农村平整土地的方法范文

农村平整土地的方法篇1

关键词：花溪区挂钩潜力测算

中图分类号： DF454 文献标识码： A 文章编号：

城乡建设用地增减挂钩作为土地流转的一种新型模式，是指依据土地利用总体规划，将拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。

1、 项目区概况

花溪区位于贵州高原中部，地处贵阳市南部，东经106°27´～106°52´，北纬26°11´～26°43´之间。东与黔南州的龙里县接壤，南与黔南州的长顺、惠水县相邻，北临南明、乌当、小河三区，西毗清镇市和安顺市的平坝县。土地总面积90119公顷，辖3个街道、2个镇8个乡。全区总人口32.41万人，少数民族人口115924人，占34.38％，有汉、苗、布依等38个民族。

2、居民点整理潜力

2.1 农村居民点用地情况分析

近年来花溪区农村居民点用地浪费土地现象严重，用地效益低。由于传统观念，农村居民随意布置住宅的位置、形状、朝向等，多数人存在着宽打宽用、建新不退旧的思想，致使住宅不断外延，而旧宅基地又未能充分利用，从而造成建设用地浪费，加之用地的建筑密度低，用地不合理直接导致了单位用地效益低，

集聚规模不明显。

表2-1 农村居民点人均建设用地指标

现状人均建设用地水平(m2/人) 允许采用的规划指标 允许调整幅度(m2/人)

指标级别 规划人均建设用地指标(m2/人)

数据来源：《村镇建设用地规划标准(GBS0188―2007)》

土地利用变更调查显示2005年花溪区人均农村居民点面积是98.04平方米，属于《村镇建设用地规划标准(GB50188-2007)》中的指标级别Ⅲ，在国家标准以内，由于花溪区下辖14个乡镇，其自然地理条件和社会经济条件差别较大，各地人均农村居民点用地水平分布非常不均衡，其中，党武乡、燕楼乡、马铃乡的人均农村居民点面积最大，分别为113.27平方米、105.52平方米和106.70平方米，农村建设用地的粗放利用较为严重，制约着土地资源经济效益的最大化；三个办事处、久安乡、石板镇农村居民点所占用的土地相对较为集约，其人均面积分别为64.83平方米、61.22平方米和55.92平方米。从以上总体分析可以看出：花溪区各个乡镇的人均农村居民点面积都较大，整个花溪区农村居民点整理潜力巨大。

2.2农村居民点整理潜力分析

2.2.1理论潜力

农村居民点用地整理潜力的计算方法通常有以下几种：①人均居民点用地标准预测法：即根据现状居民点面积与设定人均居民点用地标准下居民点应有面积之差值来确定整理潜力[1]；②户均居民点用地标准预测法:其计算方式与人均居民点用地标准预测法相同，都是用现状面积减去标准规划下的面积，只是将人均居民点面积更换为户均居民点用地面积[2]；③土地闲置率预测法:其原理是利用样本闲置率来计算整个农村居民点整理区的整理潜力[3]；④综合权重预测法：是指结合项目区实际情况，将前面几种方法的预测值赋予一定的权重，然后加权重算出一个综合的整理潜力[4]。

本文选取人均农村居民点用地标准预测法，根据《村镇建设用地规划标准(GB50188-2007)》(表2-1)和花溪区的农业人口现状按人均规划用地标准来测算花溪区的农村居民点整理潜力，其结果具有一定的理论意义。同时，还可以从理论上反应出花溪区农村居民点的整理潜力大小。

经计算分析，2005年花溪区农村人口21.74万人，农村居民点面积2130.93公顷，人均面积98.04平方米，在国家标准以内，但各地人均用地水平分布非常不均衡，高的达到113.27平方米，低的不足60平方米。根据花溪区土地利用现状和社会经济发展的土地需求情况以及节约集约利用土地的原则，现状人均农村居民点用地大于90平方米，全部调整到90平方米以内。从乡村可持续发展来看，是符合花溪区实际情况的，具有社会可接受性和经济可行性。按90平方米的标准来计算，可以得出花溪区农村居民点的整理潜力为1960.22公顷。

2.2.2规划期末整理潜力

根据《村镇建设用地规划标准(GB50188―2007)》，在贯彻执行严格保护耕地，严格控制建设用地总规模政策的基础上，坚持节约集约利用土地，采用人均定额指标法，结合花溪区的实际情况，用高、中、低三种方案预测出花溪区2015年和2020年的农村居民点用地规模，再用现状面积减去预测面积即可得出各个年份的整理潜力。最后，求取算术平均值就可得到花溪区2015年和2020年的农村居民点整理潜力，它们分别是560.84公顷和454.64公顷(表2-2)。

表2-22015年和2020年花溪区农村居民点整理潜力表

由于花溪区各乡镇的社会、经济、自然条件不同，其整理潜力也各有差别，可以大体分为三级潜力整理区，其中Ⅰ级潜力区包括夹湖潮乡、马铃乡和高坡乡，农村居民点应整理面积占现状农村居民点面积大于50％，Ⅱ级潜力整理区包括青岩镇、麦坪乡、燕楼乡，Ⅲ级整理区包括三个办事处、石板镇、孟关乡、党武乡、久安乡和黔陶乡。

2.3农村居民点挂钩整理供给潜力

农村居民点整理是一项长期的、系统的、需要认真规划并按期逐步完成的工程，因此现状整理潜力不是在一朝一夕间就能完成的[5]。随着社会经济发展、人口增加、城镇化的推进，现状潜力必然也会随之发生变化。因此，根据规划目标年的农村人口数量和人均用地标准测算的农村居民点整理潜力，逐年进行分阶段、有步骤、按计划的整理，配以恰当的措施，配套的经济、行政手段，应该可以整理出相当数量的农村居民点用地[6]。

从近5年来看，花溪区总共整理农村居民点21.96公顷，增加耕地14.45公顷，新增耕地率达到65.80％。根据花溪区社会经济发展情况、农村居民点用地现状、农村居民点整理现状以及政府严格保持耕地总量动态平衡的力度，综合确定规划期内花溪区农村居民点整理新增耕地系数为65％。因此，按照高、中、低三种方案可计算得规划目标年期末花溪区农村居民点可整理为耕地的潜力分别为：2015年294.38公顷、364.55公顷和434.71公顷，2020年221.51公顷、295.52公顷和369.52公顷，因为每一个规划目标年期都有一个农村居民点整理复垦为耕地的指标，所以这些面积不是农村居民点挂钩整理供给潜力，把这个指标在扣除后才可以作为农村居民点挂钩整理供给潜力。根据花溪区土地整理规划(2011-2015)的规划内容可知，2010-2015年花溪区农村居民点整理增加耕地目标是18.65公顷，2016-2020年的整理增加耕地目标是12.88公顷。

根据上述分析，可以得出公式：

农村居民点挂钩整理潜力=农村居民点整理潜力(扣除建新区)X整理新增耕地系数一规划农村居民点整理增加耕地指标

因此，根据高、中、低三种方案可以测算出花溪区农村居民点挂钩整理潜力为2010-2015年分别为139.86公顷、196.29公顷和234.08公顷，2016-2020年分别为106.40公顷、159.12公顷和198.97公顷。

3、 促进城乡建设用地增减挂钩的政策建议

3.1“挂钩”实施的原则

3.1.1注重整理质量与指标挂钩的原则

土地复垦整理过程中，要确保“耕地总量动态平衡”，这个“动态平衡”不仅要求耕地总体数量的平衡，更要求整理后形成耕地的质量与建设要占用的土地质量相当或更好，杜绝只注重数量平衡而忽略了质量相当和“占好地、补劣地”的现象。要按相关法律法规实施土地验收，复垦整理出的土地，只能在验收合格后，才可以与建设用地周转指标相挂钩[7]。

3.1.2尊重农民意愿、保障农民权益原则

各地在实施挂钩工作时，应该按照土地利用总体规划的要求以及相关法律法规的规定，允许相关集体和农民享受知情权和参与权。从规划到实施，项目的每一个步骤都应该实行听证论证，充分吸取当地农民和社会各界的意见，从实际出发，科学的筛选合理可用的意见并反映到项目的具体实施上，充分尊重当地土地所有权人的意愿，切实维护农民经济组织和其他相关单位的合法权益。

3.1.3“谁整理，谁受益”原则

为了挂钩指标周转方便，一个项目区基本是在一个行政区划内。原则上项目区实施的增减挂钩指标满足当地项目的使用。

3.2“挂钩”实施的措施

3.2.1. 组织管理

（1）成立组织管理工作组

为加强贵阳市花溪区城乡建设用地增减挂钩项目的实施工作的领导，确保试点项目报批和实施顺利开展， 花溪区明确单位负责人为成员的土地增减挂钩试点项目实施工作领导小组，负责全区城乡建设用地增减挂钩试点工作的组织领导和实施工作，保障挂钩项目工作的顺利进行。

（2）制订具体工作方案

项目规划经批准后，贵阳市花溪区将按“定人、定责、定时间、定进度”原则，制订试点实施工作的具体实施方案，确保试点项目顺利实施。

（3）加强监督检查

实施规划项目区的主管职能部门是贵阳市花溪区国土资源局，贵阳市花溪区国土资源局要密切配合相关单位和各乡镇办事处，切实抓好项目区城乡建设用地增减挂钩试点工作，要加强项目管理，依法开展试点项目实施工作，切实维护群众的合法权益，严格资金的审批、使用，并及时公开、公示，资金使用情况，接受社会监督；区纪检、监察、审计、财政等相关部门，要加强对试点项目实施工作的监管力度，对试点实施工作进行全程监督。

3.2.2保障措施

（1）政策保障

认真贯彻落实国家和国土部门对农村建设用地整理的相关配套政策，挂钩试点项目区内涉及的建设用地调整、互换和使用，统一纳入项目区，按项目区整体审批；项目区内建新留用地块的土地收益，可用于项目区内土地复垦工作；县政府加大挂钩区域内农村建设用地整理的资金投入，从土地出让金、新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费中拿出部分支持挂钩项目的实施。这些政策措施的实施，为开展农村建设用地整理提供了政策和资金保障。

（2）制度保障

项目区规划批准后，建立健全各项规章制度。一是建立项目整理区督导检查和验收制度，对批准实施的项目进行督导检查，发现问题及时解决，确保项目如期完成，对竣工项目及时组织验收；二是材料申报制度，对建设项目用地材料严格把关，及时办理相关手续，加强竣工项目验收材料的上报工作，确保挂钩工作严格管理，规范操作，做到集约节约利用土地；三是建立台账制度，对批准的周转指标、验收合格的新增耕地及办理用地手续的建设项目建立台账，及时核减相关指标，保证建设用地总量不增加，耕地面积不减少，建设用地指标不超过。

（ 3）资金保障

花溪区建立增减挂钩试点项目专项资金，专户管理，保证专款专用，建立健全和规范的财务管理制度按工程进度监督项目资金使用，严格加强财务收支管理。

参考文献：

[1]丁学智．赵亚伟.规范土地开发整理工作实现耕地息量动态平衡(J]。科技情报开发与经济，200l，ll(1)；5-6。

[2]胡道儒．开展农村宅基地整理时实现耕地总量动态平衡的有力保障[J]．国土经济，1994(4)：34-35．

[3]贾玫.内涵挖潜。退宅还田―-浅析吉林省农村居民点土地整理潜力[J]．中国土地，1999(6)：2-3．

作者简介: 帅春雨( 1982 － ) ，女，贵州贵阳人，贵州大学资源与环境工程学院硕士研究生，研究方向: 土地利用总体规划。

农村平整土地的方法篇2

关键词：农村 土地 问题 措施

中图分类号：F301.1 文献标识码：A 文章编号：1674-098X（2014）09（b）-0240-01

在党的十七届三中全会以及2009年、2010年的中央一号文件中都提出了关于土地整治的问题，表明了其占有的重要性位置。在以吉林、江西、河北为代表省份加强农村土地整治改革的带领下，全国各地开展农村都表现了很高的积极性。然而，关于的问题还需要通过深入的调查研究不断改进完善以此确保措施逐步稳定发展。

