社会与公共政策范文

社会与公共政策范文第1篇

〔关键词〕 公共政策；人口老龄化；生命周期；社会参与；可持续发展

〔中图分类号〕C9136 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2012）03－0107－08

〔基金项目〕国家社会科学基金青年项目“发展型家庭政策在中国养老制度安排中的作用机制研究”（11CRK008）；中国博士后科学基金面上项目“发展型福利模式下的中国养老制度安排”（20100480546）和特别资助项目“养老福利安排的多系统耦合模型及其ABM仿真”（201104229）；复旦大学985工程专项基金“中国人口管理模式创新与政策调整的研究”（07FCZD033）

〔作者简介〕胡 湛，复旦大学公共管理与公共政策研究国家哲学社会科学创新基地博士后研究人员；

彭希哲，复旦大学社会发展与公共政策学院教授，上海 200433。

一、引言

人口老龄化将成为人类社会的常态。〔1〕它不仅是人口再生产模式由传统型向现代型转变的必然结果，也是经济社会发展的必然趋势。尽管老龄化首先表现为一种人口现象，却不断和社会、经济和文化的各个领域相互作用，并对它们的发展产生愈来愈深远的影响。派弗曾断言，老龄化继续发展下去所产生的冲击将不亚于人类历史上任何一次伟大的经济与社会运动；〔2〕吉登斯则进一步指出，老龄化与全球化的叠加，将在本世纪很长的时间里重塑人们的生活。〔3〕

作为一种新的社会形态，老龄化所导致的人口构成变动必然影响现有社会结构的稳定性，〔4〕亟须社会与制度的变迁以与新的人口年龄结构重新适应。而在目前的社会经济制度安排下，中国社会仍然对老龄化缺乏必要和及时的反应、适应和调整，学界的研究也集中在应对养老压力及针对老年群体的各种支助措施上。它们经常忽视与之密切相关的其他问题或同一问题的其他方面，难以反映老龄化问题的复杂性与多样性，不足以全面应对其诸多挑战。从某种意义上讲，这些挑战并不完全来自老龄化本身，更源于老龄化的人口结构与现有社会结构不匹配所产生的矛盾，即目前的制度安排无法满足老龄社会的发展需求，无疑使得公共政策调节成为应对老龄化的必要手段之一。

①国际上通常将60岁及以上人口占总人口的比重达到10%，或者65岁及以上人口比重达到7%作为一个国家或地区进入老龄化社会的标准。

②根据本文预设的四种政策情境，不同情境下中国老年人口比例到2050年相差约20-34个百分点。

本文以公共政策的视角重新审视中国的人口老龄化进程，试图为推动老龄社会的公共政策转变构建一个初步的分析框架，以使中国社会在老龄化的前提下继续健康、文明地向前发展。

二、人口老龄化已成为中国社会的常态

在人口寿命普遍延长与生育率迅速下降的双重作用下，中国人口的老龄化水平不断提高，中国社会已经进入老龄化阶段①。这场空前的人口革命具有以下特征：

1.老龄化现象的普遍性

人口的老龄化现象是一种必须面对的客观现实，任何国家和地区都不能例外，差别只在于出现之早晚与进程之快慢。目前65岁及以上老年人口比例超过7%的国家有76个，而到2050年则可能超过150个。〔5〕中国已于1999年进入老龄化社会。根据已公布的第六次全国人口普查主要数据公报（2011），在大陆31个省市区中65岁及以上人口所占的比重已达到887%，其中有26个省市区65岁及以上老年人口占常住人口的比例超过7%；若按户籍人口计算，老龄化程度最高的上海已经达到16%以上。〔6〕

2.老龄化进程的持久性

人口老龄化绝不是一种短期现象。据相关预测，在整个21世纪之内，中国人口老龄化现象将持续存在。

3.老龄化速度不断加快

相对于中国的经济发展水平而言，其人口老龄化速度明显过快。据有关测算，2050年的中国老年人口和高龄人口将分别是现有数字的3倍和5倍。〔7〕在一个相当长的时期内，中国人口老龄化过快的趋势在大体上是难以逆转的。

