算收入给予一定的支持，以保证社会保障事业的健康发展(黄玉荣、曲顺兰2003)。

公共财政范文第3篇

本文认为，建立健全公共财政框架，是今后一个时期我国财税体制改革与发展的目标取向，其中需要研究处理的问题很多，从大的方面说，我们应当把握住这样几个原则性问题：

第一，从实际出发，确定我国公共财政框架的基本模式。在市场经济这个大前提下，虽然公共财政的基本内涵、特征是固定不变的，但是具体的公共财政框架却可以因市场发育程度、政治经济结构、经济发展水平的不同而有所不同。这样，不同时代、不同国家建立的公共财政框架就不能强求一致。换句话说，我们不能照抄照搬西方发达国家的公共财政框架，而是要从市场经济发展的一般规律和中国经济转轨时期的特殊国情出发，科学地确定我国公共财政框架的基本模式。确定我国公共财政框架的基本模式，必须考虑这样几个特殊的影响因素。一是我国人口基数大，经济发展水平相对落后，地区间发展不平衡，基础设施建设欠账较多，政府支出的压力始终是巨大的；二是加入WTO后，我们的国家和人民直面愈加激烈的国际经济竞争，缓解各种矛盾，保持和促进政治、社会经济的稳定，是各级各届政府的一项重要而艰巨的任务，所以，在设计公共财政的收入框架和支出框架时，需要为此做出更多的考虑；三是我国公民法治意识尚不够强，整个国家尚处于向法治社会过渡的历史阶段，规范政府行为的阻力很大，这就要求在建立公共财政框架的过程中更加注重制度建设和法律监督。

第二，确定公共财政开支的具体范围。尽管我们明确了公共财政的职能是满足社会公共需要，从而确定了公共财政开支的基本范围，但是，针对我国经济转轨时期的特殊国情，仍然有必要进一步讨论这一时期我国公共财政开支的具体范围。一般来说，除了政府保证履行其职能的基本需要（诸如国防、外交、司法、公安、行政管理以及基础教育、卫生保健、基础科研和环境保护等）属于典型的公共需要，满足这部分需要是任何国家都必须履行的基本职能，具有相对固定的性质之外，其余的社会公共需要，则有明显的“公共选择”性质，是否要由政府来满足，受到资源配置的效率、居民的公共消费偏好、政府的财力状况等因素的影响。因此，在不同历史时期、不同国情背景下所谓社会公共需要的具体界限并不是整齐划一的。从我国实际情况来看，一方面，一些项目正在逐渐淡出社会公共需要之列。例如，支持竞争性国有企业改革的支出，从现时看，关系到整个经济社会的稳定发展，它们便属于必不可少的社会公共需要内容而必须加以满足。但是，这类支出具有明显的过渡性，按照财政要逐步退出竞争性领域的原则，从长期发展来看，它们不属于社会公共需要，随着私人投资能力的增强，还是要逐步从公共财政支出中去除。像电讯、民航、电力的情况也与此类似。另一方面，随着社会经济发展，社会分工更加细密深化，越来越多的事物从私人部门分离出来而公共化，相应地，需要由政府管理的公共事务也在不断地扩张，搭建我国公共财政框架，需要考虑到这些变化趋势。就目前实际情况来看，属于政府职能“越位”、需要逐步淡出公共财政范围的主要包括竞争性领域的投资、应用性研究和经营性事业单位经费开支等。政府职能“缺位”较严重、需要纳入公共财政范围或提高其在公共财政中的地位的主要包括社会保障和基础教育、基础科学研究等。

第三，界定财政收支的适度规模。在一定的财政框架下，财政收入与GDP应当有一个适当的比例关系，这个关系处理不当，不仅财政的职能无法很好实现，既有的财税体制也会被动摇。近些年，我们一直说“两个比重”偏低，这一观点已经得到公认，但是事情的来龙去脉到底如何？似乎还无法说得十分清楚。现在，我们在公共财政的框架下重新讨论这一问题，理论上的支撑完备了，思路也变得清晰起来。首先，确定财政收入占GDP的合理比重，是在政府收入全部纳入预算的前提下讨论的。这时，政府收入、财政收入、预算收入是等值的，财政收入与企业和居民的负担也是对应的，至此，相应确定的财政收入占GDP的比重才能真实反映政府收支的实际水平，界定财政收支的适度规模才有实际意义。其次，社会公共需要是否得到了满足，是财政收入占GDP比重是否合理的重要标志。换句话说，在纳税人的负担基本合理的前提下，即使按照经验数据人们普遍认为财政收入占GDP的比重偏低，但是社会公共需要得到了满足，财政收入占GDP的比重就是合理的；反之，即使财政收入占GDP的比重明显超过以往年份，然而社会公共需要仍未得到基本的满足，我们也不能说财政收入GDP的比重过高。再次，按照“以支定收”的要求，应当以社会公共需要确定财政支出规模，再依据财政支出规模确定财政收入的规模，这种依存关系建立起来之后，财政收入与GDP的比例关系就应当是合理的。当然，作为一个前提条件，各种财政收入只能依法取得，任何超出支出的需要量而盲目增收，或者不顾支出需要随意减收的行为都是不被允许的。若能如此，所谓财政收入超常增长的问题事实上也就不存在了。

第四，处理好各级政府间的财政利益关系。处理好各级政府间的财政利益关系，是构建公共财政框架的一个重要的方面一即公共财政体制的建立。客观地说，在以往的财税改革中，一级政府、一级事权、一级财权的原则并没有得到很好地贯彻，政府间的财政利益关系一直是扭曲的，近几年滥收费的膨胀，不能不说与此有直接的关系。为此，在今后进行的财税体制改革中，必须借助建立公共财政框架的契机，从根本上解决这一问题。解决这一问题的起点应是政府职能在各级政府之间的合理分解。一般认为，其依据的是资源的流动性原则和受益原则。即生产要素的流动性与公共事务管理级次应当一致，凡属生产要素的与全国流动性有关的事务（如收入分配、经济稳定等），应当列为中央政府事务，以提高公共资源的配置效率，否则，就属地方政府事务（资源的流动性原则）；政府公共事务的级次管辖应当与受益者的利益相一致，即凡是全国收益的公共事务，应归中央政府管理，那些属于某一局部范围受益的，则应归地方政府管理（收益原则）。但对于划归地方政府管理的公共事务，中央政府负有指导和监督责任（马国贤，财政研究，1999,5）。在此基础上，要将一级政府、一级事权、一级财权的原则以法律的形式落到实处，彻底改变目前越是基层的政府，其法定的收入权力与其财政支出责任的差距越大的制度缺陷。否则，滥收费还会反弹。或者，事情发展更为严重，即失去必要的财力保证，长此以往，政权的基础可能会动摇。

二、具体制度建设的设想

从较宽的口径考虑，公共预算制度建设主要应包括以下具体内容：

第一，将全部政府收入纳入预算管理。具体地说，即在现有的以税收收入为主体的预算的基础上，将非税收入逐步纳入预算管理，逐步缩小制度外收入和预算外收入的数量，最终实现建立统

一、完整、全面和规范的国家预算的目标，使政府收入、财政收入、预算收入最终统一起来（此时，政府收入等于财政收入、也等于预算收入）。这项改革与费改税一样，牵涉地方、部门的既得利益最多，阻力也将最大。但是，如果不予以突破，税费改革乃至建立公共财政框架的努力将只能是停留在规划的蓝图上，整个财税体制改革不可能真正得到深化。同时，这项工作应当与费改税的进程相伴，分期分批地进行，以便使相关的部门和地方政府有逐渐适应和做出相应准备的时间。作为一项过渡性措施，对暂时还不能纳入预算管理的政府收入，也要实行财政专户的“收支两条线”管理，以解决部分政府收入完全失控的问题。此外，政府非税收入预算化要与其法治化的进程相伴，以巩固改革的成果。

第二，改革预算编制方法。改革预算编制方法的核心是编制部门预算。编制部门预算的意义在于：(1)部门预算要求所有的预算数落实到基层使用单位，其收入、支出项目及人员供给状况等均细化到二级单位，从而大大细化了政府预算，增强了政府预算的计划性；(2)编制部门预算要求将所有的政府收入都纳入预算，这样部门预算的编制才有意义，同时，部门预算作为统管各级政府收支的综合预算，既包括本部门预算，也包括下级单位汇总预算，能较全面地反映各个部门的全部收支活动，相应地，政府部门的预算分配权受到了较强的约束甚至被收归到相应的财政部门，从而提高了政府预算的归一性和集中度；(3)编制部门预算，将政府的全部收入都纳入预算并细化了预算，加之预算编制时间的提前，为政府预算增强公开性和提高法治化程度创造了条件。就目前财政部试行的部门预算改革情况来看，遇到的障碍首先是推行部门预算改革的基础工作尚未准备到位，为此需要建立准确可信的国民经济计划和重要经济指标数据库，对预算单位进行清产核资，制定科学的预算单位定员定额标准。所遇到的第二个障碍是目前政府非税收入混乱，尚无法将预算外和制度外收入纳入预算管理，这有赖于费改税的全面展开。第三个障碍是政府预算的法治化问题尚无实质性的推进，需要在立法上确定确保全国人大对预算决定权、否决权和预算执行监督权的具有操作性和约束力的法律程序。除了编制部门预算之外，在预算编制形式上应当按照《预算法》的要求编制复式预算，即从目前分为一般预算、基金预算、债务预算过渡到分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算的多重复式预算，以便更清晰地反映不同性质预算资金的来源和使用情况，增强预算的透明度。同时，为了提高预算分配的公正性和财政资金的使用效益，还要进一步巩固实施零基预算的成果。

第三，建立国库集中收付制度。国库集中收付制是预算执行的重要环节，它上接预算编制方法，下联预算监督，共同构成了预算管理制度走向公共预算的改革。作为公共预算执行的关键性制度，其意义在于规范预算执行，强化预算约束与监督，提高财政资金的使用效益。可以说，没有国库集中收付制度，预算编制方式、方法的改革只能是虎头蛇尾，是收不到实效的。国库集中收付制一方面是建立由国库单一账户、财政部门的零余额账户、预算外资金财政专户（随着财税体制改革的完成，预算外资金归入预算，这一账户最终将被取消）、小额现金帐户和特设专户构成的国库单一账户体系，财政收入采用直接缴库和集中汇缴两种方式；另一方面是采用新的支出拨付方式，即将支出具体分为工资支出、购买支出、零星支出和转移支出四类，分别实行财政直接支付和财政授权支付两种方式。实行国库集中收付制的难点，一是与实行部门预算一样，因涉及收回政府部门的预算分配权，会遇到较大的阻力。二是涉及到与银行方面的关系，需要建立健全银行清算系统，协同制定新的国库管理规章。此外，还应注意财政不要集中在一家银行开户，以免过多地影响到银行间的利益。

