社会保障法律制度范文
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社会保障法律制度篇1
2004年3月24日的宪法修正案在第14条中增加了“国家健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”，这充分说明完善的社会保障制度是建立社会主义市场经济体制的前提和保证，为此我们必须充分认识其重要性，充分理解和把握我国社会保障法律制度的基本方针和立法原则，加快我国社会保障法的立法进程，尽快建立起一套完备的社会保障法律制度。
一、完善社会保障制度的重要性
（一）完善的社会保障制度是经济发展的“助推器”和“减震器”。
（二）完善的社会保障制度是维护社会稳定的“安全网”和“稳定器”。
（三）完善的社会保障制度是社会公平的“调节器”。
二、当前我国社会保障制度存在的问题
（一）社会保障制度的立法严重滞后和不健全。
（二）现有的社会保障制度的法律法规立法层次低，缺乏较高的法律权威和必要的法律责任制度。
（三）社会保障的法律实施机制较薄弱，社会保障法律制度的宣传较弱。
（四）我国广大农村地区的社会保障体系尚未建立。
（五）当前社会保障制度没有与国际接轨，在对外交流中产生障碍磨擦。wWw.133229.cOM
三、完善社会保障制度应该坚持的原则
（一）保障人权，满足社会成员基本生活需求原则。
（二）普遍性原则。
（三）社会保障的范围和标准与经济发展水平相适应的原则。
（四）公平与效率结合原则。
（五）城乡有别原则。
四、完善社会保障制度的对策
（一）加大社会保障基本法的立法力度。
（二）健全社会保障的司法机制。
（三）重点解决社会保险金的支付风险问题和社会保险基金的保值增值。
（四）逐步完善农村社会保障法律制度。
（五）适应经济全球化的发展要求，适时对社会保障法律制度作出调整。
（六）尽快开征社会保障税。
（七）重视社会保障专业人才的培养工作。
内容提要：2004年3月24日，宪法修正案增加了“国家健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”的规定，充分说明了完善的社会保障制度是建立社会主义市场经济体制的保证，为此我们必须充分认识其重要性，加快社会保障立法进程，尽快建立起完备的社会保障法律制度。首先，从认识的层面上理解完善社会保障法律制度的重要性。它是经济发展的“助推器”、维护社会稳定的“安全网”、社会公平的“调节器”。其次，当前现存的社会保障法律制度相当一部分是在计划经济体制下建立的，已不能适应新的要求，存在不少弊端，其主要表现为： 没有形成一个统一完整的社会保障法律制度体系，社会保障法规立法层次低，缺乏较高的法律效力，农村的社会保障体系尚未建立，社会保障的法律实施机制较为薄弱。其三，通过立法健全完善社会保障法律制度已迫在眉睫，社会保障立法应遵循五大原则：待遇水平应与国民经济发展和国家财力状况相适应的原则、集中和分散立法相结合的原则、国家企业和个人共同分担的原则、保障方式多层次的原则、管理服务社会化的原则。其四，对完善我国社会保障法律制度提出五条对策：加大社会保障立法力度，切实解决社会保险金的支付风险问题和保证社会保险基金的保值增值，逐步完善农村社会保障法律制度，根据经济全球化的发展要求适时作出法律修改和调整。
关键词：社会保障 法律制度 原则 对策
2004年3月24日的宪法修正案在第14条中增加了“国家健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”，这与宪法规定的“中华人民共和国公民在年老、疾病或丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利”互为一体，充分说明了完善的社会保障制度是建立社会主义市场经济体制的保证，为此我们必须充分认识其重要性，加快我国社会保障立法进程，尽快建立起一套体现中国特色的完备的社会保障法律制度。
一、完善社会保障法律制度的重要性
社会保障作为一个理论概念的出现源于1935年美国颁行的<<社会保障法>>,通常被解释“社会保障”或“社会安全”。我国在“七五计划”中开始使用“劳动保障”一词。党的十六大报告中指出了:“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系,是社会稳定和国家长治久安的重要保证”。我国的社会保障制度，是指国家通过法律对社会成员在生、老、病、伤、残、失业、丧失劳动能力或因自然灾害面临生活困难时给予物质帮助，以保障每个公民基本生活需要的制度①。社会保障法律制度是社会保障制度得以实现并有效实施运行的依据和准则，是建立和完善社会主义市场经济体制的保证，具有重大的战略意义。
（一）完善的社会保障法律制度是经济发展的“助推器”
完善的社会保障法律制度是高效的社会保障制度的保证， 因为市场经济要求平衡社会供求关系，保持投资结构的合理化和保证投资收益。社会保障的支出是随着市场经济的增长或下降的运行变化情况而增减的。在经济发展强劲、失业率下降时，社会保障的支出会进行相应的缩减，社会保障基金的存储规模增大，从而减少社会需求的急剧膨胀；而当经济衰退、失业增加时，社会保障的支出相应地增多，给失去职业和生活困难的人们提供相应的购买能力，唤起社会的有效需求，并在一定程度上促进经济复苏。可以说，社会保障具有调节市场经济中供求关系的蓄水池作用，能够在一定程度上平抑经济过热或过冷的现象，促进国民经济的良性循环②。而完善的社会保障法律制度是社会保障制度有高效运转的强制手段，所以在经济发展中具有举足轻重的作用和地位，是经济发展的“助推器”。
（二）完善的社会保障法律制度是维护社会稳定的“安全网”
没有社会的稳定，就没有经济的发展和社会的进步，而社会保障则是社会稳定的重要防线。完善的社会保障法律制度通过实现老有所养、病有所医、工伤有保险、灾害有赔偿、失业有救济、残疾有安置、贫困有支援来保障社会成员的基本生活，解除人们的后顾之忧，从而有效地化解有可能发生的各种社会矛盾，实现国家的安定和社会的稳定，从而为经济的发展创造良好稳定的社会环境。
（三）完善的社会保障法律制度是社会公平的“调节器”
社会公平，是人类社会发展中产生的一种客观要求。社会公平体现在经济利益方面主要是成员之间没有过分悬殊的贫富差别，即所谓“不患贫，患不均”。在市场经济条件下收入分配机制与竞争机制相联系，必然形成社会成员之间在收入分配方面的不均等，甚至相差十分悬殊，强者成为富翁，弱者陷入困境。为了解决这一社会问题，就需要运用政府的力量对社会经济生活进行干预，通过社会保障措施，对社会成员的收入进行必要的再分配调节，将高收入者的一部分收入适当转移给另一部分缺少收入的社会成员，从而在一定程度上缩小社会成员之间的贫富差距，弥补市场经济的缺陷，缓和社会矛盾，以促进社会公平目标的实现。
二、当前我国社会保障法律制度存在的问题
我国现存的社会保障法律制度相当一部分是在过去计划经济体制下建立的，在由计划经济向社会主义市场经济转轨的过程中，已不能适应新的客观要求，虽然进行了积极有益的探索，但仍存在不少弊端，其主要表现为：
（一）没有形成一个统一完整的社会保障法律制度体系。
从总体上看，我国并没有形成统一完整的社会保障法律制度体系，比如：社会保险是社会保障制度的核心内容，但全国至今还没有建立统一的，适用范围较大的社会保险法律制度，社会保险费的征缴、支付、运营、统筹管理极不规范。同样，在社会救济、社会福利和优抚安置方面也缺乏全国性的法规。在社会保障法律制度建设上，由于国家立法滞后和地方立法分散，导致了社会保障覆盖面窄，社会化程度低，规范性和强制性不足，管理漏洞多③。社保工作只能靠政策规定和行政手段推行，力度小，权威性差。
（二）现有的社会保障法规立法层次低，缺乏较高的法律效力。
社会保障项目立法层次偏低。目前，通过全国人大及其常委会立法的只有《残疾人保障法》、《妇女儿童权益保障法》等少数几部特殊群体法律，通过国务院立法的有《军人抚恤优待条例》、《女职工劳动保护条例》、《失业保险条例》、《社会保险费征缴暂行条例》和《城市居民最低生活保障条例》，但是还有更多的项目仅停留在部门规章和行政命令的层次上。这种状况与社会保障法所处的法律地位很不相符。另外，完整的法律规范应该由假定、处理和制裁构成，没有法律责任和制裁措施的法律规范，是一个有严重缺陷的系统，它无法发挥强制功能。而在我国现有的社会保障法规中，普遍缺乏法律责任和法律制裁措施，因此无法确保社会保障措施的有效实施。
（三）农村的社会保障体系尚未建立
农村社会保障的发展情况与我国农村经济发展、国家总体的经济和社会发展还远远不相适应，农村社会保障是我国社会保障体系中最脆弱的环节，与发达国家不同，我国人口众多，农业人口比重相当高，占总人口80%以上的农村人口长期与社会保障无关、处于空白状态，仅靠家庭保险。农村社会保障还存在着不少问题：部分农村贫困人口还没有被纳入农村社会保障网，纳入保障网的农村贫困人口享受的保障待遇水平还较低；经济发展水平不同的地区，农村社会保障发展的程度存在很大差异。如：东部农村部分地区已经建立了较好的农村最低生活保障制度、社会养老制度和社会医疗保险制度，而中西部农村地区还有一部分贫困人口连基本生活都难以维持；在农村经济和社会迅速发展的情况下，农村迫切需要的社会养老保险和医疗保险却发展缓慢和出现大幅度的萎缩，20世纪90年代以来，农村社会养老保险虽然获得了一定的发展，但由于种种原因近年来一直徘徊不前，并有萎缩的趋势；在农村私营企业迅速发展的情况下，社会保险如何建立还不明确；进城务工经商的农民工还不能享受社会保险；国家对农村社会保障投入资金较少。 （四）社会保障的法律实施机制较为薄弱。
目前，社会保障法律制度中，合法的筹资机制、稳定的保障机制、严格的管理机制、有效的运行机制、有力的监督机制都不够健全。如：社会保障监督机构没有与管理机构严格划分开来，缺乏对欠缴社会保险费的行为和拖欠离退休人员、失业人员保险金行为的法律制裁措施；非法挪用、挤占保险金的违法甚至犯罪行为得不到及时惩处，保险基金的运营处于不安全状态。
三、完善社会保障法律制度应该遵循的原则
社会保障法律制度是我国社会主义市场经济法律体系的重要组成部分，对社会主义市场经济体制的形成起着重要的促进和保护作用。目前，通过立法健全完善社会保障法律制度、为社会主义市场经济体制的建立和发展提供良好的法律环境已成为当务之急。结合世界各国的立法经验，我国社会保障法律制度应遵循的原则是：
（一） 社会保障的待遇水平应与国民经济发展和国家财力状况相适应的原则 社会保障的待遇水平应与国民经济发展和国家财力状况相适应的原则与今年宪法修正案在第14条中增加了“国家健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”形成遥相呼应。社会保障旨在保障社会成员遭遇社会风险和人身风险时，获得经济收入，维持基本生活，从而达到维护社会稳定，促进经济增长的目的。过高的保障水平，一方面容易因人口老龄化引发财务危机，另一方面会助长人的依赖思想，造成经济效率上的损失。我国目前正在走向市场化、工业化、现代化，但由于人口多、底子薄，国民经济总体水平仍然很低，同时也必须考虑到我国作为一个发展中国家，已经提前步入人口老龄化这样一个严峻的事实。因此在立法中必须坚持社会保障的待遇水平与国民经济发展和国家财力状况相适应的原则，实行基本保障和有限保障。