不难看出，中国已经处于人口老龄化成为常态的社会情境之中，中国经济社会发展的规划与实施都将在这一前提之下进行。〔8〕以经济发展为例：中国改革开放以来的经济高速增长得到人口结构的有力保障，人口转变所形成的人口年龄结构优势开启了收获“人口红利”的“机会窗口”。〔9〕这使人口结构因素在我国过去30年人均GDP增长中的贡献率超过1/4，人口结构已经成为一个比人口数量更为重要的影响经济增长的因素。〔10〕而随着中国人口老龄化进程的推进，能否在人口结构优势趋于减弱的前提下延缓机会窗口关闭的时间、保持劳动力成本低廉和储蓄率高的发展优势，已经成为中国经济能否持续协调发展的关键之一。中国社会的组织和运行在相当漫长的岁月里都以青年型或成年型的人口结构为基础，而今天却不得不考虑到老龄社会的发展需求。

三、老龄社会中公共政策转变的必要性

中国人口老龄化的提前出现与政府推行的严厉生育政策密切相关。这项政策在促成中国经济奇迹的同时，也使中国人口年龄结构由成年型转入老年型仅用了18年时间。〔11〕亦因此，人们自然而然地将应对人口老龄化的希望寄托于生育政策的改变。计划生育政策大大加快了我国生育水平的下降，其继续实施对人口结构的负面影响正在不断积累，亟须根据现有人口态势适时调整并加以完善。但人口老龄化毕竟是人类寿命延长与生育水平下降共同作用的结果，并受到经济社会发展所带来的不同方面和层面的影响，其进程可能因生育政策的调整而得到延缓，却不会发生根本性逆转。即便由现在起调整计划生育政策，中国人口老龄化的进程也不会发生根本性改变②（如图1所示）。显然，人口老龄化已不是一种孤立的人口态势，仅仅依靠调节人口政策不足以全面应对。〔12〕虽然它首先是一个人口问题，却正与越来越多的社会、经济、文化问题连接在一起，并在同它们的交互作用中产生愈来愈大的影响。

从本质上讲，一个国家的人口年龄结构是其社会结构中最基本的结构形式之一，也是其他各类社会结构形成的基础。〔13〕当人口年龄结构发生重大改变时，必然要求对社会架构及相关政策做相应调整。由于人们的观念转变和社会形态的演变都需要过程，导致这种调整往往滞后于人口年龄结构的改变〔14〕，从而使人口老龄化在今天更多地被视为是一种挑战。

①图1呈现了四种不同生育政策方案下的中国人口老龄化变化趋势（2010-2050年）。其中，“单独二孩”是指由2011年开始允许有一方为独生子女的夫妻生育二孩；“普遍二孩”是指由2011年开始允许所有夫妻生育二孩；“由单独二孩向普遍二孩过渡”是指由2011年开始允许有一方为独生子女的夫妻生育二孩，并在2016-2025年10年间按区域逐步允许所有夫妻生育二孩。预测所使用的数据主要包括2005年全国1%人口抽样调查、2000年全国人口普查、2008和2009年中国统计年鉴公布的全国及各个省份的总人口、农业人口、非农业人口、出生率、死亡率等数据。本文其他预测所采用的数据及假设与此相同。

图1 不同生育政策方案下的中国人口老龄化变化趋势（2010-2050年）①

1.老龄化对就业结构的影响

现有就业体制将老年人口排斥在正规就业市场之外，人口老龄化的推进无疑将对这一制度安排形成冲击。据测算，在现行生育政策不变的情况下，中国15-64岁劳动适龄人口将自2025年后迅速萎缩，从2030到2080的50年间更是每10年便减少1亿〔15〕，推迟劳动力退休年龄、为老年人口提供继续参与经济活动的机会将成为必然的政策选择。不仅如此，本已短缺的劳动适龄人口自身的老化也十分严重，55-64岁的劳动力占劳动适龄人口的比例将由2000年的1011%迅速攀升至2020、2050及2080年的1711%、2617%和2716 %〔16〕，这会对就业岗位的生产与配置、就业关系的形态产生重大影响，进而影响阶层结构、消费结构，乃至产业结构。