第四，积极推行政府采购和招标制度。政府采购和招标是预算改革的最后一环，它是采用市场化的方式，通过竞争性招标来引导财政资金的使用，以提高财政资金的使用效益，发挥财政的宏观调控作用，更好地满足社会公共需要。推行和完善政府采购与招标制度，有几个问题需要加以注意和明确：(1)政府采购和招标既然是采用市场化的方式，就要完全按照市场规律来运作，不能以市场化之名，行行政管理之实，所以必须坚持公正、公平、公开的原则，凡是有违市场化规则的行为，如地区封锁、行业垄断、“暗箱操作”等都是政府采购所必须摒弃的。(2)政府采购的范围原则上应包括所有使用财政资金购买、租用或雇用的货物、工程或服务。但是目前将所有的政府支出全部纳入政府采购的范围是困难的，所以应采取逐步扩大范围的方式。从资金来源看，首先应将现有的预算资金纳入政府采购范围，然后与公共财政建设及费改税相适应，较快地将政府部门预算外收入及制度外收入纳入政府采购范围；从采购对象看，应当从数额较大的办公用品开始，逐步扩大范围；从政府级别考虑，应当从上到下逐步推开，这样便于积累经验，制定规范，同时也为基层政府采购市场的发育赢得一定的时间。(3)政府采购的方式通常包括招标采购、询价采购、谈判采购等，其中，招标采购又包括公开招标、选择招标、有限招标等。一般来说，公开招标因其公平性和效益性最好而最受青睐。不过，限于条件，有时也需要采用其他招标方式，但是不管采用哪一种招标方式，从政府方面来讲，都要最大限度地维护公共利益出发，既能节约财政开支，又能较好地实现政府职能。(4)政府采购不仅仅是政府财政支出方式的改变，它还是改革预算管理制度，加强预算约束，建立公共财政框架的重要环节，所以各级财政部门必须在政府采购中发挥主导作用，采用每一级政府设立政府采购中心统一处理相关事宜的模式。而不能将采购权分散给政府部门甚至是事业单位，否则，政府采购制度的改革只能是换汤不换药。

如前所述，公共预算的灵魂是法治化，其法治化的程度关系到整个公共财政制度改革的成败。所以，在整个制度设计与实施中，必须将推进法治建设、强化法律监督和提高法治化程度作为一个基本的努力方向，具体措施应包括：(1)完善相应法律体系。首先，我们认为，为提高财税法律体系的协调性，更好地发挥其作用，从长远看，应当制定《财政基本法》（也可称为通则法），主要用来规定一些基本财政原则、政府间财政权力的划分、当事人的基本权利义务、基本财政术语的法律解释等。同时，与建立公共预算制度相适应修订《预算法》、《国库管理条例》，制定《政府采购法》（因为政府采购活动不是以盈利为目的一般性商业活动，所以不能以普通的商法作为其基本的法律依据，而必须统一规定政府采购的流程和基本管理制度，通过制定《政府采购法》对其加以规范）。(2)完善相应法律的内容与结构。不管是哪一部法律，都必须以规定当事人双方的权利和义务为核心来构建，要避免像过去的一些行政法律那样，只是将原有行政规则的集合拿过来充作法律的内容，而是要像其他民事与刑事法律那样，在结构设计上讲求立法技术。(3)加强法律程序建设。一套法律体系的程序性规则是否健全，通常被视为其现代化程度如何的一项重要标志。因为没有健全的法定程序，法律的公正与效率就无从保证。毋须讳言，我国财税法从立法到行政执法都严重忽视了程序性规则的重要性。为此，新的财税改革中的法治建设，必须将重塑程序性规则放在重要位置。(4)提高相应法律的可操作性，改变那种依靠大量行政解释来实施财政法律的做法，确保相应法律的立法精神和原则得到准确地贯彻实施，不因法律可操作性差而受到有意或无意的歪曲。(5)加强法律监督。主要是落实各级人民代表大会对政府预算的决定权（包括审核权、批准权、追加权、削减预算额度或调整预算结构的权力、否决权等），人大要提前介入预算草案的编制过程（不能被动地坐对预算草案的审核，不能由财政一家决定预算草案的编制），通过在各级人大设立专门的预算工作委员会、增加编制预算的时间、细化预算科目、重新设计预算审核、批准的法定程序、增强预算的全面性和公开性、追究不执行预算的行政官员的法律责任等措施，来增强公共预算的严肃性，强化社会对政府行为的约束、规范与监督。

在讨论了上述问题，对预期的来来我国公共财政的走向有个基本认识之后，我们可以描述一下作为财政体制改革目标取向的公共财政框架的大致轮廓。这就是：

公共财政范文第4篇

(一)确立我国目前公共财政职能的理论依据

1.财政职能是由财政本质决定的。只有回答财政是什么,才能明确它应该干什么,即它所承担的基本职责、活动范围和运行方式等问题。改革开放以来,随着财政改革的不断深化,经过理论界和财经界的共同努力,财政理论取得了长足的发展,基本上适应了转型、创建社会主义公共财政理论体系的要求。在紧紧结合中国经济改革的实际,借鉴西方公共财政的理论和实践经验,对政府与市场的关系、发展市场经济必然要实行公共财政模式以及突出强调市场在资源配置中的基础性作用等重大问题上,取得了基本的共识。这些都对重新加深对财政本质的认识,提供有利的条件。在我国建立公共财政,已成为共识,转变政府职能问题已做出相应决定,体现了从现实国情出发。很多专家学者也认识到,我国建立公共财政,不仅要矫正市场失灵,同时还要培育市场、弥补市场发育不健全出现的“市场残缺”,不仅要通过相应的经济和法律手段调解收入分配、解决社会分配的不公问题,还要在生产流通领域加大对基础产业和基础设施的财政投入,推进国有企业改革,提高经济效率,保持国民经济持续、稳定、健康发展。在《领导干部财政知识读本》中,把财政这一经济范畴的定义概括为:“财政,也叫国家财政。是以国家为主体,通过政府的收支活动,集中一部分社会资源,用于履行政府职能和满足社会公共需要的经济活动。”对财政本质的这一代表性认识,是探讨财政职能的根本依据。

2.借鉴吸收现代公共财政理论。既然我们国家已明确把发展市场经济,建立符合我国市场经济环境的公共财政体制作为改革的目标模式,即理所当然地应该认真学习、借鉴西方公共财政理论,为界定转型时期的财政职能提供理论依据。实际上,我国财政理论界和实际部门在这方面已经做了很大努力,取得了很大成就。诸如在强调财政在资源配置中应发挥的职能作用,正确界定政府与市场的关系等重大问题上基本上取得了共识,一些相应的措施已付诸实施。

3.依据转型理论和政策探讨现阶段财政职能。转型的理论,也是来源于西方。二战以后,世界各国在推进工业化和现代化经济发展过程中,社会体制都经历了转型,表现出谋求共同发展的趋势,又呈现出多元化转型模式。在总结世界各国各种转型方式的经验教训的基础上,依据我国的国情,我们党采取渐进的转型模式,稳步推进改革开放,经历了20多年的艰苦努力,确立了有中国特色的社会主义市场经济的基本框架,社会经济得到巨大发展,人民生活得到明显改善。但从生产力发展的角度看,我国经济转型,本质上又是在近代工业化远没有完成的条件下,超越阶段,合二为一地走向现代化社会转型,包含着既要完成工业现代化,又要实现现代化的双重目标的转型。由此又规定了我国社会的转型,同时又要推进文明转型和体制转型。所谓文明转型,就是要完成农业社会向工业社会以至更快地进入现代信息社会的转型;体制转型是指适应现代社会生产力发展,在坚持和完善社会主义制度的前提下,完成从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制的转型。随着市场经济的深入发展,也势必要规范政府行为和界定政府与市场等重大分配关系,在市场对资源配置起基础性作用的程度越来越增强的条件下,公共财政应承担矫正市场失灵和弥补市场缺陷的职能作用就越来越明显。由此可见,建立公共财政是转型社会结构变迁的必然结果,又是形成新的社会结构框架的支撑,它的发展必然以促进微观经济主体的发展与保持活力为先决条件。我们应该看到,转型是一个长期的历史过程,这正如党的初级阶段理论所一再强调的。这一过程,既是计划经济特征逐渐消退的过程,又是市场经济因素不断成长的过程,新旧交替,此消彼长,不同于健全的市场经济。因此必须从这一过程的特殊性出发来促进公共财政的发展,用现实的观念来探索这一过程中财政职能所表现出的特殊性。

(二)对我国公共财政职能的基本认识

对于我国公共财政的基本职能,理论界曾有过不同意见,有人提倡三职能说,即资源配置职能、收入分配职能和调控经济职能;也有人提倡四职能说,即在上面所述三个职能上再增加监督管理职能。本人更赞成四职能说,尤其在经济转型过程中,强调财政的监督管理职能更有其特殊意义。财政的监督职能不同于审计监督,审计监督是一种事后行为,而财政的监督职能却能够监督整个过程;财政监督也不同于法律监督,它是一种行政监督。

1.资源配置职能。财政的资源配置职能,主要是将一部分社会资源集中起来,形成财政收入,然后通过财政支出分配活动,由政府提供公共物品或服务,引导社会资金的流向,弥补市场的缺陷,最终实现全社会资源配置效率的最优状态。财政资源配置职能的范围大小应由政府的职能范围来确定,是市场配置无效而又是社会需要的公共物品和劳务。

2.收入分配职能。收入分配职能是指政府收支活动对各个社会成员收入在社会财富中所占份额施加影响,以实现收入分配公平的目标,这是财政与生俱来的一项职能,不过在不同历史阶段分配的内容和形式会有所不同。在计划经济条件下,财政收支活动的突出特征是高度集中,统收统支,政府包揽过多,存在大量越位与缺位的问题,而在市场经济条件下,财政分配活动主要应集中在公共需要的范围里,这是财政职能的一个重大的转变。

