公共管理问题范文

公共管理问题篇1

一、公共事务——公共管理的起点

公共管理是对公共事务的管理，没有公共事务，就没有公共管理。所以，研究公共管理，首先要明确公共事务的内涵、性质与范围问题。

在西方，公共事务是与私人事务相对的概念，是指提供关涉全体社会成员公共利益的公共产品与公共服务的相关活动。从根本上讲，这种观点来自社会契约论。个人经由社会契约而结成国家，在组成国家的过程中，个人把裁判纠纷等自然权利让渡给国家，形成政治权力，由此，国家的基本职责就是管理这些个人无法完成或不愿承担的事务，即公共事务。在这样的逻辑下，国家管理公共事务就是要满足社会全体成员的共同需要，当然也就是符合全体社会成员“公共利益”的。这种看法片面强调了公共事务与全体社会成员的相关性，没有揭示出国家管理公共事务的本质，也没有反映出国家是为谁提供公共产品与公共服务，是在保护和实现谁的利益。

我们认为，在阶级社会中，所谓公共事务，是指该社会的统治阶级为了把社会控制在“秩序”范围内，推动社会发展，所进行的满足社会成员共同需要与要求的一系列社会活动。它具有四个主要特征：一是阶级性。在阶级社会中，社会的公共利益必然反映出统治阶级的利益要求，公共事务的具体内容也必然满足统治阶级的根本需要。二是公益性。公共事务的表现形式是公共物品与公共服务，公共物品与公共服务具有消费的非排他性，不能只为供给方单独享有，而是会使社会成员普遍受益。因此，从形式上看，公共事务的受益对象是一定范围的社会公众。三是多样性。公众对公共物品和服务质与量方面的需求偏好千差万别，而且呈现出不断变化的趋势。这就决定了公共事务种类繁多。内容广泛，同时也决定了公共管理方式。方法的多样化。四是层次性。公共事务所针对的是不同层次的公共问题，所涉及的社会成员范围有大有小，由此，公共事务可分为全球性公共事务、全国性公共事务和地方性公共事务等不同层次。其中，阶级性与公益性是公共事务的本质属性，多样性与层次性是公共事务的表现形式。

由于不同的公共事务在阶级性和公益性特征方面存在明显差异，可以根据这一点从理论上把公共事务分为政治性公共事务和社会性公共事务两类。所谓政治性公共事务，是指与国家政权建设紧密相关，涉及国家政权稳定和国家政治发展的，需要依靠国家强制力加以解决的公共事务，如军事、外交。司法、维护公共安全等。政治性公共事务具有明显的阶级性特征，但同样具有公益性，比如，国家安全和公共安全不仅对统治阶级有利，也对被统治阶级有益。社会性公共事务是不必然依靠国家强制力来解决的公共事务，如教育。科技。公共交通、医药卫生等。这类公共事务与社会成员的切身利益休戚相关，显示了较强的社会公益性，但在阶级社会中，任何社会性公共事务同样具有阶级性，都必然反映统治阶级的意志与利益。

在阶级社会，国家承担着管理两类公共事务的职责，对政治性公共事务的管理职能称为政治职能，对社会性公共事务的管理职能则称为社会职能。在社会主义国家里，政治职能是为了人民当家作主，社会职能是为人民服务，提高人民的物质文化生活水平，这表明他们之间的关系是并列的，处于同等地位，其活动方向、总作用是一致的。所以，我们在政府职能转变问题上要注意防止一种错误倾向，即把我国当前政府职能的转变片面理解为以社会职能代替政治职能，强化社会职能必然要以弱化政治职能为前提。这种观点实际上是割裂了国家职能的内在统一性。事实上，强化社会职能只是政府职能重心的转移，并不意味着要弱化国家政治职能，相反是为了更好地实现政治职能，维护最广大人民群众的根本利益。

二、公共事务管理的历史沿革及公共管理的产生

伴随着公共事务的产生，人类社会就出现厂对公共事务管理的社会活动。从历史上看，在不同的历史时期，人类对公共事务的管理在主体、客体和手段方面有所不同，根据这些方面的差异，可以把公共事务管理的发展粗略地划分为三个阶段。

第一阶段是早期成长阶段，从公共事务管理产生之初起一直到19世纪中叶。这一时期还可以分作两个阶段：门）在原始社会中，仅存在简单的社会性公共事务，社会依靠自身的力量实现自我管理；门）在国家产生之后，政治性公共事务产生并日益突出，政府在公共事务管理中的作用越来越重要，但由于当时社会发展条件的限制，主要运用的是经验式的管理手段。

第二阶段是公共行政阶段，从19世纪中叶到20世纪80年代。在这一阶段中无论是政治性公共事务还是社会性公共事务，其内容和范围都迅速扩大，迫切需要通过有效管理来满足社会共同需要；政府最终成为公共事务管理最重要的主体，主要运用行政手段，保证公共事务管理的有序规范。

第三阶段是公共管理阶段，从周世纪80年代开始至今。在这一阶段，社会性公共事务的内容和范围更为扩大，复杂性大大提高。主要依靠政府管理公共事务暴露出诸多弊端，由此引发了西方发达国家大规模的政府改革浪潮，公共事务的管理主体日趋多元化。另外，现代企业管理中的许多管理方法被引入公共管理之中，公共管理手段趋于多样化。

可见，对公共事务的管理活动古已有之，但长期以来，或者是特定的社会条件限制了政府参与或不需要政府参与，或者是政府力量过于强大而拒斥了社会参与，一直没有形成政府与社会合作管理公共事务的社会条件，换句话说，一直没有形成现代意义上的“公共管理”，当然也不会产生单独的公共管理学科。今天我们所说的公共管理实际上是指对公共事务管理的一个发展阶段，在这一阶段中，形成了以政府为核心的多元的。开放的管理体系。具体来说，公共管理就是政府和其他社会组织为了维护社会秩序，满足社会需求，推动社会进步，在互动合作过程中，采取一定方式。方法对公共事务施加管理的活动。随着历史发展和社会进步，对公共事务的管理将越来越依靠社会自身的力量，在国家消亡之后，国家权力复归社会，公共事务管理将完全依靠社会自身力量来完成，公共管理这一特定的历史范畴也就会结束其使命。

在我国，从20世纪80年代开始，也开始了行政管理改革。其根本的动因来自于市场取向的经济体制改革。经济体制改革带来了国家与企业。国家与社会关系的根本变化，传统的政府行政管理模式不再适应社会发展的需要，这就必然要求对社会公共事务的管理从观念。方法。体制等方面进行彻底变革。尽管这种变革和西方发达国家政府改革的背景和原因不尽相同，但总体上看，我国的行政改革也开启了公共管理的进程，这一进程与国际上从公共行政向公共管理的发展趋势相契合，同样需要我国学者和实际工作者重新思考公共事务管理的主体和方法等问题。

三、公共管理的主体分析

公共管理是以公共事务为主要对象的管理活动。市场经济的发展程度和公共事务本身的层次性和复杂性，决定了公共管理主体的多样性。

在我国，依据管理主体与公共权力中心的距离，可以将其划分为六类：第一类是直接掌握公共权力处理公共事务的国家机关（广义的政府），也可称为权力组织；第二类是执政党，它在权力组织的形成和运行过程中有着正式的。合法的。重要的地位与作用；第三类是政治团体，它们与国家权力不具有正式的。直接的。法律程序上的联系，但是也与国家权力相关，如工会。妇联。共青团等；第四类是依靠法律和政府授权来处理公共事务的公共部门，如各类事业单位等；第五类是在政府指导下，由基层群众组成的“自我管理、自我教育、自我服务”的自治组织；第六类是不依靠公共权力来处理公共事务的民间组织，一般分为社会团体和民办非企业单位两类。在社会转型时期，社会中介组织将伴随政府职能的转变而发挥越来越显著的作用，成为不可或缺的公共管理主体。可见，随着与公共权力直接联系的紧密程度由强至弱，不同主体所处理的公共事务的性质呈现出一定的规律：政治性趋于减弱，而社会性趋于增强。总之，公共管理的主体应该是以政府为核心的开放式体系。目前，这一体系的构成是：中国共产党处于领导地位，政府是公共管理的核心主体，各种非政府公共部门。自治组织和社会团体在公共管理中的作用日益凸显。这种公共管理的主体体系与西方国家的公共管理主体范围不尽相同，主要表现在如下几个方面：

首先，中国共产党是我国公共管理的重要主体，党的领导保证了公共管理的社会主义性质和方向。在西方国家，政党主要围绕选举和议会开展活动，组织松散，派系斗争激烈，充满权力倾轧，因此无法成为一个独立的公共事务管理主体。而在中国，中国共产党在公共管理中的领导地位是由我国的国家性质所决定的，也是历史经验所证明的。当然，党在公共管理中的领导地位并不意味着党要作为一个权力组织直接管理公共事务。党的核心地位和领导作用主要是通过党的政治领导。思想领导和组织领导来实现的。也就是说，人民群众接受党的领导并不是因为党拥有权力，而是因为党是人民群众利益的代表，所以，党要依靠正确的纲领和政策来发挥其总揽全局。协调各方的领导核心作用。在一切公共事务管理过程中，都要把党的领导原则贯穿始终。当然，党的方针政策要在全社会实施，必须通过国家权力机关的法定程序上升为国家意志，这一过程实际上就是人民行使权力的过程。

其次是关于政治团体的问题。西方国家的工会组织、妇女组织等社会团体，基本上是互益性质的，主要是为某一特定的人群服务，代表和维护这个人群的利益。在这一既定目标的基础上，或在追求这一目标的过程中，这些社团承担。参与和影响着公共事务的管理。而我国的政治团体，也称人民团体，是一种有中国特色的、特殊的社会团体，特指参加人民政治协商会议的八大群众团体。它不同于一般意义上的社会团体，中国共产党十五大报告指出，工会。共青团。妇联等群众团体，要在管理国家和社会事务中发挥民主参与和民主监督的作用，成为党联系广大人民群众的桥梁和纽带。人民团体在公共事务的管理活动中，既体现党的政治性的要求，又要获得广大人民群众的认可与支持，从而发挥组织、参政、监督和教育等功能。因而，人民团体在公共管理中承担着特殊的功能，即寻找党和政府需求与其所代表的群众需求的结合点，这与西方国家社团只谋求其内部成员的整体利益有着严格区别。