2.老龄化对阶层结构的影响

伴随中国进入老龄化社会，2000年以来的社会阶层日益分化，中产阶层的崛起使中国阶层结构向现代化的“橄榄形”变动，而富裕阶层与社会底层的同时扩大又从某种程度上抵消了这一趋势，因而亟须壮大中产阶层、缩小中下阶层以防止阶层分化下的利益失衡。然而，过快的人口老龄化和劳动力净增率的负增长却势必会对未来社会中产阶层的规模具有一定的负面解构作用。〔17〕与此同时，当前老年人口的人均人力资本含量仍然偏低，约占总量70%的农村老年人面临着低收入、无社保的窘境〔18〕，庞大的老年人口正在贫困化、边缘化，这无疑给中国社会阶层结构的变迁带来了更多不确定性。

3.老龄化对收入分配结构的影响

收入分配涉及不同社会群体之间经济资源的占有比例和获得途径的结构性平等问题。〔19〕由于现行法定退休年龄仍在延续20世纪50年代以来的制度设计，致使老年人口在一次分配中受到天然的限制，从而在一定程度上剥夺了老年人口得益于发展的权利，这一矛盾将随着人口老龄化的加速而凸显。与此同时，老龄化所带来的养老压力还将与二次分配之间产生结构性张力。不同生育政策方案下的测算显示，我国未来40年的总抚养比均呈先短暂下降然后长期上升趋势（如图2所示）。从总抚养比的构成看，现在开始到2015年的总抚养比下降主要是由少儿人口减少导致少儿抚养比下降所致，而此后总抚养比的上升将主要来自于老年人口增加和老年抚养比提高。从2035年左右开始，我国劳动年龄人口抚养的重点将从少儿人口转向老年人口。这无疑会使中国“现收现付”为主的养老金制度面临极大压力，而且对现有养老服务体系的完善、公共医疗卫生资源的供给都将是严峻的考验，处理不当甚至会引发代际或阶层间的矛盾。〔20〕

图2 人口总抚养比的变化趋势（2010-2050年）

4.老龄化对政治结构的影响

人口老龄化会对国家职能、政党制度、政治环境等政治结构因素产生影响。〔21〕老年人口的激增必然形成一个重要的压力群体，进而直接或间接地影响不同年龄群体间的政治力量格局与社会关系变化。〔22〕政府完全可能为了维护庞大的老年人口群体的利益，而不得不以牺牲其他人口群体的利益、甚至未来世代的发展潜力为代价求得政治上的稳定，这无疑给未来社会政治结构的稳定伏下隐患。

以上我们仅从四个方面分析了中国人口结构的老龄化对社会结构稳定性的影响，事实上这些影响已经逐渐波及社会结构中的各个领域和不同层面，如家庭结构、消费结构、组织结构、城乡结构、区域结构、产业结构等。人口老龄化正是通过影响这些社会结构而对我们的生活产生全方位的冲击。而从某种意义上讲，任何社会结构都是制度的产物〔23〕，它是制度体系运行的结果。因此人口老龄化带来的所谓冲击并不完全来自于老年人或者老龄化本身，更缘于现有的制度安排阻碍了我们采取及时有效的行动来应对其所带来的问题，从而无法满足老龄社会的发展需求。〔24〕

一般而言，制度是对社会政治经济结构及其中人类关系与行为的规定，它总随着“环境的变化和人类自身理性程度的提高”而变迁。〔25〕现在，中国的人口年龄结构已急剧变化并将持续发展，人口老龄化不仅会成为中国社会的常态，更是中国社会经济发展所必须面对的前提之一，我们将不得不以更加理性的姿态使相关的制度安排尽快对此作出反应，从而营造积极应对老龄化的良好环境。尽管并非所有的制度变迁都可以在“一夜之间”完成，尤其非正式制度的改变更是漫长的过程〔26〕，但制度由政策所维护，政府在应对老龄化中有着不可推卸的责任和无以替代的功能。政府通过重构公共政策体系推动相关制度变迁，使我们的社会针对老龄化而进行必要和及时的反应、适应和调整，已经势在必行，这无疑使公共政策的转变成为制度变迁的核心。

公共政策是政府对社会公共需求的应对，它不仅体现了政府的执政理念和社会的主流价值，还总是依赖于当前的社会现实与社会条件。如有研究指出，中国老年人目前面临的收入困境和养老保障困境都不是“未富先老”所致，而是源于社会收入分配政策和社会转移支付制度的不合理，以中国现在的国力完全可以使老年人生活得更好。〔27〕这种人口年龄结构与现有公共政策安排之间的矛盾必须得到重视。过去我们的公共政策大多以青年型或成年型社会为中心，而现在，我们必须考虑到老龄社会。因为在不久的将来，这个社会1/3的人都将超过60岁。