（二） 集中和分散立法相结合的原则
在社会保障立法权限上，应当实行国家立法和地方立法相结合的原则。事关社会劳动保障法律法规的基本制度、基本原则，如：社会最低保障制度等，应由全国人大及其常委会和国务院集中统一立法。但保障程度大小、资金筹措形式、具体实施办法等，还必须考虑到沿海、中西部地区间的差异，给予地方一定的自主权和灵活性，由地方人大和政府根据当地实际情况，制定出配套的地方法规和规章。
（三） 国家、企业和个人共同分担的原则
随着我国从计划经济走向市场经济，国家、企业和个人三方面的经济角色发生了很大的变化；政府不应大包大揽，企业逐步成为市场主体，个人在国民收入分配中得到的比重增加。因此社会保障的责任必须从过去的国家独立承担，转向国家、企业、和个人三方合理承担，以确保获得稳定的资金来源。
（四） 保障方式多层次的原则
多层次的保障方式，是指社会保障应该动员国家、社会团体、企业和个人的力量，多个主体、多种渠道来共同筹办，国家只负责提供最低层次的保障水平，比如：基本养老保险、基本医疗保险，最低生活保障等。在此基础上，由社会团体、企业举办多种形式的补充保障，比如：社会和职工互助保障、慈善救济、企业补充保险和个人储蓄性保险等。对于其他主体举办的各种保障，国家应予以鼓励，出台相应的优惠政策，如税收减免、资金配套扶持和基础设施的提供等等。保障方式多层次有利于调动各方的积极性，减轻国家财政负担，满足人们不同程度的需求水平④。
（五） 管理服务社会化的原则
在社会保障立法中，应坚持社会化管理的方向。在社会保障资金筹集、运营和待遇发放全过程中，管理服务必须独立于用人单位外，由政府机构或社会自治组织来提供，以减轻用人单位的事务性负担，保障社会成员及时足额享受各项待遇。
围绕社会化管理服务的内容，需要明确各个实施机构的职责范围，按照工作负荷合理确定人员编制，提高经办人员的业务素质和服务意识，在管理手段上，逐步实现计算机联网管理。
四、完善社会保障法律制度的思考和对策
（一） 加大社会保障立法力度。
加快社会保障的统一立法，已成为当前社会保障法制建设的首要任务。从社会保障立法的需要程度看，最紧迫的是制定和颁布《社会保险法》，推动当前仍以部颁规章为主要依据进行试点的工伤保险和生育保险的社会统筹步伐，加强养老保险、失业保险和医疗保险的法律实施，可以实现五保合一，统一管理，统一征缴，强化社会保险制度的实施机制，明确各主体的法律责任和义务，确保社会保险基金筹集到位、保值增值和社会保险待遇按时足额发放。并围绕《社会保险法》，应出台一糸列配套法律法规，包括《基本养老保险条例》、《基本医疗保险条例》、《失业保险条例》、《社会保险争议处理条例》等。同时，适时出台《社会福利法》、《社会救济法》等法律，并在条件成熟的情况下，出台《社会保障法典》。
（二）切实解决社会保险金的支付风险问题和保证社会保险基金的保值增值。
解决好社会保险金的支付风险问题尤为重要。导致社会保险金支付风险的主要原因是保险基金收支不平衡，特别是保险费不能及时足额征缴，如果政府拿钱支撑，势必加重其负担。社会保险基金的支付风险问题，其潜在风险并不亚于金融风险，它所涉及的是百姓的保命钱，如果社会保险金出现问题，将会严重影响着社会的稳定，因此必须通过立法来解决社会保险费的收缴问题，加大强制收缴社会保险费的力度，对欠缴、拒缴社会保险费的，追究相应的法律责任。这是强化社会保险费的收缴功能，达到社会保险基金收支平衡、防范社会保险基金支付风险的重要法律对策。
要从根本上解决社会保险金的支付风险问题，社会保险基金的保值增值也非常重要，如果社会保险基金不能有效的增值，长期下去会加重政府在社会保险方面的财政负担，也会对被保险人未来能够获得的实际社会保障水平产生不利的影响。因此，应当通过立法建立社会保险基金的安全投资机制，如在规范金融秩序的条件下，严格规定社会保险基金的投资方向和各项投资比例的上限，强化投资监管措施，保证社会保险基金的保值与增值。
（三）逐步完善农村社会保障法律制度。
由于我国二元经济结构显著，城乡差异大，农业人口比例高达80%以上，社会保障仅靠家庭保险。特别是近年来农民收入的提高和部分农村城市化进程的加快，农民的保障要求问题日益突出。外出打工人数的增多又使身处异乡的农村工人的保险问题成为一个新课题，而目前这种保障很不完善。鉴于我国农村地域的广阔性及地区差异，建议我国可分阶段、有选择地、低起点地推进农村社会保障，采取以个人账户积累为主、集体出资为辅、国家扶持的办法，逐步建立起农村自助性社会组织⑤。在银行中开设储蓄保险账户及商业保险，开办保障养老、医疗、意外伤害等与农村生产方式相联系的基本项目，并给予其较高的税收、政策等方面的优惠；加快农村社会保障法制建设，对农村居民按最低生活保障标准实施生活救助的制度，完善农村合作医疗制度，建设农村社会养老保险制度，以提高农民参与社会保障的积极性。
（四）、健全社会保障的司法机制。
完善的法律制度必然要包涵着健全的司法机制，因为健全的司法机制是解决纠纷的法律武器，为法律制度的健康运行提供最终保障。建议在人民法院设立劳动和社会保障法庭，专门从事审理劳动和社会保障案件，使当事人的合法权益受到不法伤害时获得有力的司法保护。在条件成熟后，可借鉴国外普遍实行的专门法院审判方式，建立我国专门的劳动和社会保障法院，在审判中充分体现劳动和社会保障事务的特殊性。人民法院对社会保障领域里发生的违法、犯罪案件，应当依法及时审理；对拒不缴纳法定的社会保险费、拒不履行支付保险金义务，不正当使用保险基金、贪污、挪用、侵占保险基金的行为人，应当依法分别追究其刑事责任、行政责任和民事责任。
（五）适应经济全球化的发展要求，适时对社会保障法律制度作出调整。
随着我国加入wto，面临经济全球化的挑战越来越大，社会保障法律的各项立法应不断适应这一形势。目前，世界各国积极参加国际经济合作，按照平等互利原则处理双边、多边的国际经济关系，各国的法律也作出相应的调整。例如：劳动力的跨国流动必然带来劳动者在就业、养老、失业、医疗等方面的社会保障问题，需要通过调整社会保障制度加以解决。近年来，许多国家如德国、法国、意大利、瑞士等，已经采取了签定双边协议的办法，解决劳动者在其他国家从事工作遇到的社会保障问题。德国、美国和韩国也对中国提出了类似的问题，要求中国在这些国家设立的公司为其员工参加所在国的社会保险。但我国的法律调整也一定要坚持从实际国情出发，站在一个发展中国家的立场上与国际接轨，适时作出立法调整，积极参与世界经济竞争。
注 释：
①王益英主编，<<社会保障法>>。中国人民大学出版社，2001。p2
②刘翠宵：《中国社会保障问题》载于《法学研究》2001年第6期,p83
③梁 鸿 ：《社会保障制度》2000年第1期 《试论中国农村社会保障及其特殊性》,p36
④王景山：《我国社会保障立法原则的理论探讨》载《劳动法学、经济法学》2001年第10期
⑤何平主编《社会保障概论》，中国劳动社会保障出版社，p174
参考文献：
①马敏娜：《社会保障制度的国际比较与借鉴》载于《经济纵横》1999年第9期
②<<十届人大二次会议宪法和宪法修正案辅导读本>>，2004。3，法制出版社，p286
③郑功成主编：<<论中国特色的社会保障道路>>，武汉大学出版社，1997年，p120
④冯兰瑞，《社会保障制度》2002年第4期。
社会保障法律制度篇2
近年来，我国在社会保障事业的改革和发展取得了较大的进步，为经济体制改革和社会的稳定发展发挥了重要作用。但是，我国现行的社会保障法律制度与社会主义市场经济体制建立和发展的客观要求存在较大的差距，不能为社会保障方面出现的问题提供充分有效的法律支持，需要不断的进行改革和完善。
（一）社会保障立法工作滞后
社会保障要以社会立法为方式，才能使其运作法制化、规范化。纵观国外社会保障法的产生和发展的历史，无一不是立法在先。德国于1883年颁布《疾病保险法》，于1884年颁布《工伤保险法》，于1889年颁布《养老和伤残保险法》，这三部立法确立了社会保险法的基本思想和原则，开创了社会保险立法的先河。美国也于20世界30年代颁布了世界上第一部比较完整的社会保障法成文法典而名闻于世。我国改革开放到社会主义市场经济已经走过了30多年，到2010年10月，全国人大常委会才通过了《社会保险法》，才明确了我国社会保险制度的基本原则和目标以及基本的制度框架，与市场经济的蓬勃发展相比，立法工作明显滞后。社会保障制度中的其他方面，社会福利、社会救济和社会优抚等立法相当薄弱，基本上在立法方面处于空白。社会保障立法的滞后必然造成社会保障制度在实施过程中缺乏足够的法律依据，不能适应社会主义市场经济发展的需求。
（二）社会保障立法层次低
社会保障法是我国法律体系中一个独立的部门法律，在立法层次上应该有国家最高立法机构———全国人民代表大会制定并通过，其效力应仅低于《宪法》。但在现实中，人大立法很少，行政法规多，立法层次和效力较低。在我国已经制定出来的社会保障法规中，比较普遍的存在着缺少法律责任的现象，在实践中，当有关社会保障问题的争议或纠纷发生时，仲裁机构和人民法院难以根据有效法律依据进行仲裁或判决，无法确保社会保障措施的有效实施。
（三）社会保障立法体系不健全
社会保障法作为一个独立的法律部门应有自己完整的体系。但我国到目前为止还未出台与之相关联的专门的社会保障基本法，而作为社会保障制度根本法律依据的国家行政法规之间缺乏必要的衔接，结果导致不能相互配合，不能形成与之相配套的法律体系，这必然导致了社会很多问题在司法实践中无法可循，无法可依。同时，我国社会保障立法工作中，不同省市地区、不同机关部门制定的社会保障办法参差不齐，差异很大，不够统一，这种“分散立法”的体例导致了政出多门的现象，使社会保障立法应有的权威性和强制性得不到充分的体现。在实践中我国的社会保障管理工作也处于被分割的状态，如劳动和社会保障部负责城镇企业职工的各项保险工作；人事部负责机关、事业单位职工的公费医疗；民政部负责农村和城乡社会救济等等。此外，完整的法律规范应包括假定、处理和制裁等要件，缺少这些要件的法律规范无疑是一个有较多缺陷的系统，无法发挥法律规范的强制性作用。
（四）社会保障的法律监管和实施机制薄弱
首先，建立健全我国特色的社会保障的法律监管和实施机制是社会保障法制体系建设的必然要求，同时也是为广大人民群众促民生、保和谐的需要。社会保障的法律监管是指为社会保障的日常监督与管理符合国家现行法律规范的要求，进而加强对社会保障的管理过程和管理结果给予评议和鉴定。其次，合法的筹资机制、有效的运行机制、严格的管理机制、稳定的保障机制和有力的监督机制都不够健全。在我国现行社会保障法律中，主要体现在社会保障法律中缺乏对社会保障基金筹集与运营的监督，致使部分负有缴纳社会保险法定义务人拒缴、欠缴、推诿等方式逃避缴费义务。实施机制较弱主要原因在于我国社会保障法率中缺乏有关法律责任和制裁措施的规定，导致现实中挤占、挪用，截留社会保险基金的违法行为十分突出却得不到及时和有效的惩治。
二、我国特色社会保险制度的完善
新时期我国社会保障制度的目标是要建立城乡统筹的社会保障制度，着力解决我国长期存在的、由城乡二元社会结构导致的农村社会保障制度薄弱问题，在立法的指导思想上，社会公平的价值观进一步确立，加强政府责任。
（一）进一步完善社会保障立法