1 农村土地整治改革面临的问题

近年来，随着我国经济迅猛的发展，城乡之间的人地关系以及用地格局都发生了显著性变化，一方面，城市规模的扩展和基础建设设施的增加使得城市的用地需求量不断增加，随之产生的“双保”―保证经济的发展以及保证耕地红线压力越来越大，另一方面，在农村中出现的土地闲置、低效、无序的利用问题也表现的极为突出。基于这种时代特征，现有设置的农村土地管理方法与之存在显著性差异，这种差异无疑为农村土地整治增加了无形的压力。虽然党中央不断提出要加大农村土地整治的力度，但在根本的制度建设方面还不是很健全，出现的结构不够完善、监督不够到位等问题都会无形中制约着我国农村土地整治工作的进行。

1.1 分散的组织管理形式制约统一合力作用的发挥

随着农村土地整治由局部向全域的转变，随之产生的推进力量和资金上的困难问题也越来越严重，因此单个部门的管理已不能完善很多工作，由政府领导农村土地整治才能保证整治工作的更好进行。

1.2 分散的资金投入，制约效益的提高

涉农涉地资金不同的设立依据、渠道以及来源，使得资金的交叉使用会引起重复性建设问题。由于缺少统一的资金平台，对于具有系统性、综合性的新农村建设使得资金投入分散很难发挥其综合效应。

1.3 不同的管理标准，增加了统一管理的难度

包含农田水利、农房建设、土地平整以及田间道路等多项工程的农村土地整治工作，每种工程均具有不同的规范标准，例如：农田水利工程技术标准就涉及了三项国家标准和七项技术规范而田间道路工程也涉及了两项国家标准和三项技术规范。不同的工程管理标准，导致工程建设、验收以及后期的管理缺乏统一性。

1.4 不同的建设主体和产权主体，对于项目的管理增加了难度性

现行的农村土地体质项目主要依靠国家的财政投资，待到项目竣工后再移交管护责任人管理。土地整治中心只是建设者。因此，农民作为项目的被动参与者并不能决定最终的决策，使得最终的成果并没有真正保证农民的确实需求，农民积极性的降低对于后期的管理也产生了影响。

1.5 管理方式与管理需求的不相适应，行业管理需要更加规范

随着不断增强的农村土地整治的系统性和综合性，对人才、技术的要求也越来越高。土地整治作为专门管理机构，它的人才结构比较单一，发展较不统一。例如在房屋土建和造价水利等方面的人才比较匮乏，除此之外，约87%的人员文化水平仅为大专或中专学历的区县土地整治中心人员比较薄弱。

2 农村土地整治对策建设

2.1 统筹城乡全面发展

只有促进城乡区域全面发展才能更好的保障我国经济社会的和谐，也是符合社会建设的基本要求。针对城市建设用地设施需求的增加以及农村建设用的的减少和闲置，提出的农村土地整治措施不仅在一定程度上通过资本、土地资源的有效流动优化了城乡用地的格局和结构，为城乡的统筹发展找到了新的方向，同时也通过改善城乡用地的级差收益，实现城市反哺农村，提高了农民的生活水平，刺激了农民的消费，在一定程度上降低了两极分化现象。达到城乡联手发展、共同进步的有效机制。

2.2 健全完善的法律体系，提高土地整治在法律上的重要性

无规矩不成方圆，只有具备完善的法律制度才能从根本上切实保证农村土地整治，在国家颁布的法律带领下，对土地整治的任务、方法及组织机构和所有参加者的权力、义务、成果检验等方面的问题都进行全面明确的规定，以法律为基础约束指导土地管理体制的改革，科学有效的保障土地管理制度的有序运行。

2.3 以政府为带头作用，进一步完善管理结构

把农村土地整治作为政府工作考核的重要部分，切实提升其在政府工作任务中的重要性。与此同时，对于农村土地整治机构的职能加以完善，将各部门的职责统一规划到农村土地整治的范畴，在各部门的合力作用下发挥管理机制的最大作用。

2.4 对于涉农涉地资金的统一管理，保障社会资金的有效利用

按照“专款专用、用途不变”的原则，发挥农村土地整治的主体作用，安排涉农涉地资金用于林、路、水、田的综合整治工作，在市场化运作方面探索新的模式，建立专项资金用于农村整治工作，一切利益为了农民，发挥收益返还机制，切实提高参与者的积极性保障其利益性。

2.5 改变管理方式

倡导规划管理，实现在政府的管理下完成项目的项、审批、设计、监理、实施、竣工验收和后期管理，构建一条统一的管理模式。

2.6 号召农民参与积极性，发挥农民的主体地位

在多个利益主体中，农民是关键，农民是农村土地体质改革的主体，为此要不断加强农民农村土地体质改革的知识、能力以及责任感等基本素质，号召农民积极参与，提高农民参与的技术水平，使其能够充分表达所需，奠定农民在土地体质改革的主体地位，发挥最大效应。

3 结语

农村土地体质改革在新农村建设中占有极为重要的地位，然而农村的土地整理管理还存在着大量的问题，制约着农村经济的发展，针对出现的问题我们要做到健全完善的法律体系、提高政府的带头作用，进一步完善管理结构、对于涉农涉地资金的统一管理，保障社会资金的有效利用、改变管理方式、号召农民参与积极性，发挥农民的主体地位等，保障农村土地体质改革有条不紊的发展。

参考文献

[1] 李雅莉.河南省农村土地流转的现状及对策研究[J].河南师范大学学报（哲学社会科学版），2011，38（6）：101-102.

[2] 孙艳芳.探究农村土地整治[J].中国农资，2013，43（40）：112-113.

[3] 张永红.新农村建设下的农村土地问题分析[J].科教导刊，2011，67（5）：45-46.

农村平整土地的方法篇3

关键词：农村建设用地、整治、现状、对策

1、引言

目前贵州省农村建设用地使用存在的许多问题都是出于以前乡镇规划和村庄规划的缺乏或规划管理的疏漏，加强农村建设用地的整治及管理将是改变农村建设用地现状的关键，农村建设用地整治的具体实施也存在许多的难题。农村建设用地是指乡（镇）村集体经济组织和农村个人投资或集资，进行各项非农业建设所使用的土地。主要包括：乡（镇）村公益事业用地和公共设施用地，以及农村居民住宅用地。其中农村居民点、农村废弃工矿用地是主要的组成成分，尤其在我省农村企业很少，农村居民点和农村废弃工矿用地使用存在的问题尤为突出。

农村建设用地整治可理解为, 针对农村建设用地利用不合理、不充分甚至废弃闲置等现象,利用一定的政治、经济、法律、工程技术等手段, 对一定区域原有土地利用方式、强度及土地权属进行合理调整以充分、合理、有序地利用土地的动态过程。现阶段贵州省的农村建设用地整治可分为农村居民点整治和农村废弃工矿用地整治。

2、农村建设用地现状及存在问题

2.1 农村建设用地现状分析

根据土地利用变更调查统计，贵州省土地总面积为1761.52万公顷,各地类规模为:农用地 1525.20万公顷，占土地总面积的86.58%；建设用地 55.18万公顷，占土地总面积的3.13%；未利用地181.14万公顷，占土地总面积的10.28%。 到2010年末，贵州省农村居民点共计32.80万公项，占全省土地面积的1.86%，占建设用地的59.44%；独立工矿用地3.03万公顷，占全省土地面积的0.02%，占建设用地的5.49%。

从土地利用的特点可将全省划分为四个综合利用区。首先是贵阳城市经济圈土地利用区，位于贵州省中部，包括贵阳市所辖的10个县(市、区)，安顺市的西秀区、平坝县、镇宁县、普定县，黔南州的龙里县、惠水县、福泉市、贵定县、瓮安县、长顺县，共计20个县(市、区)，其大城市1个，中小城市3个。全区土地总面积2.44万平方公里，人口密度大，农村居民点密集，土地利用强度高，是贵州经济社会发展水平、城市化和工业化水平最高的地区，区位优势明显。但人均耕地少，建设用地与农业用地矛盾突出。其次是毕水兴经济带土地利用区，位于贵州省西部，包括毕节地区、六盘水市、黔西南州3个地级行政区所辖县(市、区、特区)和安顺市的关岭县和紫云县，共计22个县(市、区、特区)。土地总面积5.73万平方公里，该区域与广西、云南、四川交界，是贵州与周边省(区)进行分工合作的重要地带。资源优势突出，有全国大型的煤矿--六盘水煤田和织纳煤田，是贵州重要的能源、化工、原材料基地。但资源开发利用层次较低，城镇化水平低，交通基础设施建设相对滞后，该区主要以废弃地复垦为主。第三是黔北综合经济土地利用区，位于贵州省北部，包括遵义市所辖的14个县(市、区)和铜仁地区的沿河县、思南县、石阡县、印江县、德江县，共计19个县(市、区)。全区土地总面积4.17万平方公里，区内低山丘陵多，人口密度较大，但农村居民点分布相对分散，户均占地面积大，土地利用结构不尽合理，人地矛盾突出。第四是东南部特色经济土地利用区，位于贵州省东南部，包括黔东南州所辖的16个县(市)、铜仁地区的铜仁市、江口县、玉屏县、松桃县、万山特区和黔南州的都匀市、荔波县、独山县、平塘县、罗甸县、三都县，共计27个县(市)。全区土地总面积5.28万平方公里，经济落后，工业化、城镇化水平低，人口密度较低，但农村居民点叫集中。

2.2 农村建设用地整治的必要性

（1）农村居民点多而无序。受传统农业和自然经济的影响，贵州省农村居民点的布置大多都是沿村级公路、机耕道或乡镇级公路布置，部分几户居民聚集在田块中央。目前，全省共198000万个自然村,18091个行政村，1534个集镇，自然村犹如“满天繁星”到处散落。如此散乱的布局使基础设施重复建设，增加了农村基础设施的投入，还增加了耕地的占用面积，居民点的分散还使村庄功能不完善、村民信息传递困难、安全性和村民归属感也会减弱。此类问题在贵州省西部北部地区表现的尤为严重，农户极为分散，一个自然村不过十几户人家，零星分布在山地之中，许多村还不顾实际实施“户户通”工程，修筑三米宽的道路到每户农户门口，占用了大量的耕地。

（2）农村居民点用地比较粗放。据相关统计，2010年年末, 贵州省农村居民点共计32.80万公项，同年，农村总人口2875万人，人均农村居民点用地面积为114.09平方米。大大超过了建设部颁布的村庄（ 在发展用地偏紧的地区）人均用地60―80平方米的标准。贵州省农村居民点农民住房以占地较多的独户房为主, 且有庭院, 客观上造成土地的巨大浪费。另外, 由于村庄规伐纽编制滞后,致使村庄、民房选址随意性大, 布局交错混乱, 乱搭乱建和超占现象多, 亦造成土地严重浪费。

（3）“空心村”现象严重。随着城镇化进程的加快，越来越多的农民进入了城市，并在城市中买房或租房长期居住，而村内的房屋任其腐朽。另有一部分农村闲置的宅基地是由于村民新建住宅以后，并不拆除原有旧房，而将其作为堆放物品的场所。据我省城市化进程的分析资料估计，在未来10 年，累计将有2000万左右农村人口转移进城，平均每年200万人左右，以国家人均用地标准150m2 计算，每年将有3万hm2 的农村宅基地可能闲置。