四、我们需要什么样的公共政策？

尽管相当多的研究将人口老龄化视为一种沉重的负担，但那些曾被描绘出的可怕景象并不注定是我们的未来。如果我们能因此而对社会的组织和运行进行再设计，并制定更为巧妙的公共政策，一个老龄化的世界仍然蕴藏着不可忽略的机遇与活力。就这一政策问题的性质界定而言，人口老龄化在宏观上是社会与经济如何继续“科学发展”的问题，在微观上则牵涉到“以人为本”原则的具体落实问题。然而，实际的政策设计却经常出现错位，即偏离或忽视了“人口老龄化已经成为中国社会的常态”这一政策制定的重要前提，而依然坚持着“非常态”或者“非老龄社会”的假设。其后果是：其一，政府过于注意对经济发展有影响的硬指标，而忽略了老年人群体的特殊性；其二，对当前老年人行为与认知新特征的研究资料极为匮乏，政府无从发现和掌握经济与社会变迁对老年人的影响以及随之产生的问题；其三，将老龄社会简单地等同于老年人的社会，忽略了人口问题的全民性与动态性。所以，应对人口老龄化的公共政策选择，在很大程度上已不再是一个技术性问题，而且包含着价值的判断与战略的选择。

（一）寻求行政管理体制的突破

人口老龄化已经成为中国社会的常态，中国政府所提出的“和谐社会”、“科学发展”和“包容性增长”等执政理念与发展目标都将在这一前提下实施。政府有必要在长期发展和社会整合的基础上统筹考虑应对人口老龄化的战略规划，通过相关公共政策的改革与完善而使中国社会尽快适应这种人口态势，以贯彻执政理念及实现发展目标。然而，在中国现有的行政管理体制下，目前以部门为主导而形成的各种与老龄化有关的公共政策不断呈现“碎片化”的趋势〔28〕，不同的政府部门往往专注于各自的功能和职能定位，相关部门之间职责交叉但界限不明确的情况时有发生，政策之间相互制约乃至冲突的现象时有出现，老龄政策在部门发展序列中的排位以及政策优先对象的确定都要取决于相关部门对老龄事务的理解，这会使老龄社会中公共政策转变的许多基础性工作难以开展，源头性问题难以解决。

因此，政府在应对人口老龄化中应首先寻求行政管理体制上的突破，这是推进公共政策转变的首要保障。在政府管理体制改革的背景下，只有建立一个权威的常态统筹机构，从体制上强势整合人口计生、民政、卫生、人保等部门的相关职能与资源，在提供体制、组织和资金保障的同时，对政策进行统一的规划、管理、调控与实施，才能有效推进公共政策体系在老龄化背景下实现积极的转变。〔29〕

在有体制保证的前提下，本文的余下部分将从三个层面分析老龄化社会中公共政策的调整需求及转变方向，尝试为政策转变构建一个初步的分析框架。其中，微观是指从个体层面出发所进行的个体及个体间分析；中观是指群体层面，包括老年人群体的整体分析、老年人群体与其他年龄群体的群体间分析；宏观则是指国家层面。

（二）微观：从以老年人为基础到以“生命周期”为基础

老龄化问题常常被视为只是老年人的问题，即如何为老年人提供经济赡养和公共服务的问题。如果人们能够认识到老龄化将成为未来社会的常态，是一种正常的社会形式，便不难理解仅仅关注针对老年人的公共政策无法应对老龄化社会的诸多挑战。

WHO曾于1990年将“健康老龄化”作为应对老龄社会的战略性目标提出；联合国也于1992年通过《世界老龄问题宣言》呼吁全球共同开展健康老龄化运动。近二十年来，与该理念相关的研究与实践在很多国家和地区得到高度重视。根据WHO对健康的定义：“健康不仅为疾病、羸弱之消除，而是指一种体格、精神和社会活动能力上的完满状态。”如果人们想以这种状态进入老年，则不仅需要个人的毕生努力，还需要能让这种努力予以成功的制度环境。愈来愈多的研究表明，很多慢性疾病（如心脏病、糖尿病等）的初始危险，在孩童甚至婴幼儿时期即已出现；长寿的生活方式，及其身体、知识和情绪基础，也多是在青年和孩童时期建立的。“健康老龄化”其实是一个生命全程的主题，在年轻时种下健康的种子，才能在晚年收获健康的果实。2002年，WHO继“健康老龄化”之后又向第二届世界老龄大会提交了“积极老龄化”的书面建议书。“健康老龄化”侧重于个体发展的延续性，强调晚年生活能力取决于早年生活的积累；“积极老龄化”则重视参与，它使我们认识到自己在整个生命周期中始终能够发挥潜能，并按照自己的权利、需求与能力参与社会发展。从“健康”到“积极”的升级，使老龄化的议题不再局限于老年人，而成为全民参与的主题。