最后，自治组织也是公共管理的主体之一，在公共事务管理中发挥着特定的功能。但在西方，自治组织一般在法律框架内实行自主管理和活动。在我国，基层群众自治组织主要包括城市社区居民委员会。农村村民委员会和企业单位中的职代会，这些自治组织在政府指导。支持和帮助下实行“自我管理、自我教育。自我服务”，在推动社会主义民主政治发展，扩大群众政治参与等方面发挥着不可低估的作用，同时也承担着一定范围内的公共事务管理任务。这些基层自治组织自身的发展，行为的规范，以及效能的发挥，都取决于能否接受党的正确领导和政府指导。尤其是目前基层自治组织尚处于发展的初步阶段，还需要大力培育。健全和发展，只有其自身力量得到充分提高，其在公共事务管理中的作用才能真正显现出来，才能协助、补充和延伸党与政府对公共事务的管理。

四、公共管理的基本方式与方法

马克思主义认为，管理具有两重性——自然属性与社会属性。一方面，管理普遍存在于一切社会协作生产和社会公共生活的过程中，具有自身的一般规律，这使得管理活动和方法具有可学习和借鉴性。另一方面，作为～种社会活动，管理是在特定的生产关系中进行的，必然体现出生产资料占有者的意志，这使得管理具有特定的社会历史性质，使得管理活动和方法具有特殊性。管理方法是一般性与特殊性的统一。

依据管理与管理方法的两重性原理，我们可以把公共管理的方式与方法概括为两个层次，即实质方法与技术方法。实质方法是由于社会属性和社会发展阶段不同而采用的适合各国实际情况的管理方式，必然体现该社会的特定生产关系。它包括法律手段。政策手段、思想政治手段等。技术方法则是随着社会发展而不断更新，但与社会生产关系属性的相关性不大，可以为不同社会制度中的人们共同采用的方法。20世纪80年代以后，西方发达国家在公共管理技术方法方面获得了巨大的发展，既采用了资源与支出控制的技术，也使用了用于保证个人和团体绩效的技术。其中，收支预测。财政趋向监控。战略计划。零基预算。目标基础预算和方案预算被西方发达国家认为是最有效的几种方法。另外，纯粹的管理技术手段也获得了极大发展，主要表现在计算机与管理信息系统和决策支持系统的普遍应用方面。我国同样处于公共管理的发展时期，对于这些技术方法，应该积极借鉴。吸收，使之为我所用。

在实质方法方面，我们必须充分注意到我国与西方资本主义国家在国家性质。政治体制和发展阶段上的不同，坚持走有中国特色的公共管理发展道路，不能照搬照抄西方国家的模式和方法。

在我国，最具特色的公共管理方法是依法治国与以德治国的结合。1997年，党的十五大提出，“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略。”2002年1月，江泽民同志在全国宣传部长会议上又指出，“对一个国家的治理来说，法治与德治，从来都是相辅相成。相互促进的，二者缺一不可，也木可偏废。”依法治国和以德治国从治理国家的大局出发，指明了我们党治国方略转变的根本方向。法治是要求党和国家机关的活动必须依照法律，管理的目的是保护公民权利。德治是指加强社会主义道德建设，既包括提高人民群众道德素质，也包括提高党和国家机关工作人员的廉洁自律、奉公守法意识，尤其以党和国家机关干部的“官德”建设为核心。只有把党和国家机关及其工作人员的依法活动和“官德”密切结合起来，才能贯彻党领导人民治理国家的基本方略。

社会主义国家管理公共事务除了要应用法治和德治手段外，还要运用政策手段。尤其是在制定法律还不成熟的社会条件下，对新的社会关系和社会问题，就要由政策来加以解决。公共管理学所要研究的政策，是党和国家把解决全局性问题的方法细化、具体化的结果。在当代科学技术迅速发展，国际国内情况瞬息万变的条件下，决策就成为各项事业成败的关键。为了避免和减少决策的失误，就必须要使决策科学化。民主化。推进决策科学化。民主化，提高决策水平和工作效率是健全社会主义民主制度的一项重要内容。科学化是对决策的共性要求，在中西方没有本质区别。民主化则必然反映一个国家的阶级属性。我国的社会主义国家性质，决定了我国的公共管理决策必然反映人民群众的根本利益和意志。在资本主义国家中，公共决策在名义上反映的是全民的公共利益，事实上所维护的是资产阶级的整体利益。

五、立足国情，建构有中国特色的公共管理学体系

公共管理学以公共管理活动为基本对象，主要研究以政府为核心的公共部门管理什么以及如何进行管理。从这个角度看，公共管理学不是对公共行政学的简单否定，而是对公共行政学的积极发展。我们主张积极借鉴经济学。管理学乃至社会学等多学科的先进成果，但中国公共管理学的发展，决不能脱离政治学和行政学这个学科基础。由于目前对公共管理的研究是在一个较短的时期里开展起来的，缺乏必要的基础理论积累，所以极容易出现纯技术化的“管理主义”倾向，即仅仅把公共管理看作是管理学，而切断它与政治学和行政学的内在联系。这种倾向是十分有害的。公共管理学应该是价值理性与工具理性的统一体，不仅要解决“如何做”的问题，也要解决“为谁做”的问题；不仅要回答在实践中出现的各种公共事务和社会问题如何解决的“管理”问题，同时更要回答“为何做”和“为谁做”的“公共”问题。

从研究对象来说，公共管理学不再像传统公共行政学那样更多地将自己限制在对政府行政机关的研究上，而是把研究范围扩展到其他政府机构和社会组织方面。从研究焦点来说，公共管理学从以往公共行政学的“内部取向”转变为“外部取向”，由重视机构、过程和程序的研究转到重视项目。环境。战略与绩效的研究。从研究方法来说，公共管理学要改变以往以规范研究为主的做法，重视量化方法与案例方法的应用，广泛吸收经济学。管理学和政策分析方法等学科的理论与技术手段。因此，公共管理（学）的发展，离不开更开放的学术视野和更广阔的学科发展平台。就我国而言，既要从西方相关学科的发展历程中吸取经验教训，更要容许国内多种意见和看法的争鸣，从而把整个公共管理学的学科发展，建立在全面而充分的学术交流与讨论基础上，使其理论成果能够更好地为中国社会主义现代化建设的实践而服务。

明白了公共管理学与公共行政学的关系，我们就可以按照公共管理活动的主体。客体与方法等三个基本范畴，建构起公共管理学的学科体系。概略地说，公共管理学的学科体系应包括如下三个部分；

一是主体篇，主要内容包括：公共组织理论；政府职能理论；党政关系理论；政社关系理论；政事关系理论；政企关系理论；社会中介组织理论；社区发展理论等。

二是客体篇，主要内容包括：公共事务的基础理论；公共产品与公共服务供给；公共资源的保护与开发；公共安全与公共秩序维护；新兴公共胜社会问题；公共财政与预算管理；公共人力资源管理；公共组织外部关系协调等。

三是方式篇，主要内容包括：依法治国与以德治国；决策的科学化与民主化；从统治到治理：管理模式的转换；战略管理；项目管理；绩效管理；新技术对管理方式的影响等。

公共管理问题篇2

一、对“共同利益”的概念辨析

“共同利益”和“公共利益”是两个容易混淆的概念。两者在词源上有很大的“相似性”。通常所说的“共同利益”有两个英文词与其相对应，即commoninterest和generalinterest。按《牛津高阶英汉双解词典》的解释，common在被解释为“共有的、共同做的、共同受到的”时，是指“两个人或更多人，或者是团体、社会的绝大多数人所享有的东西，所做的事情，或是属于他们的东西、对他们有影响的东西”。而general则被解释为“普遍的、全面的”，此时它指“影响所有人或绝大多数人（的事物）”。（注：《牛津高阶英汉双解词典》（第四版）、商务印书馆、牛津大学出版社，1997年版，第277页、第612页。）

可见，“共同利益”首先是指“多数人”的利益。“多数人”可能是指两个人、少数几个人、绝大多数人甚至是所有人。他们都可能从“共同利益”中获益或受其影响。这是共同利益的相对普遍性。

同时，“共同利益”是被“共享的、共有的、共同承担的、或者是共同受到影响的”。它与共同的立场、共同的行动相关。它不局限于某个单个的个体，不可能也不应该为其所独有。这是共同利益的不可分割性。

通常，共同利益可以指代共同体利益，或是利益关系的产物。我们将分别阐述这两种指代关系。

（一）共同利益与共同体利益

共同体是个宽泛的概念。一个组织、一个社区、一个地区、一个国家甚或是整个人类社会，都可以分别看作是共同体。作为现实的载体，这些不同层次的共同体都存在着自身的利益，因而可以分别被看作是利益共同体。在对这些利益共同体进行考察时，可以采取几种视角：一是以单个的利益共同体为单元，分析其共同利益的属性；二是以不同层次利益共同体的相对关系为单元，分析共同利益的相对性。

1.共同体的规模与共同体利益

共同体是由相关成员组成的。其成员数量的多少，影响着共同体利益的内容。既然共同体利益不局限于某个或某些特定成员，它就应该是绝大多数成员或者是所有成员共同的利益诉求。共同体规模越小，共同体利益的内容越简单、越狭窄；共同体规模越大，共同体利益的内容越复杂、越广泛。但无论如何，共同体利益都不是单一的，而是多样化的。这是由利益需求“总量”和利益差异程度所决定的。

最为主要的是，共同体规模制约着共同体利益的认可和确认。在共同体规模较小的情况下，利益聚合比较容易实现；或者说共同利益容易被认可和确认。随着共同体规模的不断增大，利益的差别性和多样性使得共同利益的“形成”越来越困难，因此也只能在形式上用绝大多数人的共同利益来代表共同体利益。这在实践中存在困境：“少数服从多数”的集中原则是否忽略甚至是侵犯了少数人的利益？

通常认为，不管采取怎样的表达机制，共同体利益在形式上的“一致性”并不能抹杀其实质上的“普遍性”或“差异性”。如果少数人的利益被忽略或侵犯了，他们就会游离于共同体之外，共同体也就失去存在的意义。为避免这种情况出现，共同体总要采取一些救助弱势群体的措施。其背后的逻辑是：这些少数人的“共同利益”虽然在形式上没有得到确认，但在实际上应该得到实现。就是说，共同体利益并不以大多数人主观的确认和认可为限度，它还包括一些客观的、在特定时期内没有得到确认和认可的利益。