（4）农村工矿废弃地较多。贵州矿产资源丰富，尤其是煤、磷、锰、铝土矿、锑、汞、金、重晶石等主要矿产，产出地质条件优越，开发利用的外部环境良好。特别是这些矿产相对集中分布于中西部地区，产地规模大，但分布零散。近几年来，为优化资源配置，使全省矿产资源开发工作稳步推进，并已对3个以上重要矿种和5个以上重点矿区的矿产资源进行了整合，整合后贵州矿山总数确保减少20%以上，全省小煤矿数量将控制在1000个左右。原来的农村工矿用地将造成闲置废弃，因此农村废弃工矿用地必需整治。

2.3 农村建设用地整治存在的问题

（1）农村建设用地整治挖潜工作的认识尚不够到位。农村建设用地整治在贵州省尚处于起步阶段, 宣传不多, 认识不足。其一, 农民头脑中旧有的用地观念根深蒂固, 很难改变, 其二, 政府对其必要性和重要性认识不足, 存在畏难情绪及等待观望想法。

（2）资金缺口较大。资金问题是农村建设用地整治的关键问题, 亦是一大难题。进行农村建设用地整治费用较大。一方面, 这是一项技术性和政策性很强且较为复杂的工作, 另一方面, 是因为土地资源的珍贵和日益增值。目前, 农村建设用地整治处于试点阶段, 如何在较短的时间内建立起一套高效的农村建设用地整治资金筹措、运作和监督机制,保证整治资金的按时足额到位以及高效利用,是一个必需解决的问题，特别要加强与农村住房和危房改造等相关规划的衔接。从增减挂钩项目实施情况看，挂钩项目中新农村建设项目不多，个别社区建设不符合土地利用总体规划，容易产生新的违法用地。

（3）工作难度逐步加大。实施农村建设用地整治挖潜初期，主要是对空心村、废弃的集体建设用地进行整治复垦，投入相对较少，今后实施农村整治挖潜更多是要拆旧建新，前期投入比较大，因此工作的难度将会逐步加大。

（4）激励机制不完善。农村建设用地整治与农地整治相比,具有特殊性, 不能采取行政强制措施必须形成有效的利益驱动机制。在有效的利益驱动机制形成之前, 农民的积极性不高, 地方政府的积极性也不高。

（5）农村建设用地整治规划问题。要搞好农村建设用地整治工作, 必须搞清农村建设用地的基本情况, 进行科学合理的分析, 编制好农村建设用地整治规划,并以此指导开展用地整治。目前, 贵州省还没有农村建设用地整治专项规划。

3、农村建设用地整治对策

3.1 加强宣传，建立示范

农村建设用地整治挖潜是国土资源部2005年制定出台的一项重要政策。随着“十二五”规划的实施，贵州省今后面临的用地压力越来越大，由于农村相对落后，农民思想保守，开展农村建设用地整治则需要加强宣传，宣传整治实施将给农民带来的好处，改变其“世代故居”的观念，增强其节约集约用地的意识，并宣传国家对农村建设的新政策和耕地保护的相关法律法规；在政府的引导和示范作用方面，政府应当遵循村民的意愿，给与积极参与规划实施和主动保护耕地的农户给与适当的补贴或优惠等，并在有条件、积极性高的村建立示范，引导其它有条件村的改造。

3.2 多元化筹集资金

资金稳定落实是农村建设用地整治的关键, 当前农村建设用地整治的最大问题便是资金不足。土地整治资金一般可由“政府补助一点, 乡村自筹一点, 农民投工投劳” 组成, 还可以鼓励企业以及个人投资。但是农村建设用地整治单靠企业或个人投资是难以实现的, 而在国家的干预和支持下, 企业参与农村建设用地整治是大有可为的。企业化运作实现农村建设用地整治专业化, 进而在一定程度上解决资金和技术间题。

3.3 建立完善配套政策

要做好整治挖潜和增减挂钩工作，需要各级各部门相互配合，共同参与。建议借鉴学习外地先进经验做法，在现有政策的基础上进一步修改完善，将新农村建设、社区建设、农村住房建设和危房改造等项目纳入增减挂钩项目中，统筹规划，调动土地所有权主体一农民集体或企业主开展农村建设用地整治的积极性，力求使贵州省的整治挖潜工作产生更好的社会效益和经济效益。

3.4 工作要循序渐进, 抓好试点

农村建设用地整治是一项长期的复杂的工作, 也有不少的前置条件, 我们必须根据实际, 阶段性地进行。目前, 要抓好试点, 结合各自实际,大胆开拓创新, 制定政策措施, 进行理论探讨, 总结经验教训, 为下一步农村建设用地整治工作奠定基础。

3.5 建立科学合理的农村建设用地整治专项规划

开展农村建设用地整治调查摸底,充分了解农村建设用地现状、潜力及存在问题, 为编制农村建设用地整治专项规划提供依据, 做到有的放矢。一个好的规划是有效开展农村建设用地整治的依据和前提, 要在充分科学分析的基础上编制好农村建设用地整治专项规划,以确保有计划、有步骤地开展农村建设用地整治。对一些地处不适合居住、生产生活条件较差的村庄，通过土地整治实施整体搬迁，从而使原来的村民搬迁至便于生活和生产的地方。对城郊结合部的土地整治，不以大规模的农田整治为目标，而以农村集体土地规范管理为目的，从而改善农民居住条件和生活环境。

4、结语

农村平整土地的方法篇4

关键词  农村建设用地整理；建设用地指标；挂钩

国务院《关于深化改革 严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）中指出：“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”，“在符合规划的条件下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有制建设用地使用权可以依法流转”。抓好农村建设用地整理既是贯彻落实国务院关于严格土地管理决定的要求，又是当前和今后一个时期有效的利用现有土地资源，改善农村生产生活条件和环境，同时一定程度上缓解建设用地供需矛盾的有效途径和手段。江苏省作为全国第一批实施农村建设用地整理挂钩政策的试点省份，在国土资源部的指导下，以认真分析研究土地资源利用情况为基础，扎实开展农村建设用地整理挂钩工作，通过试点地区对农村建设用地整理挂钩的方式和方法的探索，逐步摸索出切实可行的农村建设用地整理挂钩的技术路线和技术规范。通过总结现有试点地区的经验和做法，我们对开展农村建设用地整理挂钩政策的若干问题进行了比较粗浅的思考，供大家参考。

1．农村建设用地整理的主要内容

农村建设用地整理主要包括两个部分：一是农村居民点用地整理；二是农村工矿废弃地整理。

（1）农村居民点用地整理是近几年兴起的土地集约利用工程。农村居民点整理是提高农村居民点用地效率和集约化程度，促进土地资源有序、合理与科学化利用的重要手段。农村居民点整理主要是运用工程技术及调整土地产权，通过对农村居民点用地规模、内部结构及空间布局的再调整，使农村居民点逐步集中、集约，提高农村居民点土地利用强度，促进土地利用有序化、合理化、科学化，并改善农民生产、生活条件和农村生态环境。农村居民点整理的内涵是指从宏观上对农村居民点的数量、布局进行调整以及从微观上对农村居民点用地规模和内部结构、布局进行的综合调整。

进行村庄用地的调整已成为我国土地整理的一项重要工作。一方面，农村居民点用地整理对改善农村生态环境，提高农民生活质量，缓解用地矛盾、实现耕地占补平衡，发展农村经济、促进城镇化，缩小城乡差距，解决“三农”问题都具有重大的现实意义；另一方面，农村居民点整理将在我国加快城镇化进程、缩短城乡贫富差距中发挥积极作用，同时可以一定程度上增加对城镇建设用地的供给，保障经济的快速健康发展。过去，农村居民点整理往往紧跟项目走，即“被动整理”模式，这种做法虽然可以满足项目用地的要求，但由于时间仓促，遗留下来的问题很多，而且，这种整理方式往往不注意整个区域用地结构的调整和土地资源配置的优化，同时带来了许多生态、环境等问题。把农村居民点整理纳入土地利用总体规划的专项规划编制当中，有目的、有针对性地进行农村居民点整理，通过减少农村居民点用地与相应增加城镇建设用地的“此消彼长” 相挂钩的方式，在一定程度上缓解城镇建设用地供需不平衡的现状。

（2）农村工矿废弃地的整理主要是针对地处农村的、已经破产或废弃的工矿和企业的集体所有建设用地，通过工程技术手段，对其进行重新的复垦整理使其达到或逐步达到耕作标准的过程。农村工矿废弃地的整理是农村建设用地整理的又一重要方面，对改善农村生态环境以及农民生产、生活条件，优化土地利用结构，促进土地可持续发展也有着重要意义。

2．农村建设用地减少与城镇建设用地增加挂钩 

2．1“挂钩政策”的内涵

农村建设用地整理挂钩政策就是在土地利用总体规划确定的规划用途分区的基础上，按照土地集约利用的要求，采取科学的工程技术手段，通过对一定规划用途分区内（一般为基本农田保护区或一般农地区）的农村居民点和农村工矿废弃地的整理（复垦），以整理复垦出的一定数量和质量的耕地为途径，在动态过程中，通过合理规划布局，在特定规划区域内减少一定数量耕地的同时，相应增加一定数量城镇建设用地的一种做法。

2．2“挂钩政策”的依据

在土地利用总体规划的各类规划空间不能改变和突破的情况下，上级下达的规划指标的刚性与地方社会经济发展对建设用地的需求之间的矛盾日益突出，唯一的办法和途径，就是充分利用国家现有的政策。2004年全国土地市场治理整顿后，国家陆续出台了若干具有重要指导性的文件，经过分析和研究，我们认为在以下的几个文件中，可以找到能够为江苏省今后的社会经济发展拓展空间的途径和办法——实施“挂钩政策”，将建设用地空间和数量置换出来。

①国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）

该文件第二部分“加强土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划实施管理”的总第（十）条中明确指出：“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。”（以下简称“挂钩政策”）

其实，“挂钩政策”由来已久。2000年，国土资源部下发了《关于加强土地管理促进小城镇健康发展的通知》(国土资发[2000]337号)，其中第二条“立足存量，内涵挖潜，促进小城镇建设集约用地”明确提出“县、乡级土地利用总体规划和城镇建设规划已经依法批准的试点小城镇，可以给予一定数量的新增建设用地占用耕地的周转指标，用于实施建新拆旧，促进建设用地的集中。周转指标由省级国土资源部门单列，坚持“总量控制，封闭运行，台帐管理，统计单列，年度检查，到期归还”。同年，国土资源部下发的《关于加强耕地保护促进经济发展若干政策措施的通知》(国土资发[2000]408号)，在第四条 “有条件地实行建设用地指标周转，推进国家和省级试点小城镇建设”中进一步明确提出了“为妥善解决小城镇建新拆旧过程中的建设用地指标问题，省级国土资源管理部门可以根据小城镇建设试点推进情况、试点小城镇土地利用总体规划和城镇建设规划，按照“总量控制，封闭运行，台帐管理，年度检查，到期归还”的原则，对国家和省级试点小城镇，单列编报下达一定数量的建设占用耕地周转指标。小城镇建设建新拆旧完成后，经复核认定的复垦成耕地的面积必须大于建设占用耕地的面积。”的做法。2004年，国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发〔2004〕234号）中，又提出“县市和乡（镇）要根据土地利用总体规划，结合实施小城镇发展战略与“村村通”工程，科学制定和实施村庄改造、归并村庄整治计划，积极推进农村建设用地整理，提高城镇化水平和城镇土地集约利用水平，努力节约使用集体建设用地。农村建设用地整理，要按照“规划先行、政策引导、村民自愿、多元投入”的原则，按规划、有计划、循序渐进、积极稳妥地推进。”

这样，挂钩周转指标应当同时具备两种身份，即规划建设占用耕地指标身份和耕地转用计划身份。

②国土资源部《关于基本农田保护中有关问题的整改意见》（国土资发[2004]223号）

该文件第一条“抓紧解决基本农田保护中基础工作有关问题，切实落实规划确定的基本农田”第一款中明确提出“土地利用总体规划确定的基本农田保护指标要在基本农田保护区范围内落实到地块”和“由于基础工作不扎实，在划定基本农田时将其他用地误划为基本农田的，要进行调整，并补划同等数量和质量的基本农田。因现有耕地数量不足难以落实到地块的部分，可将土地整理复垦新增加且经验收合格的耕地补划为基本农田。”