完善的社会保障法律是社会保障事业发展的重要目标和根本保证，有无完备的法律规范，是一个国家社会保障制度是否成熟的基本标志。为了进一步加大社会保障制度的改革力度，确保社会保障事业健康有序发展，应进一步加快完善社会保障立法。在总结前期改革和发展经验的基础上，全国人大常委会在2010年10月通过了《社会保险法》，明确了我国社会保险制度的基本原则和目标以及基本的制度框架，建立了覆盖城乡全体居民的社会保险制度。国务院随后修订了《工伤保险条例》。目前“，社会救助法”也在制定过程中。社会保障法律正趋于完善。
（二）完备社会保障立法体系
社会保障立法是一项复杂的系统工程，在制定综合性社会保障法的同时，应注意出台相关配套法律法规，从而建立健全社会保障立法体系。我国传统的社会保障立法体系采用“分散立法”的体例与市场经济的发展越来越不相适应，我们应该按照市场经济规律重新调整和规范各种社会保障关系。要尽快形成以《社会保险法》为中心，对相关法律法规及条例进行必要的修改或制定，形成较完备的、系统的社会保障立法体系。
（三）扩大社会保障覆盖范围
社会保障法律制度作为一个国家一项基本的社会制度，应把全体国民都纳入其保障范围，确保每一位劳动者均能享有法定的、平等的社会保障权利。在全国建立基本覆盖农村居民的新型农村合作医疗制度，保障广大农民的权益。2011年，在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中明确提出：“十二五”期间建立健全覆盖城市和乡镇居民的社会保障体系的基本目标：坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续方针，加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设。完成对新型农村社会养老保险体系的全覆盖，落实城镇职工与居民养老保险制度的建立，实现城乡基础养老金全国范围的统筹。
（四）建立一套完善的社会保障基金法律制度
社会保障基金是指依法建立的、用于社会保障事业的专项资金，它直接关系着一个国家的社会保障制度能否顺利实施。因此，建立一套完善的社会保障基金法律制度十分必要。《社会保险法》第71条规定“：国家设立全国社会保障基金，由中央财政预算拨款以及国务院批准的其他方式筹集的资金构成，用于社会保障支出补充、调剂。全国社会保障基金由去昂社会保障基金管理运营机构负责管理运营，在保证安全的前提下实现保值增值。全国社会保障基金定期向社会公布收支、管理和投资运营情况。国务院财政部门、社会保险行政部门、审计机关对全国社会保障基金的收支、管理和投资运营情况实施监督。”全国社会保障基金是我国重要的战略储备基金，其目的是在养老保险基金遇到入不敷出时，用以支撑基本养老保险制度，应对人口老龄化高峰期社会养老保险待遇支付缺口需要。因此，我国已经基本形成了一整套比较完备的社会保障基金法律制度。完整的社会保障基金法律制度对规范社会保障基金管理和保值增值起到了重要作用。在全面建设小康社会、积极构建社会主义和谐社会时代背景和以人为本的治国理念下，我国公民的权利意识和权益观念将得到进一步彰显和强化，社会保障法律制度将承担更多的使命和更大的责任。因此，加强社会保障法律制度研究，无疑对推动和完善我国特色社会保障法律制度具有重大的理论和现实意义。
社会保障法律制度篇3
一、我国特色的社会保障法律制度的现状
完善的社会保障制度应是指社会保险、社会救济、社会福利、社会互助、社会优抚等几个方面。我国的社会保障工作始于50年代初。当时，新中国刚刚成立，百业凋零，百废待兴，国民经济基础相当薄弱。党和政府高度重视社会保障工作。1951年2月，政务院了《中华人民共和国劳动保险条例》，这是新中国成立后的第一部社会保险法规，奠定了我国社会保障法律制度的基础。此后，我国还陆续颁布和实施了有关养老、医疗、工伤、扶贫、救灾、社会福利和优抚安置等方面的规定，初步形成了与计划经济相适应的包括社会保险、社会救济、社会福利和社会优抚安置在内的社会保障法律制度，显示了劳动人民当家作主的权利和国家对劳动者权益的保护，体现了社会主义制度的优越性。这一制度的建立，在相当长的时期内，对发展我国国民经济、巩固国家政权、保障人民生活起到了重要的作用。
当前，我国的经济体制正由计划经济向社会主义市场经济转轨，我国社会从农业社会开始向工业社会迈进，经济结构进行战略性调整，形成以公有制为主体、多种经济成分并存的格局;过去在计划经济体制下形成的社会保障制度，已不适应社会主义市场经济的建立和发展的客观需要，成为深化经济体制改革的制约因素。社会保障工作面临严峻的挑战，急需进行改革。根据当前两种经济体制转换过程的实际，社会保障法律制度改革需要一个渐进过程，要坚持低水平、广覆盖、多层次的基本方针，逐步由“全部包揽”向“国家、单位、个人”三方负担转变，由“企业自保”向“社会互济”转变，由“福利包揽”向“基本保障”转变，由“现收现付”向“部分积累”转变，由“政策调整”向“法律规范”转变。近两年来，我国社会保障法律制度的改革和发展迈出了较大的步伐，已经形成了养老保险、国有企业下岗职工基本生活保障和城市居民最低生活保障的“三条保障线”制度。在此基础上，按照“逐步形成独立于企业事业单位之外、资金来源多渠道、管理服务社会化的有中国特色社会保障体系”的思路，进一步深化社会保障法律制度改革。
社会保障制度是我国宪法的一项重要内容《中华人民共和国宪法》第四十四条规定：“国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度。退休人员的生活受到国家和社会的保障。”宪法第四十五条规定“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享有这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会保障残疾军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。上述宪法规定，是中国社会保障法律制度的立法根据和最高法律准则。
二、我国社会保障法律制度存在的主要问题
(一)社会保障的立法不健全。社会保险是社会保障制度的核心内容，但目前还没有建立起统一的、适用范围比较大的社会保险法律制度，社会保险费用的征缴、支付、运营、统筹管理也不规范;社会救济、社会福利和优抚安置的立法相当欠缺;社会保障工作在许多方面只能靠政策规定和行政手段推行;国家立法滞后，地方立法分散，统一的社会保障制度被分割。由此导致社会保障的覆盖面小，保障程度差。目前在社会保障方面发生争议纠纷进行仲裁或提讼时，由于立法滞后，仲裁机构和人民法院无法根据有效的法律规定对社会保障争议进行仲裁或判决，处于无法可依的状态。(二)现有的社会保障法律法规立法层次低，缺乏较高的法律效力和必要的法律责任制度。社会保障法是我国法律体系中一个独立的法律部门，应该由全国人民代表大会及常务委员会制定社会保障的基本法律。但是，我国自1979年以来，却没有制定和颁布实施专门调整社会保障关系的基本法律;有关社会保障的制度被分散规定在不同的法律规范文件中。这种状况与社会保障法所应处的地位是不相符的。完整的法律规范应当由假定、处理和制裁构成，无法律责任、无制裁措施的法律规范，是一个有严重缺陷的系统，无法发挥法律规范的强制功能。在我国已经制定出来的社会保障法规中，比较普遍地存在着缺乏法律责任的现象，无法确保社会保障措施的有效实施。
(三)社会保障的法律实施机制较为薄弱。合法的筹资机制、稳定的保障机制、严格的管理机制、有效的运行机制，有力的监督机制都不够健全。社会保障监督机构没有与管理机构严格划分开来，缺乏对欠缴社会保险费的行为和拖欠离退休人员、失业人员保险金行为的法律制裁措施;对非法挪用、挤占保险金的违法甚至犯罪行为得不到及时惩处，保险基金的运营处于不安全状态。
(四)我国当前的社会保障制度没有与国际接轨，在对外交流中不断产生障碍与磨擦。我国已正式成为WTO的成员，我国的经济发展将越来越与世界经济相联系，经济全球化将在不同的程度上逐步形成。市场经济是法治经济，作为扩大了的市场经济——经济全球化则更应是法治经济，如果在全世界范围内无法形成相对稳定和权威较高的游戏规则(条约、习惯、惯例等)，则不能称之为经济全球化，当然WTO也没有其存在之可能。能起“稳定器”、“安全网”作用的社会保障制度作为市场经济建立的前提和保障在世界范围内将必然形成，只有这样国际资源特别是人力资源的自由流动方能顺利实现。而我国过去的有关社会保障制度方面的法律在涉外社会保障这一块显然处于空白状态，这将不仅影响我国对外交流的顺利进行，而且从长远来看必将影响我国整个经济的稳定和发展。
三、完善社会保障制度的具体措施
我国是一个人口大国，是世界上最大的发展中国家，仍处在社会主义初级阶段，人口多，底子薄，各地经济发展状况不平衡。再这样的国家建立起与社会主义市场经济体制相适应的完善的社会保障制度，所遇到的情况和问题与经济发达国家是有所不同的。我们必须从自己的国情出发，使社会保障水平与我国社会生产力发展水平以及各方面的承受能力相适应;坚持效率优先、兼顾公平的原则;坚持法律调整与特殊政策调整相结合，对社会发展中某一特殊时期出现的急迫需要解决的特殊问题采取一些特殊性的政策加以调整，如对国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工程，就是特殊阶段采取的特殊政策;借鉴和吸取国际社会带有共性的经验，适当参照国际标准但不能照搬;总结我国社会保障法制建设的
经验，通过改革和制度创新，建立起具有中国特色的社会保障法律制度。
(一)加强社会保障的法制建设
首先，社会保障法律制度的立法内容应当与其他法律部门的立法内容相衔接，以保证社会保障法律规范的有效实施。例如，社会保险基金被违法挪用、挤占现象较为严重，使一些地方离退休人员不能及时足额领取到离退休金，造成人民群众对政府的不满。
现行的《中华人民共和国刑法》并没有相应的罪名对挪用、挤占社会保险基金的行为加以制裁。为确保社会保险基金的安全，制裁挪用、挤占社会保险基金的违法行为，建议全国人民代表大会常务委员会制定和通过关于制裁挪用、挤占社会保险基金的违法犯罪行为的补充规定。由于没有相应的法律规范制裁违法挪用、挤占社会保险金的行为，所以，至今无法追究挪用、挤占保险基金行为人的法律责任。
其次，应当把社会保障立法作为建立我国社会主义市场经济法律制度的重要组成部分，放在突出的位置上，抓紧制定社会保障的基本法律。目前，通过立法建立和健全社会保障制度，为社会主义市场经济的建立和发展提供良好的法律环境已成为当务之急。
社会保障的核心法律制度是社会保险制度，因此，应当由全国人民代表大会常务委员会尽快制定和颁布在社会保障制度中处于核心地位的《中华人民共和国社会保险法》。据了解，《中华人民共和国社会保险法》的草案已经起草了多稿，其内容已经比较成熟。因此，建议全国人民代表大会常务委员会在适当时候，及时地审议该项法律草案。同时，由国务院尽快制定和颁布与该法相配套的一系列条例，以保证社会保险工作有法可依。