事实上，“健康老龄化”和“积极老龄化”的目标都无法通过仅仅专注以老年人为基础的公共政策来实现，老年人的健康水平和医疗保健支出问题往往可以通过对年轻人进行健康投资转变其生活和行为方式来改善；老年人的养老金问题也可以通过年轻人劳动生产率和老年人经济参与率的提高来缓解。人生的不同年龄阶段是一个相互关联、彼此重叠的整体，只有将个体生命周期的不同阶段和人口结构的各个层次联系起来考虑，才能够夯实老龄化政策设计的基础。

此外，建立一个健康、积极的老龄社会不单要有足以改变个体发展条件的具体政策，还要能创造出支的社会、经济与文化环境。〔30〕随着老龄化的加速，中国政府已经着手对劳动力市场、资本市场、公共养老金制度、社会服务以及传统的支助系统进行调整。除此之外，笔者认为政府的另一更重要任务是主导建立一种新的社会伦理，改变当前社会对老龄化的成见与歧视，并避免人们到达某一年龄以后被置于一种无足轻重的消极地位。只有这样，老年人在寿命普遍延长的同时，才能感到晚年仍可有所作为、生活依然充满意义，这无疑也关系所有人的未来。 （三）中观：从被动接受到主动参与

对于老年人群体而言，提高他们的经济和社会参与率本就是以生命周期为基础的公共政策目标之一。〔31〕在“健康老龄化”和“积极老龄化”的基础上，联合国把建立一个“不分年龄人人共享”的社会作为“国际老年人年”的主题，并随后将其作为应对全球人口老龄化的战略性目标提出。“共享”表明了社会的包容和平等，它蕴含着让老年人有机会继续为社会作出贡献的目标，使老龄发展战略的能动性增强。这一扩容不只是理论的升华，更为公共政策的设计及实施提供了思路。

个体的老化是一种渐进并因人而异的过程。尽管老年人的劳动能力会随着年龄的进一步增大而急剧减弱，但却不会因为60或65岁的到来而立即消失。不仅如此，人的各项能力在其毕生发展的过程中是不平衡的，不同年龄阶段的个体有着不同的潜在可塑性，不同年龄的群体在生存和发展中应当通过不断选择和相互补偿来推进社会的现实性发展。从这个意义上讲，年老只是个体生命及事业的自然延续，老年人的需求、能力与潜力在整个生命周期都一直存在。而随着老龄社会的来临，如果仍旧只把老人视为被抚养的对象，实行消极养老，将难以使人口老龄化与社会经济发展相协调。事实上，老年人口中蕴含庞大的人力资本与社会资本，他们是一种尚未被人们充分察觉的重要资源，具有相当的社会与经济潜能。而现有就业制度却将老年人排斥出正规就业市场，现行法定退休年龄也仍在继续半个多世纪前的制度设计，这些政策安排人为地加重了社会应对老龄化的成本。根据测算，在维持现行生育政策不变的情况下，55-64岁的劳动力占劳动适龄人口的比例将由2010年起逐年攀升，在2050年将超过26%；而与此同时，劳动适龄人口占总人口的比例却逐年递减，至2050年降至60%左右。在这样的背景下，推迟退休年龄、提高老年人口（尤其是年轻老年人）的劳动参与率，便呈现出越来越重要的现实意义。

①上海市于2010年10月1日起尝试执行企业人才“柔性”退休政策，即允许具有专业特长的人群在到达国家法定退休年龄后，可以在个人意愿和企业需要的基础上由双方协商决定是否推迟（男性至65岁、女性至60岁）申领基本养老金。