因此，“挂钩政策”的实施，从规划意义上讲，只能限于在规划的基本农田保护区和一般农地区内开展（在规划建设用地预留区内开展“挂钩”，整理复垦出耕地毫无意义）。

③国土资源部《关于开展补充耕地数量质量实行按等级折算基础工作的通知》（国土资发[2005]128号）

该文件第四条第三款“如补充耕地等级低于被占用耕地等级，逐步实行按等级折算增加补充耕地面积”的规定，为我们通过基本农田保护区或一般农地区内农村建设用地整理挂钩，解决了实事求是的善后解决办法和管理控制办法。

2．3“挂钩政策”的意义

现阶段，我国进入经济发展的快速时期，各个地方尤其是城市（镇）化和工业化发展较快的地区对建设用地的需求也越来越大，局部地区甚至在2000年就已经把规划期到2010年的建设用地指标全部用完。就当前的经济发展过程而言，土地资源特别是耕地资源的消耗是不可避免的，关键在一个“度”。土地非农化可以分为消耗性非农化以及过度非农化两个部分。消耗性非农化主要依照经济规律的要求，以及由于城市（镇）化和工业化进程的需要而不得不消耗的一部分农用地；而过度非农化则是指地方政府部门把土地的价格人为地降低所带来的土地资源的过度消耗。因此，在土地利用的过程中，一要抓住经济规律，引入市场机制；二要进一步转变政府职能，发挥政府的主导性作用。“挂钩政策”就是依靠政府部门发起，运用经济手段促进农村建设用地的整理，在改善农村生态环境和农民生产、生活条件的同时，既适度地减少农村建设用地、整理复垦为耕地，又为地方争取到更多的建设用地指标，满足经济发展对城镇建设的用地需求，有效提高土地供给水平。

2．4 “挂钩政策”的可行性

据统计，目前全国农村建设用地的总量约2.7亿亩，5倍于城镇建设用地，而且分布较为零散，“空心村”大量存在，土地利用较为粗放。根据土地利用现状变更调查资料，江苏省农村居民点用地面积达到93.79万公顷(1406.86万亩)；2000年全省有农村人口4829.02万人，人均占地194.22平方米，高于全国150平方米的平均水平。把这部分超标的农村建设用地复垦为耕地，面积之大，相当可观。

随着经济特别是城镇化的快速发展以及人民生活水平的提高，农民进城的愿望也相当强烈。再加上经济发达地区对建设用地需求的强烈愿望以及政府的大力倡导，就为 “挂钩政策”的实施提供了有利的社会条件、经济条件和政策基础。

2．5“挂钩政策”实施中应遵循的原则

（1）“谁整理、谁受益”的原则

农村建设用地整理是一项复杂的系统工程，完全依靠政府来整理是不可行的。需要运用经济手段，切实按照市场规律的要求，把农村建设用地整理的成果交还给整理的主体，这也是我国社会主义市场经济中按劳分配的最基本要求。

（2）整理的质量与建设用地指标挂钩的原则

在农村建设用地整理的过程中，除了要注重整理的数量以外，还需特别注重整理形成的耕地的质量。过去，我们在实施耕地总量动态平衡的过程中，就因为只注重耕地的数量而没有过多强调复垦后耕地的质量，造成了“占好地、补劣地”现象时有发生，给耕地的总体质量带来了一些负面影响。因此，现阶段农村建设用地整理的过程中，应进一步加强对整理出的耕地质量进行评价，做好与建设用地指标挂钩的测算工作。

（3）尊重农民意愿、保障农民权益的原则

农村建设用地整理的实施过程中，应按照相关的法律法规以及土地利用总体规划的要求，取得相关集体土地所有权人的同意，充分尊重农民意愿，不搞强制拆迁，切实维护农民个人、集体经济组织和其他有关个人、单位的合法权益。对于因拆迁对农民或集体经济组织造成损失的，要给以补偿，并且保证农民生活水平不降低。

（4）统筹规划、优化配置的原则

一方面， “挂钩政策”的实施涉及面广量大，情况较复杂，因此必须要在地方政府的统一领导下，由国土、发展改革、城镇规划、建设、财政、农业、民政、环保、水利、劳动等部门协同开展工作，在科学论证的基础上，进行规范操作；另一方面，在实施过程中，要注意调整土地利用结构，对于以前不合理的结构安排要进行调整，优化土地资源配置。

（5）促进土地可持续发展的原则

可持续发展要求我们要从经济、社会、生态环境、文化等方面综合考虑土地的利用问题。具体到“挂钩政策”上，就是要在农村建设用地整理的过程中要十分注重土壤质量的改良，注重农村生态环境和农业生产设施的改善，按照保护生态环境，提高环境容纳能力的原则实施各项土地整理的生物和工程技术措施。同时，要注重发扬人文精神，要注意有选择地保留民族、民俗等文化遗产和建筑，要充分考虑农民的意见和建议，“以人为本”，做到农村居民点整理与文化建设相统一。在复垦为耕地获得城镇建设用地指标后，要集约利用土地，珍惜土地资源。

2．4“挂钩政策”的动态实施

“挂钩政策”的实施应当是一个动态的过程。由于“挂钩政策”的实施过程中必然涉及农村居民的拆迁安置问题，因此，我们认为在维护农村社会稳定的前提下，其必然是“先易地安置、再拆迁实施”和“先使用周转指标，再整理置换归还”的两个同步统一的动态过程。这个过程应当包括以下几个主要内容：

一、建设用地挂钩的方法

农村建设用地整理出的耕地可以按照要求，全部置换为建设用地周转指标。指标可以在整理（复垦）形成耕地前进行使用，即按照土地利用总体规划的要求，在城镇规划发展区域内，相应增加规划建设用地预留区。同时，必须要在规定的年限（期）内整理复垦出相应面积的耕地，完成对已经使用的建设用地周转指标的置换归还。对于已经超额完成整理复垦任务、形成新的建设用地周转指标的，新指标可以结转到下一期直接使用，不需再归还（其中，在满足新的农村居民安置区用地所需后剩余的建设用地周转指标可以用于特定规划区域内的各项城镇建设使用）；对于未能完成整理形成耕地、置换归还任务的，要相应核减其以后的建设用地周转指标或现行规划建设占用耕地指标；对于完成归还任务确有困难的，可以缴纳相应的费用，有偿调剂异地超额完成整理复垦任务、形成的建设用地周转指标。“挂钩政策”实施主体可以自行整理，也可以委托专业机构进行整理，相关费用由自己承担。

省级国土资源管理部门应当对整理后的耕地质量进行评估，可以灵活根据当地整理复垦形成耕地的最高水平，按照一定的“耕地折算系数”（见下文）测算可以用于置换归还建设用地周转指标的有效耕地面积。

耕地质量指数：Ij(j=1,2,3…n)；高质量耕地指数：Ij’(j=1,2,3…n)

耕地质量指数平均水平：I’； 复垦耕地面积：Sb

质量系数：r =(Ij’- I’ )/ I’

实际置换面积：Sa = r × Sb

二、实施模式

江苏省A市对农村建设用地整理进行了尝试，下面是A市进行整理的主要方法：

（一）农村建设用地整理权属调整方法

农村建设用地整理针对农村居民点、农村工矿废弃地，结合农田基本建设对农村建设用地、田、水、路、林等进行整理。依据不同的整理形式、不同对象，对土地所有权、使用权调整采取不同的方法。

(1) 土地所有权的调整方法

① 农村建设用地整理过程中，整理区内部分建筑物，包括农民住宅等，按照农村建设用地整理规划及村镇规划要求进行迁并，地上建筑物、青苗等附作物，作为土地的他项权利要进行补偿，补偿费用计入整理费用。迁并过程中按就近原则并入他村的，其占用的土地应按照公认的准则，在相邻的农地上以等量的原则进行权属的调整置换。

② 成片土地整理过程中，涉及村界调整的要进行村与村之间土地所有权的调整，这种调整必须以整理土地格局所涉及的地块走向所决定的新的村界作为仲裁的出发点，若调整的地块质量不等同，则按照让出或并入地块的等当量或等价原则进行补偿；若调整的地块质量相同，可按等量原则调整村与村之间的土地所有权。

③ 由于历史原因，相邻行政单位遗留下来的插花地及其整理，可在土地整理中作为权属调整的“筹码”，按等当量或等价值对其土地所有权进行调整。

④ 不相邻村间插花地，也可按照插花地及其整理作为权属调整的“筹码”这个原则，等当量通过各自相邻的村依次进行土地所有权的调整。

(2) 土地使用权的调整方法 

 ① 按等质、等量模式进行调整的方法。这种土地使用权的调整，只能在稳定经营承包权的基础上，按照整理前、后土地数量质量相当的模式，将整理后土地重新分配、认定，并签署土地权属界线认可书和土地经营承包证书。由于整理后地块面积变大，块数变少，可能出现同一地块几家共同经营的状况，可采取在地块中设立一些象征性的地块标志来加以解决。

② 按照股份制及租赁模式进行调整的方法。这种方法适用于经济发达的地方，闲置农民已转入第二、三产业，且具有稳定收入。在整理后，按照农民自愿的原则，对整理前土地评估或土地质量评估结果折股，自愿组建股份制土地经营组织，统一经营土地，并持股权的多少参与土地收益的分配；亦可将分户承包的土地适度集中整理，并将整理后的土地通过协议或招标的方式租赁给种田大户，签订租赁合同，租赁费用分配给农地承包权的出让者或用于养老保险等社会福利事业。

③ 整理新增建设用地挂钩指标和新增耕地使用权的调整方法。农村建设用地整理能够增加大量耕地面积，其新增建设用地挂钩指标可由整理工程投资者使用和拥有；新增耕地可归当地村集体，由村集体统一经营使用，或租赁给种田大户，租金归集体所有。

（二）农村建设用地整理潜力测算的技术路线

在分析当地自然、社会经济条件的基础上，选取不同的农村建设用地整理模式，确定不同整理模式的整理标准，并确定出不同整理模式的整理范围。在此基础上，依据不同整理模式和整理标准计算整个测算区域的农村建设用地整理潜力。其测算方法和步骤见图1：

图1农村建设用地整理潜力测算方法与步骤

（三）资金来源

A市整理资金先由政府财政出资或进行部分土地使用权的抵押贷款解决，然后通过整理后的土地增值、挂钩建设用地指标的出让金、相关税费等收益来平衡预算。

（四）A市“挂钩政策”的实施方法

A市由于农村建设用地整理所得的建设用地周转指标，优先用于拆迁农民的安置点用地，多余的指标用于城镇建设。

三、收益分配问题

在农村建设用地整理的过程中，A市政府根据土地优化配置的原则，按照规划要求，以建设生态园区等方式把农民的土地全部征收，统一经营，使得农民失去土地承包经营权，这种情况下，就涉及到土地收益分配的问题。政府可以一次性把补偿费用付给农民，也可以租赁农民土地的承包经营权，每年（或定期）付给农民一定额度租金。值得注意的是，如果地方政府把建设用地指标异地转让，获得的资金也应该与农民或集体经济组织一同分享。我们认为政府应该按照租赁农民土地或农民以土地入股等方式，让农民获得稳定的补偿，这样既可以获得因土地升值给农民带来的收入，也可以避免因通货膨胀给农民带来的损失，从而充分保障农民的权益，提高农民生活水平。