再次，以法律手段解决社会保险金的支付风险问题。导致社会保险金支付风险的主要原因是保险基金收支不平衡，特别是保险费不能及时足额征缴。我们认为，我国的社会保险基金已经出现了支付风险的前兆。近两年来，国家为了保证下岗职工的基本生活和养老金的发放，从中央财政拿出几百亿元借给地方政府，地方财政也相应拿出一定数额的资金，但这笔钱仅仅能管当年的社会保障金发放。这种状况长期下去，国家和地方财政是很难支撑的。社会保险基金的支付风险问题，其潜在的危险并不亚于金融风险。银行对个人储蓄的支付风险，所涉及的是百姓的闲钱;而社会保险基金的支付风险，所涉及的却是百姓的保命钱，严重影响着社会的稳定。我们建议，必须通过立法解决社会保险费的收缴问题，加大强制收缴社会保险费的力度，对欠缴、拒缴社会保险费的，追究相应的法律责任。这是强化社会保险费的收缴功能、达到社会保险基金收支平衡、防范社会保险基金的支付风险的重要法律对策。
其四，健全社会保障的司法机制。建议在人民法院设立劳动和社会保障法庭，专门从事审理劳动和社会保障争议案件，使当事人在其社会保障权益受不法侵害时获得有力的司法保护。在条件成熟后，可借鉴国外普遍实行的专门法院审判方式，建立我国专门的劳动和社会保障法院。在审判中充分体现出劳动和社会保障事务的特殊性。人民法院对社会保障领域里发生的违法、犯罪案件，应当依法及时审理;对拒不缴纳法定的社会保险费、拒不履行支付保险金义务、不正当使用保险基金、贪污、挪用、侵占保险基金的行为人，应当依法分别追究其刑事责任、行政责任和民事责任。现在，有些地方在人民法院已设立了社会保障法庭，对欠缴社会保险费的企业采取强制的司法措施以追缴社会保险费，对侵害劳动者社会保障权益的违法行为进行制裁，充分运用司法机制在保证社会保障法律实施方面具有的强制性和震慑作用。
最后，要适应WTO的规则调整中国社会保险业的相关制度。第一，中国加入WTO之后，有关社会保险业的市场开放应当按照循序渐进的策略进行。第二，开展企业补充养老保险经营业务。第三，鼓励中外保险公司扩大社会保险延伸服务。四、我国社会保障制度改革和发展思路。
(二)、建立城乡有别的社会保障体系
从我国当前的实际看，农村社会保障水平明显低落于城市。这是由于过去长期的历史原因，也是由于城乡之间不同生产力水平所决定的。城市和农村的社会保障同等重要都需要发展，但由于城乡之间、工农之间在生产社会化程度、就业结构、社会分配结构、收入消费结构等方面存在明显的差别。因而城市和农村的社会保障不可采取一个统一的模式，农村不能照搬城市的办法。农村要纳入社会保障范围，但具体办法和标准方面应允许有差别。
1、从我国生产力发展的实际出发，逐步推进和完善社会保障制度
我国社会保障制度改革的总体目标是建立功能健全、社会化程度高、有充分资金保证的社会保障体系。社会保障改革方案的设计需要明确以下两点：一是我国是一个发展中国家，人口众多国家综合经济实力并不雄厚。社会保障的范围只能逐步拓宽，保障的社会化程度只能逐步提高，要充分考虑政府及社会各方面的承受能力，在实现经济增长的前提下逐步提高社会保障水平。二是居民个人作为社会保障筹资方式的一个重要渠道，要考虑到我国目前居民总体收入和消费水平并不高，而且存在很大差异。因此，居民个人对社会保障的缴费率要适度，不能定的太高。总之，下一步我国社会保障要从国情出发，既要迈出改革的步伐，又要稳妥可行，使之与我国的经济发展水平相适应。
2、发挥财政在社会保障中的主导作用
社会保障既是一个分配问题，也是一项政府行为，单靠市场机制无法完全实现，需要国家财政参与分配和管理。在建立和发展社会保障体系的过程中，财政始终具有重要的地位和作用。财政是国民收入分配的总枢纽，是国家实施宏观调控的重要手段，而社会保障作为以政府为主体参与社会分配的行为，其本身就是构成了财政分配的重要内容，理应纳入国家财政管理范围。
首先，要建立社会保障预算。将社会保障纳入国家预算有利于强化用款单位和基金经办机构的责任，有利于社会保障资金的专款专用，有利于资金分配的规范性。财政参与社会保障管理，首要的问题是必须尽快把社会保障预算建立起来。通过预算的编制、审批、执行、监督和决算制度对社会保障资金实行全过程监督。改变目前社会保障资金管理上的混乱局面。在编制财政预算时，必须把社会保障预算与一般政府预算分开编制、单独反映。
其次，加强对社会保障结余资金的管理。社会保障资金的结余处于暂时的闲置状态，应对未来支付需求资金，也是经济建设和社会发展的重要财力。为了保证这部分资金的安全和保值增值，从而能够均衡及时满足社会保障的支付需求，必须将社会保障结余资金引导到可靠有效的投资上。
再次，开征社会保障税。一般以企业工薪支付额为课税对象，用来建立社会保障基金。在当前，尽快在我国建立和完善社会保障制度已经成为建立现代企业制度、深化经济改革的一个关键环节。而通过开征社会保障税更加稳定、规范地筹措社会保障资金，是建立和完善我国社会保障制度的重要保证。
在一个从农业社会向现代工业社会迈进的、拥有12亿人口的国度里，建设有中国特色的社会主义的社会保障法律制度，是人类历史上前所未有的创举，是一个跨世纪的宏伟工程。我们坚信，在以同志为核心的党中央领导下，经过不
懈的努力，一个健全的社会保障法律制度，必将为人民安居乐业、国家长治久安、社会文明进步提供有效的保障，必将为把有中国特色的社会主义事业全面推向二十一世纪增添光辉。
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社会保障法律制度篇4
关键词：社会保障 法律 制度
一、当前我国社保制度存在的问题
社会保障制度的建立是一项长期的过程，随着我国社会保障制度的发展，在发展过程中还存在一些问题。主要表现在以下几个方面：
1．立法不健全
由于种种原因，目前我国并没有形成统一完整的社会保障法律制度体系，在很多方面还存在缺陷，主要表现在：社会救济、社会福利和优抚安置的立法相当欠缺；社会保险费用的征缴、支付、运营、统筹管理也不规范；国家立法滞后，地方立法分散，统一的社会保障制度被分割；社会保障工作在许多方面只能靠政策规定和行政手段推行。由于上述原因，目前我国社会保障的覆盖面小，保障程度差。
2．具体目标还是不明确
（1）保障层次目标不明确
保障和保险还没有有个明确的界定这是我国当前社会保障制度的现状。公民应该享受的权利没有能够特到明确的界定，公民有什么权利，应该享受什么保障，哪些应该由政府来承担，哪些有个人来承担，这些都没有一个好的规定，没有一个清晰的概念。这样就导致应该被保障部分的权利没有被保障，不该由社会保障的却花费了大量财力物力来保障。
（2）缺少不同阶段的目标设定
由于社会的发展，必定会出现不同的阶层，但是当前我国社会保障制度不能很好地分清这些阶层需要什么样的社会保障，没有一个明确的认识，没有个一个长期的规划。这样很容易出现问题出来了，才想起来出台相应的政策，出现了“头疼医头，脚痛医脚”的局面，这样没有一个长期规划和总体部署。临时性政策比较强，这样总会出现改动性比较强，导致执行成本越来越高，政策效果却往往不尽如人意，不能满足群众的需求。
3．实施机构比较薄弱
每项制度的实施都需要一个比较好的实施机构，这是一项好制度得以实施的前提条件，一个好的实施机构往往都有稳定的保障机制、严格的管理机制、有效的运行机制，有力的监督机制，这些保障了制度得以很好的实施。对于一些失业人员和退休、离休人员的管理比较混乱，对于一些非法的占有社会保证金的违法行为的制裁力度不够。
二、完善我国社会保障制度的法律对策
1．加大社会保障立法力度
法律保障是社会保障制度得以正常实施的重要条件。为社会保障的制定和实施提供相应的法律保障，统一治理，统一征缴，强化社会保险制度的实施机制，明确各主体的法律责任和义务，确保社会保险基金筹集到位、保值增值和社会保险待遇按时足额发放。让社会保障制度有个法律保障。
2．健全社会保障的司法机制
一个完善的法律制度必然包涵着健全、完善的司法机制，健全的司法机制可以化解日常的纠纷，为社会保障的正常健康运行提供良好的保障。在社会保障中主要在下面几个方面做足文章，设立劳动和社会保障法庭，专门从事审理劳动和社会保障案件，借鉴国外普遍实行的专门法院审判方式，建立我国专门的劳动和社会保障法院，在审判中充分体现劳动和社会保障事务的特殊性，使当事人的合法权益受到不法伤害时获得有力的司法保护。人民法院针对社会保障领域里发生的违法、犯罪案件，应当及时依法处理，使社会保障有一个比较好的社会环境；严厉追究拒不缴纳法定的社会保险费和不履行支付保险金义务，以及不正当使用保险基金、贪污、挪用、侵占保险基金的行为人，让当事人承担相应的法律刑事责任和民事责任。充分运用司法机制在保证社会保障法律实施方面具有的强制性和震慑作用。
3．完善农村基层社会保障法
由于受到经济发展因素的影响，农村在我国各方面一直处于弱势地位，社会保障制度也是一个最重要的脆弱环节，由于农村人口仍占我国人口比重比较大，再就是农村好多没有社会保障这一块，很多领域处于空白状态，仅仅依靠家庭保险这一个方面，导致农村社会保障不完善。社会保障制度如果不能很好地解决，那么目前农村存在的这些问题很难得到解决。随着我国经济的发展，农村城镇化不断加快以及很多农村人来到城市打工，他们对于社会保障提出了更高的要求，外出打工人数的增多又使身处异乡的农村工人的保险问题成为一个新课题，原来的问题没有解决，又出现了新问题，新旧叠加导致问题更加复杂。我国地域广阔，农村分布更是比较分散，每个地区都有不同的特点，我们可与有选择地、逐步地、低起点地推进农村社会保障制度的发展。由点到线，再由线到面逐步推进，逐步建立起农村自助性社会组织，在银行中开设储蓄保险账户及商业保险，开办保障养老、医疗、意外伤害等与农村生产方式相联系的基本项目，并给予其较高的税收、政策等方面的优惠以提高农民参与社会保障的积极性。完善农村社会保障法律制度需要很长的路要走，不能操之过急，目前仍应以自愿、自助为主，但各级政府一定要积极鼓励和加强引导，切不可损伤广大农民的积极性。
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社会保障法律制度篇5
关键词:农村;社会保障;法律制度
一、对我国农村社会保障立法方面的分析
首先，立法理论薄弱，立法理念缺失。当前农村社会保障的推进不是按照自身的性质和内在要求，而是作为改革的配套，社会保障法律制度处于被动状态，带有行政性和不确定性。制度价值和基本原则作为社会保障法律制度的灵魂，尚没有明确确定，导致目前各钟制度和措施冲突较多，无法形成合力，在实务操作中问题不断。其次，立法体系不完善。宪法没有为农民享有平等的社会保障权提供最高立法依据，我们也没有农村社会保障的基本法，而关于农村社会保障的单行法也属空白。《中华人民共和国社会保险法》作为社会保障领域效力最高的法律，将新农保、新农合制度纳入调整范围，确立城乡统筹的社会保险体系，形成了基本的法律框架，但还存在缺陷和实施障碍，如过于原则，操作性不强，授权性条款过多等。国家立法层面主要是确定基本框架，同时给改革和发展留下空间，因此，社会保险法也不具备进行具体规定的条件。目前解决农村社会保障工作主要依据的是行政法规和规章，但行政法规、规章的法律效力低，缺乏稳定性和权威性，容易出现利益争夺。目前，地方立法数量过多，地方立法处于探索阶段，由于缺乏上位法依据，通常是试点改革的需要和表现，带有分散性、随意性和地方保护主义色彩。最后，立法内容分散，适用范围窄，衔接不顺畅，不利于整体均衡和协调发展。监督和实施机制薄弱，权利义务不对称，缺乏相应配套规定。
二、我国农村社会保障实施方面的问题分析
（一）农村养老保障方面