比如，人们在和平时期可能并不会感受到共同体安全的重要性；一旦共同体安全受到威胁时，任何成员都不可能否认共同体安全乃是最大的共同体利益。再比如，在追求共同体利益的过程中，共同体赖以生存的自然环境可能被“无意”地破坏了，此前似乎没有人意识到“外生的”自然环境也是共同体利益；当共同体的发展受到自然环境的惩罚或威胁时，保护自然环境就会理所当然地成为共同体利益。可见，形式上的共同体利益并不能抹杀那些客观的、具有普遍影响力的潜在共同利益。

这表明，共同体利益并不否认差异性和客观性，它既包括形式上的“共同利益”，也包括客观的“普遍利益”。

2.共同体的性质与共同体利益

以上，我们只是从最一般的意义上探讨了共同体利益。事实上，除了规模之外，共同体的性质也是影响共同体利益的重要因素。比如，对于组织这类利益共同体来说，我们可以简单地将其区分为“公共的”或是“私人的”。这近似于我们通常所说的公共部门和私营部门。显然，两者都具有各自的共同利益，但因为性质和价值取向的差异，其共同体利益也有所不同。这正如斯托克斯所说，“‘公共’与‘私营’之间的根本区别并不是政府与私营部门之间的区别，而是追求公共利益与追求私人所得之间的区别”（注：DavidMathasen:TheNewPublicManagementandItsCritics,InternationalPublicManagementJournal,Volume2,Numberl,1999．）。

在这里，政府被看作是代表和维护公共利益的公共部门。这种传统的看法受到了公共选择理论的挑战。公共选择学派认为，政府也是有自身利益的，因而并不见得能够代表公共利益。事实上，这种冲突可以用共同体利益来解释。布坎南等人所说的“政府的自身利益”近似于政府这个公共组织的共同体利益，而斯托克斯所说的“公共利益”乃是社会这个共同体的利益。传统观点认为，这两种共同体的利益根本一致；而在公共选择理论看来，两者可能相分离。可见，共同体的共同利益并不等同于公共利益，这取决于共同体利益的指向。

3.共同体的层次与共同体利益

既然共同体及其组成部分都可以看作是利益实体，那么就应该考虑到不同层次共同体及其利益之间的相互关系。从纵向一体化的角度而言，人类社会这个最大的共同体是由若干层次的次级共同体按一定规则组成的。高一层级的共同体利益制约着低层级的共同体利益，两者之间也可能存在某种形式的冲突。比如，我们可以把人类社会看成是由国家组成的共同体，国家本身也可以看作是次级的共同体。基于国家利益，一些国家在工业发展的过程中对生态环境造成了极大的破坏，这是对人类社会整体利益的威胁；同样，一些核大国发展核力量形成核威慑也是对人类社会安全与和平的挑战。这是国家利益与人类社会整体利益的冲突。另一方面，可持续发展战略的提出以及其他形式的国家间合作，则是协调国家间利益关系、维护人类社会“共同体利益”的措施。

这种逻辑同样适用于对国家、政府部门和地方政府之间关系的分析。从严格的意义上说，政府部门、地方政府都不能被看作是纯粹的利益共同体，但它们在形式上具有利益共同体的某些特征。如果将国家看作是最大的利益共同体，那么政府部门和地方政府分别可以看作是次级的利益共同体。我们通常所说的“部门利益”和“地方利益”在这里都可以理解为低层级的共同体利益。它们是其成员的“共同利益”，在各自的范围内也都有相当的合理性。但它们与国家利益之间的冲突并不少见。这种冲突再次表明：不同层级共同体的利益并不是完全一致的。站在国家的立场上，国家利益显然是高于地方利益和部门利益的。

上述分析表明，共同体利益首先是共同利益，它是共同体成员利益的综合。随着共同体规模的扩大和层级的提升，共同利益聚合的过程涉及到复杂的利益关系。同时，在探讨共同体利益是否是共同利益时，必须选定合理的参照系、辨别其适用范围。因为低层级共同体的共同利益并不一定是高层级共同体的共同利益。

（二）作为利益关系产物的共同利益

在探讨共同体利益时，实际上是从静态意义来理解共同利益的。除此之外，共同利益也表达了利益主体横向的利益关系。通常认为，“由于利益自我性和社会性的作用，任何利益关系中都包含着三种利益内容，即利益关系两个原构利益主体的利益及其相互结成的共同利益”。确切地说，共同利益乃是“利益关系中的第三种利益”（注：王浦劬：《政治学基础》，北京大学出版社，1995年版，第60、61页。）。对此我们可以进一步地引伸：

1.共同利益的本质属性

如果我们承认利益的普遍性以及利益驱动假设的话，那么就同样应该承认利益关系的普遍性。也就是说，不同利益主体之间可能会发生潜在的或现实的利益关系。但在利益关系形成的过程中，由于“原构利益主体”的性质不同，所产生的“第三种利益”也可能具有不同的性质。两个公共机构基于公共目的而产生的利益关系及共同利益，显然与两个私营部门基于私人目的产生的利益及其共同利益有所不同。换言之，不同利益关系产生了不同的共同利益。这些共同利益可能具有私人的性质，也可能具有公共的性质。

2.共同利益的动态变化性

尽管利益关系具有相对的稳定性，但它也不是一成不变的。按照上述逻辑，如果利益关系发生变化，那么其所产生的“第三种利益”也会随之变化。从这一意义上说，共同利益也具有动态变化性，而且在变化过程中其主体内容也将有所调整。这使得共同利益本身也是一个难以完全把握的概念。如果仅仅是共同利益的内容发生变化，那么共同利益的公共性或私人性就不会变化；如果两者同时发生变化，那就意味着利益关系本身发生了变化。显然，两个私营机构为垄断市场而形成的利益关系及其共同利益，与基于合作性地提供公共物品或公共服务而形成的利益关系及其共同利益有着本质的区别。这意味着共同利益作为利益关系的产物，可能在其动态变化过程中改变其公共的或私人的属性。

由此可见，共同利益是公共的还是私人的难以分辨，这取决于作为共同利益基础的利益关系的本质属性及其动态变化性。或者说，不能仅仅从概念上将共同利益等同于公共利益，尽管公共利益也具有共同利益的某些属性。那么，到底应该如何界定公共利益呢？

二、公共利益的本质属性

从上文的分析中可以看出，“共同利益并不一定是公共利益”（注：陈庆云：“公共管理基本模式初探”，载于《中国行政管理》，2000年第8期，第37页。），尽管二者之间具有某种特殊的联系。要揭示两者之间的关系，还需要对“公共利益(publicinterest)”作出概念上的界定。

（一）公共利益的内涵

按照《牛津高阶英汉双解词典》的解释，public意味着“公众的、与公众有关的”，或者是“为公众的、公用的、公共的（尤指由中央或地方政府提供的）”。（注：《牛津高阶英汉双解词典》，商务印书馆、牛津大学出版社，1997年版，第1196页。）在这里，公众是一个集合名词，公众组成的群体可以看作是共同体。因此公共利益首先与共同体利益相关。不过这个由单个公众以一定方式组成的共同体，与由单个个体组成的私人性质的共同体存在实质性差别。前已述及，共同体的性质和价值取向决定了共同体利益的性质。基于这种认识，公众组成的共同体已经包含着公共性而不是私人性的内涵。

其次，公共利益意为“公众的或与公众有关的”，它与公众利益密切相关（这也决定了现代公共管理转向公众立场是合情合理的）。不过，公众利益并不能代替公共利益。因为公众利益既有纯私人性质的，也有公共性质的；公众除了消费公共物品之外；还大量地消费私人物品。反之，公共利益则应该代表公众利益，否则它就失去了依托而成为一个纯粹抽象的概念。

再次，公共利益与中央或地方政府的供给相关。这是由政府的公共特性所决定的。尽管在公共选择学派看来，政府也具有自利性，但谁都无法否认政府是公共利益的代表者和维护者。在这一方面，往往存在认识上的误区：即因为政府是代表者和维护者，而认为公共利益只能由政府来维护、增进和分配。这排除了政府以外社会主体的补充作用。事实上，西方国家大量出现的志愿性团体、社区自治，以及“治理(govenance)”概念的提出都表明：“政府并不是唯一的提供者”（注：世界银行：《变革世界中的政府―1997年世界发展报告》，中国财政经济出版社，1997年版，第4页。）；非政府组织和公民参与也同样可以维护和增进公共利益。

（二）公共利益的本质属性

作为共同体利益和公众利益，公共利益是一个与私人利益相对应的范畴。在这一意义上，公共利益往往被当成一种价值取向、当成一个抽象的或虚幻的概念。以公共利益为本位或是以私人利益为本位，并没有告诉人们公共利益包括哪些内容，它只阐明了利益的指向性。即使是在这种情况下，公共利益也具有一些基本的属性。

1.公共利益的客观性

公共利益不是个人利益的叠加，也不能简单地理解为个人基于利益关系而产生的共同利益。不管人们之间的利益关系如何，公共利益都是客观的，尤其是那些外生于共同体的公共利益。之所以如此，那是因为这些利益客观地影响着共同体整体的生存和发展，尽管它们可能并没有被共同体成员明确地意识到。

2.公共利益的社会共享性

既然公共利益是共同利益，既然它影响着共同体所有成员或绝大多数成员，那么它就应该具有社会共享性。这可以从两个层面来理解。第一，所谓社会性是指公共利益的相对普遍性或非特定性，即它不是特定的、部分人的利益。第二，所谓共享性既是指“共有性”，也是指“共同受益性”。并且这种受益不一定表现为直接的、明显的“正受益”；公共利益受到侵害事实上也是对公众利益的潜在威胁。