3．结论和政策建议

农村建设用地整理与城镇建设用地指标挂钩是一项复杂的系统工程。我们认为，在此过程中应该注意以下几个问题：

（1）充分尊重集体土地产权，加强农村土地产权制度建设，切实保障农民权益

首先，农村居民点整理要充分尊重土地所有者的权益，不得侵犯农民的产权。其次，应该加强宣传力度，使广大农民认识到居民点整理的重大意义，并保证整理项目的透明和公开，随时接受农民的监督。第三，在整理过程中，要给予农民实惠，注重改善居民生产、生活条件，并保证农民生活质量不降低。比如，宅基地拆迁后安置房子的面积要小于原先的面积，要注意加强小区配套基础设施的建设。对于整理过程中对农民造成的损失要给予公平的补偿。

加强农村集体产权制度的建设。农村集体产权制度建设是一个长期的过程，更是一项长期的任务，要狠抓不懈。具体来说应该注意以下几个方面：一、建立长期稳定的土地登记制度，对于未及时登记的要尽快补办登记手续。二、严格执行国家制定的宅基地面积标准，对于不符合宅基地面积标准的要及时调整。三、积极开展农村建设用地流转的试点工作，优化土地配置。

（2）引入市场化运作方式，因地制宜采取多种整理模式，积极探索新模式

农村建设用地整理的模式大致可以分为两个主要部分：一、村民居住的安置模式，主要有：公寓化或社区化的整理模式、村庄整体搬迁，异地改造的整理模式、缩并自然村，建设中心村的整理模式、村庄内部用地改造控制型的整理模式等；二、资金筹措模式，主要有：政府主导型、市场主导型、村集体自主型等。

农村建设用地整理是一个长期、动态的过程，一方面，我们要学习一些典型模式的经验，同时也要因地制宜，适时创新和探索一些新的模式；另一方面，对于条件适当的地区，我们要对整理模式进行市场化运作。

（3）城镇建设用地指标置换要做到与复垦耕地的数量、质量“双挂钩”

农村建设用地整理要十分注重复垦耕地的质量，建立耕地质量评价体系，完善耕地质量评价系统，合理运作、科学评价，做到建设用地指标与复垦耕地的数量、质量“双挂钩”。

（4）农村建设用地整理要十分注重生态环境保护和人文精神

在农村建设用地整理的过程中，要十分注重保护耕地质量和农村生态环境。具体来说应该注意以下几点：一、注重土壤的改良。土地作为自然的产物，其质量的提高必须遵循自然生态规律，必须充分考虑土地生态系统内物质循环和能量流动的特点，考虑系统内各生态因素间的相互平衡以及土地生态系统与其他各相关环境系统间的相互关系；二、注重农村生态环境的改善，对于不适合作物耕种的土地，要做好退耕还林还湖工作，维护农村生态系统；三、按照保护生态环境，提高环境容纳能力的原则实施各项土地整理的生物和工程技术措施。

在农村建设用地整理的同时要有人文精神，要注意有选择地保留民族、民俗等文化遗产和建筑，做到土地整理与文化建设相统一。

参考文献：

[1] 刘晶妹，张玉萍.我国农村土地整理运作模式研究.[J]中国土地，1999，(11).

 叶艳妹，吴次芳.我国农村居民点用地整理的潜力、运作模式与政策选择.[J]农业经济问题，1998，(10).

 胡新民.农村宅基地整理纵横谈——来自金华的实践与思考.[J]中国土地，2002，(10).

农村平整土地的方法篇5

我国土地分为农用地、建设用地和未利用地。宪法规定:土地属于国家和集体所有;土地使用权可以依照法律规定转让。虽然我国法律体系上至宪法，下到地方法规都针对土地及土地管理进行了系统的规定，但在现阶段新型城镇化过程中已经显得滞后和力不从心，我国农村土地权益的现状不容乐观，具体表现在以下几个方面:

(一)农村集体土地所有权主体不明确

财产权要求主体明确，即便是共有，也要求要有明确的主体。主体不明确，直接导致法律关系模糊，权利责任不清，造成剪不断理还乱的混乱局面。比如“农村集体”这个概念，“农村集体”由谁来行使权利?是村委会还是本村农民整体?现实的做法是由村委会代表“农村集体”行使主体权利，但很少承担责任。这样的机制直接导致在城镇化进程中，本应作为农民的既得利益，却被乡、镇、村组织侵占。我国农村集体所有权主体的不明确，是立法上的缺失和法律解释的模糊是造成的。

(二)农村集体土地所有权权能不完整

土地权益作为物权的一种，享有绝对权力的主体只有国家和集体两种，而广大农民和市民只享有土地权益中的用益物权，而没有处分权。即用益物权人对土地依法享有占有、使用和收益的权利，比如土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、地役权等等。集体土地所有权权能的不完整，直接导致集体土地流转机制不畅通。作为财产权的一种，没有处分权的物权直接导致财产性收入偏低，这也是城乡二元制体制带来的弊端。

(三)土地征收和补偿制度不完备

现行法律体系框架下，国家作为土地征收唯一权利人在土地征收过程中，征地权力过于集中，征地目的过于宽泛，征地程序不够严谨，征地范围过于宽松，征地监督缺乏机制，特别是征收补偿标准没有随着国民经济发展而适时调整，标准明显偏低，加之被征地农民的安置和社会保障工作不到位，导致社会矛盾累积甚至激化，增加了社会不稳定因素。特定个人为了社会的公共利益做出了牺牲，就应该给予他们公平合理的补偿。在我国，土地征收补偿仅仅按土地生产性收益对被征地农民进行经济补偿，是一种不完全补偿，明显有失公平，这是直接导致农民财产性收入偏低的主要原因之一。

(四)农村土地管理制度不严谨

我国人口众多而土地资源有限，农村土地中耕地面积已经不能再触及底线，城市建设用地越来越少，而地方各级政府出于对GDP的片面追求，屡屡超常规征用土地，甚至是耕地，造成土地流失严重。土地大部分被开发成房地产和工业园，造成GDP增长结构问题和“土地财政”依赖两个难题。而在新农村建设中，分散的宅基地管理与建设资源节约型社会相背道而驰，且农村宅基地房由于没有完全产权而不能自由转让，这也是直接导致农民财产性收入缺少渠道的主要原因之一。

(五)农村土地流转机制不配套

土地流转即土地使用权流转，是指农户在保留承租权的前提下将土地权益中的使用权转让给其他农民或经济组织，从中收取适当流转费用而实现土地财产性收入的一种契约。目前，我国农村青壮年大多外出务工，农村家庭有效劳动力减少，大量土地闲置甚至抛荒，加之闲置的未利用建设用地，造成土地利用率较低。针对上述问题，如何建立一套土地科学管理，合理使用的法律机制，解决土地权益调整相关问题，为农业发展注入新的动力，为新型城镇化进程扫清障碍已经迫在眉睫。

二、土地权益之法律调整原则

“有效益的增长、有质量的城镇化、有节奏的改革”预计将成为下一阶段中国经济的三条关键线索;则有望成为连接这三条线索的重要切入点。历史经验表明，有什么样的土地条件，就会有什么样的增长方式，也就相应有什么样的城镇化模式。［2］我们有理由相信，新型城镇化过程中，土地权益调整应由法律手段主导，运用法律手段调整土地权益关系需要确立基本原则。

(一)土地权益法定原则

土地权益应该由法律明文规定。我国立法中应规定与土地相关的各种所有权及其权益，特别是农村集体土地所有权及其权益。这是运用法律对土地权益进行调整的基础和首要原则。

(二)土地权益共享原则

该原则是指对土地权益收益的分配应当综合考虑国家、集体、个人等多方主体的利益，实现收益的普遍与合理分享，这也是法律公平公正价值的体现。在新型城镇化过程中，土地作为推动这一进程的重要因素，确立土地权益共同分享的原则意义重大。

三、土地权益之法律调整方法

土地权益法律关系是指市场主体之间对土地及土地权益的实现与分配在法律层面的各种关系之总和。现行调整土地权益的主要法律有《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《物权法》、《中华人民共和国刑法》以及散见于各种法律法规中的土地相关规定。从法律层面来讲，对于土地权益调整有民事、行政、经济、刑事等方法。

(一)土地权益之民法调整

民法调整人身关系和财产关系针对的是平等主体。土地权益本身是一种财产权，民法调整土地权益主要是通过确认财产权来保护土地权益主体的。但由于土地权益各主体地位的不对等，特别是个人土地权益的不完整性，导致民法调整土地权益能力有限。

(二)土地权益之行政法调整

行政法律关系围绕行政职权行使过程展开，行政自由裁量权的广泛存在容易侵犯行政相对人的权益和造成相同案件，不同裁量的不公平现象。而抽象行政行为要先经行政复议才可诉讼的制度设计，为行政相对人维护权益增加了难度。比如土地征收补偿标准，非经国家立法调整，其标准是不会轻易改变的。很明显，行政相对人在行政法律关系中处于弱势，而行政法调整土地权益只能是一种通过限制公权而保护私权的一种土地权益保护方法。

(三)土地权益之刑法调整

刑法是规定犯罪、刑事责任和刑罚的法律。刑法调整土地权益法律关系只针对土地相关犯罪行为，体现在打击土地相关犯罪上，从某种角度讲，刑事方法是一种事后惩戒的土地权益保护方法。

(四)土地权益之经济法调整

经济法强调国家宏观调控和市场机制相结合，注重经济权益的保护和经济利益的总体平衡。事实上，土地权益关系的核心就是收益权，即土地权利主体对土地产生的利益参与分配并受益的权利。由于土地是我国农民的基本生产资料和基本生活保障，且流转途径有限，加之农村社会保障功能的覆盖面不足，导致农民对土地的依赖度过高，已经严重影响到土地有序流转，进而影响新型城镇化进程。如何在土地流转和土地权益保护二者之间找到平衡点，也就是国家在协调土地流转过程中如何宏观调控以及制定好相关保障机制，为深化扫清障碍。综上所述，土地权益之法律调整是一个系统工程，要综合运用各种法律手段，各部门要尽职尽责，特别是土地执法部门，要管好土地，依法管地。在立法技术、执法过程和法律监督各环节创新机制，确保土地权益在法律层面的全面调整。

四、完善土地权益之法律调整相关措施

时至今日，距离农村家庭承包制改革已经30多年了，城乡差距正在逐渐拉大，为了让广大农民共享改革发展成果，使农民与城市居民权利平等，对城乡二元体制进行实质性的改革都是必需的。在十召开以后，首要的、具有关键性意义的体制改革无疑是城乡一体化的改革，其中包括城镇化的推行、土地确权、城乡社会保障一体化、户籍一元化等等改革与发展措施。这是关系到“以人为本”原则得以贯彻的大事，也是确保农民分享包括土地权益在内的改革红利的大事。

(一)完善土地确权，加强土地管理

调整土地权益，必须保护好农民的土地权益:首先在立法层面，要明确界定农民的土地财产权利归属，给权要给的完整，确权要确的及时。不完整的财产权在对抗第三方时终会显得苍白无力，不完整的财产权在享受权益时也会大打折扣。其次尽快完成土地承包经营权、宅基地使用权等权证证书制度，由国家正式进行确权，用制度的落实弥补法律的模糊，让农民亲自掌控属于自己的合法权益，防止第三方以任何形式侵占农民的合法土地权益。具体措施如下:1．借全国经济普查之机，搞清土地现状，为土地立法提供数据支撑;2．确认发放农村房屋房产证和宅基地使用权证，为农村房产流通扫清障碍，开通农民财产性收入主渠道。3．确认发放农村土地(承包地，自留地，林地，山地，滩地等)使用权证，为土地有序流转铺平道路。

(二)调控土地流转方向，实现土地有序流转

土地本身的特殊性决定了它在国民经济发展中的重要地位，调控土地在一二级市场的流转方向，遵循土地利用的社会利益本位，实现土地有序流转，其意义不言而喻。遵照契约精神，按照合同原则，鼓励农民有序流转土地权利，集中优势发展各类专业大户或农村专业合作社等多种形式的规模化经营，真正做到农地农用，有序流转。具体措施如下:1．优先向关系国计民生的农业生产专业大户提供用地，确保农地农用。2．倡导农产品深加工公司加农户的集约化生产模式，努力提高农业生产附加值，提高农民收入。3．国家有计划对农村专业大户和农村专业合作社提供资金支持和税费减免，甚至是财政补贴，调动农业生产积极性。