一些西方国家的经验业已证明，老年人继续就业并不意味着减少年轻人就业的机会，通过抑制老年人就业来增加年轻人就业的政策从来就没有产生过显著效果。〔32〕联系中国的国情，尽管短期内刚性地推迟退休年龄的条件尚不成熟，但以政策的形式针对特定人群进行柔性调节无疑成为一种现实可行的路径，并已在部分城市尝试实行①。不仅如此，笔者认为还应该扩大公共政策中关于老年人“就业”的内涵，即将老年人可以从事的某些社会服务也考虑进来。据统计，在很多非政府组织和志愿者团体中，老年人的比例一直很高，而且相当活跃，他们已经成为社会进步的巨大推力。

帮助老年人更好地参与社会发展，也能使他们更好地共享社会经济发展的诸多成果。尽管社会参与不单包括就业，但就业无疑是提高老年人在社会经济发展过程中参与率的最佳途径之一。老年人绝不全是被供养的对象，他们不但是消费者，而且是生产者，更是历史的创造者。

（四）宏观：从应急补缺到可持续发展

中国社会目前形成的一个共识是希望通过建立健全社会保障制度来应对人口老龄化的冲击。〔33〕然而，传统社会保障的实质只是社会财富的再分配，尽管它能在一定程度上解决社会财富分配的公平性问题，但其本身并不直接创造财富；不仅如此，中国现有的社会保障制度更经常表现为一种针对弱势群体或问题人群的应急补缺策略〔34〕，缺乏中长期战略的视野，难以在老龄化已成为常态的社会情境中承载应有的制度抱负。中国仍是一个发展中国家，这是我们进行公共政策模式选择的前提。虽然发展不是纯粹的经济现象，但经济发展无疑是整个发展过程的最重要因素之一，也是使中国社会在老龄化的前提下继续良性发展的有力保障，这无疑需要相关的公共政策着力实现从应急模式向发展模式的转变。

据测算，无论在何种生育政策方案下，中国15-64岁的劳动适龄人口规模均将持续下降，且不同方案下的劳动适龄人口占总人口比例差别很小，而与此同时的老年人口比例却逐年递增。劳动力绝对数量减少对未来老龄社会的负面影响只能通过提高劳动生产率来平衡，这使投资人力资本成为重要的政策安排之一。以社会养老保险制度的改革为例，目前较多的研究专注于筹资模式转轨的可行性（现收现付制、基金积累制、混合制等），从实物经济的角度来看，养老保险从本质上讲永远是一种靠后代养老的计划，筹资模式的不同仅仅表现于未来老年人口向年轻人口索取物质产品方式的差别。〔35〕不同筹资模式下养老金增长的物质基础完全一样，即下一代就业人口的增长及其劳动生产率的提高〔36〕，而依赖中国未来就业人口增长来维持养老金水平已不啻为一种幻想，下一代劳动生产率的提高将成为唯一的选项。尤其在当前，中国经济还处在能够收获人口红利的机会窗口开启时期，如果当代人仅仅享用人口红利却让未来几代人承担人口负债，将是一种严重的代际不公。笔者认为，代际公平是可持续发展的重要原则，也是涉老政策体系的设计中必须坚持的关键理念之一。不少研究者已对中国未来老年人口抚养比的长期上升趋势忧心忡忡，甚至担心由此大幅增加年轻人口的负担而剥夺未来几代人的利益，招致严重的代际冲突。然而，传统的老年人口抚养比等人口学指标只涉及劳动力的数量与比例，将劳动者的能力平均化、无差别化，在研究中国人口老龄化和人口红利时却应当考虑劳动者素质的提高和抚养能力的提升。因此，政府应通过公共政策着力推动善用人口红利，将其更多地投资于教育、卫生和家庭福利等直接关乎未来劳动生产率的部门，通过产业结构的提升和劳动力素质的提高来“以质量换数量”，使未来相对较少的劳动人口创造出足以满足老龄社会发展需求的社会财富。〔37〕

此外，为了应对老龄社会以及自然资源收入下降对社保制度的挑战，不少国家都利用过多的外汇储备建立养老基金以缓解财务支付压力，并力求在代际间更公平地分配财富，进而实现不同世代人口的代际和谐。尤其是近年来，许多经济体都开始将其庞大的官方外汇储备从央行资产负债表中剥离出来用于建立养老基金，如挪威、俄罗斯等。中国目前拥有庞大的外汇储备，顺应这一应对老龄化的国际惯例，不仅可以实现官方储备的投资多元化以实现风险最小化的目标，又可以最大限度地破除由财富基金在西方所引发的“中国”〔38〕，进一步为中国政治、社会和经济的长期可持续发展保驾护航。