以上两种特性都是从抽象的意义上来讲的，但公共利益并不是完全虚幻的概念。公共物品和公共服务是公共利益主要的现实的物质表现形式。一般认为，“公共物品是指非竞争性和非排他性的货物。非竞争性是指一个使用者对该物品的消费并不减少它对其他使用者的供应。非排他性是使用者不能被排斥在对该物品的消费之外”。（注：世界银行：《变革世界中的政府―1997年世界发展报告》，中国财政经济出版社，1997年版，第26页。）如果将非排他性看作是源于产权而派生出的特性的话，那么，它在形式上保证了公共物品“共有”的性质。而非竞争性则从实际上保证了公共物品可以是“共同受益”的。这决定了公共物品是公共利益的物质表现形式；进而，公共物品的现实性决定了公共利益也是现实的而非抽象的。

需要特别指出的是，公共物品的这种特征往往被误解，即公共物品往往被理解为共同体所有成员的利益。不能否认这样的公共物品的确存在，但不能借此认为所有的公共物品都应该具有这种特征。共同体所有成员的利益事实上是通过多层次、多样化的公共物品来实现的。

从纵向上来说，我们可以根据共同体利益的层次性来界定公共物品的层次性：(1)全球性或国际性公共物品：世界和平、一种可持续的全球环境、一个统一的世界商品及服务市场和基本知识，都是国际公共物品的例子。（注：世界银行：《变革世界中的政府―1997年世界发展报告》，中国财政经济出版社，1997年版，第131页。）(2)全国性公共物品：提供宪法、法律等制度安排，国家安全和防务，发展初等教育，进行基础设施建设，跨地区的公共设施（比如道路），都是全国性公共物品。(3)地方性公共物品：地方基础设施（比如城市道路）、垃圾处理、街道照明、警察保安等都属于地方性公共物品。(4)社区性公共物品：社区绿化与环境、社区治安、社区基础设施等乃是社区性公共物品。

从横向上来说，同一层次的公共物品不是单一的，而是多样化的：(1)基础性的公共物品，主要是指基础设施一类的公共工程。(2)管制性的公共物品，指宪法、法律等制度安排以及国家安全或地方治安。(3)保障性公共物品，比如社会保障、疾病防治。(4)服务性公共物品，比如公共交通、医疗卫生保健等服务性公共项目。

由此可见，公共物品的层次性和多样化实际上代表着公共利益的层次性和多样化。在这一意义上，公共利益就不是一个抽象的概念，而是一个现实的概念了。这是现代公共管理探讨公共服务的供给模式，从而确保公共利益的有效增进和公平分配的基础。

三、公共利益：现代公共管理的本质问题

从上述对公共利益本质属性的阐释中可以看出，既然公共利益具有社会共享性，既然它具有相对普遍的影响力，那么确保公共利益的增进和分配就应当是公共管理的根本目的。正如本文开头提到的那样，对于这个问题有两种截然不同的立场。传统观点基本上秉持着管理者的立场，即以政府公共管理作为核心研究对象。这对于探讨政府这个最大的管理主体如何维护和增进公共利益是大有稗益的。不过，新公共管理运动的兴起却力图改变这种立场，顾客取向和结果取向并不仅仅是政府公共价值观念转型的目标，它也蕴含着公共文化转型的核心内容。同时，市场化供给机制的引入似乎并没有将所有的希望都寄托在政府身上――非政府组织、私营部门甚至是公民个人或公民团体的参与同样能够带来有效的产出和更高的绩效水平。因此，转向公众立场有相当的合理性和现实基础。

站在公众的立场上，公共利益是现实的。它表现为公众对公共物品的多层次、多样化、整体性的利益需求。这些需求与公众个人对私人物品的需求相区别。后者可以通过在市场中进行自由选择、自主决定而得到实现；而前者则需要集体行动、有组织的供给方式才能得到满足。毫无疑问，政府是最大的、有组织的供给主体，这由政府传统的公共责任所决定。但仅仅有公共责任并不能确保公共利益的实现，政府的能力和绩效状况是最终的决定性因素。

新公共管理运动的兴起是对传统政府理论和传统公共行政理论的批判。批判的焦点在于政府组织的低效率并不能有效满足公众的需求。即使对这一相对普遍的现实忽略不计，也应当承认政府能力的有限性。基于这两大前提，必然要求寻求政府以外的社会力量。从西方七十年代以来的公共行政改革实践来看，基本上都倾向于放手让非政府组织和私营部门参与公共物品的供给。改革的成功经验都贯穿着“政府不必是唯一提供者”的多元化主体信念。这一信念应当这样理解：

第一，政府的有限能力决定了它不可能提供所有的公共物品。建立公共部门与私营部门、非政府组织的合作关系是必然的理性选择，也是通过多种途径实现公共利益的组织基础。

第二，政府虽然不必是唯一的提供者，但政府的某些传统责任和职能是不能放弃的，而且某些公共物品只能由政府来提供。也就是说，主张多元化供给并不能全盘否认政府的作用。政府毕竟是最核心的公共管理主体。

第三，这一信念意味着政府不必直接提供某些公共物品，它可能通过有效的、激励性的制度安排来鼓励其他社会主体参与供给，也可能通过集体购买的方式满足公众的需求。这样，政府既不必在力所不及的情况下直接提供公共物品，也能够保证公共利益的实现。

可见，政府的核心作用是不可替代的。这种核心作用还表现在它为其他管理主体进行公共管理提供了制度化的途径。在这里，其他管理主体主要是指利他性、自愿性的非政府组织。私营部门虽然也参与其中，但其营利性的本质决定了它不可能上升为公共管理主体。由此可以认为，公共管理主体应该是以政府为核心的、多元化的开放主体体系。这也是与国外公共管理仅仅聚焦于公共部门相区别的一个标志。这种制度化的途径为公共利益的实现提供了组织基础。“”版权所有

同时，以公众为立场并不代表公众只是被动的、挑剔的消费者，因而也并不是与公共管理主体相对立的群体。既然公众可以从公共物品中“共同受益”，他们也应该付出相应的“代价”。除了以税收等方式集体地购买不特定的公共物品之外，公民参与也是实现公共利益的重要手段。它不仅是集体表达利益需求的途径，也是与公共管理主体合作从而降低管理成本的方式。

公共管理问题篇3

关键词：公共管理　自治　公众参与　对策

当前，伴随我国社会主义市场经济的快速发展，社会领域的公共管理也进行着深刻的调整和变革，新的社会关系和社会矛盾的不断涌现，也必然要求社会秩序和公共事务管理要进行与之相适应的变革。基于此，我国政府对于公共事务管理提出了社会管理机制的创新发展，既要突出政府的统一管理，也要能够体现出居民自治的特色，对于公共事务管理要能够科学融合社会管理和居民自治的优势，才能够推动我国公共事务管理的科学化、规范化发展。

一、相关理论概述

1.公众参与。

公众参与顾名思义就是指通过有计划的规划，能够推动政府部门及其开发行动负责组织者与公众之间进行交流合作，能够落实让公众参与决策管理过程之中，可以有效的避免公民与政府机构或相关组织单位之间的冲突。狭义上的公众参与指的是在代议制政治体制中通过公民投票参与选举活动的过程，这里的公民参与具有浓厚的民主政治色彩。广义上的公民参与指的是公民参与民主政治事务活动和参与社会事务管理和推动社会民主进程决策等活动，在实践过程中的公众参与包括普通公民为主体的参与和促进社会民主进步和实践的活动等。

2.社会管理。

社会管理是政府的主要职能之一，广义上来看，社会管理包括政府的社会管理职能和其它主体单位和社会自身的相关管理。科学规划的社会管理不是政府如何去管理社会，而是社会要积极参与社会事务的管理活动之中。社会管理主要通过政府还权于社会，给予社会发展的自治空间，同时形成社会自治，推动社会管理的政府统一领导和居民自治管理的有机结合。

二、我国公共管理中的政府管理与居民自治关系分析

1.健全公共管理机制，需要科学融合政府管理和居民自治。

首先，政府公共管理职能的完善，需要充分发挥政府管理和居民自治两种管理方式的优势，能够科学融合二者才能够真正的推动公共管理的规范有序的进行。要调动公众参与社会事务管理的积极性，我国各级政府机构要注重推动社区建设中对于一些服务型企业的市场化改革，能够推动公共事务管理中的一些非营利性社会组织的建设，加强对其进行监督，才能够真正的推动公众参与社会事务管理，进而调动社会服务型企业的“准市场化”运行，通过政府职能部门转变职能作为社会服务的购买者，相关服务型非营利性企业作为社会管理的主要单位进行构建，进而有效的推动公众参与社会管理工作。其次，政府机构通过制定相关的公共服务政策及社会制度，依据社区发展实际调动公众参与公共管理体制的改革，政府各部门要能够依据工作特点调整自身的层级及其管理范围，能够根据不同的公众服务内容确定自身的直接工作对象，这些管理改革的对象包括：党组织、团组织、妇联组织等群众性组织。这种对于社会管理具体组织进行改革，可以保证社区居民自治落到实处，也可以能够提升基层政府部门的工作质量及其竞争互动的工作氛围。通过政府管理与社区居民自治，可以推动建立更加专业化的社区服务组织。

2.提升公众参与公共管理质量，需要政府管理与自治相辅相成。

首先，重视公众参与提升公共管理质量的重要性，就要从社会管理的两种主要方式出发，通过政府管理和居民自治进行有机结合，在城市社区管理上，可以通过引进专业的社区居民自治机构可以助推政府部门和街道社区对城市社区管理更加科学化、规范化，也帮助居民自治的有效落实，从整体来看，就是能够提升我国公众参与公共管理质量的发展问题。城市公共管理，通过政府推动落实居民自治管理规定，让社区管理落实到居民自治上来，能够引进专业人员参与社区管理，通过社区居民的自发管理和政府管理的结合，能够从根本上推动城市公共管理的科学化、规范化发展。社区居民自治和政府社会管理相互结合，互动发展，能够充分发挥二者的优势，推动公共管理的有效规范发展。其次，社区自治过程中，通过社区居委会工作人员进行社区管理，居委会工作人员不是国家行政管理人员，也不是社会工作者，应该属于专业的社区管理人员。居委会人员属于我国社会分工管理中的具有独特身份的管理人员，该工作人员的主要职责就是帮助社区居民能够实现自治，同时也帮助社区居民能够提高参与公共管理的能力，这样才可以真正的推动社区管理自治和政府公共事务管理的互动发展。