(三)遵循市场经济规律，确保土地合理使用

在当前我国经济发展方式转型与社会转型的关键时期，各种矛盾逐渐显现:国家与集体土地所有权与个人土地权益之间的矛盾;国家对土地宏观调控与地方财政对土地依赖之间的矛盾;土地资源有限与土地资源浪费之间的矛盾;城乡差距拉大与共享改革成果之间的矛盾。通过法律对土地权益的配置与调控，削弱政府对土地利用与收益的权力，赋予个人更多土地权益，优化产业结构，丰富经济发展模式，集约化用地，提高土地使用率，在符合国家土地宏观调控目标的基础上，合理使用土地，逐步缩小城乡差距，让农民享有土地带来的更多财产性收入和社会主义市场经济成果。具体措施如下:1．土地管理部门应注重宏观调控，重点控制用地方向，减少审批环节，间接提高用地效率。2．土地管理部门应注重事后监管，严厉打击圈地行为和不按审批用地性质用地行为，涉嫌犯罪的移交司法机关，让土地不法者产生敬畏，不敢违法用地。

(四)调整土地收益分配，切实做到权益共享

十报告提出，“提高农民在土地增值收益中的分配比例”。怎样提高农民的土地财产性收入，让农村土地权益最大化，是的重要内容。当上述措施都还不足以保障这一目标实现时，就只有运用税收这一宏观经济调节杠杆来调整土地权益分配。具体措施如下:1．针对现行土地管理制度将农民排斥在土地增值收益分配体系之外，那么在利益分配的最后环节可创设土地增值收益补偿税来保障农民土地权益。2．开征房产税，增强地方政府提供基本公共服务的能力，以此来反哺新型城镇化过程中的农民。

(五)完善农村社会养老保险制度，淡化土地养老模式

我国农村居民养老保障模式单一，随着城镇化进程的不断深入，家庭和土地的养老保障功能越来越弱。失地农民怎样养老?他们为国民经济发展付出了最宝贵的生产资料土地，理应由国家统筹纳入社会养老保障体制一并解决这一社会问题。农村土地流转机制要想加快，就必须通过各种途径宣传农村社会养老保险制度，引导农民积极参加新型农村社会养老保险。至2009年试行新型农村社会养老保险以来，截至2013年3月底，全国城乡居民参保人数达到4．86亿人，其中领取养老金的老年居民达到1．33亿人，有12个省整合新农保和城居保，制定实施统一的城乡居民养老保险制度，有13个省级和1572个县级行政区提高了基础养老金标准，全国月人均养老金水平78．6元，基金累计结余2504亿元，其中个人账户基金累计结余2200亿元。［3］就目前而言，规范农村养老保险金相关的运行机制，最大程度的保障老年农民的利益，是新型城镇化建设和保障社会和谐所必须做到的。具体措施如下:1．降低个人缴存比例，努力提高农村社会养老保险覆盖率。2．逐步统一城镇养老保险和农村养老保险，为经济二元制破冰探索可行途径。

五、结语

新型城镇化是一种不可逆转的趋势，在城镇化进程中会涉及到诸多问题，不论是以大城市带大郊区发展的成都模式，还是以宅基地换房集中居住的天津模式、通过产业集聚带动人口集聚的广东模式、以乡镇政府为主组织资源的苏南模式、以个体私营企业为主体的温州模式，都绕不开土地问题，都要借鉴和吸收国内外城镇化过程中的先进经验，走中国特色的城镇化道路，因此土地权益制度改革是新型城镇化的重中之重。诚如“中国农村改革之父”杜润生先生所说，“我有两个问题放心不下:第一个是怎样减少农村人口，第二个是农民缺乏自己的代言人”［4］。如果说农民缺乏代言人，那么就让土地为农民代言。

农村平整土地的方法篇6

一、土地整理

（一）土地整理的概念

土地整理是在一定区域内，按照土地利用规划和城市规划所确定的目标和用途，采取行政、经济、法律和工程技术手段，对土地利用状况进行综合整治、调整改造，以提高土地利用率和产出率，改善生产、生活条件和生态环境的过程。土地整理的主要内容：调整农用地结构，平整土地，改良土壤，道路、沟渠、林网等综合建设；归并农村居民点、乡镇与村办企业等；复垦自然灾害损毁的废弃土地；改善生态环境，维护生态平衡；划地定界，确定权属。

（二）土地整理的分类

土地整理通常分为农用地整理和建设用地整理。我国现阶段土地整理以农用地整理为主，重点放在农村地区。农用地整理是指在耕作区内进行地块合并、农田平整、兴修水利、调整道路等，并结合农田基本建设进行的整理；建设用地整理是以提高土地集约利用为主要目的，采取一定措施和手段，对利用率不高的建设用地进行综合整理。建设用地整理包括村镇建设用地整理、城镇用地整理、独立工矿用地整理、基础设施用地整理。村镇用地整理包括村镇的撤并、撤迁和就地改扩建。

二、农村居民点

（一）农村居民点的概念

农村居民点是指农村人口聚居的场所。一般可分为农村集镇、中心村和基层村。该篇论文主要针对中心村和一般村庄进行讨论。

（二）农村居民点的现状

随着农村经济快速发展，农民收入的增加，人们为改变生活环境、提高生活质量，大肆修建住宅。加之规划和管理的滞后，建设用地粗放式外延扩张，大量占用了耕地。不少空地和老宅基地得不到有效利用，形成了“空心村”。

据每年的变更调查数据显示，2011年，农村居民点的用地为7077.84公顷，2012年，农村居民点的用地为7275.15公顷，一年内农村居民点用地增加约200公顷，速度惊人。

经过对农村居民点的现状的调查分析，普遍存在以下问题：

农村居民点用地占地规模大，人均占地面积大，“空心村”现象普遍；由于缺少村庄规划，布局散乱，建筑物杂乱无章，容积率较低；农村居民点扩张无序。

（三）农村居民点整理的意义

一是农村居民点整理有助于增加耕地，实现耕地总量动态平衡。由于“空心村”现象导致农村居民点土地大量闲置，加之农村居民点存在的其他问题，通过对农村居民点就宅基地复垦来补充耕地，实现耕地总量动态平衡。

二是农村居民点整理有助于实现农村土地的集约利用。虽然政策要求一户一宅，但是农村普遍存在一户多宅现象，同时农村居民点较为分散，导致大量土地闲置，利用率极其低下。开展农村居民点整理，加强农村居民点用地集中，复垦整理后的宅基地，可以恢复耕地，实现农村土地的集约经营。

三是农村居民点整理有助于改善农村生产、生活和环境条件。

通过把农村居民点整理纳入土地利用总体规划及村镇规划体系，按照生产区和生活区规划，可以美化环境，提高农民的生产和生活质量。

（四）农村居民点整理的措施

一是建立多元投资机构，筹集专项资金，并做好长期进行的计划。资金是否落实，是农村居民点土地整理能否顺利实施的关键。由于农村居民点土地整理是一项投资较大的基础工程，为保证顺利实施，建议建立多元投资模式，从国家土地税收，集体经济组织及农民个人等渠道筹集专项资金。

二是做好宣传工作。加强宣传力度，更新农民观念，通过多种渠道对村民进行教育，让广大村民充分认识到要解决这种日益严峻的人地矛盾，只能靠节约用地，提高土地利用率；让村民把农村居民点的土地整理当成自己的事来办，才能保证工作的顺利进行。

三是搞好农村居民点规划。搞好村庄规划是进行农村居民点整理的很重要。村庄规划既要符合农村现代化的要求，又要结合农村实际，方便村民的生产和生活。我县在做新一轮土地利用总体规划修编的过程中，采取的合村庄合并的模式，充分考虑搬迁村民的乡土情结，同时进行小范围的权属调整，保证每个村民均在本村土地上居住生活。在确保村民生活环境提高的基础上，还能逐步享受到城镇化带来的各种便利。这种模式有利于增加耕地。

四是积极研制农村居民点土地整理的相关技术。按照“投资少、效益高”的原则，通过借鉴外地先进经验，针对本地区土地特性研究制定最佳技术，特别是关于农村居民点土地整理的生态设计，如房屋拆迁废弃物的处理等，建设农村良好的生态环境。

五是建立切实可行的行政、法规措施。按照有关文件规定，把土地整理的年度计划纳入政府年度考核目标，建立农村居民点土地整理规划实施领导组织、管理机构；利用《土地利用总体规划》的法律效力，严格督促执行。农村居民点土地整理应结合各地情况进行，以实现“耕地总量动态平衡”和区域可持续发展。

结束语

土地整理作为协调人地关系，实现土地资源优化配置的重要手段，在有效缓解人地矛盾、解决土地利用问题也将发挥越来越大的作用。尤其农村土地利用粗放是我国土地利用中的主要问题，因此现阶段的土地着管理工作主要集中在农村地区，农地整理是实现耕地总量动态平衡的重要途径。

农村平整土地的方法篇7

关键词：农村居民点整理；利益协调；“农民上楼”；京郊

中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）06-0039-05

一、研究背景及概念界定

1.研究背景。城乡统筹发展的核心问题是土地利用 [1]，城市增长发展到一定程度要求实现城乡统筹和理性增长。党的十将加大统筹城乡发展力度作为解决三农问题的根本途径，在新农村建设、征地制度改革、土地集约节约利用等政策背景下，农村居民点用地整理涉及经济与社会转型时期城乡土地利益关系的重大调整，也是关乎实现“提高农民在土地增值收益中的分配比例”这一目标的关键环节。在中国改革开放以来的三十年里，快速城市化进程使城市和农村土地利用的总体格局迅速演变，用四个字概括就是“城进乡退”，城乡发展用地供需矛盾日益突出，影响了土地集约利用和经济社会可持续发展。从中国城乡建设用地配置的现状来看，一方面，城市建设用地紧张，城市发展受到土地供给的严重约束，大量人口集聚涌进导致城市规模膨胀，引发交通拥挤、长途通勤，人口现实所引发的社会与环境问题正与日俱增，土地利用所牵及的社会因素也日益复杂；另一方面，农村建设用地（主要是农村居民点用地）闲置、浪费严重，人均宅基地面积有增无减，土地利用效率低下，城乡建设用地不尽合理 [2]，这种“悖反”更加剧了优质农用地的持续减少。

如何将土地利用与城乡统筹发展有机结合起来，已成为中国几乎所有城市在推进城乡一体化进程中亟待研究和解决的问题。推进城乡统筹发展迫切需要改变土地资源粗放利用的现状，加快推进土地资源整合，优化城乡建设用地结构布局。由于中国城乡建设用地之间存在明显的效率落差，并有扩大趋势，在耕地数量受到严格保护的同时，城乡土地利用必须协调工业与农业、吃饭与建设、发展与保护等各方面的关系。对单纯依赖数量型挖潜为特色的农用地开发整理难以成为土地整理的持久方向，加大建设用地整理力度是推进土地节约集约利用的重要途径，通过农村居民点整理这种方式来实现耕地目标的保护和满足城镇发展的需要将是后续政策之取向。北京市郊区旧村改造和小城镇建设多以“空心村”整治为起点，在“最严格的耕地保护制度”与城市用地需求加大矛盾共存的现实下，建设用地整理的开展已经逐步缺乏后续发展空间，未来最主要的农村建设用地整理的空间也将集中在农村居民点上。