3.经济稳定发展职能。在市场经济中,由于市场机制的自发作用,不可避免地造成经济的波动,社会总需求与总供给的失衡、通货膨胀、失业、经济危机是经常发生的,这也需要政府通过财政手段对市场进行干预和调节,以维持生产、就业和物价的稳定。因此,经济稳定发展就成为财政的基本职能之一。在经济转型阶段,这方面的作用显得更为突出。西方经济理论认为,财政的稳定发展功能有两个方面,一是自动稳定器的作用,另一个是作为宏观经济调控的政策工具作用。具体到我国的实际情况,财政调控经济的实现方式应有四种:一是针对经济发展的不同时期,分别采取不同的财政政策,实现社会总供给和总需求的基本平衡。当经济下滑时,社会总需求不足,采取扩张性的财政政策,增加财政支出,减少税收,刺激总需求的扩大;当经济膨胀时,社会总需求过度,采取紧缩性的财政政策,减少财政支出,增加税收,抑制总需求。二是通过发挥累进的个人所得税等制度的“内在稳定器”作用,协助稳定经济。三是通过财政投资和补贴等,加快企业、能源、交通运输等公共设施和基础产业的发展,为经济发展提供良好的基础和环境。四是逐步增加治理污染、生态保护以及文教、卫生等方面的支出。

4.监督管理职能。在财政的资源配置、收入分配和经济稳定发展的各项职能中,都隐含了监督管理的职能,那么为什么还单独列为一项职能呢?在市场经济条件下,尤其是转型时期,由于利益主体的多元化、经济决策的分散性、市场竞争的自发性和排他性,某些旧体制还在起作用,新体制还不健全,漏洞很多,资产流失、损失浪费、侵占挪用、问题大量存在,放松财政的监督和管理是不行的。财政监督管理职能的内容主要应包括:一是通过对宏观经济运行的监督管理,跟踪、监督宏观经济运行指标,及时反馈信息,发出预警信号,为国家宏观调控提供决策依据,从而为经济正常运行创造良好的市场环境。二是通过对微观经济运行的监督管理,规范经济秩序,主要是建立健全和严格执行财政、税收、会计法规,为市场竞争提供基本的规则,保护正当的市场竞争,同时严肃财经纪律,依法治税,依法理财,保证国家财政收入。三是通过对国有资产营运的监督管理,主要是实施价值形式的监督管理,在搞活搞好国有企业的同时,实现国有资产的保值和增值。四是通过对财政工作自身的监督管理,不断提高财政分配效益和财政管理水平。

二、探讨财政职能问题应注意以下几个方面

首先,财政职能是财政区别于其他经济范畴的重要标志之一,是规范财政活动的基本准则。概括地说,财政是以政府为主体的分配活动,也就是通过政府的收支活动,通过征税、举债以及收取各种规费、使用费等途径集中一部分社会资源,用以实现政府职能和满足社会公共需要的经济活动。这就是财政范畴与其他任何经济范畴的主要区别之处,从而为研究界定社会主义公共财政的职能范围提供了客观依据。

其次,财政职能是实现政府职能的重要手段。财政是随着国家的产生和发展而产生和发展的。我国主流派财政理论称财政为“国家财政”,公共财政理论把财政称作“政府财政”,在这一点上认识是一致的。那就是说,财政是与国家密切相连的,财政职能须依据政府职能来确定,研究财政职能需要从这一点出发。

第三,实行公共财政模式的国家,财政职能有共性的一面,但又必须从各自国家的国情出发,表现出各自不同的特征。即使在西方市场经济国家里,都实行公共财政模式,也都是从本国实际情况出发,有各自的具体特征,何况在我们这样一个从长期计划经济转向市场经济的大国里,照搬国外某些理论、做法都不行,必须从我国当前的具体情况出发,借鉴国外公共财政的理论和经验,与我国的实践相结合,创造性地建立起适合我国国情的社会主义公共财政理论体系和方法特点来。探索财政职能,也必须从这样一个总的要求出发。

第四,财政职能有其相对固定的内涵,但又不是一成不变的,在不同的历史发展阶段,内容和形式都会有所不同。所以,研究财政职能,必须与不同历史发展阶段的社会经济发展状况结合起来进行考察。在经济发展的新形势中,摆正财政的位置,明确自身面临的任务,寻求切合实际的运行方式。总之,要用发展的观点,开拓的精神,探索新形势下的财政职能。

三、我国财政职能存在的主要问题及对策建议

1.财政供给制分配方式尚未完全打破,国家财政仍包揽过多,通常说的“越位”问题仍然存在。这些年来,财政改革多半着眼于旧体制存在的统收问题,而政府大包大揽的传统思想和财政统支的局面依然存在,财政职能范围仍没有进行相应的调整,在很大程度上仍受着计划经济体制下供给制分配方式的影响,不适应市场经济发展的要求,也不利于财政支出结构的调整和优化。这里面突出的问题,一是财政补贴仍过于沉重。财政补贴主要包括价格补贴和企业亏损补贴两大类,但长期以来,为了维护社会经济的稳定,保持物价水平的平稳,使相当一部分国营企业的产品价格水平,虽然放开了,但仍与价值存在着严重背离的情况,企业亏损负担沉重,财政承担着价格补贴和企业亏损补贴不断增加的双重压力。有关资料表明,20世纪80年代以来,财政补贴快速增长,由1980年的250.14亿元增加到1990年959.68亿元,年均增长14.4%,占同期财政支出的比重由18%上升到24.9%,上升了6.9个百分点。二是财政支出供给范围仍然过宽,不仅包括了公共需要范围里的开支,而且还承担着大量竞争性经营领域里的开支,如补充企业的资本金,安排重点企业生产建设性支出等等。三是在现行的转移支付制度中对基数的确定,是根据“保存量”(即保证1993年地方政府的既得财力)的原则,利用基数法得到的。这样一来,原体制中一切合理不合理的因素都囊括在内,等于承认计划经济体制下的不合理所得。为此,主要应加快国有企业的改革步伐,尽快建立起现代企业管理制度,并与此同时尽快完善社会保障体系。

2.财政职能弱化,许多应该做的事无力去做,“缺位”的问题亟待解决。关键在于财政收入占国内国民生产总值的比重不断下滑,财政可供分配的资金总量不足,远远不能适应公共财政所应承担的公共需求的要求,影响财政职能的充分发挥。在许多方面,职能作用仍不到位,具体表现,一是属于公共需要的基础设施方面的资金投入严重不足,公路、铁路、港口和城市公共设施等等方面的投资缺口很大,形成一些瓶颈,制约着国民经济的发展。为了解决这些问题,财政不得不采取大量举债的方式来弥补这方面的资金不足,从而不断地加重了财政的债务负担。二是管理还比较薄弱,漏洞较多,财源和资金流失十分严重。目前我国有近四万亿的国有资产,这么一大块家底,应该创造出巨额财富,但实际上,这块资本的运用效率是很低的,而且每年都在以不同的方式流失。我国的资源全部属于国有,但长期以来,忽视从价值上进行有效的管理,到目前为止,对国有资源的家底也没有搞清楚,资源性产品的价格体系也没有完全建立起来,很多是无价和廉价开采使用,相当一部分价值流失了,国家财政从资源利用中获得的收入是很有限的。三是大量的非税收入依然游离于预算之外。分配关系扭曲,分配秩序混乱,愈来愈多的部门直接参与收入分配,各种基金、收费等预算外收入大幅度增长。四是税收征管不力,税收流失也相当惊人。我国每年的税收流失都以成百上千亿元的数字累积着。这里面有随意减免税的原因,有偷漏税的原因,有征管手段落后的原因,有税收人员素质不高的原因等等。尤其值得注意的是法制化程度不高,税法体系不健全、执法不严,基层把税收任务比税法看得还重,超额完成税收任务可以分成、得奖金,执法不严却无人追究,造成应收不能尽收的局面很难扭转。一部分税收收不上来,财政职能的弱化就可想而知了。因此,应强化财政的收入机制,强化税收管理,严格坚持公平与效率原则,解决好税收的征管体制问题,提高财政的两个比重。财政有了钱,职能弱化的问题自然就解决了。