3.提升公共管理服务水平，需要整合管理与自治。

首先，要提升我国公共管理服务水平，单纯依靠政府管理或者居民自治，都是不可以的，需要通过整合政府社会管理和居民自治两种方式，充分发挥二者的优势，才能够真正推动我国公共管理服务职能，提升公共管理服务水平。从公众参与角度来看，对于我国社区管理和城镇发展现状，就必须要推动城市社区管理逐步专业化发展，推动专业的社会工作者参与到城市公共管理中来，能够让共同的物业管理区域成为城市公共管理性质的社区，通过社会公共管理部门、各个专业的社会服务机构逐步深入到社区管理中，能够充分调动社区自治和政府行政管理职能的发挥，通过社区居委会进行管理，可以推动城市社区管理的科学化规范化的发展。其次，科学融合政府公共管理职能与居民自治的关系，就需要政府部门同职能部门改变工作方式，推动专业的社会工作者参与到社区管理中，社区管理才能够真正的实现坚持居民自治的基础上，推动居民管理公共事务的发展，提升居民的生活质量和幸福指数。在此过程中不断培养良好的合作态度与行为，进而提高其参与及自我决定等能力，将原本各自为政的居民形成更高的组织水平，并逐渐形成一个统一的整体，这个整体将能为维护自身利益而和政府、其他社会性部分间开展交往、合作及协商。这个过程既提高了社区之内社会关系及社会经济等资源不断累积的程度，也保持并提高了社区开放的程度。这样对政府公共管理的合理性与合法性的提高起到极大作用。合理性是建立在社区与居民需要的基础上的，政府设置机构与开展活动的依据是社区的实际需要；合理性的依据则是对社区自治宪法原则的真正遵循，而非将社区居民委会视为政府机构在基层的延伸，最终造成它成为政府所指派任务的琐事中。

三、结语

总而言之，我们若是本着“完善城市居民自治”的目的建设社区，对城市社区基本特征加以明确的基础上推进社区建设，那么社区建设就既包括居民区之内促进自治能力及其水平等过程，也包括居民自治实现这个过程，因此，我们应将居民自治及居民参与公共事务作为基础，在此前提下促进城市社会行政管理体制合理性与合法性得以真正实现，进而推进城市整个民主化进程的顺利实施。

参考文献：

[1]钱林玲.关于新时期城市社区居民自治问题的思考[J].中国管理信息化.2015(22).

[2]王凯.社区自治中业主委员会的运作困境及解决之道[J].中国管理信息化.2015(22).

[3]王凯,曹英梅.高职社区管理与服务专业推动沈阳社区文明建设的探索[J].中国管理信息化.2015(22).

[4]王海燕.中国城市社区建设:10年回顾与展望[J].知识经济.2010(10).

[5]谭志军,黄建宏.城市社区建设过程中存在的问题及对策思考[J].新西部(下半月).2009(05).

公共管理问题篇4

【关键词】公共危机 公共安全管理 问题

一、公共安全、公共危机与公共安全管理

所谓公共安全，是指社会和公民个人从事和进行正常的生活、工作、学习、娱乐和交往所需要的稳定的外部环境和秩序。所谓公共安全管理，则是指国家行政机关为了维护社会的公共安全各秩序，保障公民的合法权益，以及社会各项活动的正常进行而做出的各种行政活动的总和。

根据联合国的界定，影响公共安全的突发公共事件主要是：(1)自然灾害，又可分为地质方面，水文气象方面，生物学方面；(2)技术灾难，来自技术或工业事故；(3)环境恶化，人类行为导致的环境和生物圈的破坏；(4)社会安全，包括战争和社会动乱等。其级别分为4级：i级(特别重大)、ⅱ级(重大)、ш级(较大)和ⅳ级(一般)。

公共危机指的是对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其做出关键决策的事件。公共安全管理的任务与目的就在于解决公共危机问题，它是伴随着人类社会的产生就客观存在着的。

公共安全与公共管理密切相关，公共管理是以政府为核心的公共部门，综合运用政治的、经济的、管理的、法律的等多种方法，合理配置公共资源，依法对社会公共事务进行管理，提升公共部门活动绩效，提供公共产品，从而达到增进公共利益目的的一种管理活动。强化公共安全管理，需要树立科学的发展观和科学的公共安全观，需要公共安全管理系统自身的完

善和公共管理体系的完善。

二、公共危机的特征

1.发生的范围广，国际化程度增强，高频次、多领域地发生。不少公共安全事件涉及范围广，这些事件会突然发生，在何时何地或何种情况下发生具有极大的不确定性。

2.危害的灾难性和非传统性。在当前社会，公共安全危机事件的破坏性越来越大，造成的损失也越来越难以弥补，而且这种损害是刚性的、不可逆转的。

3.影响的关联性。公共安全事件发生后，往往会影响和波及社会各领域，并造成连锁反应。如洪灾不仅影响农业，而且影响教育、交通运输、工业生产、商业流通等；洪水退后还可能造成大面积的流行病疫情爆发，房屋和基础设施损毁等。

4.原因的复杂性。公共安全问题的原因非常复杂，有政治的、民族的、宗教的原因；也有经济的、生产的、经营的原因；既有历史遗留下来的问题，又有当前出现的新问题；同时还有大自然对人类掠夺性破坏的报复。这些原因错综复杂地交织在一起，相互联系、相互影响、相互转化。

5.演变的隐蔽性。公共安全潜在的危机常常不易被察觉，常常在人们毫无思想准备的情况下突然爆发。当人类取得了现代科学技术和物质文明的辉煌成就的时候，这些成就可能正在威胁着人类的安全，人类却不能察觉或预测。

三、当前我国公共安全管理体制存在的问题

1.公共安全管理主体缺失。目前，我国还没有建立“权威、统一”的应急中心，不同部门管理不同的灾害，涉及灾害管理的部门多达十几个，这些“应急中心”无论在管理主体上、执行主体上还是服务内容上，彼此独立，互不隶属，自成一体。部分职能部门之间相互推脱、互不配合，在需多个职能部门协作的突发公共事件管理中，往往因为配合不默契或相互推脱而失效。

2.管理体系有待健全。由于我国政府综合风险管理工作起步较晚，还没有形成一套成熟的公共安全管理体系，条块分割严重，管理技术也相对落后。在危机应对方面，横向上是分散管理，按照突发事件的类型由相关部门进行专门管理；纵向上是集中管理，由中央集中统一指挥应急工作，地方予以配合。遇重大危机事件，一般是由中央政府或部门行政领导做决策，组成临时机构(即灾害应对工作组)，缺乏专门机构和完善的应对体系。

3.法律体系不完善而且进程缓慢。近些年来，虽然中国相继颁布了多个与减灾相关的单项法规，但面对紧急状态，我国仍没有建立一整套减灾法规体系，防灾救灾相关法律体系的不完善，造成我国公共安全管理中责任不明确，特别是涉及到灾害救助、灾后重建财政补助、灾害保险、灾民减免税等方面还没有相应的法律法规；而且已有的法律法规基本上是单一灾种法规，无法实现综合的防灾减灾，综合协调部门没有明确的法律地位。

4.职能部门和监管之间缺乏良好的协调机制。政府信息系统缺乏，信息收集渠道过窄，信息不力，虽然各部门都建立了独立的灾害信息管理系统，但这些系统往往自成体系，难以实现灾害信息和减灾资源的充分共享和优化配置。媒体部门作用弱化，政府部门间信息沟通严重不足的缺陷在公共危机时期暴露不已。

5.综合危机防范技术薄弱,应急救援能力有限。目前我国对生产安全事故和灾害发生机理、识别理论和技术、评价指标体系、危险源的监测监控理论及技术等公共安全技术缺乏系统研究和开发，公共安全综合管理信息系统仍未完善，数据库建设较为落后，未能形成全面覆盖的信息管理技术平台和紧急救护网，缺乏系统和长期规划，缺乏物资储备和资金保障机制。专业技能培训不够、应急救援人力少、力量分散造成抢险救灾专业队伍实力不强，防灾技术、设备、物资和力量处于相互分隔的状态，救援能力严重不足。

6.宣传教育不够，公众危机意识不强，缺乏自救能力。要减少公共安全问题，除了政府与社会的重视，公众危机意识也急需提高。目前宣传教育工作主要包括两个方面：一方面是对广大群众的宣传教育；另一方面是对应急管理工作人员的教育培训。应急管理工作与其它工作不同，直接关系到人民的生命财产安全，对工作人员进行培训，提高各级应急管理人员的能力、水平对加强政府应急管理工作有着重要的意义，但现在这方面的教育基本处于空白状态。

公共管理问题篇5

[关键词]公共管理；问题选择；新形势

doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2015.08.179

[中图分类号]C931 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2015）08-0231-01

从政策执行、政策制定角度来说，公共管理是解决相应问题的过程，要想解决其中存在的问题，就必须明确需要解决何种问题，并提出相应的解决方案。设置公共管理目标的前提条件就是明确公共问题，当某一个或一类问题涉及的利益主体为两个或者超过两个之后，问题解决的难度便会加大，其中涉及的内容非常复杂。

1 问题选择受到外部条件的影响

1.1 复杂外部环境下的问题选择

现阶段，公共问题变得越来越复杂，公共管理者在政策制定上也进行了适度干预。因受到处理技术、问题识别等因素的影响，公共管理问题选择也逐渐转移至管理者方面。公共管理者可以利用理性抉择、环境分析，把自己偏好的问题划入政策议程的范畴，同时还可以通过优化策略，改变环境约束，在问题构建上要有创造性，扩大问题选择支配权。在处理事务较多、缺乏激励、精力有限的条件下，政治决策人员可能会因为偷懒，导致问题选择中的个人投入与分析减少。实际上，政治决策者更希望管理人员可以保持热情，善于发现公共问题的存在，并且找出问题的解决方案。

对于单个政治决策者而言，并非所有在这一区间内的问题选项都是他所想要的，但每个问题选项都可以接受，这就达到一种均衡状态。在均衡问题区间范围内，公共管理者能够充分发挥政治决策的制衡关系与偏好差异作用，在问题选择上把握自。若均衡问题区间较小，则表明自主空间也相应较小，如果均衡问题区间较大，那么自主空间也较大。