2.概念界定。现实中的农村居民点整理在各地称谓不尽相同，所依托的政策工具也不一样。比如村庄整理、新农村建设、宅基地换房、农民上楼、综合整治等，可能某些具体操作环节上有出入，但其工作重点一致。北京城乡结合部地区传统的农村居民点整理模式主要分为以下四类：农村城镇化型、自然村缩并型、中心村内调型以及异地迁移型用地整理模式 [3]。本文所称的农村居民点整理模式，包括各种类型的模式，但是按照最简单的分类方法将其分类，由于北京市农村居民点整理多集中于以“农民上楼”为主要表象特征的整理模式，因此本文将这种整理模式作为主要的研究对象，即按照在北京地区农村居民点整理过程是否存在“农民上楼”这一现象，分为农民上楼模式和农民不上楼模式，上楼模式多集中在城市近郊区，或距离城市通勤时间较短的农村。

二、京郊农村居民点整理模式的整体特点及问题

北京市的农村居民点大多数是围绕原有自然村扩展而成，缺乏统一规划。村民居住散乱“见缝插针”或“打补钉”，一方面，原有村落膨胀蔓延，使旧村基本连片；另一方面，一些非居住用地逐渐被农民宅地包围，造成居住地与非居住地混杂、用地功能不清的不合理局面。针对这些问题，北京市在全国城市中较早开展了农村居民点的整治工作：2006年起，市政府逐步推进农“五项基础设施”建设工程，用五年时间完成了全市3 955个行政村的基础设施改造；2008年，出台《关于率先形成城乡经济社会发展一体化新格局意见》，并在2009年将海淀区北坞村、朝阳区大望京村确定为第一批试点村；2010年，投资2 300亿元对城乡结合部的50个市级重点“挂账村”①进行城市化改造，探索集体土地利用、拆迁安置补偿新模式，涉及9个区县，38个位于中心城范围，12个位于新城范围，覆盖土地面积3 200万平方米，涉及农民约14万人，整治后优先保证农民回迁房用地和产业用地，确保农民安置上楼。这些政策举措为实现耕地占补平衡、加速城乡一体化进程、改善京郊农村居住条件的目标提供了途径和保障。

1.整理模式整体特点。整体来看，目前北京市农村居民点整理模式尚处于政府包办为主的阶段，参与居民点整理活动的主体单一，政府或其下属机构（如土地整理中心）控制全部投资、建设和经营管理，政府既是土地整理的项目发起人，又是项目的直接投资者和项目的建设实施者，甚至是项目管理者 [4]。另一整体性特点是，在上述大前提下，具体操作模式越来越多样化，其差别体现在用地分配方案、产权类型、补偿方式及标准、先期及后续相关操作环节等。如平谷区马坊模式采取的“343”分配方案（原有居民点面积的30%用于供农民上楼，40%用于商业建设，30%用于复垦成耕地），此分配比例是根据北京市3个1/3分配指导思想，根据当地具体情况做的修正；在海淀北坞村的实践中，尽管遇到了不少问题和困难，但采取的一些做法很有特色：进行腾退挖潜，实行宅基地换房，农民集中上楼、安排5%产业用地、居住用地异地选址建设等有效措施，把潜在的土地资源利用起来，由政府搭建租赁平台，将农民的闲置回迁房变为公租房，从而解决了农民通过租房增收的合法性，使“瓦片经济”得到规范管理；唐家岭等“挂账村”的模式特点为，完全由政府出资，以民生工程为理念导向，集中建设新式廉租公寓，面向外来留京人员，满足其住房需求；同时廉租房产权和收益归全体村民所有，成为农民增收的途径。

2.整理模式存在的问题。（1）投资融资渠道单一。目前北京市土地整理多为政府部门或其下属机构直接投资建设和经营管理，项目融资主要依靠政府，绝大部分资金来源于新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费（非农业建设经批准占用耕地的）和土地复垦费（由于挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，没有条件复垦或复垦不符合要求的）三种途径 [5]，且上述三种融资所得都是作为专项资金用来耕地开发整理和复垦。具体到农村居民点整理这种整理形式，融资渠道更为单一，主要是政府部门以政府信用做担保，向银行借贷用以进行居民点整理。由于居民点整理具有耗资量大、周期长的特点，政府成本增加的同时，也造成后续环节运作上的被动。（2）竞争环境及利益分配有失公平。目前行政包办为主的居民点整理模式，排挤了市场上一般企业、个人整理方案及整理资金的介入。同时，政府部门在农村居民点整理中体现出的准垄断性，使得其他社会公众参与度不够，也使得在整理利益分配方面更加复杂 [6]。（3）整理目标不够多元化。农村居民点整理较其他具体的土地整理形式比如耕地整理、土地开发、土地复垦等要更复杂，涉及面更广，甚至有些区县在实际操作中把农村居民点整理提升为土地综合整治。居民点整理的这个特点决定了引入土地利用多目标规划的重要性，即要注重实现土地整理的经济效益、社会效益和生态效益的三重目标。目前京郊很多农村居民点整理过程中，过分注重建设用地指标的产生而对于微区域生态的规划设计、保持培育以及体现社会效益的百姓生活水平关注度不够。

三、京郊“农民上楼”整理模式的利益分析

严格来讲，“农民上楼”与“宅基地换房”不是等同的概念。但在实践中，两者经常表现为同一整理项目中都会出现的表象性环节，这就是说很多地方的农村居民点整理模式，如果实现了“农民上楼”，则很可能出现当地农民用“宅基地换房”。反之，有“宅基地换房”的地方，也很可能有“农民上楼”现象发生，因此将两者大体上归为一类。这种模式多数发生在城市郊区，或者距离城镇有便利交通条件，或者有良好生态环境等条件的农村地区。

具体看来，（1）该模式利益来源包括商品房收入、商业收入等经济收益，并产生建设用地指标、新增耕地面积、社会效益、居住环境效益等。（2）其利益主体包括政府、开发企业、村集体及农民个人。（3）在利益分配方面，政府占有除居住环境效益之外的各种利益的一部分，开发企业获取商品房收入及可能的建设用地指标，村集体及农民得到部分经济收益及社会效益与居住环境利益，其经济收益包括住房、可能的商铺收益及补贴款等，或者是更多数量的耕地面积等，社会效益指生活保障与均等的社会服务等，另外享有居住环境的改善等利益。（4）其利益分配方法为：政府主要占有社会效益及可能的经济利益，开发商获取政府拨款，村集体及农民利益整理前后基本持衡，有时可能有小幅提高。比如，北京平谷区小城镇整理试点“马坊模式”，采取市财政拨款、当地政府主导模式，该模式首先通过公开招标选择评估公司与拆迁公司，宅基地面积在0.4亩以内补偿标准为540元/m2，超过0.4亩部分补偿标准为270元/m2，建筑物补偿标准为600元～1 000元/m2，搬迁补偿标准为2 500元/户，每户平均可获得货币补偿45万元。该部分金额由市财政拨付，待土地整理后的建设用地出让后，回收资金偿还市财政。同时，保障每户农民家庭回迁住房建筑面积不低于190m2，按照平谷区保障性住房1 600元/m2优惠价格提供。

四、京郊农村居民点整理的利益协调途径

1.进一步明晰农村集体土地产权。土地产权尤其是土地所有权的归属是解决土地问题的根本之所在。农村集体土地产权，尤其是农村土地所有权的归属问题，是解决农村居民点整理中的利益分配问题的基础，也是优化各方主体利益格局优化之关键。

目前需要解决的问题是：农村集体土地的所有权主体到底是谁？农村土地所有权人到底有哪些权利？中国目前农村集体土地产权主体虚化设置，据《中华人民共和国土地管理法》第10条规定，可以认为农村土地集体所有制，是农民集体所有制，农民集体是具有一定范围的农民集体，具有村农民集体、村内两个以上农村集体经济组织的农民集体、乡（镇）农民集体等形式[7]。在实际生活中，各地表现出不同的主体形式，如北京市集体土地90%是乡镇和村农民集体所有，在四川省村民小组所有占90%左右，甘肃省的边缘地区的集体土地基本上都是村民小组所有，佛山市、深圳市等在20世纪八九十年代就将乡镇土地国有化[8]。但是农村集体土地所有权主体模糊化的问题并未因此得到实质性解决。这种模糊的土地所有权状态如果长期维持，农民将更难以分享城市化所带来的土地增值收益，这阻碍了城乡一体化进程的实现，违背农民意愿强迫其“上楼”、放弃宅基地和耕地也将引发更多的社会问题。许多不愿意上楼的农民是因为觉得补偿不到位，因此进一步明确农村土地产权尤其是土地所有权的主体及其权利所应该有的利益内涵，是维持各方长久利益之根源。

2.因地制宜研究土地发展权配置模式并谨慎试用。美国通过实施近四十年的土地发展权转移计划，实现了广泛的社会发展和环境保护的目标。土地发展权可以用来解决宏观层面的利益调整，也可以用来协调微观层面的问题，在中国土地利用也实行严格土地用途管制的背景下，作为一种体现公平性的权利形式，土地发展权的应用更应体现在京郊农村居民点整理中。

政府、村集体与农民的土地利益冲突是以土地发展权价值的争夺为核心，根源在于产权设计与治理结构存在内在缺陷[9]。试采用土地发展权的理念进行农村居民点整理，表现为：一是根据相关规划，对京郊区县不同村庄的土地发展权予以量化。比如承认符合规划的农村集体建设用地的土地发展权（如果该村庄的人均宅基地面积小于规定标准，则通过土地发展权予以补足）的前提下，村集体所获发展权可以上市交易，包括转让、入股、自行开发等[10]。二是在农村居民点整理中，尤其是农民上楼模式中，政策上认可居民点整理过程也是农村土地发展权退出的过程。农民在农村居民点整理过程中，不仅付出失去宅基地永久使用权、耕地（部分地区）承包经营权，同时还隐性地失去了土地发展权，因此在补偿农民过程中，不宜简单对比整理前后农民的利益或增或减多少。三是通过财政转移支付的形式，体现土地发展权思想。虽然中国未形成系统的土地发展权安排，但国家通过财政转移支付的形式，完成了一部分土地发展权的兑现过程，其实质正体现了土地发展权的理念。① 借鉴此形式对北京远郊地区的落后农村进行补偿不失为一种好做法，关键在于相应级别政府部门要找准对象，加大财政回补力度（见表1）。

3.客观评价“农民上楼”所依据的政策平台。客观评价“农民上楼”这一北京当前农村居民点整理主流模式所依据的政策平台——城乡建设用地增减挂钩政策，有利于市政府科学合理地制定后续相关政策，因此客观评价挂钩政策对于政府管理者而言，其政策收益是巨大的。挂钩政策的初衷是加速城镇化发展，提高土地利用率，改善农民生活条件，通过挂钩政策，土地价值得以迅速提升。通过农村居民点整理让土地增值，增加社会财富，无疑是件好事，这个政策本身没有问题。但挂钩政策在实施过程中确实存在很多问题，不少地方政府借城乡建设用地增减挂钩政策的名义，强迫农民“上楼”，剥夺农民权益。从理论上看，通过农村居民点整理，农民实现整体上楼，这个过程所带来的利益是巨大的；从实际操作看，表现为做法不规范、管理有缺陷甚至部分地方政府故意“认识出现偏差”，归根结底是因为利益诱惑。根据笔者的前期相关调研，多数农民表示只要补偿合理，还是愿意上楼。北京市近几年出现的农民“被上楼”现象，甚至产生暴力事件、，说明在利益分配方面存在问题，只有把利益分配问题解决好，农村居民点整理工作才会顺利进行。