公共财政范文第5篇

公共财政的基本职能就是满足社会公共需要，社会保障是社会公共需要的一个重要组成部分，完善社会保障体系，保证社会保障支出需要，是社会主义市场经济条件下公共财政的一项重要职能。建立和健全社会保障体系，对于深化经济体制改革、使迸社会稳定和发展、改善人民群众生活，都具有十分重要的意义。九十年代中期以来，根据经济体制改革特别是企业改革的需要，党中央、国务院把加强社会保障体系建设作为一项突出的任务来抓，经过各级党委、政府和有关部门的共同努力，我国已初步建立了以“三条保障线（即下岗职工基本生活保障、失业保险、城镇居民最低生活保障）”和“两个确保（确保国有企业离退休人员养老金按时发放、确保国有企业下岗职工基本生活保障）”为主要内容的社会保障体系框架，在我国成功地克服通货膨胀困扰，实现经济的“软着陆”；成功地抵御亚洲的金融危机冲击，实现国民经济的持续、快速、健康发展；成功地实施国民经济结构调整和产业结构调整，推动国有企业改革、改组、改造和实现国有企业三年脱困目标的过程中，社会保障体系都发挥了稳定器和“减震阀”的作用。几年来，我省积极推进社会保障制度改革，一是在不断完善企业职工基本养老保险和失业保险的同时，积极调整财政支出结构，提高社会保健支出在财政支出中的比重，基本实现了两个确保。二是城镇职工基本医疗保险、医疗卫生服务体制和药品生产流通体制等三项改革步伐加快,医疗机构分类管理办法正在贯彻实施;医院医疗收支和药品:收支实行分开核算、分别管理工作已经开展:城镇职工基本医疗保险平稳推进。三是积极开展事业单位失业保险，按照事业单位缴纳失业保险费所需资金在其支出预算中列支的规定，将事业单·位应缴纳的失业保险费列入2001年预算·使事业单位职工失业保险逐步纳入制度化、规范化轨道。现行的社会保障体系还不够完善，如在制度体系、筹资机制上还不够健全，管理操作也不规范，企业和政府、中央和地方之间责任不够明确等。就我省来说，一是部分地区的财政部门对建立公共财政框架缺乏必要的认识，对两个确保”和社会保障体系建设的重要性认识不足，调整财政支出结构力度不大，地方预算中安排的社会保障资金与实际需要差距很大，过分依赖上级，给多少钱就办多少事。有些地区的同志强调地方财政困难，无力安排。但是这些地区搞形象工程、搞建设项目有钱，而保证居民的基本生活却没有钱。这显然是违背我们党的宗旨和“三个代表”思想的。二是社会保漳资金不按规定使用，存在基金未纳入财政专户和挤占挪用现象;用救灾资金发放下岗职工生活费、交纳养老保险金和农业税、购买种苗、化肥和贫困救济等。三是城镇居民最低生活保障确保制度不健全，覆盖面小，保障率低，大批城镇低收入居民未得到最低生活保障，特别是中央和省属企业的困难职工家庭没有完全实行属地管理，未能享受最低生活保障。截止2000年底，全省享受城镇居民最低生活保障的人数中，民政对象占1/3，城市困难居民仅占60%左右，全省支出城镇居民最低生活保障经费仅3000多万元。四是个别地区基础工作不扎实，没有形成一套系统、规范的管理制度，底数不清，对要求上报的数字和材料量体截衣，按需提供，虚报、漏报、瞒报甚至不报的情况时有发生，社会保障工作任重道远。党的十五届五中全会明确提出，今后5年到10年，是我国经济和社会发展的重要时期。是进行经济结构战略性调整的重要时期。这一时期社会保障工作的主要任务是要加快建立独立于企业、事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系。2001年全面贯彻落实党的十五届五中全会精神、实施十五计划的第一年，也是加快社会保障制度改革的关键一年，经济结构调整和经济体制改苹的任务非常繁重，社会保障工作的任务也十分艰巨。中央提出要在试点的基础上，进一步推进城镇职工基本养老保险、失业保险、医疗保险及医药卫生体制改革，建立和完善城市居民最低生活保障制度。财政社会保障工作的主要任务是:认真学习和贯彻落实党的十五届五中全会以及中央经济工作会议精神，按照全省社会保障工作会议和全国财政工作会议要求，继续做好确保工作，完善社会保障筹资机制，深入开展养老、失业、医疗等社会保障制度改革，强化社会保障财务管理，加快建立和健全社会保障体系。构建社会保健体系，既是一项宠大、复杂的系统工程，又是由近及远、逐步完善的过程。国务院决定，2001年先在辽宁省全省进行试点，其他省、市、区可选择一个市进行试点。我省拟将焦作市列为试点市。在试点过程中，我省拟将焦作市列为试点市。在试点过程中，我们应配合财政支出管理制度改革，深化社会保障制度改革，建立健全适应社会社会主义市场经济需要、符合公共财政要求的社会保障体系。眼下应努力做好：社会保障的资金供给今后一个时期，财政工作的重点是加强支出管理制度改革，建立适应社会主义市场经济要求的公共财政框架。按照“一是吃饭，二要建设”的原则，在努力促进先进生产力的发展和增加财政收入的前提下，转变财政、经济工作观念，加快建立适合我国国情的公共财政，进一步调整和优化财政收支结构，逐步减少盈利性、经营性领域投资，大力压缩行政事业经费，把经营性事业单位推向市场，将财力主要用于社会公共需要和社会保障方面。现行社会保障工作中存在的突出问题是，社会保障对财政资金的需求呈上升趋势。基本养老保险在规范管理上虽然取得了很大进展，但实行全额缴拨和社会化发放后原有隐藏的矛盾暴露在明处，基金收不抵支的状况日益加剧；试点地区新的下岗职工原则上不再进入再就业服务中心，直接领取失业保险金，增加了失业保险基金

和再就业工作的压力，而滞留中心的下岗职工还需要继续保障其基本生活。在一段时间内，双重负担有可能使财政压力加重，特别是职工解除劳动关系还涉及到某些债务问题，如处理不慎，有可能出现一些不稳定因素:城镇职工基本医疗保险制度和医药卫生服务体制改革的全面实施，用人单位和个人必须按规定费率缴费，医疗机构要建立正常的财政补偿机制，公务员还要实行医疗补助制度，会对财政提出一些新的要求；健全城市居民最低生活保障制度，享受人数也会有所增加，要求财政增加经费，等等。所有这些都将为财政资金安排带来一些新的困难。这就要求我们按照公共财政的要求，大力调整支出结构，将社会保障支出作为当前的支出重点之一，努力增加社会保障支出预算。社会保险费与财政安排资金是确保社会保障支出的两个方面，此长彼消，此消彼长。如果筹资机制健全，覆盖面扩大，征缴率提高，基金收入提高，财政压力就会少一些，相反，财政压力就会很大。因为前提就是一个，必须保证社会保障所需支出，不能出现新的拖欠。必须妥善处理好两者的关系，既要健全正常筹资机制，又要努力增加社会保障支出预算。即使是社会保健基金收大于支的地区，也要保证社会保障财政支出预算的合理增长，留有后备。为解决社会保障资金供求矛盾，党中央、国务院已决定开辟新的社会保障筹资渠道，多渠道筹集资金，缓解当前财政收支的压力。国务院有关部门正在研究制定通过国有股变现、扩大发行规模等方式多渠道筹措社会保障资金的具体办法，但这些措施只能由中央统一实施。地方也要在现行法律法规和政策许可的范围内，开动脑筋，多渠道筹集社会保障资金。社会保险费的征收管理社会保险费征缴问题是实现¨两个确保的核心问题。由缴费单位和缴费个人共同缴纳的各项社会保险费，是实现两个确保的最主要资金来源。抓好了社会保险费征缴，就抓住了两个确保工作的牛鼻子，抓不好社会保险费征缴工作，两个确保就会陷入无米之炊的困境。由于种种原因，目前一些企业和职工个人缴费积极性不高，个别企业存在瞒报、少报缴费工资基数等问题，还有一些征收机构责任心不强，征缴不力，甚至采取协议缴费等不规范行为，致使社会保险费收缴率难以提高，当年收不抵支的清况越来越严重。要改变这种被动局面，必须加强宣传，提高全民保险意识。让全社会都行动起来，监督、执行《社会保险费征缴暂行条例》，全面彻底地将差额征缴改为全额征缴，并完善征管机制，强化征收管理，提高征缴率，做到应收尽收。应加大工作力度，改善征缴手段和条伴，努力增加收入。医药卫生体制改革城镇职工基本医疗保险、医疗卫生服务体制和药品生产流通体制改革国务院和省政府都已下发了有关文件，我们要根据文件精神，研究制定符合当地实际情况的政策措施，积极推进医疗保险制度改革。要认真落实卫生财政补助政策和医院药品收支两条线管理等改革措施，努力增加卫生投入，合理安排由财政负担的医疗保险资金。关于财政卫生投入问题，有些地方反映财政困难，难以安排。这里存在一个认识问题。按照江总书记三个代表思想，关心群众生活，保障人民群众健康，提高民族素质，是财政部门应尽的职责。做好这项工作，必须正确认识经济发展与保障人民身体健康的辩证关系问题。我们发展经济的日的是为了提高人民群众的生活水平，包括提高健康水平。如果卫生事业发展严重滞后于经济发展，结核病、艾滋病等严重危害人民健康的重大传染病以及地方病和多发病得不到有效控制，人民的健康水平得不到保障，人民的生活怎么提高？经济建设的成果又如何体现？在2000年12月21日国务院召开的全国结核病防治工作电视电话会议上放映的录像片中有很多因病致贫、因病返贫的例子。李岚清副总理看后心情很沉重，并做了语重心长的讲话。为什么我们搞建设、上项目有钱，动辄几千万、几个亿资金，而区区几百万的卫生防疫投资金都拿不出来？主要是对这个辩证关系认识不清。属于公共卫生方面的经费应该及时安排到位。各级财政部门按照有关文件的要求，根据各级政符管理卫生事务、行使卫生监督执法等工作职责以及卫生事业发展需要，制定符合本地实际情况的具体补·助项目、标准和定额，合理安排卫生、中医、药品监督管理等事业经费预算，既要保证卫生监督执法等部门的正常经费，还要根据当地实际情况安排重大疾病控制等专项经费。对国务院和省政府特别强调的结核病、艾滋病以及某些地方病防治经费，各级财政一定要根据各地实际需要合理安排，努力增加这方面的财政投入。社会保障资金的财务管理加强各项社会保障资金预算和财务管理，是各级财政部门的一项基本职能。在大力推进预算管理制度改革，实行部门预算，细化预算编制的同时，还要逐步实行国库单一帐户收付制度，并对医疗卫生设备、救灾物资等，实施政府集中采购办法，这就要求加强财政监督，提高工作效率，节约财政资金，杜绝腐败。各级财政部门还要认真贯彻落实各项社会保障资金财务管理制度，加强财务管理和监督，提高资金使用效益。近年来，各级财政部门在制度建设方面做了大量的工作，制定了一系列财务会计制度，但各地执行的情况并不理想，抵制和违背财务制度的现象屡见不鲜。因此，各级财政部门要狠抓社会保障资金的规范管理和贯彻落实，切实将社会保险基金纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，加强各项社会保障专项资金的跟踪反馈，保证各项社会保障资金专款专用。今年，财政部还将根据财政和社会保障制度改革的进展情况重新修订有关财务、会计制度，我们也要结合当地的实际情况修订相应的实施办法，加强监督检查。社会保障基本情况的调查研究当前社会保障工作面临的新情况、新问题很多，如果不能在调查了解实际情况的基础上有针对性地制定政策措施，天天坐在办公室里拍脑袋，是解决不了实际问题的。各级从事财政社会保障工作的干部，尤其是领导干部，无论工作多么忙，都要挤出一定的时间深入基层开展有目的、有针对性的调查研究，掌握第一手情况，以便制定政策时有的放矢。今年省财政要围绕社会保障财务管理工作中的重点问题，组织地方同志一起深入开展调查研究，务求取得成果。一是养老金替代率过高问题。要针对部分市县在企业养老金发放中，工资替代率高的问题，会同有关部门一起进行调查研究，在摸清现状的基础上，提出解决的办法。二是国有企业下岗职工再就业问题。要针对下岗职工多、就业困难等情况，在认真调研的基础上，通过调整支出结构安排一部分资金，用于职业培训机构的再就业培训补助。并通过对下岗职工提供岗位需求信息、职业介绍，鼓励下岗职工自谋职业等方式，拓宽就业渠道。三是城市居民最低生活保障问题。通过对城市居民最低生活保障工作进行调查，了解掌握全省低保工作现状和存在的问题，规范低保工作管理行为，四是全省药品监督管理系统上划问题。要在认真调查测算的基础上，合理确定人员、经费、资产的上划方案。五是全省优抚安置对象和优抚安置事业单位普查工作。通过普查准确掌握优抚安置对象和