1.2 公共管理者在问题选择上具备偏好性

在环境可能产生变化的条件下，管理者能够利用自身行动，积极应用策略，对公共管理问题的不利外部条件进行处理，在均衡问题区间内，使其朝着对管理有利的方向发展，扩大选择空间。很多因素都可能导致政治决策者偏好产生变化，公共管理者需要掌握其中的某些方面，同时改变自身状态。例如政治决策人员在他人说服下，或者在政策实践、学习过程中获取了新知识、新信息，可能导致他们的问题选择产生变化。如果政治决策者在确立理想点中不够理性，盲目确立，则可能降低社会关注度。公共管理者便需要抓住机遇，选取自己偏好的问题选项，并将其纳入选择范围中。公共管理人员具备主动性，可以采取策略性行动，使决策人员的偏好产生变化，从而有利于扩大选择空间。

2 问题选择的创造性

2.1 创造条件改变外部环境

公共管理人员可以使创造条件、外部约束条件发生变化，扩大问题选择空间与自由度，通过一定条件，超越外部约束，选取其偏好的问题。在先发制人过程中，公共管理人员要及时预测事物发展趋势，政治决策者偏好可在一定程度上制约公共管理问题选择，他们可选取自己偏好的问题，公共管理人员可通过劝说，使政治决策者与自己的偏好一致。

公共管理者在问题选择中，可能会选取政治决策者偏好，但自己并不喜欢的问题，该问题选择与未来发展趋势相符，符合发展需要。公共管理者必须充分意识到自己对社会认知的不足与公共问题的复杂程度，了解自己的能力。公共管理的问题选择需要受到外部条件的制约，同时外部条件也可以在一定程度上辅助管理，两者属于相辅相成的关系。

2.2 公共管理问题的选择受到多方面因素的影响

若公共问题在创造性建构、客观形态两方面有差异，则问题选择可能被多重定义，公共管理者、政治决策者在公共问题选择定义方面，都希望采用自己偏好的方式，就形式上而言，是对同一问题进行表述，就语义上来看，表达的含义可能不同，不同的行动者在表述问题过程中，可能会表现出不同异质性，会采用多个维度陈述问题。某一问题多重定义会受到个人观察角度、所处位置与个体差异的影响，是多种因素共同作用的结果。

问题维度数量与人的偏好、认知、信念也有着较大的关联，通过增加问题维度数量，公共管理者可以合理运用策略，将某因素中所包含的重要部分凸显出来，从而有利于加强管理。在公共管理过程中，管理者可以充分利用信息优势，对候选问题维度进行评估，公共管理者在利用维度数量时，要给予相应的空间，通过劝说、修辞艺术、宣传等手段转变，明确当下环境需要关注的重点，以此完成问题选择。另外，公共管理者还要及时了解政治决策者的关注点，明确他们的观察角度与观察范围。管理者在公共管理中具备创造性、能动性与自主性，要善于抓住工作重点，明确当下亟需解决的公共问题，并采取措施解决，达成公共管理的目的。

主要参考文献

[1]曹堂哲.公共管理研究方法的回顾与前瞻――以问题类型学为基础的新体系[J].北京行政学院学报，2013（5）.

[2]李学.浅析公共管理定性研究方法教学中的问题意识培养[J].中共福建省委党校学报，2009（5）.

[3]王喜.新公共管理视角下的公共部门人力资源管理研究[D].呼和浩特：内蒙古大学，2014.

公共管理问题篇6

2005年,公共管理专业成为教育部学科设置中的一级学科。在看到进步和成绩的同时,也必须看到其中的“隐忧”。首要的无疑是公共管理学科的发展状况。在这一方面,我们认为,目前存在以下值得重视的问题:

1.发展时间较短,知识积累尚嫌不足。如前所述,公共管理学科是上世纪80年代才出现的。虽然威尔逊1887年《行政之研究》一文的发表已经标志着行政学的诞生,但是由于公共管理实践的阶段性特征鲜明,以前的行政学研究范式对当前公共管理实践的指导意义有限,因此,作为适应上世纪80年代以来市场化改革潮流发展的需要而出现的公共管理学科(也可称为公共行政学研究的一种新范式),却是最近才形成的一门“新兴学科”,难免存在知识积累不足的问题。一些研究者和学习者感到,就90年代以后国内兴起的公共管理学科而言,其包含的知识还不够丰富,重要的理论、学说较少,整个学科没有像政治学、经济学、社会学、管理学等一级学科那样各种理论层出不穷、异彩纷呈、引人入胜的状况。在教学活动中,不同课程往往有重复的内容出现,而有些课程又内容浅显、欠缺学理性,难以引起学习者知识探究的兴趣。换言之,与政治学、经济学、管理学、社会学等发展成熟、积累深厚的一级学科相比,公共管理学科还显得单薄,没有形成由多种理论、学说构成的丰满的知识体系,分支学科尚未孕育出来,学科的基础还不够深厚和稳固。

2.理论更新跟不上实践发展。公共管理学科自兴起以来,形成了公共产品理论、多元治理理论等新理论,对科学界定政府职能,改善政府管理绩效,发挥政府和市场、公民社会的功能,协同解决“公地悲剧”难题发挥了有益的作用。但是,经过十几年的教育和传播,这些理论已经为许多人所熟悉,一些观点、主张也已经为政府或社会所实行,公共管理学科的理论成果似乎正在失去初创时期的新鲜感,实践指导作用和思维启迪作用下降。理论要指导实践,就必须走在实践的前面,这是一般的道理,尤其对公共管理这种与实践结合紧密的学科来说更是如此。然而,与快速变化的社会现实相比,公共管理学科的发展显得滞后,对社会变化的反应迟缓,理论更新的速度慢于社会变迁的速度,不能不引起该学科专业人员的重视。

3.知识积累不足,学科独立性不强。公共管理学科是在政治学、经济学、管理学、社会学等学科的基础上发展起来的交叉学科,许多内容都吸收了这些学科的知识,对这些学科的依赖性较大。但是,对于一门新兴学科而言,尽管可以而且应该吸收其它学科的知识,但却必须将其作为“引玉之砖”,展开对自己学科研究对象的多角度、多方法分析,建立起自己的基础理论和知识体系,并形成自我维持、自我发展的机制,否则,学科的独立性必然受到影响。但是,国内公共管理学科目前的发展显然没有做到这一点。比如,在教学过程中,我们感到,虽然该专业的好几门课程都涉及到公共选择理论、新制度主义、交易成本等知识,但只是介绍一些最核心的观点,而如何从这些理论出发,展开对社会公共性、公共事务、公共问题治理的深度分析,建构起属于公共管理学科的基础理论和分析框架,则进展不大,迄今也没有纯粹的公共管理基础理论出现,更不用说不同理论间的争鸣了。当然,有人可能认为,公共管理学或公共行政学从科学管理主义、官僚制理论、公共选择理论中都获得了改善公共管理学科的启示,分析了这些理论对于管理社会公共事务的意义,但是,笔者这里想问的是,像政治学中的各种国家理论、民主理论和经济学中的自由竞争理论、国家干预理论那样,纯粹属于公共管理学科的基础性理论有哪些?这些基础性理论揭示了公共事务的什么特性?相互之间有没有激烈的争鸣?公共管理学科又为其它学科提供了哪些可以借用的概念和分析框架?如果不能对这些问题给予肯定的回答,就说明公共管理学科的发展还不够成熟,对整个社会科学的贡献率还有待提高。

4.理论本土化不足。在公共行政学发展的早期,人们曾经致力于发掘具有普适性的管理规则、规律和组织构造的原则与模式。到了20世纪60、70年代,人们开始对这种研究思路进行了反思。公共管理范式的兴起,本身也是对这种观点的纠偏,因为它同样坚持理性的有限性,反对一成不变的管理模式。从某种意义上讲,公共管理这门学科的一个重要特点就是必须适应本土环境,因为只有这样才能符合其“注重管理的外部效果而不是内部构造”的自我期待。但不幸的是,目前国内公共管理学科的基本理论、观点都是直接搬用国外的成果,本土化的成分太少,与公共管理学科注重实践的属性相悖。毕竟,中国社会与西方国家有很大差异,公共管理面临的突出问题、可以依赖的资源、解决公共问题的习惯方式、文化传统和社会心理都有所不同。因此,如何建立中国本土的公共管理学科?如何使公共管理学科的普遍理论与中国社会的实际更好地结合?如何增强理论的应用性、针对性?在经过20年左右的学习和引进后,中国的公共管理研究者该思考这样问题了。以上这些问题形成的原因,既和公共管理是一门新兴学科、发展时间较短有关,又和它是一门实践性较强的交叉学科、视野相对狭窄、研究主题集中且受到时代的较大限制有关,更和国内公共管理学科发展的落后有关。可以说,主要由于“目前我国公共管理学科的教学与研究仍然比较落后”,才导致了“学科边界模糊,学科视野狭窄,基础不牢,学科知识体系单一,研究方法陈旧单一,知识创新不足,理论研究落后于实践发展,针对性、应用性不强,对国外公共管理领域的新思潮、新流派、新理论和新方法的跟踪研究还不够等方面的问题”[1],造成了公共管理学科目前这种不能令人满意的局面。另外,指出存在的问题并不代表我们怀疑公共管理学科的价值。实际上,随着社会的发展,各种公共问题越来越多,资源和制度的公共属性日益强烈,甚至以前被认为供给无限的空气、水、外太空领域,现在也有科学管理、合理分配的必要了。因此,可以说现在正是公共管理学科大显身手的时候。具体到国内,社会转型带来的复杂矛盾更对公共管理学科的发展提出了迫切的要求。从理论角度看,公与私、义与利、个人和社会、权利与权力等自古以来就是人类关注和思考的重要问题,公共管理只不过是这些话题在当代语境下的再现而已。这些问题的恒久性,也决定了研究公共管理的恒久意义。只有加快学科的发展,为社会贡献更多有创见的理论成果,才能赢得公共管理学科应有的地位。

二、公共管理专业人才培养的基本要求与存在的不足

公共管理人才,即具备公共管理的先进理念和公共服务精神,掌握公共管理的知识、方法和能力,从事公共管理职业的人才。公共管理学科的价值和意义,既通过运用本学科知识、提供智力服务、促进公共管理实践表现出来,更通过培养和输送大量受过专业教育的公共管理人才,从根本上提高公共事务的管理水平表现出来。那么,公共管理人才需要具备哪些素质?在人才培养方面,目前又存在哪些问题?