首先，覆盖面窄，缴费标准和补贴标准偏低，参保档次不高，现实缴费水平与适度缴费水平差距大。农民的缴费能力普遍较低，目前选择缴纳最低档的人数最多，缴费意愿与其保费需求间存在较大距离。按照现行社会养老保险缴费水平，农民到期领取的养老金将无法满足基本养老需要，即使选择最高缴费标准，也不一定能完全满足基本需求。由于投保期限短，缴费金额少，当下老年和中年的参保者将来的养老问题将非常严峻。其次，参保意识不强，参保率有待提高。农民由于缺乏养老保险知识，受养儿防老观念束缚，认为保费偏低作用不大。40岁以下人群的参保比例很小，他们认为投保过早，未来不确定性很大，只注重短期效益。部分农民认为依赖政府就行，即使有钱也不用参保，也有农民认为缴费太高不划算，还有人因为对政策不了解、不理解而不愿参保。困难家庭有参保意愿，但面对缴费压力，只能放弃参保。最后，不利于建立农村养老保险的长效机制。对于选择较高档缴费和参保年限长的参保者，没有明确具体的鼓励政策，无法调动农民投保更高档次的积极性。新农保与老农保、城镇养老保险以及其他养老保险尚未实现对接，部分农民仍有担心。当下无力参保的农民将来面临老年困难的可能性更大，政府最终还要面临难题，也阻碍新农保的全面实施和可持续发展。
（二）农村医疗保障方面
首先，农民实际受益程度不高。由于定点医院数量少，健康风险意识不强，互助共济的观念未形成，实际参合的比例不高。农民因为贫困无力参保而得不到补贴，遇到疾病将更加困难，越贫困实际受益越少，享受医疗补助的机会有违公平性。由于报销限制和手续复杂，农民小病不选医保，大病用不起医保，小病无钱医治最终扛成大病，对常见病和多发病缺乏及时干预。其次，看病难、费用高。医院具有垄断性，医疗信息严重不对称，医院靠药品和服务收费获利，不合理用药、违规用药、延缓出院、过度医疗以及医药合谋利润等依旧存在，增加了农民就医的总价，乡镇医院的情况更加严重。最后，定点医疗机构的资源配置不合理，服务水平有待提高。县、乡两级定点医疗机构的医疗条件差，医生的业务能力不高，乡镇卫生员学历低，设备不全，农民大病只能到县级以上定点医院治疗。民营医疗机构数量较少，竞争力不强。医疗补偿比例基层高，但患者的报销部分被增加的医药费用所抵销，其自负部分还要高于个体诊所就医，再加上不能报销的医药费以及路费、住宿费等。
（三）农村最低生活保障方面
首先，低保认定难度大，执行中不规范、不统一。农民的家庭收入主要是实物，货币化困难，农作物受自然因素的影响大。由于没有健全的收入监控体系，对外出务工收入、隐性收入、金融性收入、失地农民收入等核查困难。还有采取少报收入，隐瞒财产，转移财产，拉关系走人情的现象，而社区共识、民主评议容易在认定上带有一定的随意性和模糊性。其次，保障标准不科学，保障水平不高，城乡低保差异大。贫困家庭结构不同、人口规模不同以及贫困原因不同，生活需求也会不同，我们没有针对不同情况制定不同的标准。很多地方农村低保标准仍不能满足实际需求，农村低保覆盖面和保障水平明显低于城市。再次，没有实现应保尽保，缺乏相应的退出机制。由于低保认定难，存在实际收入高于低保标准的低保对象，有些低保对象的致贫原因没有了，却仍然领取低保金，一些有劳动能力的低保户出现了依赖思想，有能力生活却宁愿依赖低保。由于地方财政有限，只能根据保障比例确定低保人数，一部分生活困难的边缘户无法获得救助。最后，低保负担过重，缺乏对农民能力方面的救助。农民基本生活保障不能仅仅依靠低保，还要有其他社会制度来共同解决和完善，除了发放低保金和实物，忽视了对农民自我保障能力提升的帮助。农民低保的形成原因之一是患病，新型农村合作医疗与最低生活保障没有实现有效衔接，低保农民在新农合中实际受益并不明显。
三、完善我国农村社会保障的相关对策
（一）农村养老保障方面
首先，发挥传统养老优势，赋予其新内涵。改革土地管理制度，调动农民生产经营的积极性，发挥土地的保障能力，完善符合市场经济的土地流转制度，增加农民的土地收益。改革征地制度，严格规范政府征地行为，保障被征地农民的合法权益。加强家庭养老的法制化，完善农村赡养制度，对赡养老人的家庭给予精神激励和补贴，开展老年人权益保障普法教育，加强对老年人法律援助服务工作。引导农村老年人自我养老意识，提高自我养护能力。其次，提高农村养老保障水平，扩大保障范围，做好相关衔接工作。根据物价持续上涨趋势，应逐步提高基础养老金，并建立自动调节机制，保证基础养老金高于农村居民消费支出增长。提高参保档次，增设缴费高的档次，增加个人账户积累，满足愿意多缴费农民的需求，不同档次要采取不同的补贴标准，多缴多得，给予适度经济利益鼓励。理顺体制，做好农村养老保障与农村社会救济、农村最低生活保障的衔接工作，避免出现新的贫困人口，做好农民身份转换过程中的养老衔接，最终统一城乡养老保险。最后，积极筹集资金，逐步增加财政投入。研究农村养老保险可持续发展的转移支付模式，明确政府补贴和集体补助的标准范围，设计符合实际情况的个人筹资方案，调动农民参保积极性，个人账户采取不同的缴纳方式，避免贫困家庭一次性大额缴费的压力。
（二）农村医疗保障方面
首先，完善补偿机制，增加赔付比例，简化手续，制定激励措施吸引农民参合。不但要扩大参保人数，还应当扩大受益人数，增加农民实际受益金额。采取适当的奖励措施，打消农民认为参保不合算的顾虑，激发农民参保的积极性。加强新农合的网络信息化建设，完善报销制度，提高核销结算速度，简化程序。其次，降低医药费用，加大投入提高医疗服务质量，建立政府、市场、社会多元化的医疗供给机制，完善农村公共卫生服务体系。改善医患之间的信息不对称，缓解医疗资源分布不均，推进医疗资源的纵向整合，引入竞争机制，鼓励非公立医院进入医疗服务领域。整合县乡卫生资源，实现基本医疗服务到基层。明确乡镇卫生院的公立性，扩大村卫生所数量和服务项目，方便农民就医。加强农村卫生预防保健工作，将医疗保障与公共卫生有机结合，降低发病率，减少新农合的压力。政府加强对定点医疗机构服务的监管，建立定点医院准入制度和绩效评价指标体系，完善不合理用药和治疗检查监管机制。最后，完善财政资助为主的多元化筹资长效机制。加大政府筹资力度，调整筹资顺序，建立随财政收人增长的动态增长机制。适当提高农民缴费标准，设立激励机制和一定程度的强制，减少“逆向选择”现象。完善筹资方式，采用非货币、以实物换保障、承包地换保障等方式，解决经济困难农民筹资难的问题。拓宽筹集渠道，吸引企业、民间组织、社会捐赠等来扩大医疗服务融资渠道。
（三）农村最低生活保障方面
首先，合理确定保障标准并定期调整，准确界定保障对象和条件，实现广覆盖，应保尽保。根据当地农民生活水平和财政能力，专业评估测算出农村人均最低消费支出水平，确定科学的保障标准。建立基本物价上涨的动态补贴调整机制，采取临时低保待遇或救助措施，帮助暂时有较大困难的家庭渡过临时困难。综合根据家庭结构、收入来源、基本生活支出、致贫原因以及劳动能力等情况界定低保对象，分类制定低保对象的条件和范围，建立低保标准、低保对象及低保金公示制度，作为法定公开内容，接受群众监督。其次，加强低保工作管理，提高救助水平。完善分级负责、基层为主的管理体制，加强对低保认定、异议处理、救助发放工作的监督。乡、村设置专职的低保信息员，给予合理的劳动报酬，定期进行培训，提高业务素质和工作能力。各级政府必须把低保资金纳入财政预算，适当向贫困地区倾斜，确定各级财政的分担比例，平衡城乡救助资源高效配置。再次，实施多种救助方式，建立参与式保障机制，既保障基本生活，又避免养懒汉，保障生活与扶持生产双管齐下。培养农民主动改变贫困的意识，再造农民自我保障、自力更生能力，由被动参与向主动参与转变，尤其对于那些有劳动能力的低保对象。提高农民文化水平，保障贫困子女受教育权，对有劳动能力的低保家庭成员进行技能培训和就业帮助。调整就业结构和方式，引导农村贫困人口向发达地区转移从事打工、经商或者创业。扩大法律救济途径，完善行政复议、诉讼、仲裁、行政监察制度，将部分抽象行政行为纳入受案范围，增加社会保险公益诉讼。提高农民的权利意识，积极参与农村民主管理，监督政策的落实情况，遏制违法违规情形出现。最后，健全低保退出机制，做到低保能进也能退。实时监测低保家庭的变化情况，当低保家庭人均收入超过低保线时，及时取消其低保资格。要在农村形成退出低保光荣，低保不是一劳永逸福利的社会氛围，消除农民的心理障碍，杜绝养懒汉现象出现，引导低保户尽早退出低保。
社会保障法律制度篇6
关键词：德国；社会保障；启示；责任配置
作者简介：张敬思(1974-)，男，河南郑州人，法学硕士，河南财经学院法学院讲师，主要从事民事诉讼法、司法制度研究。
中图分类号：DF391，3
文献标识码：A
文章编号：1006―1096(2009)03-0157-04
收稿日期：2009-03-06
社会保障制度兴起于19世纪后期的德国，德国不仅在世界上第一个建立了体系完整的社会保险法律体系，而且已经平稳运行了130余年，在发展中证明了这种制度模式及其改革完善为德国的经济繁荣、社会福利和稳定做出了积极贡献，是卓有成效和值得各国吸收借鉴的。目前，我省正处于创建和谐社会的关键时期，在经济飞跃中促进社会保障事业的发展，是社会建设和民生改善的重中之重。在国内权威调查机构所披露的一项调查中显示，当被问及“2003年您最关心的国内社会话题有哪些”时，郑州市有48.5％的被访问者表示最关注社会保障，且社会保障、医疗制度改革和下岗失业是郑州市民最为关注的热门社会话题，被访问者提及率均超过了45％。(孙斌，2004)这一调查结果足以说明，在构建和谐社会的过程中，社会保障制度的完善所具有的特殊重要性，如何借鉴德国在此领域的成就值得思考。
一、德国社会保障法律制度的特点与评价
第一，社会保障的法制化建设所具有的战略意义
作为传统大陆法系的典范和后发展的发达国家，19世纪70年代后，新历史学派所主张的“国家干预主义”和“社会改良主义”居于社会思想界的主流地位。“最大限度地保障需要帮助的人”被认为是立足于基督教道义基础上的国家的最高使命。(杰格尔，2000)“俾斯麦政府意在用社会保障立法来赢得民众的支持”(Mark K，1994)，国家通过立法推行强制性社会保险，自上而下进行社会改革的思维促使德国从1883年俾斯麦政府颁布工人医疗保障法开始，在19世纪80年代即相继推出工人医疗保障法、事故保险法、养老保险法三部最重要的社会保障法。在20世纪的发展中，德国在养老保险法、事故保险法、失业保险法、医疗保险法等领域进行了十余次较大规模的根本性改革和调整，直至1995年社会护理保险法的颁布，形成了社会保险法律制度中的五大支柱。在社会补偿和社会救济领域，则是通过劳动就业法、青年福利法、儿童补助法、住房补助法等多部法律进行型构。这一方面体现了国家和政府职能的发挥，另一方面则是通过法律保障的确定性、权威性和强制性构造社会保障制度功能发挥的坚强后盾，使每个社保项目都具备相应的立法为依据，从而避免采用直接的行政干预措施。
需要强调的是，作为传统法治国家，完善的行政与司法程序对于实现法治和保障民主所具有的重要性，在社会保障领域同样为立法者所认识。处理社会保障事务的行政程序保持了与行政程序法规定的一致性，遵守依法行政原则和信赖保护原则等德国行政法最基本的理念和制度。当事人的权利受到损害后，则可以依照《社会法院法》的程序规定，向社会法院这一对社会保障领域争议行使管辖权的特殊行政法院提出损害赔偿等请求，在这里，诉讼费原则上是免除的。
此外，作为一种日常性法律救济，德国工会联合会根据社会法院的设置情况，在全国设立了167个法律保护办公室，以防止工会会员的社会保障权益受到威胁和损害。据德国工会联合会的统计，从事法律保护工作的人员，一半以上是大学法律系的毕业生。1996年，德工联全年预算为3亿马克，其中用于法律保护的就有1.17亿马克。(中国劳动和社会保障部，1999)