优抚安置事业单位的实际情况，逐步建立优抚安置信息管理系统，提高优抚安置工作管理水平和资金使用效益。六是救灾资金专项检查工作。在县乡自查的基础上，由省市进行重点检查，以确保救灾资金专款专用。七是如何完善社会保险费征管机制，提高征缴率问题。各级财政部门要会同有关部门认真贯彻执行《社会保险费征缴暂行条例》，深入实际督促检查，全面彻底地将差额征缴改为全额征缴，并完善征管机制，强化征收管理，提高征缴率，力争做到应收尽收

公共财政范文第6篇

关键字：公共财政、契约、交换、法治

当西欧封建社会步入暮年时，商品的扩张摧毁着自给自足的农业经济。市民阶级开始走上历史舞台。在商品市场上，生产者、经营者和消费者均具有独立的产权，各自的活动及其产品作为商品在市场上等价交换、自由竞争。人成了市场交换中独立自主的个体和自由平等的主体。契约经济日益普遍，契约活动大量增加，契约现象日益成为日常生活中最普遍最基本的现象。经济基础决定社会意识，人们逐渐接受契约思想。“社会契约论”首先成了建构新型社会关系和社会结构的可供借用的理论资源，逐渐成了人们的思维习惯。虽然“社会契约论”有虚构之嫌，但是不可否认，在西欧社会市场经济的发展中，在公共财政建立的过程中，社会契约的思想始终提供着深刻的理论根源。

一、市场经济是“私人契约”的经济

在自然经济形态下，经济的封闭性、局限性、保守性和自给自足，使人们限于血缘、亲情、宗教、伦理、等级所限定的各种身份，并在特定的身份下循规蹈矩、安于现状。这种规模狭小的小农经济，决定了人们之间的相互依赖性，对人的依赖、对土地的依附，进而对土地所有者的依附，又决定了那时的小生产者没有独立的人格，难以成为完全的社会主体，社会成员习惯于接受实行人治的专制制度。但是在市场经济条件下，契约关系是商品生产者经济交往的最基本形式，因而也是范围广泛的社会关系存在的前提或基础，从这种意义上说，在市场经济发达的国度里，契约原则具有真正的社会意义，契约精神也得到普遍的发扬。

首先，市场经济是一种平等的经济。契约的缔结是以主体地位平等为前提的身份不再起作用，人们已消除人格上的歧视，缔结契约完全是平等主体之间的事。此外，平等不仅仅是契约缔结的前提，而且还可以看作是契约实现的过程和结果。

其次，市场经济是一种自由的经济。契约是当事人双方通过自由意志达成的合意，对于任何一方来说，都不能容忍对方或第三者的强制，其相互间只能是凭借自愿与诚信，自由地(自主地)选择缔约对象，并决定契约内容和形式。

再次，市场经济是一种以契约表达私人合意的经济。参与商品经济的社会主体以契约形式所达成的合意通常由权利和义务表现出来。这是因为，经过反复的要约与承诺，缔约双方达成的合意便物化为当事人之间的权利和义务关系。在这里，契约既是权利和义务实现的手段，又是权利和义务形成的条件。

最后市场经济还是一种竞争的经济。参与市场经济的社会主体或市场主体，必须在平等和自由的竞争中实现利润最大化的追求，而这一切与市场经济的发展又是完全一致的。因为市场机制正是在自由竞争中发挥作用的，通过竞争的优胜劣汰，社会资源才能从低效利用向高效利用流动，市场对资源的合理配置的功能才能得到充分发挥。很明显，市场机制、特别是对资源的合理配置，离不开契约关系的建立，是在契约的引导下实现的。正如黑格尔所说，在资源的转移上“契约关系起着中介作用，使在绝对区分中的独立所有人达到意志统一。由此可见，如果没有契约关系的中介，没有契约精神的指引，市场这只“看不见的手”也是难以发挥作用的。

社会主义市场经济，同样是以社会主义契约原则和私人契约为基础，因为它除了是建立在公有制为主体的多种经济成分并存的这一特定经济基础上之外，其余方面与其他类型的商品经济有着许多相同的地方。它同样要求在其经济生活中，社会主体必须是平等的、自由的，其商品交换等经济交往的实质依然是利益交换和实现权利的过程，私人契约依然是社会主体参与社会经济交往活动和进行利益交换的最基本、最普遍的形式。

由此可知，参与市场经济的社会主体，在经济生活的全过程和每一个环节亦即在商品生产、交换、消费等诸方面，都必须借助契约这个中介形式才能完成。在这一形式中，双方当事人自然以直接独立的人相对待，相互之间表达的是各自的自由意志，进而形成相应的权利和义务关系。私人契约是市场经济最本质的属性，是市场经济最通行的行为准则，是市场经济最适当的组织形式。

二、公共财政首先是保护私人契约的财政

公共财政是建立在市场经济基础上，并与之相适应的一种财政模式，因此，公共财政的首要任务是对市场契约的尊重和保护。公共财政应当成为保护市场契约的工具，公共财政的使命就是保护私人契约。从这点上讲，公共财政首先必然是“法治”的财政，因为对契约的有效保护是法制的本质特征之一。在封建社会，法的主要功能是统治的手段和封建统治者维护封建特权的工具，没有什么私人契约的保护。近代以来，资产阶级为了发展商品经济，保护私有财产，才开始把对私人契约的保护作为法的根本，因此，现代法制的起点，也就意味着私人契约普遍受到重视，法律开始对政府权力的加以限制，私人契约得到保护。

其次，公共财政必然要实现从“身份财政”向“契约财政”的转变。

1861年，英国法律史学家亨利·梅因(HeryMaine)发表了他的代表作《古代法》。在该书中，梅因探讨了法的起源和发展。他得出的结论是:“所有进步社会的运动，到此为止，是一个‘从身份到契约的运动。”，公式化的语言表达形式，以及命题所蕴含的理论容量，不仅使它成为法律文献中最著名的文句，而且也成为经济学家解析社会制度变迁的经典性的理论工具。

纵观西欧公共财政的建立过程，充分的体现了从“身份财政”向“契约财政”的转变。法国十六世纪税收特点是对贵族、僧侣、和城市都实行豁免政策。到了后来，所有的大富人、高级官员和专业人士都可以申请豁免。有的乡村、区和城市，还用钱购买了豁免权。结果，法国的有产阶级都豁免了财产税，而农民和穷人却承担了这项主要的税收。“三等级”的社会划分便是“身份财政”的集中体现，而法国大革命后，在《人权宣言》的指引下，所建立适应市场经济的公共财政体制，才实现了向“契约财政”的转变。“1215年，英国议会迫使国王签署《大》，初步确立了自己的征税权和财政监督权，这之后，又经过了400多年的斗争，直到1689年通过《权利法案》，议会才最终掌握了税收立法权。该法案规定，国王未经议会同意不得征收和支配税收权，不得对臣民要求超额的捐税和罚款。这400年，就是人类历史上公共财政制度产生的过程。”

在我国社会主义市场经济体制转轨时期，公共财政的建立过程必然也是“契约财政”代替“身份财政”的过程。计划经济时期的我国财政显然是一种“身份财政”。在财政收入上，我国税收为了贯彻政府的所有制政策，实行了“个体重于集体，集体重于国营”的区别税收政策。在财政支出上，国家对于不同的经济成分也区别对待。财政支出主要放在增大国营经济的投资上。配合政府的其他经济政策，导致了计划经济时期“一大二公”的出现。上述的“身份财政”，显然是直接服务于计划经济的，因此，在市场取向的改革中是应当被否定的。由于契约是市场经济必然采取的交易方式，市场契约的缔结又是以市场主体地位平等、人们已消除人格上的歧视，交易双方身份不再起作用为前提的。这样，市场经济条件下的公共财政必然要求政府的财政支出对所有已纳税的市场活动主体公平对待、一视同仁。所有的市场主体都无法依靠政府权力索取额外的利益，也不因为政府权力的干预而遭受额外的费用和损失。只有这样，市场机制才能在自由竞争中发挥作用的，通过竞争的优胜劣汰，对社会资源合理、有效的进行配置。

三、公共财政是公共权力与私人权利相交换的“公共契约”

契约的概念本质上不仅仅是一个私人领域的问题，更重要的是一个涉及公共领域、以及私人领域和公共领域关系的范畴。哈贝马斯认为，“在社会领域，它是作为市场的个体间的契约或计划的中央契约或是二者相结合的形式而存在。”西方交换学说（代表人物主要有霍布斯、约翰·洛克、孟德斯鸿等）认为：国家征税和公民纳税是一种权利和义务的相互交换，公民有为获得国家保护而交纳税收的义务，同时亦有对政府行为进行监督，并保障其公民权利不受侵害的权利。政府与公民个人之间的关系并不是什么统治与被统治的关系，而是一种特殊的交易关系。这种交换本身便具有公共契约的性质。

古典经济学大师亚当·斯密，在赋税理论的核心即国家课税的依据问题上虽没有表明态度，但在其赋税原则之第一项。平等原则中，他讲了这样一段话:“一国国民，都须在可能范围内，按照各自能力的比例，即按照各自在国家保护下取得收入的比例，缴纳税收，维持政府”“一个大国的各个人须级纳政府费用，正如一个大地产的公共租地者须按照各自在该地产上所受益的比例，提供它的管理费一样”。由此可知，他的赋税依据的观点，很大程度上也包含交换思想。