(一)从事公共管理活动的专业人才应该具备的素质

1.具有公共服务的精神和品格。这里的公共服务精神和品格,不同于一般理解的公而忘私、献身集体、自我牺牲等崇高的个人品德,而是指关心 公共事务、乐于服务社会、善于与人合作、具有较强参与意识和志愿精神,自主、理性、自信的“公民精神”。在公共管理学科的视野内,崇高的个人品德固然可贵,但却是“可遇而不可求”的。公共事务要真正得到良好的治理,就不能将希望寄托在良好的人性上,而必须基于复杂的人性这一现实,培养普通公民具有“恰当理解的个人主义”意识(托克维尔)。也即:认识到公共的事务、公共的利益不是与己无关的,而是自我利益的一部分。因此,关心公共事务和公共利益就是在关心自己的事务和自己的利益。具有了这种意识,才知道与他人联合的必要性,自主、理性地参与公共事务的治理,在维护自己权利的同时主动承担作为公民的责任。只有这种“公民精神”在全社会真正扎下根,公共事务的治理从根本上才是可以向往的。对于公共管理学科所培养的人才来说,经过了几年的专业教育,即作为公共事务的专业管理者要为社会服务,必须具有更多的“公民精神”。他们应该更具有服务社会、关心公益、自主自信、善于合作、尊重和勇于维护权利、自觉承担公民责任的品格。具有“让人民变得伟大,而不是只想着为人民做伟大的事情”这种适应公民社会需要的为政理念[2],实现从传统的依靠士大夫的一己美德与个人智慧治理公共事务向现代社会依靠千百万成熟的公民自我治理公共事务的理念上的转变。

2.掌握公共管理的原则、方法和能力。公共管理与一般的管理行为在管理对象、管理目的、管理原则、管理方法、管理效果等方面都有所不同。它的管理对象具有广泛性(包括人的广泛性和事务的广泛性);管理目的具有多元性(追求公平、民主、效率等多重价值目标);管理原则包括必须服从公共意志、必须依法管理、具有严格的程序、必须接受监督、保障公民的权利等;管理方法包括要发挥政府、非营利组织、企业、社区、公民的作用实行多元治理,引进市场机制实现多种方式供给公共产品,以及管理理论中所讲的其它具体方法;管理效果具有影响的广泛性、效益的间接性、收益的公共性。所有这些特征,决定了公共管理相对于一般的管理行为来讲,过程更加复杂,程序更为严格,更加依赖管理队伍整体的作用,也对公共管理者提出了更高的要求。他们应该对民主政治下政府的职能、活动方式与原则以及政府权能的有限性有更加清楚的认识,对公共社会有更高的期待,更具有法治观念、程序意识、权利观念,更加自觉地接受社会的监督,更能包容批评意见,更加相信科学决策并掌握其方法。至于其它的组织指挥能力、沟通协调能力、表达动员能力等,更是无需多言。

3.真正了解社会。与其它管理活动相比,公共管理是一种与社会结合最紧密的管理活动。公共管理者要接触社会各个方面的人群,要依靠社会资源、按照社会认可的方式处理社会矛盾和问题,要由社会公众对自己的工作做出最终评判。因此,熟悉民情,了解民意、民愿,认清社会发展的潮流,清楚群众的心理,能够洞察社会问题的症结所在,具有解决社会矛盾和社会问题的能力,总之,能够更深刻地理解社会,才能做好公共事务的管理,也即公共管理专业的人才必须更能读懂社会这本大书。

(二)目前公共管理专业人才培养存在的不足

与这些公共管理专业人才应具备的素质相对照,可以看到,当前公共管理专业在人才培养方面存在的不足:

1.公民精神的培养不足。公民精神或公民美德是公共事务能够得到良好治理的根本依靠,这是众多思想家反复阐述过的道理,也被人类历史的发展所证明。道理很简单,社会是政府及其它社会组织赖以存在的土壤。如果社会构造得不好,那么,无论什么形式的政府和多么巧妙的管理都难以产生良好的结果。在中国公民社会加速形成的背景下,公民精神的培养或公民教育是一项全社会都必须高度重视的基础工程。作为专业研究公共事务治理问题的公共管理学科,更要把公民精神的培养作为学生素质养成的基本任务,切实做好,否则,我们培养的学生将会从一开始就是不合格的“半成品”。但是,据我们了解,在现有的公共管理人才培养过程中,公民精神的教育并没有得到应有的重视。只是在有限的几门课程中,涉及到公民教育的内容,但也只占很小的比例。而其它课程,都是将专业知识的传授作为重点,甚至是唯一的目标,很少将公民精神渗透在其中。诚如罗尔斯所说,“政治哲学的永恒主题是公民社会”[3]。公共管理教育如果不能为使社会———而不单是政府———变得更加优良做出自己的贡献,那么,可以说就是它最大的失误。但是现在,我们的许多学生,甚至一些老师,对于公民精神都不甚了了,这不能不说是严重的问题。

2.实践锻炼的机会不足。公共管理学科的实践性很强,本身就是为了应对政府或公共事务管理过程中的问题而产生的应用性学科。因此,对于公共管理专业的学生来说,接触公共管理的实践,接受实际的公共管理训练,具有特别重要的意义。可是,在目前的公共管理人才培养过程中,学生缺乏实践锻炼机会的现象比较普遍。(1)学校与政府及其它公共部门的“距离远”,学生难以真正参与到这些单位的工作过程中去。即使在这些单位实习,也只能从事一些最简单、最基本的工作,如接听电话、打字、收发文件等,了解不到真正重要的工作内容。(2)教学活动中实践课程少,理论灌输占了太大的比例。最多是请政府部门的领导来做报告或到这些单位去参观,了解到的仍然是比较肤浅、表面的情况。(3)非常重要的毕业实习环节在一些学校有形式化、走过场的现象。(4)案例教学的开展情况不佳。造成这一问题的原因,除了学校、教师的责任以外,现有的职称评审制度中对教学的轻忽、大学生的就业压力、浮躁的社会风气等也是重要因素。此外,公共管理总是包括人、资源、问题、环境等要素在内的真实过程,就像其它社会科学一样,不可能人为制造一个场景,让学生亲身进行“管理”。但是,尽管有以上原因,却不能成为学生实践机会不足的借口。相反,正因如此,我们才要克服困难,尽可能为学生接受实践锻炼创造条件。

3.专业着作的阅读不足。每一门社会科学都有大量必须阅读的专业着作。这些着作大体包括两类,一类是各门社会科学的治学者都有必要阅读专业的经典着作,另一类是在本学科具有重要地位的专业学术着作。经 典着作是人类社会历经千百年大浪淘沙留存下来的具有重要思想启发价值,甚至影响了人类历史发展进程的着作,是人类思想宝库中的“精华”。研读这些作品,无论对于哪个学科,都具有启发思维、启迪心灵、加深对社会和人性的认识,从中寻找精神和智力资源解决特定领域里问题的作用。专业学术着作是在专业领域具有重要地位和较高声誉,在研究范式、研究方法、研究视角等方面有重要创新,从而对一门学科的发展产生了重要影响的着作。研读这些着作,能够深化对专业问题的认识,获得教科书所不具备的教益,对于专业学习和专业研究有重要作用。大学生活期间,大学生的心智已完全成熟,又没有家庭的压力和拖累,专门用四年甚至更长时间进行专业学习,如果不阅读大量经典着作、学术专着以及论文,对问题的认识程度势必只停留在教科书的层次,这无疑是一个巨大的损失[4]。但是,据我们了解,目前,公共管理学科的学生,一方面与其它专业的学生一样,花费大量时间用于背诵英语单词、考托福、考GRE,考各种资格证书。另一方面满足于教材知识的掌握,临考试前突击背诵老师的课堂笔记,以应付考试,或者满足于短平快的“快餐类”期刊杂志,是比较普遍的现象。

4.接触社会的机会不足。社会是一本永远读不完的大书。要成为真正合格的公共管理人才,就必须经常、深入地接触社会。随着高校扩招、大学生自主择业以及互联网的发展,应该说,现在的大学生已经不像改革开放初期的大学生那样,完全将自己的大学生活局限在校园内了。他们与社会交往的途径更多、主动性更强。但是,从人才培养的角度来说,接触社会应该有一定的目的性,即带着发现问题的眼光、研究问题的头脑,有准备地去接触社会,而这样想法的人就不多了。繁重的考研、考证压力,浮躁的社会风气,重理论轻实践的教学方式,本科教育由专业教育向大众教育的转变带来的专业与职业之间的脱离趋向,甚至学校对学生人身安全的考虑,所有这些,都限制了学生从专业角度真正接触社会。

三、结语

公共管理问题篇7

关键词：公共管理；政府采购问题；研究

公共管理是一种实践，也是一种研究，公共管理作为一种实践意味着政府对公共政策和其他公共组织进行公共事务、提供公共产品的服务；作为一种研究，公共管理是政府和其他公共组织的价值和定位行为的学科。

一、公共管理政府采购现状

在公共管理中，公众是委托人，也是行使社会公共权力的人。行使公共管理活动对现实中的公共行政权力，因为价值观的不同，出现了公共管理的冲突和道德认同不统一的公共管理的现状。经常提供丰富的机会，行使公民的意愿，如果以不道德的方式来行使国家权力，市民就会被潜在的和实际的利益损害和威胁，导致道德风险。

在20世纪80年代和90年代之间，随着市场经济和知识经济的发展，信息化的公共管理在我国得到了迅速的发展。在新的形势下，我们的公共管理面临着许多新的挑战。中国经济迅速发展，综合国力不断增强，人民生活水平的提高，社会主义市场经济体制初步建立。正是在这种背景下，公共管理也包括各方面的管理，得到了恢复和发展。自21世纪初，中国的行政体制改革的进一步深化，信息技术的飞速发展，社会利益主体日益多元化；此外，与西方国家相比，我们的社会受文化环境的影响，我国的公共管理问题逐渐个性化，产生越来越复杂的经济环境和社会环境，公共管理在中国的公共行政提出了严峻的挑战，这些挑战为学科发展提供了难得的历史机遇，也进一步发展公共管理学科。