第二，公平基础上的团结互助和自我负责成为社会保障立法的指导原则
德国社会保障体系包括四个保障项目，社会保险、社会赔偿、社会促进和社会救济。社会保险在德国社会保障制度中占据主导地位，这种制度体现了社会市场经济的本质特征。在社会保障三个主要领域养老、医疗、失业，均采用社会保险的模式，意外事故则是国家强制义务人向半私营的保险公司投保。除事故保险外，大多数社会保险项目均由雇主和投保人平均分担保费，政府则给予适当的财政补贴，这种补贴所占比例份额并不高，这种制度设置力求在公平原则下强调团结互助和自我负责，并由此成为德国社保制度的两大最基本原则。这样一来，社会保障的给付标准就要同劳动者的收入和缴纳社会保险税费相挂钩。这种保险型保障制度确立了一种不同于救济型社会保障的法律理念。一方面，这种保障不仅仅是确定国家有义务保障社会成员生存权，更主要是明确在必要时获取保障是公民一项法律权利，不至于在风险出现后丧失待遇和尊严，从而提供了较为稳定的社会保障预期；另一方面，社会市场经济下的社会保障政策是以不影响或不损害市场经济的竞争性及效率性为前提条件。这便是德国社会保障法律制度所奉行的“市场一致原则”。这种制度通过法律制度在政府、社会与个人在社会保障责、权、利上的合理分工，尽量避免助长人们的懒惰和依赖心理，鼓励进取精神的保持。正如艾哈德所言：“如果社会政策的目的在于使每个人从一出生就得到全部保障，绝对没有任何风险，那么我们就不可能希望他们的精力、才干、创业精神和其他优秀品质得到充分的发挥，而这些品质对民族的生存和未来是至关重要的，而且还为创业精神的市场经济提供了先决条件”。(艾哈德，1995)
第三，社会保障法律制度构建凸显人权与人文精神
发展到今天，世界人权理论与实践已经从维护人的尊严的高度，将社会保障权视为基本人权。现代国家社会保障法律政策体系的完善，已成为一国文明进步程度的重要标志。德国社会保障的团结互助原则建立于公平价值之上。德国社保体制的覆盖面广，法定养老、医疗保险涵盖了总人口的90％，且在医保中，家属都享受免费附带保险。新设立的护理保险则跟从医疗保险，强制所有参加医疗保险的人员参加，同时，几乎全体雇员都参加了失业保险和事故保险。同时，对于无力缴纳保险费的公民，国家则通过社会救济进行保障，以使全体公民的社会保障权得以实现。这种法律制度公平性的设置，有利于化解较为严重的社会矛盾，从而为经济发展提供良好的社会环境。当然，这也是随着社会保障法律政策完善的渐进式结果。比如，医疗保险的参保人数之所以不断增加，以致达到全员参保的程度，主要是由于法律将受保险人的范围从原来的产业工人逐步扩大到几乎所有从事雇佣劳动的就业者。(武尔芬，1999)
此外，作为一项社会保障制度，应当充分体现制度的细致与关怀。“仅凭法律条款是不够的。制度和机构固然重
要，但是更重要的还是人。没有乐于助人的人，再好的法律也不过是一副冰冷的外壳和一部空转的机器”。(布吕姆，1999)直至今天，德国社会保障法律制度依然体现了以关注雇员利益为重的特征。这不仅是工业化社会的需要，也体现了弱者保护的利益原则。而今，社会保障更在制度创新和细节上体现了民生关注。一方面，面对日益严峻的人口老龄化问题，以及较为严重的生活不能自理需要护理的病人，护理救济逐渐成为一项经常性和费用需求极大的救济事项，如果都由社会救济机构提供，将在老龄化社会中成为较大的社会开支。因此，社会护理保险应运而生。这种制度将从法律和经济上改善护理保障，并在家庭护理或部分住院护理不足的情况下，承担有条件限制的完全住院护理费用。与此同时，社会护理保险也为护理人提供制度保护和激励机制，以鼓励乐于助人的社会风尚。另一方面，养老保险法律制度不仅仅是旨在使受保险人在年老时获取生存保障、打消经济顾虑，而且强调使受保险人尽可能长时期保持健康的工作，贯彻康复优先原则，为受保险人提供医疗康复和职业促进康复措施。即如果受保险人劳动能力降低，则由养老保险机构先提供康复待遇，然后提供劳动能力降低养老金。这项制度体现了对因意外降低劳动能力的人的关爱，促使其劳动能力得到恢复，避免遭受社会竞争的淘汰。但同时，这项制度在体现生动的人文关怀时，也并不丧失制度的谨慎性，如果每天能够工作6小时以上的，不能获得养老金，以维护制度的公平。
第四，社会保障法律制度合理配置政府行为与市场选择
德国福利体制定型于高速增长的“经济奇迹”时代的70年代中期，社会保障支出、福利筹资增长与经济增长水平密切相关，又由于德国社会保障的主要资金来源是类似于工资税的社保税，仍然要以经济增长为前提，因此，也最为害怕出现经济低增长下的高福利。国家长于财富的再分配却难以顾及效率，而市场以效用或价格而不是以需要为标准来考量一切(Hobarta AB，1999)。面对经济增长的低速化，如果一味看到社保制度对于经济良性运行的负面作用，则会出现一定时期政府所采取的“要么提高保险缴费和附加自付支出以提高投入，要么取消某些医疗待遇”(丁纯，2000)的状况。这样，重新看待社会保障发展与市场经济的关系，按照效率与进取的精神改革社会保障制度，并将其作为社会市场经济发展的内在动力，便成为革新的思路。1999年通过的医保结构改革法提倡门诊先于住院、康复优于护理的全新观念，突出制度的内部挖潜和结构改善，从而建立起真正以患者为中心，在人人能支付的同时，都能够享有同等高质量医疗服务的卫生体系。
此外，德国制定了《劳动就业法》，在实施失业保障措施的同时，把积极促进就业作为更为重要的社会福利工作，充分挖掘市场潜力，注重就业政策研究、劳动市场的指导以及职业介绍、职业培训等，而不只是进行消极的失业救济。
社保资金的良好管理有利于实现保值增值。德国的政府部门并不直接参与，而由具有独立法人资格的专业化的社会保险机构进行自主管理，这些社会保险机构有自己的董事会和代表大会，由投保人和雇主组成，以充分代表和反映保险人的利益要求，充分体现了社会机制的作用。德国政府则从50年代开始，设立联邦保险监督局和各州的类似机构，以监督各项保险活动严格按照法律进行，规范逃费、挤占、挪用等情形，维护投保人权益(Maria E，1988)。
第五，农村社会保障法律制度自成体系
德国农村社会保障法律制度是德国农业和农村发展的重要组成部分。同时，作为欧盟主要成员国，农业和农村发展政策符合欧盟共同农业政策框架。即对农业实施高度的扶持和保护，力图在维持现有产业结构和经营模式的条件下提高农业生产者的收入。因此，与城市社会社会保障体系相区别，德国建立起一套自成体系的农村社会保障制度，农民以其农业劳动者的具体身份获得相应权益，但农村投保人可随着身份的转变，灵活转向普通社会保障体系。比如，由于农业收入很难确定，风险性较大，因此，农业投保人所缴纳的保险费用一般不与个人收入相挂钩，而是实行同样标准的“统一保险费”，这与城市社会有很大不同。
在制定社会保障法律政策的指导思想上，不仅认为需要使农民家庭的生活状况发生有利的影响，而且认为应当有利于农业生产效率的提高和促进产业结构的调整。农村养老保险作为促进农业经济转型的一种手段，政府的补贴力度最大。比如，德国联邦政府专门向农村养老保险机构额外提供特殊的农业结构性补贴资金，用于发放旨在促进农业企业移交或放弃农业生产的养老金，以便让农场主提前将农场交给富有创新精神的下一代。
二、德国社会保障法律制度对我国的启示
新世纪的中国，正处在社会空前变革和利益结构重大调整的过程中。党中央已将社会保障问题放在了影响社会和谐的战略高度来认识和对待。总书记在十七大报告中指出要“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活。”在以要素分配为特征的市场经济初次分配制度下，弱势群体不能拥有公平参与社会财富分配的机会，只有通过民主法治的社会保障制度使社会成员分享社会经济发展带来的益处，保障公平正义、维护安定有序，从而形成诚信友爱、充满活力、人与自然和谐相处的新河南。就现阶段的情况而言，我国虽然社会保障体系的改革已经取得一定成就，但仍面临着社保体系不健全、人口老龄化、社会分层的形成等德国社会曾经经历和正在经历的问题，以及城镇化进程中的农民工和被征地农民的社会保障等在我国现阶段更突出的问题，德国社会保障的理念与制度设置也许可以“它山之石，可以攻玉”。
第一，社会保障制度的建立突出程序化与法制化，加强制度建设
法制健全、立法完备为德国社会保障功能的发挥打下了坚实的基础，也证明法律、法规的完善才能使社会保障体制化和规范化。社会保障法制建设是一项复杂的系统工程，且其制定与实施都需与其他社会政策、制度与法律相配套，我国目前现有的保障法律调整范围较窄，还没有建立起统一的社会保障法律制度，立法滞后且分散。因此，由于中央立法不够完善，所以地方性立法就尤为重要。对于河南省而言，尽管建立了一些社会保障政策，但是权威性不够，需要地方人大、政府在充分考虑本地实际的基础上，充分发挥能动性，建立社会保障的统一法规、规章体系，为经济建设和发展提供良好法治环境已成为当务之急。当然，在这里，最忌拍脑门立法，要对社会保障法规、规章的制定有整体考虑，如医疗保障的完善还要与医药卫生体制改革相衔接，可能有些做法还需要进行社保试点，需要先以决定的方式进行行政立法。
此外，社会保障制度的很多方面在我国还很不成熟，特别是农业社会保障方面，不断的在实践中总结经验，完善制度做法还面临艰巨的任务，并可能导致制度的意外后果。这样。地方政府在社会保障制度完善初期的任务除了进行制度
和做法上的部分创新，更贵在各级立法的贯彻执行。做到有法必依，加强管理监督，防止制度漏洞过大，逃避责任。比如，对于农民工社保问题，由于河南省是人口大省、农业大省，每年转移农村劳动力超过两千万，这一问题就更为突出。对于政府而言，丰富执法监察队伍，加大劳动监察力度、保障农民工利益落到实处是一项非常重要的职责。对于养老保险问题，如果投保人已经死亡，其家人还在继续领取养老金，这就是制度管理问题出现了重大漏洞。
当然，法治国家不仅是法律监管制度的完善，更是公民法律意识的提高，否则，其能形成一张法制的牢笼。在复杂的市场经济环境下，弱势群体的权益保护不仅需要政府的监管，更重要是自我的防范，需要政府引导私企雇员、普通农民树立社会保障的意识、法律的意识，并且畅通救济渠道。如果企业逃避责任，根本不给职工参保，不缴费，那么司法机关应当对此类纠纷案件设置便捷通道，加大处罚力度。依照“三个至上”的思想进行司法程序。
第二，在保障供给方面，优化政府、社会、个人的责任配置，积极发挥市场作用
德国的社会保险制度，社会与个人在保险费的筹资模式中占有重要地位，政府进行补贴。在我省，一方面要积极宣传，鼓励和引导参保人员缴纳社会保险费，另一方面，要加大公共财政对社会保障的投入。
企业不参保或少报、漏报、欠缴现象是省内各类企业的一个严重现象，社保基金征缴具有现实的紧迫性，这是效率优先的市场经济原则下利益博弈的结果。雇主认为社保费是自己的生产成本，是自己的利益；地方政府为招商引资，变相为部分企业逃避缴纳保险费创造条件；雇员亦认为获取职业是第一位的，并宁肯领到更多的工资。这样，各方意愿的交集即为逃避征缴社会保险费，而最后的亏空由国家进行弥合，更助长了一些地方政府和社会企业主体的侥幸心理。