就私人契约和公共契约两者的关系来说，公共契约是私人契约的前提和基础。没有契约化的公共财政、没有契约化的社会制度，就不会有真正的私人契约，在只有私人契约而没有公共契约的社会，私人契约往往如同废纸一张，在只有私人契约精神而无公共契约精神的社会，这种私人契约精神迟早也会荡然无存。

只有在尊重“私人契约”的基础上，具有公共契约性质的公共财政才是弥补“市场失灵”的、提供一般的、非盈利性的、法治的。

早在西欧的封建社会早期，公共契约的思想传统便影响了西欧中世纪的封建关系。一方面是君王对臣子(骑士)的“授土”，而臣子对君王要“效忠”，即臣子在获得权利的同时要尽义务;另一方面是这种权利和义务还成为关系两方面都必须信守的契约。换句话说，除臣子不尽义务不得享受权利而外，还包含有王侯超额索取，臣子可以反抗。

后来随着中世纪的到来，欧洲封建社会常常弥漫着战争的硝烟。“在封建制度发展的时代，欧洲是一个内战的世界”，对外作战几乎成为国王的主要职责。连续不断的战争，无疑需要巨大的花费，因而往往给国王带来很大的财政压力。而公共契约的思想在社会各阶层限制国王征税权时发挥了巨大的作用。在这种思想的影响下，1215年6月5日，英国国王约翰在贵族压力下签订的《大》。《大》规定国王征收任何形式的非常税都要召集全体封臣到场共同议决的原则，特别强调了在国王与封臣的传统财政关系中，王权的行使必须在封建法所许可的权力范围内。第一次以正式制度安排确定了由纳税人批准税收的原则。即在传统的封建收入之外，要增加新收入，必须经全国公意许可。未经国民同意，议会可以拒绝国王的征税要求。

《大》所确认的这种政府与人民的“权利—权力”结构，无疑是英国社会主体合意的结果。如果说私人权利产生于当事人双方的“合意”即市场经济的契约关系的话，那么公共权力显然就产生于人民的“社会合意”，于是在这种主体的“权利一一权力”结构下，从微观层面看，社会主体作为市场的权利主体，可以平等地、自由地参与社会经济生活，进行商品交换、自由竞争，从而成为社会经济生活的主人。而这一点也正是社会主体享有广泛民利的前提和基础，唯此人民才能成为国家的政治生活的主人亦即国家的主人。从宏观层面看，公共权力来自人民的“社会合意”，因而以权力服务于人民的权利是其本分。这种新型的“权利—权力”结构，切实提供了“私人权利制约公共权力”和“公共权力服务于私人权利”的最基本、最现实的形式。

而中国的封建社会又有其自身的特点，我国封建社会一个重要特点是以宗族为中心，其特征是它对属于同一民族内部不同宗族之间的斗争特别重视，并且这种斗争不是那种具有契约关系的集团利益的调整、中和，而是你死我活式的暴力争夺，“非其种者，锄而去之”。国家和法律的职能自然主要具有暴力和刑罚的色彩。因此，在中国的传统社会观念中，历来看不到与统治阶级与百姓形成契约，公共权力从一开始就控制着私人权利。不知权利只知有义务，只能产生子民意识、臣民意识，公民意识是无法从这里产生的。没有公民意识的公民便不是完整意义上的公民。在只有臣民意识的“公民”身上能产生具有现代公民特征的自觉纳税意识岂非咄咄怪事。由此不难理解，为什么主张税收强制性的国家分配论在我国获得共鸣，并一直保持着至高无上的位置。

改革开放以来，我国市场经济的产生和发育不是一个自发的过程，而是一个由政府推行的从计划到契约的转变过程。这一过程的巨大历史意义，不仅在于它是一种经济体制的改变，而且更是一种人的生存方式和生活态度的改变。与此相适应，财政理念也应该实现从计划财政的“国家分配论”向市场财政的“财政交换论”的转换。从公共财政应为纳税人提供与其征收的税额相适应的服务角度来观察我国社会中的各级各类政府主体，就会发现，政府权力过大是一种相当普遍的现象。公共权力与私人权利的交换更是无从谈起。过大的权力所导致的过度干预只能实现国家对私人权利强制分配。笔者认为该由私人契约发挥作用的领域，必须削弱或取消政府原有的广泛权力，用外在的法制化的公共契约防止它去管那些不该管的事情。

参考文献

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[11]亚当•斯密著，杨敬年译《国富论》陕西出版社，2001

公共财政范文第7篇

一、若干原则性问题的讨论

本文认为，建立健全公共财政框架，是今后一个时期我国财税体制改革与发展的目标取向，其中需要研究处理的问题很多，从大的方面说，我们应当把握住这样几个原则性问题：

第一，从实际出发，确定我国公共财政框架的基本模式。在市场经济这个大前提下，虽然公共财政的基本内涵、特征是固定不变的，但是具体的公共财政框架却可以因市场发育程度、政治经济结构、经济发展水平的不同而有所不同。这样，不同时代、不同国家建立的公共财政框架就不能强求一致。换句话说，我们不能照抄照搬西方发达国家的公共财政框架，而是要从市场经济发展的一般规律和中国经济转轨时期的特殊国情出发，科学地确定我国公共财政框架的基本模式。确定我国公共财政框架的基本模式，必须考虑这样几个特殊的影响因素。一是我国人口基数大，经济发展水平相对落后，地区间发展不平衡，基础设施建设欠账较多，政府支出的压力始终是巨大的；二是加入WTO后，我们的国家和人民直面愈加激烈的国际经济竞争，缓解各种矛盾，保持和促进政治、社会经济的稳定，是各级各届政府的一项重要而艰巨的任务，所以，在设计公共财政的收入框架和支出框架时，需要为此做出更多的考虑；三是我国公民法治意识尚不够强，整个国家尚处于向法治社会过渡的历史阶段，规范政府行为的阻力很大，这就要求在建立公共财政框架的过程中更加注重制度建设和法律监督。

第二，确定公共财政开支的具体范围。尽管我们明确了公共财政的职能是满足社会公共需要，从而确定了公共财政开支的基本范围，但是，针对我国经济转轨时期的特殊国情，仍然有必要进一步讨论这一时期我国公共财政开支的具体范围。一般来说，除了政府保证履行其职能的基本需要（诸如国防、外交、司法、公安、行政管理以及基础教育、卫生保健、基础科研和环境保护等）属于典型的公共需要，满足这部分需要是任何国家都必须履行的基本职能，具有相对固定的性质之外，其余的社会公共需要，则有明显的“公共选择”性质，是否要由政府来满足，受到资源配置的效率、居民的公共消费偏好、政府的财力状况等因素的影响。因此，在不同历史时期、不同国情背景下所谓社会公共需要的具体界限并不是整齐划一的。从我国实际情况来看，一方面，一些项目正在逐渐淡出社会公共需要之列。例如，支持竞争性国有企业改革的支出，从现时看，关系到整个经济社会的稳定发展，它们便属于必不可少的社会公共需要内容而必须加以满足。但是，这类支出具有明显的过渡性，按照财政要逐步退出竞争性领域的原则，从长期发展来看，它们不属于社会公共需要，随着私人投资能力的增强，还是要逐步从公共财政支出中去除。像电讯、民航、电力的情况也与此类似。另一方面，随着社会经济发展，社会分工更加细密深化，越来越多的事物从私人部门分离出来而公共化，相应地，需要由政府管理的公共事务也在不断地扩张，搭建我国公共财政框架，需要考虑到这些变化趋势。就目前实际情况来看，属于政府职能“越位”、需要逐步淡出公共财政范围的主要包括竞争性领域的投资、应用性研究和经营性事业单位经费开支等。政府职能“缺位”较严重、需要纳入公共财政范围或提高其在公共财政中的地位的主要包括社会保障和基础教育、基础科学研究等。

第三，界定财政收支的适度规模。在一定的财政框架下，财政收入与GDP应当有一个适当的比例关系，这个关系处理不当，不仅财政的职能无法很好实现，既有的财税体制也会被动摇。近些年，我们一直说“两个比重”偏低，这一观点已经得到公认，但是事情的来龙去脉到底如何？似乎还无法说得十分清楚。现在，我们在公共财政的框架下重新讨论这一问题，理论上的支撑完备了，思路也变得清晰起来。首先，确定财政收入占GDP的合理比重，是在政府收入全部纳入预算的前提下讨论的。这时，政府收入、财政收入、预算收入是等值的，财政收入与企业和居民的负担也是对应的，至此，相应确定的财政收入占GDP的比重才能真实反映政府收支的实际水平，界定财政收支的适度规模才有实际意义。其次，社会公共需要是否得到了满足，是财政收入占GDP比重是否合理的重要标志。换句话说，在纳税人的负担基本合理的前提下，即使按照经验数据人们普遍认为财政收入占GDP的比重偏低，但是社会公共需要得到了满足，财政收入占GDP的比重就是合理的；反之，即使财政收入占GDP的比重明显超过以往年份，然而社会公共需要仍未得到基本的满足，我们也不能说财政收入GDP的比重过高。再次，按照“以支定收”的要求，应当以社会公共需要确定财政支出规模，再依据财政支出规模确定财政收入的规模，这种依存关系建立起来之后，财政收入与GDP的比例关系就应当是合理的。当然，作为一个前提条件，各种财政收入只能依法取得，任何超出支出的需要量而盲目增收，或者不顾支出需要随意减收的行为都是不被允许的。若能如此，所谓财政收入超常增长的问题事实上也就不存在了。

第四，处理好各级政府间的财政利益关系。处理好各级政府间的财政利益关系，是构建公共财政框架的一个重要的方面一即公共财政体制的建立。客观地说，在以往的财税改革中，一级政府、一级事权、一级财权的原则并没有得到很好地贯彻，政府间的财政利益关系一直是扭曲的，近几年滥收费的膨胀，不能不说与此有直接的关系。为此，在今后进行的财税体制改革中，必须借助建立公共财政框架的契机，从根本上解决这一问题。解决这一问题的起点应是政府职能在各级政府之间的合理分解。一般认为，其依据的是资源的流动性原则和受益原则。即生产要素的流动性与公共事务管理级次应当一致，凡属生产要素的与全国流动性有关的事务（如收入分配、经济稳定等），应当列为中央政府事务，以提高公共资源的配置效率，否则，就属地方政府事务（资源的流动性原则）；政府公共事务的级次管辖应当与受益者的利益相一致，即凡是全国收益的公共事务，应归中央政府管理，那些属于某一局部范围受益的，则应归地方政府管理（收益原则）。但对于划归地方政府管理的公共事务，中央政府负有指导和监督责任（马国贤，财政研究，1999，5）。在此基础上，要将一级政府、一级事权、一级财权的原则以法律的形式落到实处，彻底改变目前越是基层的政府，其法定的收入权力与其财政支出责任的差距越大的制度缺陷。否则，滥收费还会反弹。或者，事情发展更为严重，即失去必要的财力保证，长此以往，政权的基础可能会动摇。