二、公共管理中政府采购常见问题

在新公共管理运动的影响下，中国政府吸收西方政府的绩效管理经验和做法，进行了绩效管理实践的推动，一定程度上有效地利用政府资源，提高管理效率，促进公众对政府管理，特别是对政府采购的认识，。政府采购以经济发展和政治功能的公共支出绩效的视角，针对政府采购发展的过程，发现了绩效管理不全面和没有发挥的作用。

绩效评价是社会公众参与评估活动的标准，如今我国还没有真正形成统一的政府采购绩效评估的标准和科学的评价，存在开放性不高、较低的基本规范、合同、采购信息不够透明等问题。政府，因为很大一部分采购的不透明、采购垄断、购买价格贵等一系列的问题，产生了的恶性循环。据统计，80%以上的政府采购商品的价格高于平均水平的价格，高于市场价格的70%，高于市场价的3倍。近年来，一些相关的新闻也出现在报纸上。

从宏观经济的角度来看，我国的政府绩效管理相关制度，没有明确的法律规范，在整个采购过程中缺乏科学的绩效管理思维，只局限于财政资金的使用，而忽略了其性能，尤其是公共支出的价值实现。从微观上，公共绩效内容不完整，只关注本身，忽视了外部和内部因素的协调与平衡。对政府采购行为的公共管理体制与机制是对公共价值的体现，目前在中国仍然是一个悬而未决的问题。

三、对常见问题提出的几点建议

根据《政府采购法》的规定，“供应商参加政府采购活动应具备下列条件：①具有独立承担民事责任的能力；②具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度；③具有履行合同所必需的设备和专业技术能力；④有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录；⑤参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录

（一）深化预算管理工作

提高政府财政管理，确保绩效管理的工作效率和工作质量，这就要求政府和有关部门按照当前中国的实际发展和战略目标，进一步完善预算管理体系，建立合理、实用的适用性强的预算管理制度，在了解公众的基础上，政府对社会公众的监督，将根据相应的规则为每个连接到管理系统的采购，包括采购的所有连接工作，必须严格按相关采购标准的采购计划进行。创立政府采购绩效管理等新能源创新，改善公共价值，加强公共利益的工作而提高工作的质量和效率。

（二）创新公共绩效指标

建设公共绩效指标，是各级政府采购风向标，从公共利益的公共价值的工作指标，是多样的、复杂的，并随着社会的发展完善相关的指标，但是还需要不断的完善和充实，增强业绩指标，涉及公共预算管理、采购在控制过程要进行随后的测试和评估，包括有关的采购环节。借鉴国外先进经验，取其精华去其糟粕，结合工作的实际，创新采购部门和设施的性能，这种指标具有重要意义。

（三）改革与创新

国务院常务会议指出：我们必须深化改革，建立和完善制度约束措施，完善涉及的方法和提高效率的节约，构建规范、透明、公平竞争、监督到位的制度，严格的问责机制的混乱和政府采购使用“权力”才能的土壤，我们必须在国家的政策文件、相关人员的指导下使用，提高创新能力，提高自己的专业知识和技能，提高公共价值视角下的公共服务的工作效率和工作质量，促进经济的发展和进步。

四、结语

公共管理问题篇8

[关键词]公共利益；管理措施；对策分析

中图分类号：C36 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2015）13-0394-01

公共利益隶属于政府利益，公共利益是政府利益的本质。公共利益蕴含了现代公共管理的全部必要性，因而，实现公共利益最大化是现代公共管理的根本宗旨。公共利益实现方式有两条：一是在实现个人利益过程中增进公共利益；二是国家或政府承担实现公共利益的职责，成为公共利益的唯一实现者。

1.公共利益管理现状分析

1.1 公共利益的定义及特点

在公共管理中，公共利益是指具有社会分享性的、为人们生存、享受和发展所需的资源和条件。从社会分享性的视角看，公共利益是客观存在的，公共利益不仅仅表现在单一的国家利益上与单一领域内，它也不一定完全体现“真、善、美”。追求以公共利益为核心的社会利益最大化是公共管理的目标[1]。

然而“公共利益”界定模式的选择，归根结底是两方面的问题：一是“谁享有对公共利益最终判断权”，二是界定者“以何种方式来判断”。由大家所见的关于“公共利益”在普通法律或在国家权力运行过程中的界定模式。因此，宪法关于“公共利益”的规定，需要在国家权力运行活动中具体化。关于如何将“公共利益”具体化，学界和实务界提出了三种基本模式。第一种是人大以“一事一议”方式界定“公共利益”，第二种是由司法承担对“公共利益”的最终界定，第三种是人大以列举式立法模式将“公共利益”具体化、固置化。

从一般意义上讲，公共利益是具有社会分享性的、为人们生存、享受和发展所需的资源和条件。在公共利益的体系中，不仅存在不同层次和不同领域的公共利益，而且还存在着完全自愿性分享，以及包含着自愿性分享与强制性分享并存等多种形式的公共利益。正是这个原因，我们才称“公共利益具有社会分享性”，而不说它“具有社会共享性”。公共利益也应具有客观性、满足主体的需求性，及它们之间的统一性。显然，除了同资源与条件的客观性相关之外，公共利益与主体的需求和主观认定是密不可分的。

1.2 公共利益的管理存在的问题

由于公共利益的概念包含着“公共”与“利益”两个始终有争议的元素，这就使得对公共利益的探讨困难重重。西方学者普遍认为，公共利益是一个含糊的术语，它难以进行明确的界定。帕森斯指出，“应该注意，‘公共利益’这个词组有些模棱两可。一方面，可用来指与有关情境的系统价值一致的社会利益… …公共利益的另一种含义是专指政治方面。”而布坎南从个人主义方法论出发，认为个人偏好只有个人知道，不存在所谓的普遍愿望或公共利益。“假如存在着可以客观定义的‘公共利益’，这与我们所说的契约主义视角不一致。”

还有，随着时代的变迁受到了挑战。特别是在20世纪70年代之后，西方社会乃至整个世界发生了根本性的变化，特别是信息技术的发展和应用正在深刻地改变着人类社会；经济全球化趋势越来越强。同时政府自身也面临着“管理危机”、“财政危机”和“信任危机”这三大危机的困扰[2]。时代变迁呼唤着公共管理新的变革。

2.针对公共利益存在问题的解决措施

2.1 认清公共管理问题，找到切入点

公共管理从根本上讲是来源于公共利益的，所以它也必然以公共利益为价值取向。公共管理研究的逻辑起点不是公共问题，而应该是公共利益。因为公共问题只是公共利益的一种表现形式而已，而公共利益是公共管理的价值源，公共利益蕴含了公共管理的全部必要性，公共利益的存在形式决定公共管理活动的展开方式。公共问题是社会实际状态与社会期望之间的一种具有“公共性”的差距。张庆东是这样表述的：“公共问题是指社会成员在公共生活中共同受其广泛影响，具有不可分性、与共同利益密切相关的那些公共性社会问题。”公共问题从根本上讲是公共利益的现象化，要理解公共问题、解决公共问题，必须追溯到公共利益，只有认识公共利益，我们才有可能真正地理解和解决公共问题。

2.2 建立新的公共利益管理体制

传统的公共利益实现方式不能够有效激励官员，忽视了官员的个人利益，致使官员提供的公共服务效率和质量下降。因而期待新的一种激励机制有效缓解公共利益和个人利益的相冲突性不论是古典的共和理论，西方法哲学中的公共利益观点，还是现代的新公共服务理论，无疑都将公共利益作为重点来强调。现代公共管理与传统管理的区别集中体现在是否将目标定位在公共利益上，公共管理不仅为社会提供高效优质服务，而且更应当强调社会公平，因为社会公平是作为分配的公共服务的法律和现实基础。

2.3 充分发挥政府职能

市场机制是实现个人利益和公共利益兼容的最优机制，斯密“看不见的手”隐喻深刻地揭示了这一点。公共管理中公共利益实现方式的转变即用在追逐个人利益过程中达到公共利益实现的方式来替代传统的国家或政府是公共利益的唯一实现者的公共利益实现方式，在于重新发现市场的价值，将市场机制引入到公共管理中来。还要看到市场的内在缺陷，引入市场机制并不必然带来期望的效率。因此政府的作用不可以因为公共利益实现方式的转换而消失，至少应该在这些方面发挥其积极作用：制定本国法律法规；保持稳定的政策环境；投资于社会基础和社会服务项目的基础建设；保护“弱势群体”；保护环境；为私营部门提供服务[3]。

2.4 处理好个人和公共利益的比重

公共利益与个人利益是一致的、同一的；是相互依赖的；是一种相互包含的关系，但是它们之间还有斗争和冲突关系。因此，公共利益与个人利益的关系不容小视，要想实现管理的优化，必须对于二者关系处理好。首先，应该根据需要是否具有公共性、是否只能由公共部门提供的特点，将需要区分为公共需要和私人需要，或者说 “个人化需要”，相应地利益也可以区分为公共利益和私人利益。其次，可以根据提供公共物品和公共服务的公共组织的权力跨度的大小，进一步将公共需要区分为全球性公共需要、全国性公共需要、地区性公共需要以及社区公共需要等，相应地公共利益也可以区分为：全球性公共利益、全国性公共利益、地区性公共利益以及社区性公共利益等。第三另外，还可以根据公共部门服务于公共需要的手段和方式的不同，将公共需要区分为管制性公共需要、基础性公共需要、服务性公共需要和保障性公共需要等，相应地公共利益又可以区分为：管制性公共利益、基础性公共利益、服务性公共利益和保障性公共利益等。

3.结语

公共管理研究的逻辑起点应该是公共利益，只有从“公共利益”这一概念入手，才有可能合乎逻辑地洞察公共管理的全部秘密、描述公共管理的真正面貌。但总的来说，公共管理仍然应当以政府为核心主体的，承担起“掌舵者”的角色，但是在政府方面更应该鼓励内部的竞争，重视官员的个人利益，还应该积极退出直接提供所有公共物品和公共服务的领域，发挥其他非政府主体的作用。

参考文献

[1] 范进学.定义“公共利益”的方法论及概念诠释[J].法学论坛，2011，（1）：15-19.

[2] 《马克思恩格斯全集》（第1卷），人民出版社1972年版，第306、609页。