在另一方面，制度的负担过重，往往会造成过尤不及的不良后果。据统计，目前养老、医疗、失业、工伤、女工生育五项保险费用合计占到工资总额的30％左右，这使得一些企业望而生畏，认为难以承受，削弱企业竞争力，甚至影响到职工的缴纳热情。因此，其一，需要普及社会保障知识。提高民众的社会保障意识，提高社会保障的公民信任度，使制度得到拥护；其二，降低缴费门槛，控制综合税率，最大限度的减轻低收入者的社保负担；其三，政府应当充分发挥市场资源二次分配调解者的作用，合理的提高补贴比重。比如，养老保险与医疗保险中社会统筹与个人账户相结合的比例。
德国社会保障制度在失业救助、医疗保障、农村养老保险等方面充分考量市场因素，虽处于不断成长过程中，但已取得了较好的效果，值得借鉴。其一，对于失业人口抓就业培训、岗位开发和职业介绍的一条龙服务，这在我国有多个示范市县可以学习。其二，探索城乡医疗保险改革，特别是农村新型合作医疗模式的探索，加强医保费用支付管理，保证基本医疗设施和医疗服务的水平，做好提高卫生资源利用效率和水平的工作。
当然，对于社保基金的保值增值而言，德国所实施的现收先付制度难以形成可长期投入市场的资金，因此，通过市场进行大规模增值并不现实。在我国，社保基金、企业补充养老基金和商业保险资金中有大量的养老金。2004年，国务院公布《国务院关于推进资本市场改革开发和稳定发展的若干意见》，并提出要逐步提高社保基金、企业补充养老基金的入市比例。这里，建立养老金安全运营机制对于政府的要求较高，但需要充分考虑其安全性，选择审慎、合规的资产受托人，加强信息披露和过程监督。
第三，农村社会保障法律制度的发展与健全具有现实紧迫性
在我国，农业是国民经济发展的基本保障，三农问题关系到国民经济的全局。但对于农村社会保障制度而言，社会保障项目的覆盖面窄、实施范围小，保障能力和保障资金不足，同时，由于缺乏法律保障，因此管理水平低下，资金使用的风险性也较大。根据研究，从目前至2013年左右，是我国可以利用的最后一段农村人口供养结构正项变动阶段，“在德国这一与中国相类似的人口结构演进阶段中，供养比的变动率通过养老资产对经济产生间接的促进作用。”因此，“我们应该充分抓住这个时机，引导农民积极参保，建立可持续并且能够迎接未来负担压力的农保制度。”(米红，2008)当然，德国是工业化国家，农民的收入状况和社会地位普遍较高，其社会保障法律制度也相对健全。因此，既要合理吸收其制度精要，又要考虑河南省的农村社会现实，很多社会保障待遇不可能搞得很高，还可能只是低水平的。
社会保障法律制度篇7
关键词：农村；社会保障；法律制度
一、建立农村社会保障法律制度是保障人权的必然要求
社会保障的产生最初是与人类的生存要求联系在一起的。社会保障权与人权、特别是生存权的观念有着密不可分的关系。它是人权思想发展到一定程度，特别是生存权明确提出后在法律上的确认。人权即人的权利或作为人类的权利，是人作为人的属性所享有的、不可剥夺、不可转让的基本权利。从各国关于生存权的规定来看，生存权作为人权的基本内容，是社会保障立法的理论基础。在现代人权观念中，公民要生存下去，对国家和社会提出了要求，要求国家和社会保障公民的生存，国家则有责任接受公民生存请求的义务，因此，为了解决社会成员在社会产品分配中的差异和不公，国家通过法律强制建立了社会保障制度，赋予有生活困难的公民和其他社会成员获得基本生活保障的权利，即社会保障权。可见，社会保障权是以生存权的形式在各国立法中出现的。社会保障是和人权及生存权紧密相连的，社会保障权是人权的重要组成部分，是生存权的派生权利，是公民的一项必不可少的基本权利。国家有义务通过法律确立并保障这一权利。
目前我国农村社会保障体制的严重滞后，显然与建设法治国家保障人权的目标不相适应。具体表现为：第一，社会保障层次低，覆盖面窄。农村相对滞后的局面还没有改变，社会保障的二元矛盾日益突出。来自国家劳动保障部的数字显示，到2005年底，全国1870个县市不同程度地开展了农村养老保险工作，5500万农民参保，积累保险基金超过300多亿元，约250万参保农民已开始领取养老金，同时还有300多万失地农民被纳入社会保障体系。然而，相对于9亿农民来讲，只有6000万农民享有社会养老保险显然是杯水车薪。除制度覆盖面过窄外，目前农村社保财政支持和投入不足、农保基金筹资和运营渠道单一、保障水平过低，远不能适应全面建设小康社会和社会主义新农村的需要。第二，社会化程度低，保障功能差。目前我国农村养老保险和合作医疗保障实质上是社区保障，而不是社会保障。我国政府财政支出用于社会保障的比例是世界较低的，而其中投向农村的就更加微乎其微。主要由农民出资的筹资方式不仅忽略了社会保障具有的国民收入再分配功能，改变了社会保障的根本性特征，而且国家和集体所体现的社会责任过小，造成了资金来源的不足，降低了保障标准。同时也影响了农村参加养老医疗等保障的积极性，加大了保障工作的难度。第三，社会保障项目管理混乱，不够科学与规范。一是管理体制不顺，表现为政出多门，管理多头。民政部门，计生委，基金会，寿险公司等机构均涉及了农村社会保障，导致管理混乱，办事效率低下，难以保证农村社会保险事业的健康发展。二是农村社会保障基金管理成本高。管理机构的重叠和管理机构的非专业性，致使农村社会保障基金管理成本居高不下。
二、建立农村社会保障法律制度是体现社会保障法本质的必然要求
人们普遍认为，中国目前的弱势群体，一般包括以下三类：贫困的农民；进入城市打工的农民工；城市中以下岗职工为主体的贫困阶层。这里我们主要阐述前两类。
一是贫困的农民。改革开发以后城乡居民收入差距曾逐步缩小，20世纪80年代全国城镇居民人均可支配收入与农民人均纯收入之比最小达到1.8∶1。2000年全国城镇居民人均可支配收入与农民人均纯收入之比为2.8∶1，2001年为2.89∶1，2002年为3.1∶1，2003年、2004年和2005年均为3.2∶1。这意味着一个城镇居民可支配收入相当于3个农民的收入。这一水平比1998年扩大了11％，比1990年扩大了26％，比1985年扩大了近50％。国际经济表明，在人均GDP达到800美元～1000美元时，城乡居民收入差距一般为1.5～2倍。而目前我国城乡居民收入与农村居民收入之比，远远超过国际标准。一般来说，现在城镇基本实现小康，农村进入小康的只有50％，还有约3000万贫困人口尚未解决温饱，更谈不到小康。这些贫困人口显然属于弱势群体，他们的权益应当得到保障。
二是进入城市打工的农民工。弱势群体的含义，不仅仅是经济上的，还有社会上的。农民工就是一个典型的经济和社会的双重因素所构成的一个弱势群体。从20世纪90年代开始，农村剩余劳动力开始涌向城市。到目前为止，每年从农村涌向城市的流动人口达到上亿的规模。但是，由于城乡二元制结构的存在，农民工从一开始就是以一种不平等的身份进入城市的。农民工整体上处于城市社会的底层，是城市社会中的边缘群体。
三、建立农村社会保障法律制度是实现社会保障法根本价值的必然要求
一般说来，法律的基本价值包括秩序，安全，自由，公平、利益等。不同的部门法由于其具有各自的调整对象，调整方法和不同的功能，各个部门法在具体体现法律价值，尤其是各自比较明显的根本价值取向时，有不同的侧重。就社会保障法而言，其根本的价值取向在于安全。具体地说，在于社会生活的安全。
有人认为农民只要可靠地掌握着一块土地，这就是他们的社会保障，他们就安全了，但是这样的观点显然站不住脚，因为随着农村经济的发展，土地保障作用已日渐减弱，土地这一最后保障因而出现“虚化”。因为，第一，农业收入比重下降，非农产业成为农民增收的主要来源。2004年，农民农业人均纯收入为1273.67元，比1985年增加998.66元，年均递增仅为8.0%；二、三产业人均纯收入为215.5元，比1985年增加186.8元，年均递增10.6%。可见农业收入比重的下降，并且在一定程度上所表现的持续下降趋势，反映了土地保障功能的弱化。第二，工业化、城镇化导致耕地减少，失地农民增加。根据苏州、无锡、常州三市的统计调查，1949-2005年间耕地面积共减少183773公顷，相当于现有耕地面积的24.91％，年均递减3282公顷，其中1997～2005年这8年间，耕地面积减少27660公顷，年均递减3458公顷，已有13％的农民彻底失去了土地。目前，全国失地农民总数估计在4000万-5000万人左右，每年还要新增200多万人，可见土地保障将进一步出现弱化趋势。第三，土地提供的就业保障不充分，农村居民失业风险产生且加剧。我国人多地少，土地为农村居民所提供的就业保障不充分。随着农业生产率的不断提高，农村剩余劳动力的数量必然越积越多。而加入WTO后，农村剩余劳动力的转移面临着更大的压力。
总之，“依法治国，建设社会主义法制国家”已经被确认为我国治国的基本方略。而社会主义法治国家的基本标志应当是：社会生活的基本方面和主要社会关系均纳入法律轨道，接受法律的治理，而法律是建筑在尊重民主，人权和潜能，保护和促进经济增长、社会安全和社会进步的基础之上。所以，要建设社会主义法治国家，作为社会生活基本内容的农村社会保障以及相关的法律关系必须纳入法律轨道，也就是说，必须建立和完善包括农村社会保障制度在内的社会保障法律体系，如果忽视农村社会保障制度的建立和完善，将会影响中国建立法治国家目标的实现。
作者单位：河北师范大学公共管理学院
参考文献：
[1]种明钊主编.《社会保障法律制度研究》[M]，法律出版社2000年版，第43页。
[2] 刘翠霄.《中国农民的社会保障问题》[J]，《法学研究》2001.6. 67
[3] 许应春.《对完善我国农村社会保障制度的再思考》[J]，《甘肃农业》，2006.3. 58
社会保障法律制度篇8
论文关键词 农村 社会养老保险 法律保障
社会保障是国家的“安全网”和“减震器”，而农村社会养老保险是社会保障的重要组成部分，它关系到国家和民族的长治久安。任何一项制度的实施都离不开法律的支持，将农村社会养老保险“法治化”是其今后的必由之路。然而以《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》（下称《基本方案》）为核心的农村社会养老保险法律制度已不能适应经济发展的客观需求，严重制约了农村社会养老保险事业的发展。与此同时，中国已进入人口老龄化阶段，即将掀起一股“白潮”，如何构建一个新型的农村社会养老保险法律制度是摆在我们面前的头等大事。
一、我国目前农村社会养老保险法律制度的实施现状
截止至2007年底，全国参加农村社会养老保险的人数为5171万人，共有392万农民领取了养老金，共支付养老金40亿元，基金累计结存412亿元。而1998年参保人数有8025万人，2001年底有5995.1万人，2004年底有5378万人，2006年底参保人数是5374万人。可以发现自1998年来，我国农村社会养老保险的参保人数越来越少，这从某种程度上说明了现行农村社会养老保险法律制度让农村居民不理解，也没有使农村居民得到实惠。
二、我国农村社会养老保险法律制度存在的问题
（一）中央与地方立法难以形成贯通的配套体系
到目前为止，适用于全国农村人口的农村社会养老保险法律依据仅达到部门规章的层次，即1992年民政部颁布的《基本方案》，其他的法规大多是以通知、政策、会议决定等形式出现。其法律效力与地方性法规、政府规章相同。由此构成的群龙无首般的“上下不连贯，左右不衔接”的农村社会养老保险法律体系缺乏可持续发展性，严重影响了农村养老保险事业的有序发展。
（二）筹资模式存在的问题