二、具体制度建设的设想

从较宽的口径考虑，公共预算制度建设主要应包括以下具体内容：

第一，将全部政府收入纳入预算管理。具体地说，即在现有的以税收收入为主体的预算的基础上，将非税收入逐步纳入预算管理，逐步缩小制度外收入和预算外收入的数量，最终实现建立统一、完整、全面和规范的国家预算的目标，使政府收入、财政收入、预算收入最终统一起来（此时，政府收入等于财政收入、也等于预算收入）。这项改革与费改税一样，牵涉地方、部门的既得利益最多，阻力也将最大。但是，如果不予以突破，税费改革乃至建立公共财政框架的努力将只能是停留在规划的蓝图上，整个财税体制改革不可能真正得到深化。同时，这项工作应当与费改税的进程相伴，分期分批地进行，以便使相关的部门和地方政府有逐渐适应和做出相应准备的时间。作为一项过渡性措施，对暂时还不能纳入预算管理的政府收入，也要实行财政专户的“收支两条线”管理，以解决部分政府收入完全失控的问题。此外，政府非税收入预算化要与其法治化的进程相伴，以巩固改革的成果。

第二，改革预算编制方法。改革预算编制方法的核心是编制部门预算。编制部门预算的意义在于：（1）部门预算要求所有的预算数落实到基层使用单位，其收入、支出项目及人员供给状况等均细化到二级单位，从而大大细化了政府预算，增强了政府预算的计划性；（2）编制部门预算要求将所有的政府收入都纳入预算，这样部门预算的编制才有意义，同时，部门预算作为统管各级政府收支的综合预算，既包括本部门预算，也包括下级单位汇总预算，能较全面地反映各个部门的全部收支活动，相应地，政府部门的预算分配权受到了较强的约束甚至被收归到相应的财政部门，从而提高了政府预算的归一性和集中度；（3）编制部门预算，将政府的全部收入都纳入预算并细化了预算，加之预算编制时间的提前，为政府预算增强公开性和提高法治化程度创造了条件。就目前财政部试行的部门预算改革情况来看，遇到的障碍首先是推行部门预算改革的基础工作尚未准备到位，为此需要建立准确可信的国民经济计划和重要经济指标数据库，对预算单位进行清产核资，制定科学的预算单位定员定额标准。所遇到的第二个障碍是目前政府非税收入混乱，尚无法将预算外和制度外收入纳入预算管理，这有赖于费改税的全面展开。第三个障碍是政府预算的法治化问题尚无实质性的推进，需要在立法上确定确保全国人大对预算决定权、否决权和预算执行监督权的具有操作性和约束力的法律程序。除了编制部门预算之外，在预算编制形式上应当按照《预算法》的要求编制复式预算，即从目前分为一般预算、基金预算、债务预算过渡到分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算的多重复式预算，以便更清晰地反映不同性质预算资金的来源和使用情况，增强预算的透明度。同时，为了提高预算分配的公正性和财政资金的使用效益，还要进一步巩固实施零基预算的成果。

第三，建立国库集中收付制度。国库集中收付制是预算执行的重要环节，它上接预算编制方法，下联预算监督，共同构成了预算管理制度走向公共预算的改革。作为公共预算执行的关键性制度，其意义在于规范预算执行，强化预算约束与监督，提高财政资金的使用效益。可以说，没有国库集中收付制度，预算编制方式、方法的改革只能是虎头蛇尾，是收不到实效的。国库集中收付制一方面是建立由国库单一账户、财政部门的零余额账户、预算外资金财政专户（随着财税体制改革的完成，预算外资金归入预算，这一账户最终将被取消）、小额现金帐户和特设专户构成的国库单一账户体系，财政收入采用直接缴库和集中汇缴两种方式；另一方面是采用新的支出拨付方式，即将支出具体分为工资支出、购买支出、零星支出和转移支出四类，分别实行财政直接支付和财政授权支付两种方式。实行国库集中收付制的难点，一是与实行部门预算一样，因涉及收回政府部门的预算分配权，会遇到较大的阻力。二是涉及到与银行方面的关系，需要建立健全银行清算系统，协同制定新的国库管理规章。此外，还应注意财政不要集中在一家银行开户，以免过多地影响到银行间的利益。

第四，积极推行政府采购和招标制度。政府采购和招标是预算改革的最后一环，它是采用市场化的方式，通过竞争性招标来引导财政资金的使用，以提高财政资金的使用效益，发挥财政的宏观调控作用，更好地满足社会公共需要。推行和完善政府采购与招标制度，有几个问题需要加以注意和明确：（1）政府采购和招标既然是采用市场化的方式，就要完全按照市场规律来运作，不能以市场化之名，行行政管理之实，所以必须坚持公正、公平、公开的原则，凡是有违市场化规则的行为，如地区封锁、行业垄断、“暗箱操作”等都是政府采购所必须摒弃的。（2）政府采购的范围原则上应包括所有使用财政资金购买、租用或雇用的货物、工程或服务。但是目前将所有的政府支出全部纳入政府采购的范围是困难的，所以应采取逐步扩大范围的方式。从资金来源看，首先应将现有的预算资金纳入政府采购范围，然后与公共财政建设及费改税相适应，较快地将政府部门预算外收入及制度外收入纳入政府采购范围；从采购对象看，应当从数额较大的办公用品开始，逐步扩大范围；从政府级别考虑，应当从上到下逐步推开，这样便于积累经验，制定规范，同时也为基层政府采购市场的发育赢得一定的时间。（3）政府采购的方式通常包括招标采购、询价采购、谈判采购等，其中，招标采购又包括公开招标、选择招标、有限招标等。一般来说，公开招标因其公平性和效益性最好而最受青睐。不过，限于条件，有时也需要采用其他招标方式，但是不管采用哪一种招标方式，从政府方面来讲，都要最大限度地维护公共利益出发，既能节约财政开支，又能较好地实现政府职能。（4）政府采购不仅仅是政府财政支出方式的改变，它还是改革预算管理制度，加强预算约束，建立公共财政框架的重要环节，所以各级财政部门必须在政府采购中发挥主导作用，采用每一级政府设立政府采购中心统一处理相关事宜的模式。而不能将采购权分散给政府部门甚至是事业单位，否则，政府采购制度的改革只能是换汤不换药。

如前所述，公共预算的灵魂是法治化，其法治化的程度关系到整个公共财政制度改革的成败。所以，在整个制度设计与实施中，必须将推进法治建设、强化法律监督和提高法治化程度作为一个基本的努力方向，具体措施应包括：（1）完善相应法律体系。首先，我们认为，为提高财税法律体系的协调性，更好地发挥其作用，从长远看，应当制定《财政基本法》（也可称为通则法），主要用来规定一些基本财政原则、政府间财政权力的划分、当事人的基本权利义务、基本财政术语的法律解释等。同时，与建立公共预算制度相适应修订《预算法》、《国库管理条例》，制定《政府采购法》（因为政府采购活动不是以盈利为目的一般性商业活动，所以不能以普通的商法作为其基本的法律依据，而必须统一规定政府采购的流程和基本管理制度，通过制定《政府采购法》对其加以规范）。（2）完善相应法律的内容与结构。不管是哪一部法律，都必须以规定当事人双方的权利和义务为核心来构建，要避免像过去的一些行政法律那样，只是将原有行政规则的集合拿过来充作法律的内容，而是要像其他民事与刑事法律那样，在结构设计上讲求立法技术。（3）加强法律程序建设。一套法律体系的程序性规则是否健全，通常被视为其现代化程度如何的一项重要标志。因为没有健全的法定程序，法律的公正与效率就无从保证。毋须讳言，我国财税法从立法到行政执法都严重忽视了程序性规则的重要性。为此，新的财税改革中的法治建设，必须将重塑程序性规则放在重要位置。（4）提高相应法律的可操作性，改变那种依靠大量行政解释来实施财政法律的做法，确保相应法律的立法精神和原则得到准确地贯彻实施，不因法律可操作性差而受到有意或无意的歪曲。（5）加强法律监督。主要是落实各级人民代表大会对政府预算的决定权（包括审核权、批准权、追加权、削减预算额度或调整预算结构的权力、否决权等），人大要提前介入预算草案的编制过程（不能被动地坐对预算草案的审核，不能由财政一家决定预算草案的编制），通过在各级人大设立专门的预算工作委员会、增加编制预算的时间、细化预算科目、重新设计预算审核、批准的法定程序、增强预算的全面性和公开性、追究不执行预算的行政官员的法律责任等措施，来增强公共预算的严肃性，强化社会对政府行为的约束、规范与监督。

在讨论了上述问题，对预期的来来我国公共财政的走向有个基本认识之后，我们可以描述一下作为财政体制改革目标取向的公共财政框架的大致轮廓。这就是：

公共财政范文第8篇

《公共财政研究》（双月刊）创刊于2015年，由山东大众报业(集团)有限公司主管，山东大众报业(集团)有限公司;山东省财政科学研究所主办，CN刊号为：37-1502/F，自创刊以来，颇受业界和广大读者的关注和好评。

《公共财政研究》通过设立理论经纬、财税改革、财政管理、财经观察、财务会计、财政监督、名家茶座、税收论坛、政府债务、民生保障、金融视点、国际财经等一系列专栏，及时刊载财政理论研究新成果、财政改革管理新思路、科学理财新经验。

