论公共政策分析中的“公共”原则

【摘要】 本文对论公共政策分析中的“公共”原则进行了论述。

【关键词】 公共 政策 分析 原则

Abstract : This paper discusses the the "public" principle in the theory of the public policy analysis.

内容提要:“公共”原则有着特殊的公共政策分析中的内涵。从可持续发展的角度来透视公共政策分析的理念、过程、公平目标及其模型等方面还存在若干违背“公共”原则的现实缺陷。必须使“公共”原则在公共政策分析的理念上得到反映,主体上得到遵循,公平目标的“立体”性上得到体现,内容上得到落实,才能确保相应的公共政策有利于经济、社会的可持续发展。

1.公共性问题的由来

公共性是一个历史生成的概念。它是随着公共领域的出现而出现的。哈贝马斯是一位在公共性问题研究中作出了突出贡献的学者,它在《公共领域中的结构转型》这部著作中对公共性的生成进行了耐心细致的考证根据哈贝马斯的研究,公共性的问题并不是历来就有的,而是与近代社会一道成长起来的,在英国,大致是从17世纪中叶才开始使用虽然英国这个时候使用了。公共这个词语,在开始它尚不具有现代语汇中“公共”一词的内涵。近代社会,随着资产阶级革命和资产阶级国家的出现,国家与政府开始分化政府对公共事务关注的程度也在逐步地得以提高。但是,在西方刚刚进入近代社会的时候,资产阶级的首要目的是巩固新生的政权,资产阶级政府需要在两个战场上强化暴力职能,一方面,它需要防止旧势力的复辟;另一方面,又需要应对新生的无产阶级的挑战。所以,其重点就放在阶级镇压和政治统治上,对社会事务的管理就相应地显得薄弱和有限。毕竟,资产阶级的政府是在启蒙思想家们的设计原则下来进行建构的,特别是国家的权力制衡原则决定了。这种政府包含着统治职能弱化和管理职能强化的可能性。到了近代社会发展的中期,随着资产阶级政权的稳固性加强,随着经济和科学技术的进步,政府逐渐开始了用社会管理职能取代政治统治职能的进程。虽然这个时候的政府行政还不能被看作为公共行政,但已经在一定程度上拥有了公共性。当然,由于“政党分肥”等政治操作上的原因,阻碍了行政公共化的进程,但行政管理化的历史趋势必将要求结束“政党分肥制”因而,在19世纪80年代前后,英美等国开始了政治与行政分化的历程,最终出现了不同于“统治行政”的“管理行政”模式,公共性的问题也显露了出来。因此,对于公共行政来说,认识公共性问题,实现公共性自觉,是根源于把握公共行政的发展方向和推动人类社会治理文明进步的要求的。

2. “公共”原则的内涵

我国台湾学者张世贤、陈恒均认为,公共政策是政府用来“处理或解决公共问题或公共目标”的。日本学者药师寺泰藏也认为,公共政策就是为“公共”而制定的政策。可见,“公共”指向的目的性是公共政策的本质属性。公共政策分析只有遵循“公共”原则,才能真正体现这一本质属性。这里所谓“公共”原则,一是指政策问题取向的公共性。 二是指政策目标取向的公共性,即在公共政策分析过程中坚持以代际目标的实现为原则。三是指政策问题范围取向的公共性,即在公共政策分析过程中坚持以整个发展系统全面、协调的发展为原则。根据前面的结论,持续发展问题也应该是当代政府纲领性的政策问题。持续发展是整个发展系统内各因素的全面、协调发展。

3.公共政策分析应如何体现“公共”原则

公共政策从本质上是导向未来的。在公共政策分析中体现“公共”原则,就是使公共政策能既立足当代,又面向未来;既面向人类自己,又兼顾资源、生态、环境,维护人(包括当代人和未来人)与自然共有的公共利益。只有这样,人类才能真正在自然限度内合理地开发、利用和保护自然,并使其利益得到持续实现与尊重,进而使经济、社会可持续发展具有可靠保障。

3.1公共政策分析的理念必须反映“公共”原则

人类的活动在自然界面前不是绝对自由的。为了保护更多的公共利益,政府在公共决策中,必须彻底抛弃视人类为自然界的中心的陈!日理念,形成以保护自然并协调其与人类的关系为主要内容的新理念,进而"建立一个以自然持续发展为基础、经济持续发展为任务、社会持续发展为目的"的人与自然和谐一致的新的发展观。按可持续发展的要求,公共政策分析的理念反映“公共”原则,一方面,就是以新的伦理道德和价值标准,把人类利用自然的自由,限制在自然界本身作为人类生态体系总体利益中利益主体的一方,使其权利不被侵犯的范围内,不再把自然界看作是被人类随意盘剥和利用的对象,而看作是人类生命和价值的源泉;另一方面,就是要求当代政府必须将其关注的公共领域进一步拓展到自然界,使自然界中的每一个变化,无论是否人类活动所致,无论是否对人类有直接利害,都成为公共问题而进人政府的视野,进而进人政策议程。只有这样,才能在更广的范围内,从根本上协调整个经济、社会的发展系统,确保可持续发展的实现。

3.2公共政策分析的主体必须遵循“公共”原则

政府是公共政策分析最重要的主体。在公共政策分析过程中,能否满足经济、社会发展系统内各因素、各环节的利益要求,包括资源、生态、环境作为利益主体的利益要求,即能否遵循“公共”原则,既影响着政府自身的合法性,又造成人们对资源的种种不合理占用,进而使政府面临着能否遵循“公共”原则,按可持续发展的要求协调人与自然之间关系的重大压力,也就如著名政策科学家叶海卡?德罗尔所说的政策制定中的“逆境”。公共政策提取、分配、管制、象征的功能并非截然分野,它们也常常围绕一项政策采取几种组合的手段。在实行一项税收政策时,一般至少要使用或表现这四种功能。税收政策的直接目的为了获得执行福利和国家安全计划所需要的资源(提取),但它也实行转移性支付而重新分配以支持贫穷地区和个人(分配),同时政府也通过税收对其鼓励的行为实行减免税(象征),对不提倡或反对的行为给以重税(管制)。这项政策的目的是管制性质的,但其手段却是提取性、分配性和象征性的。公共政策的提取性、分配性、管制性、象征性特征和功能,使人类的自由、公正、平等的价值得以实现,并促使人类安全、和平、繁荣。公共政策使公众在共同体内通过一般的、可强制执行的规则来容忍某些行为并禁止另一些行为。公众能在一定范围内享受保护的自以追求其自选目标,对他人自由表示尊重和保护,因为无规则约束的自由是放纵。公共政策使用统一的标准对待共同体内的所有人,不论阶级、身份、种族、贵贱,对同样环境的人一视同仁,以规则充分给予公众以权利,同时也充分规约每个人的共同义务。

参考文献:

[1][美]乔・萨托利:《民主新论》[M],冯克利、阎克文译,北京:东方出版社,1998年,第195页.

[2]柯武刚、史漫飞:《制度经济学:社会秩序与公共政策》[M],韩朝华译,北京:商务印书馆,2001年,第93页,第101页.

[3]参见[日]大岳秀夫:《政策过程》[M],傅禄永译,北京:经济日报出版社,1992年,第63页.

[4]张国庆:《现代公共政策导论》[M],北京:北京大学出版社,1997年,第41页.

(作者单位:哈尔滨工业大学)