社会养老保险的筹资模式共有三种：现收现付模式、完全积累模式、部分积累模式。我国农村社会养老保险采取的是完全积累模式。《基本方案》规定“筹资模式坚持以个人缴纳为主、集体补助为辅、国家给予政策扶持的原则”，该模式运行十多年来，在具体的操作过程中暴露出如下问题：
第一，集体补助缺失。《基本方案》规定“集体补助主要从乡镇企业利润和集体积累中支付”，但没有对集体补助标准和不给予集体补助或者只给予很少的补助应承担的法律责任做出规定。此外，东、中、西部地区农村经济发展水平极不平衡，部分农村地区特别是西部农村地区的集体根本无力给予集体补助，最终形成农村经济发达地区不愿给予补助、经济欠发达地区无力给予补助的局面，集体补助制度最终成为空话。
第二，“国家给予政策扶持”流于形式。《基本方案》规定“国家给予政策扶持主要是通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支体现”。很明显这种“国家予以政策扶持”目前也是一句空话。这样，在集体补助未能落实、国家政策扶持未能到位的情况下，农民养老金“以个人交纳为主”则变成“完全由个人缴纳”，社会保险因此演变为“个人储蓄保险” 。
第三，“保富不保贫”倾向严重。受到上述两个问题的影响再加上我国农村社会养老保险采取的是农民自愿参加的原则，导致产生“保富不保贫”的现象。“目前农村养老保险工作基本上是在比较发达的农村地区开展，参加养老保险的几乎都是富裕的农民。他们即使不参加养老保险，养老也不会成太大问题”；而且根据“投保越多集体补助越多的原则”，假如集体补助落实到位，国家给予政策扶持也可以有效兑现，受益的也只是农村中高收入阶层，最需要得到保障的农村低收入阶层和贫困户的养老问题并没有得到真正的解决。
（三）基金运营管理模式存在的问题
我国农村社会养老保险的基金运营管理模式存在如下问题。
第一，保值增值困难。《基本方案》规定保险基金的保值增值的主要途径是购买国家财政发行的高利率债券和存入银行，而通货紧缩或通货膨胀将使这种单一的投资渠道“失灵”。单一的投资渠道模式面临风险时不堪一击，使“保值成为空话，增值成为幻想”。此外，《基本方案》规定“基金以县为单位统一管理”，这种县级管理机制使基金难以形成规模效益，保值增值更加困难。
第二，监督保障机制不健全。县级农村社会养老保险职能部门独立负责经办农村社会养老保险基金的收与支、基金的投资运营以及基金的监督，其集征缴、管理和使用三权集于一身，同时直接受制于地方政府。实践中经常看到地方政府利用职权挤占、挪用甚至挥霍农民养老金的情形。
（四）保障水平低，不能满足农村老人晚年基本生活需求
《基本方案》规定“月交费标准设十个档次，供不同地区以及乡、镇、村、企业和投保人选择”。根据《农村养老社会保险交费领取计算表》规定的计算方法计算，如果投保最低档次2元/月，投保10年后可领取的养老金为7元/月，15年后可领取9.9元/月；如果投保最高档次20元/月，投保10年后可领取的养老金也只有70元/月，15年后也只有80元/月。由于多数投保人往往选择2元/月的最低投保档次。若再考虑机构管理服务费的提取以及通货紧缩、基金流失等风险，投保人最终拿到的养老金根本起不到保障基本生活的作用。
三、构建新型农村社会养老保险法律制度的必要性
“旧农保”在立法层次、筹资模式、基金运营管理模式以及保障水平四个方面存在种种急需完善的缺陷，而当下我国又处在家庭养老功能弱化、土地保障功能削弱、人口老龄化加重的社会转型时期，构建新型农村社会养老保险法律制度已迫在眉睫。
（一）家庭养老功能弱化
目前以及未来很长一段时间内，传统的家庭养老方式仍然是农村养老的主要方式。随着计划生育政策的推行和经济的发展，传统的家庭养老功能弱化已成为难以逆转的趋势。一方面，根据国家统计局的抽样调查资料显示，1980年农村居民户均人口为5.54人，1990年下降到4.80人，1998年下降到4.30人 ；农村家庭人口结构呈现“四、二、一”的倒金字塔形发展趋势，即一对夫妻要赡养四个老人和抚养一个孩子。与过去的多子多孙的大规模家庭相比，这种核心小家庭显然加重了子女的赡养负担，换言之就是削弱了家庭养老功能。
另一方面，城乡人口流动导致独居老人增多。改革开放以来，农村大量剩余劳动力，特别是青壮年人口向城市流动以寻找就业机会。进城务工人数逐年上升直接导致农村独居老人增多。由于子女常年在外，独居老人的生活照料和精神慰藉状况受到严重冲击。
（二）土地保障功能减弱
随着农村社区的工业化和城镇化，人均耕地面积从建国初期的2.82亩减少到1995年的1.17亩 ，“失地农民”已成为普遍社会现象，失地农民增多，土地保障功能出现虚化，使他们失去了最后的“生命保障线”。
同时，农业已成为薄利行业。加入wto后，我国农业自然而然的卷入国际市场的竞争浪潮中，但以小规模农户分散经营为主的农业组织结构与国外规模经营的农业结构相比生产成本高，再加上我国入世后农产品的进口关税大幅下调，一些保护性措施也随之取消，我国农业明显缺乏国际竞争力。据华盛顿国际经济研究的评估，中国加入wto后，随着关税的降低和农工产品进口的放开，将导致增加1100万人的失业 。此外，雪灾、火灾、洪水等自然风险也是农业的“致命伤”。市场和自然双重风险使农业的收益越来越低。
（三）农村人口老龄化水平加剧
随着农村人口出生率的降低、大量青壮年劳动力流入城市务工、平均预期寿命的延长，农村老龄人口比重和数量势必将不断增加。据第五次人口普查公布的数据，2000年农村60岁以上的老年人口占总人口的比重达10.92%。预测2020年农村65岁以上老年人口比例将上升到15.6%，2050年将上升到21.2%。到2030年前后将达到人口老龄化高峰 。农村养老形势十分严峻。
四、构建新型农村社会养老保险法律制度的若干建议
（一）建立城乡有别的的农村社会养老保险法律体系
一方面要采取城乡有别的立法模式。社会养老保险的社会化程度是与经济发展水平成正比的。我国是一个典型的二元经济结构的国家，城乡经济发展水平差异大，有必要分步骤建立城乡有别的二元社会养老保险法律制度。
另一方面，构筑协调统一的农村社会养老保险法律体系。借鉴国外成熟的立法经验，立足我国国情，以建立统一的农村社会养老保险模式为初级目标，以建立城乡统一的社会养老保险模式为终极目标，由全国人大制定《农村社会养老保险法》，对农村社会养老保险的基本原则、筹资模式、基金运营管理模式、保障水平、待遇给付条件等方面的内容进行改革和创新。国务院以此部法律为依据制定相应的行政法规和规章。地方政府在坚持因地制宜原则、多层次综合养老保障原则的基础上制定相配套的地方性法规、规章和单行条例。
（二）建立新型筹资模式
1.定向强制投保，落实个人缴费责任
由于我国各地农村经济发展水平极不平衡，暂时强制所有农村人口参加社会养老保险是没办法的。对于经济较发达的地区的农民来说，他们可以将收入中一部分用于资金积累和扩大再生产，在这些地区推行“强制投保原则”是可行的，因为自愿性投保往往容易导致制定的目标与实施的结果不一致。实践中我国部分经济较发达的地区如北京已开始推行该制度。对于经济欠发达的地区农民来说，他们不得不将大部分收入用于低水平的生活消费。这些地区应该继续推行原政策，继续坚持“鼓励投保原则”，积极稳妥的逐步扩大保险覆盖面，最终实现“统一的农村社会养老保险”初级目标。
2.规定集体补助标准，落实集体补助责任
在经济较发达的地区，应该强制要求集体予以补助，具体的比例由各地集体经济发展状况来确定。在经济欠发达的地区，继续推行原有的“灵活”政策，即由集体根据其经济状况予以适当的补助，并完善相关的其他保障制度如最低生活保障制度。
3.落实国家的财政支持责任
世界上大多数国家社会保障制度都得到了国家充足的财力支持。目前，我国只有10%左右且10%的投入大部分给了城镇职工 。我国宪法第45条规定“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利”。可见，国家有义务财政支持社会保障事业。针对农村传统养老方式受到种种挑战及农村人口老龄化程度加深的现状，国家必须改变原有的“虚化”的扶持政策，转为务实的资金支持。例如可以采取“基础养老金”的补贴形式来体现国家的财政支持。同时，坚持“区域有别”的原则，对经济欠发达的地区应当适当的多补贴一些，这样有利于建立统一的农村社会养老保险制度。至于补贴资金可以通过如：提取适当比例的税收收入、发行福利、适当提高农产品补贴等等。
（三）建立新型基金运营管理模式
1.基金的运营
过去中国资本市场不成熟，基于对基金的安全考虑，《基本方案》规定采用单一投资模式，基金的收益一直处于低水平。为了改变基金保值增值困难的现状，运用法律改革基金运营模式势在必行。
智利是世界上第一个采用“社保私有化”基金管理模式的国家，该模式对拉美国家、发展中国家乃至发达国家的社保改革产生了重要的影响。1924年智利就建立了国家型社会养老保险制度。1980年为了提高基金收益率，智利创新性的引入私营的基金管理公司，全权负责基金的收缴、支付、投资等具体事宜；政府则担任监管和担保的角色，即在基金管理公司不能保证最低收益时，由政府对投保人进行补贴。这使智利的社保基金收益在1981—1991年基金年平均收益率达到了14.4% 。我国可以采取“在国家宏观调控和严格监管之下，引入市场竞争机制，规定安全投资和风险投资的比例”的模式，使基金的运营逐步从依赖政府过渡为依赖市场，以实现基金保值增值。具体步骤可以：
第一，提高管理层次，规定基金由省级管理，扩大基金规模，形成规模效益，同时也有助于防范基金流失风险。
第二，规定安全投资和风险投资的比例、成立基金管理公司的条件、选择基金管理公司。管理部门按规定的比例留足安全投资资金后，采用兼顾公平与效率的招投标方式，将其余的资金委托给符合法律规定条件一家或多家基金管理公司经营。
第三，规定风险投资的领域和组合投资的比例。随着我国的资本市场健康发展，通过投资多元化、限定投资领域和组合投资比例，可以保证基金风险的可控性。
第四，规定政府担保和基金公司反担保的责任。即规定投资运营机构对农村社会养老保险基金投资运营的收益最低线，超过最低线以上的部分通过协商的方式确定投资运营机构和受益人之间的分成比例 ；而当投资运营收益率低于最低线时，投资运营机构有义务用自有资产来弥补差额，至于投资运营机构无力弥补的差额而破产，则政府应该启动准备金承担最后的“兜底”责任 。
2.规定农村社会养老保险机构管理服务费由国家财政划拨
过去城镇社会养老保险的机构管理服务费也是采取“提取”的办法，1999年后改由财政划拨，而农村社会养老保险实行二十多年来却始终采取“提取”的办法。相对城镇而言，农村居民作为弱势群体不但没有享受到国民待遇，还受到歧视待遇，应该及时消除这种不正常的现象。
（四）适度提高保障水平和退休年龄
《基本方案》规定的缴费档次在中国经济经历了十多年的发展之后已证明起不到养老保障的作用，因此在落实集体补助责任和国家财政支持责任的基础上应合理提高养老金支付水平。提高之后的最低缴费档次应保证最终领取的养老金至少达到退休当年的农村最低生活保障线。另外，受人口老龄化的威胁，法国已将退休年龄普遍从60岁提高到65岁，挪威提高到67岁，美国2005年的法定退休年龄是65岁零6个月，2027年将提高到67岁 。我国是一个“未富先老”的国家，而上述几个国家都是在积累了一定的财富才进入老龄化阶段的，因而我国受人口老龄化的冲击将更严重，更加有必要合理提高退休年龄以削弱老龄化危机带来的种种养老挑战。
五、结语