公共财政范文第9篇

一、在我国推行公共财政体制的重要性

1.社会主义市场经济呼唤公共财政。历史证明，无政府主义的市场经济或者完全自由的市场经济在配置资源中的成本很高，并不是促进经济发展的最有效形式，市场经济需要政府引导。通过对市场行为的宏观调控，弥补市场失灵，达到资源配置最优，是市场经济条件下最基本的公共需要，这一公共需要呼唤政府的公共财政。在社会主义市场经济条件下，我国财政所面对的基础，已从作为行政附属物的企业和个人，转到了独立的市场主体上来，财政的“独立主体性”正在形成，财政活动也正转到为经济主体的公共利益提供服务上来，成为满足经济主体公共需要的基本手段。国家财政对市场的调控作用，在我国社会主义市场经济初建时就被充分认识到，而起调控作用的财政应采取公共财政的形式，则是近些年才被我们逐渐认识到的。对市场经济进行调控的国家财政不应是延续计划经济诸多特征的传统财政，而应是与市场经济的公共需要相适应的公共财政。公共财政对市场的调控作用主要体现在营造硬环境和软环境两个方面。所谓硬环境，就是要能保证市场的物资流动、资金流动和信息流动畅通。这种市场环境只能由政府来提供。所谓软环境，是指能有一套完整的法律法规，来规范市场经济的“游戏规则”，并有一套相应的机构，来监督这些“游戏规则”的实行。

2.公共财政是提高政府支出效率、遏止腐败的一剂良药。公共财政的重要特征之一，是政府预算建立在一整套科学公开的运作程序之上，这就为精打细算、有效地使用政府经费提供了制度保障，从而避免了由预算制度流于形式所造成的政府支出铺张浪费现象，大大促使政府支出效率的提高。公共财政的又一重要特征，是通过对政府财力的法律制约，将所有政府预算内外的收入都纳入政府预算中，将政府的一举一动都纳入到法治范围之内。政府收支行为如果不能受到有效的法制约束，政府预算缺乏应有的透明度和公开性，就为权力腐败提供了广阔的空间和肥沃的土壤。因此，公共财政的推行实为医治政府权力腐败的一剂良药。

二、我国公共财政改革向纵深推进所面临的难题

1.在公共财政体制下国有经济的定位问题。无论在计划经济时期，还是在市场经济时代，我国的社会主义性质决定了与国有经济相关的财政收支始终是一种客观存在。西方公共财政学建立在以私有经济为主的“社会共同需要”之上，我国在借鉴西方公共财政体制时如何给大量的国有经济定位，就成为一大难点问题。有些学者认为我国的财政应该由公共财政与国有资产财政所组成，提出所谓的公共财政双元结构论。也有学者将国有经济视作构建我国公共财政体制的关键障碍，主张放弃对国有产权的庇护。“公共财政双元论”本身违背了公共财政论将财政定位在满足社会共同需要的这一初衷。在市场经济条件下，涉及国有资产的财政收支，也同样服务于社会公共需要这一大目标，这部分政府收支仅仅是财政的一个构成要素，而非独立成分。也即是说，国有资产财政只是公共财政的一个组成部分。从根本上说，如果将满足社会共同需要作为财政分配的唯一目标，那么公共财政必然是一元论。至于将国有经济视作公共财政的障碍、主张放弃对国有产权庇护的观点，与我国政治经济的本质特征相违背，也是不符合国情的。

我国国有企业在经济社会发展中曾经担负的责任，远比西方的一般企业多，它们不仅承担了大量理论上应由政府承担的职责，而且在经济发展中充任了“龙头”作用，带动了大量的集体企业和乡镇企业。现如今，国有企业担负的政府职责不可能马上全部转给政府承担起来，同时，能替代国有企业龙头作用的经济力量尚未真正形成。在此情况下，如果让国有企业“一刀切”式地退出，很可能出现一些“真空”或“半真空”状态，这对社会资源的充分运用和调动是不利的，为此，在公共财政建设过程中，国有企业的去留，应该注重效率标准。真正有效率的企业，应予以保留和发展；确实无效率的，应予以裁撤。就我国国有经济目前发展的势头看，随着国企脱困目标的如期实现，国企上交给政府的利润必将大幅度增长，如果将此部分收入用于国企高新技术项目的投资或安置下岗职工，这或许更能体现公共财政的要求，即将与国有经济相关的财政收支定位于满足社会共同需要之上。

2.如何根本变革我国的政府预算制度。如果说我国多年来构建公共财政体制的大多数改革都只是“战”，尚未触及财政旧模式的核心，那么这个核心就是政府预算制度。乍一看，我国的政府预算也是按照必要的程序编制的，但更多的仅是流于形式而已。预算编制中长官意志过强，主观随意性过大，政府预算草案是在预算年度已开始之后才提交人大会议审议，且审议、批准时间过短，使得人大会议实际上难以深入地对政府预算进行审议和修改。预算在执行过程中缺乏法律的权威性，确定了的预算可以不执行，而没有预算的也可以随意收支，预算的追加、追减没有执行相应的法律程序，带有很强的任意性和长官意志性。大量的预算外财力的存在，直接否定了政府预算应包括所有政府收支的基本原则，使之无法约束和规范政府行为。

公共财政范文第10篇

关键词：市场 准则 经济条件 资源

一、公共财政的特征

1.以弥补市场失效为行为准则。在市场经济条件下，市场在资源配置中发挥基础性的作用，但还是会出现表现为风险与不确定性、社会分配不公和宏观经济失衡等市场失效的现象。只有依靠市场之外的力量，依靠公共活动，特别是依靠政府力量的介入，才能纠正市场失效状态。弥补市场失效也就成为了公共财政的一个重要特征。而公共财政通过其资源配置职能的行使，为政府提供公共物品、财力等支出分配，引导各种资源的合理流向，弥补市场经济的缺陷，最终实现经济结构的合理布局和经济效率的提高。

2.公共性。从公共财政的分配主体上看，政府作为分配主体，使得公共财政与其他类型的财政一样，都是政府的分配行为，进行的都是财政分配活动。公共财政把满足社会公共需要作为组织国家财政活动的主要目标或基本出发点。从财政收入的来源上看，市场经济条件下的财政收入主要来源于社会经济生活中各市场主体、法人实体和城乡居民依法缴纳的各种税赋。财政收入的公共性也就决定了财政支出安排主要集中于社会公共需要和公共性支出方面。

3.公益性。公共财政一般不直接从事市场活动和追逐利润。如果公共财政追逐利润目标，它就有可能凭借其拥有的特殊政治权力凌驾于其他经济主体之上，就有可能运用自己的特权在具体的经济活动中影响公平竞争，直接干扰乃至破坏经济的正常运行，破坏正常的市场秩序，打乱市场与政府分工的基本规则；财政资金也会因用于牟取利润项目而使公共需要领域投入不足。公共财政的收入，是为满足社会公共需要而筹措资金；公共财政的支出，是以满足社会公共需要和追求社会公共利益为宗旨，不能以赢利为目标。

4.法制性。公共财政以提供公共产品满足社会公共需要为目的，政府是公共财政的分配主体，作为政权组织者，本身不具备创造物质财富的能力，因此，需凭借政治权力经由非市场性的渠道进行分配，这便要求并决定了公共财政收支行为的规范性和法制化。

二、推行公共财政存在的问题

1.财政职能定位不清，相对于市场经济公共性的要求而言，缺位与越位并存。公共财政本身即意味着应着眼于满足社会公共需要，义务教育、社会保障和公共设施几乎都是政府公共财政必须重点投入的领域；凡是市场机制能够有效解决的，政府就不应介入，任何超越公共性范围而介入经营性、竞争性的活动都是对市场有效竞争的损害。但一些本该由市场调节、自我发展的竞争性和经营性领域，财政没有及时退出；而本应由财政供给的义务教育、社会保障、公共设施建设等项目又得不到充足的资金保证，这就导致财政职能不清，缺位与越位现象同时存在。

2.财政运行过程缺乏严格的程序约束，对财政的监督力度不足。对财政进行监督的关键在于制度的透明、明确和健全。如果制度本身有问题，那么监督就缺乏依据。我国财政监督在制度安排和制度环境方面都存在一定缺陷，财政监督的广度和深度仍然不够，其覆盖范围仍不能适应公共财政发展形势的要求。监督的方式方法也相对单一，从监督环节上看，表现为集中性和非连续性的事后检查多，事前、事中监督少；从监督内容看，表现为对公共收入检查多，对公共支出监督少；同时，由于财政监督往往偏重于事后监督，使很多违法违纪问题都在既成事实后才被发现，从而造成财政、税收等经济领域的违法违纪现象屡查屡犯，给国家造成了很大损失。因此，建立健全公共财政框架，构建公共财政体系，实现有效的公共财政管理势在必行。

三、推行公共财政的对策

1.科学界定和规范财政资金的供给范围。规范财政资金供给范围，是构建公共财政基本框架、提高财政保障能力和支出效率的基础和前提。当前，应紧紧抓住机构改革的有利时机，做好定编定岗工作，清理超编人员，控制人员经费，有效遏制行政经费过快增长的势头。通过转变财政支持经济发展的方式，逐步减少直至取消财政对一般竞争性领域的投资，集中财力，保障政权建设和科技、教育、社保、农业、生态和基础设施建设等重点领域和项目的支出需要。

2.逐步建立规范的政府收入保障体系。按照公共财政的要求，应根据公共产品和私人产品的划分和对它们各自保障方式的不同，对现行的税费收入体系进行合理调整和定位，逐步建立以税收为主、收费为辅的政府收入机制。一是将现有收费中一些不具有公共产品性质，不再体现政府职能的可以按照市场机制运作的收费方式，逐步推向市场，依法经营和纳税。二是根据纯公共产品由税收提供保障的观点，取消现有收费中用于提供纯公共产品、具有税收特征的收费，代之以税，即进行费改税。三是保留现行收费中那些用于提供受益面确定、体现受益性原则比较明显的准公共产品的收费，并进行合理规范。通过税收与收费的科学分类，不断提高公共财政的保障能力。

3.积极推进公共财政的管理手段。政府采购制度作为市场经济国家加强公共支出管理的基本手段，是建立公共财政体系的重要内容。实践证明，这项制度也是现阶段有效节约财政开支的最直接的办法。今后，应对政府提供的公共产品和服务，如各类办公用品、设备工程、公共设施、大型会议及有关劳务等通过公开招标的方式向社会购买，最大限度地提高财政资金的使用效益。同时，还应积极探索“零基预算”等适应公共财政要求的管理手段和办法，以不断提高财政支出效率，充分体现公平、公正、公开的原则。