4.抑制城市高房价，防止“消灭空心村，出现空心城”现象。城市房价的高企与持续上涨，很大程度上决定了城市郊区农村居民点整理的模式。通过利用结余出来的土地进行商品房开发，“农民上楼”模式能迅速且大量的回笼资金，攫取暴利，因此全国各地城市郊区绝大多数农村居民点整理工作热情高涨。一方面是城市土地资源的低效与浪费，另一方面又急不可耐地进行城市郊区居民点整理。而在这背后，是炒作性资金对于城市房源的大幅度垄断，且这种垄断行为与城市房价的持续非理性上涨又互为影响。对于地方政府而言，可能因此要付出巨大的政策代价来弥补房地产泡沫所带来的负社会收益，高房价导致的高利润最终成为全国性的“农民上楼运动”的幕后推手（见下页图1）。

五、京郊农村居民点整理模式的改革取向

1.开创更多投资融资渠道。改变主要依靠市政府专项资金、金融机构的融资方式，引入更多社会资金，参与整理全程。充分利用土地规划和土地储备进行融资，经过对土地的开发整理，实现不同地段，不同价格，利用转让、租赁、拍卖等方式获得土地资源的经营收益为新农村建设融资。2010年8月12日，成都首例农村土地综合整治项目用地成功挂牌融资，这是将农村土地综合整治引入市场机制的积极探索，通过这样的方式，为社会资本融入农村土地综合整治建立了市场平台[11]，这是农村居民点整理融资方式的创新，对北京居民点整理工作改革具有示范效应。从图2、图3中可以看出，土地政府融资模式跟市场融资模式下的政府收益压力对比。

在图2中，0a阶段代表居民点整理前期政府作为融资主体，只有成本付出，收益为负值，ab阶段代表有现金流收入，并在b时点达到盈亏平衡，bc阶段代表收益持续上涨，cd阶段代表收益稳定，比如无成本情形下的固定分红，假设收益持续至d时点结束。在图3中，0u阶段代表政府既无成本也无收益阶段，uv阶段代表收益持续上涨阶段，yw阶段代表收益稳定，假设收益持续至w时点结束[12]。

显然，政府融资模式下政府收益压力较大，必须满足V=f（t）dt?C=f（t）dt才能经济上可行，其中V、C分别代表收入和成本。市场融资模式下政府收益压力较小，由于0u阶段支出为零，只需V=g（t）dt?0即可，而在现实操作中，这一点是极可能满足的。

2.改善竞争环境和利益分配机制。以引入其他市场化主体作为居民点整理融资主体为契机，构建农村居民点整理领域公平透明的竞争环境，完善各方利益分配机制。在投资比例、方式和收益分配方面明晰化，有利于减少矛盾，利于整理工作的顺利开展。在许多西方国家，其土地整理经费一般都是由中央、地方和土地所有者共同承担的，并约定好比例。比如德国土地整理中，联邦政府、州政府、土地所有者投资分别占48%、32%、20%；日本的土地整理中，50%的费用由农业省负责，40%的费用由道府县和町村平均分摊，10%的费用由农民负担，对收益的分配比例和形式事先也做出详细说明。更重要的是，整个过程各环节操作都要透明公开，要有独立于各整理主体之外的督查监管部门，保障各方利益不受侵害。

3.完善居民点整理绩效考核体系。需要改变单一地或过度地以经济效益（主要体现在建设用地指标上）为整理动力的现状，将生态效益和社会效益真正纳入农村居民点整理效益评价体系，并在实际评价中，将其作为赋权较重的评价因子，才能真正改变实施主体的指导理念和整理初衷。在整理过程中，除考虑经济效益外，应关注微区域生态景观的规划和普通民众参与平台的搭建，关注农村基础设施和公共设施齐备合理，关注村民回迁房质量等等。这些方面的关注程度会因整理模式不同而异，如村集体主导型整理模式，这方面投入的成本和精力会更多一些，政府虽然会失去一部分土地收益，但获得了城市特定区域更新后的社会、经济和环境效应。

4.借鉴“农村再生”理念，注重生态环境建设。从国外相关研究成果看，各国尤为关注在居民点整理过程中的生态环境保护、生态景观建设等方面的内容。对于那些距离城市较远、相对落后的农村，由于没有城市郊区的区位优势，同时受制于城乡建设用地增减挂钩实施的地域限制，政府对其农村居民点整理的热情较低。对于远郊农村，北京宜借鉴台湾的“农村再生”理念，①由市财政拨付一定专款，支持其生态环境建设和精神文化生活开展，既保证当地农民的物质和文化生活，又体现统筹城乡发展的理念，同时还能在一定程度上灵活实现土地发展权的思想。

六、结语

城市剥夺乡村发展空间和生产要素的核心机制之一，就是导致“城进乡退”的城乡二元土地制度，这种制度像一个大的抽水机系统，使城乡土地利用处于割裂状态的二元结构，也是引发农村土地市场隐易的根源。盘活农村建设用地，是中国消除城乡差别和激活农村房地产市场的重要“一步棋”，如何走好这步棋，农村居民点整理工作是基础，也是关键。

农村平整土地的方法篇8

新居是我区实现全面小康的重要载体，是我区农村工作打翻身仗的支撑点。为科学、合理规划新居，规范新居项目建设用地管理，促进土地节约集体利用，切实保护土地资源，切实解决新居项目建设用地问题，根据《物权法》、中共中央《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》、国务院《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》《省人民政府办公厅关于进一步加强农村土地管理工作的意见》等法律、法规和政策的规定，结合我区实际，现将有关事项通知如下：

一、统筹规划，科学实施

（一）新居建设必须在符合土地利用总体规划、城乡建设规划前提下，统筹安排农村居民点、基础设施、公益事业、产业发展等用地。各乡（镇）人民政府要采取有效措施，按照布局合理、方便生产生活、节约集约用地的原则，加快完成新居建设实施规划编制工作，制订农村宅基地撤并和农村建设用地调整重划实施方案。

（二）新居建设规划选址要充分利用原有建设用地、坡荒地、未利用地和空闲地，尽量不占或少占耕地，严禁占用基本农田。各乡（镇）人民政府要负责建新居必须拆除旧房并复垦为耕地，实现所管辖区域内的耕地和基本农田数量不减少、用途不改变、质量有提高的目标。

（三）新居选址要科学论证，开展环境影响评价和灾害风险评估。选址尽量避开自然灾害易发地带，特别是洪涝、山体滑坡隐患、地震多发带、地质条件不稳定、有严重环境污染或不便于进行基础设施配套的地域。

（四）新居要坚持政府引导，农民自愿、先易后难、分步实施的原则。充分发挥政府在编制规划、制订优惠政策、配置公共资源等方面的引导作用，充分尊重农民群众意愿，调动农民群众积极性、主动性、创造性，坚持先易后难、先重点区域后偏僻地区，有计划、按步骤地稳步推进，确保农村和谐稳步发展。

二、严格审批程序，规范用地行为

（一）规范用地审批程序。对新居项目建设占用村内空闲地、老宅基地和未利用地的，不涉及占用农用地的，由村组申请、乡（镇）审查，上报区国土资源部门审核，报请区人民政府批准。对新居项目建设占用农用地的，土地利用年度计划下达了农用地转用指标的，由区国土资源部门每半年按批次上报市国土资源局集中审核，报请市人民政府批准。

（二）严格执行农村宅基地管理政策。新居建设要严格执行“一户一宅”的规定，占用老宅基地和村内空闲地的，每户不得超过180平方米（含附属房）；占用耕地的，每户不得超过150平方米（含附属房）。新居只能用于安置或出售给符合宅基地使用条件的农民，严禁城镇居民到农村购买宅基地、农民住房或“小产权房”，严禁使用集体土地搞房地产开发。严禁以新居建设为名随意圈占土地、违法占地特别是占用基本农田，严禁建新不拆旧，严禁未批先建、少批多建、乱占滥建等行为。

（三）实行耕地占补平衡。是新居项目建设占用耕地的乡（镇）人民政府是补充耕地的责任主体，应组织村集体经济组织或村民小组进行补充。乡（镇）、村、组未组织开发的，或虽开发但验收不合格的，由乡镇人民政府按相关规定缴纳耕地开垦费，由区国土资源部门统一实施土地整治项目补充耕地。

三、实施土地整治，推进农村宅基地撤并和农村建设用地调整重划工作

对新居建设项目用地确需新占农用地的，土地利用年度计划没有相应农用地转用指标的，对新居项目所在地开展土地整治工作，编制农村建设用地复垦整治方案，推进农村宅基地撤并和农村建设用地调整重划工作。

（一）申报程序

1、新居项目所在村提出用地申请，乡镇人民政府审核。

2、区新村办、规划、国土、环保等相关部门对项目选址位置、规模进行审查。

3、乡镇人民政府组织编制新居项目农村建设用地复垦整治方案、农村宅基地撤并和农村建设用地调整重划实施方案。报区国土部门审查。

4、区国土部门审查合格后，报区人民政府审批。

5、乡镇人民政府负责实施建设用地复垦，完成农村宅基地撤并和农村建设用地调整重划工作，区农业、国土等相关部门对项目进行验收。

6、区国土部门对验收合格的项目报区人民政府批准同意，对复垦的建设用地使用权进行注销登记，进行土地利用现状变更调查，并向集体经济组织颁发新居项目建设用地批准书。

7、乡镇人民政府负责新居房屋竣工验收。对入住农民进行分户审查、核准，集中统一向区国土资源部门申报，进行宅基地使用权登记。

（二）申报材料

（1）申请书。包括用地位置、面积、安置户数、人口；

（2）项目用地位置图。在土地利用现状分幅图上标注；

（3）农村建设用地复垦统计表。明确复垦建设用地位置、涉及农户户主姓名、家庭人口数、建筑面积、可复垦建设用地面积；

（4）农村建设用地复垦位置图。在土地利用现状分幅图上标注；

（5）村民意见；

（6）村委会、乡镇人民政府意见；

（7）规划选址意见书、环境影响评价报告、地质灾害危险评估报告等；

（8）农村建设用地复垦整治方案；

（9）农村宅基地撤并和农村建设用地调整重划实施方案。

（三）基本要求

一是农村建设用地复垦整治方案中的复垦补充耕地面积必须是新居项目占用农用地面积的1.5倍，二是充分尊重农民意愿，在项目验收前完成权属调整工作，落实宅基地撤并和农村建设用地调整重划工作，三是认真开展建设用地复垦工作，在项目批准后6个月必须完成复垦任务并验收，并保证复垦耕地面积的质量。

四、加强责任考核，强化用地管理保障措施

（一）明确土地管理主体。各乡镇人民政府是土地管理的主体单位，要严格依照土地管理相关法律法规和政策，切实履行好土地监管职责，切实做好新居建设项目用地管理，认真执行耕地保护责任目标考核制度。区政府将每年底对各乡镇的耕地保有量、基本农田保护面积、耕地占补平衡等情况进行严格考核。对认真履行责任目标且成效突出的，在安排年度用地计划和土地整治项目等方面给予倾斜；对考核认定不合格的责令限期整改，整改期间暂停安排该乡镇的土地利用年度计划和土地整治项目。

（二）落实执法监察责任制和动态巡查责任制，切实加强对新居项目集体建设用地“批前、批中、批后”的全程监管，充分发挥群众的监督作用，建立防范土地违法行为的长效机制，及时发现并有效制止各类土地违法行为。对重大违法违规用地造成耕地特别是基本农田损毁的，要公开曝光，依法严厉查处，涉嫌犯罪的，要依法及时移送司法机关追究刑事责任，依法保障新居建设稳步健康发展。

（三）加强组织协调和部门配合。区新村办、国土、规划、住建、公安、水利、交通、农业等部门要加强协作，密切配合，充分发挥职能作用，共同解决新居建设项目用地管理工作中遇到的问题和困难，形成推进工作的强大合力。

（四）实行责任追究。各乡镇人民政府及相关部门应当认真履行工作职责，对新居建设项目用地管理不到位，工作敷衍塞责，不依法依规审批和管理的，造成严重后果的，依照《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》、《违反土地管理规定行为处分办法》（15号令）的规定，追究有关领导干部和其他人员的责任。构成犯罪的，依法追究刑事责任。