五、结语

人口老龄化已经成为中国社会经济发展所必须面对的前提之一，它所带来的挑战并不完全在于老年人或老龄化本身，更在于我们的社会对这种前所未有的人口学变化缺乏必要和及时的反应、适应和调整。历史一次次地证明，机遇往往与挑战共存。目前的当务之急并不是过分担忧现代社会的养老成本，而是使社会各阶层行动起来，对老年人口的能力和潜力从观念上进行重新认识，并以此作为公共政策制定的出发点。各级政府应当进一步加大投入，在关注民生的前提下着力解决目前老年人口所面临的各种现实问题。首先，政府在应对人口老龄化中应寻求行政管理体制上的突破，这是推进公共政策转变的首要保障。在此基础上，就个体的微观层次而言，老龄化政策应将个体生命周期的不同阶段和人口结构的各个层次联系起来，并致力于创造出支的社会、经济与文化环境。其次，就群体的中观层次而言，老龄化政策应增强能动性，使老龄化问题成为全民参与的主题，帮助老年人群体更好地参与社会发展过程、共享社会发展成果。再次，就国家的宏观层次而言，老龄化政策应支持中国经济的可持续发展，这是中国社会在老龄化前提下继续良性发展的重要保障。

无论年轻还是年老，每个人都是老龄社会的组成部分，每个人都应当健康长寿并终身贡献。如果人们能够认识到这些，我们必将进入一个“不分年龄人人共享”的新时代，在这里，老年人不再被看作是领取退休金的人，而是社会发展进步的主体和受益人。肯尼迪（J. F. Kennedy）曾经说过：“对于一个伟大的国家而言，仅仅给生命以岁月是不够的，还应该给岁月以生命。”这是一个老龄社会所应有的政策诉求。

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社会与公共政策范文第2篇

关键词:和谐社会;公共政策;公共服务;公共利益

Abstract:

To realize the great goal of building a harmonious socialist society p roposed by the Chinese government at the new age, it is highly recommended to re consider and reorganize the idea of value in public policy, the important means for the implementation of the strategic goal. Specifically, public policy must b e human oriented, and must embody the essential value of social justice, highlig ht its nature of publicity, and strengthen its care for the disadvantaged groups .

Key words: a harmonious society; public policy; public service; public interest

构建社会主义和谐社会是我国政府在新形势下提出的宏伟目标。要实现这一目标,我们 就必须对落实其战略目标的重要工具和手段——公共政策的价值理念进行重新的梳理和整合 。面对和谐社会这一目标,公共政策只有在理念上确立了以人为本的伦理精神,彰显了社会 正义的基本价值,突出了其公共性的本质特征,强化了对弱势群体的人文关怀,才能正确地 引领和有效地推动我国公共政策的不断创新,从而全面地推进和谐社会理念在各领域、各层 面有效地实施和落实。

一、公共政策应确立以人为本的伦理精神

人是社会发展的动力。为了人,以最广大人民的福祉为依归是社会发展的目的和意义所 在,在经济社会发展中,把满足、改善、提高广大人民物质文化需要放在首位,体现了社会 建设发展的民本思想和对人的终极关怀。选择以人为中心的政治文化观和以人为本的伦理基 础,是对社会建设发展本意和发展规律的遵从,也是社会主义社会发展本质的要求,更是中 国共产党执政的最高原则、最高准绳和不懈奋斗的目标。

和谐社会是经济、政治、文化等社会中各子系统协调发展的社会。公共政策作为政府管 理社会的主要方式、主要工具,引导、塑造、控制着经济、社会发展的方向、模式和速度, 对和谐社会的建设影响巨大。在公共政策规划设计的理念上,需要突出经济社会发展的目的 ,摈弃落后于时展要求的发展理性,把以人为本作为公共政策的伦理基础。秉持以人为 本精神,超越传统过时的发展模式,根据社会发展现阶段的特点和社会发展进程的规律,转 变过去把人作为发展的手段,较少关注社会发展成果对人的意义,忽视人的生活质量和素质 的提高,片面追求经济指标和经济发展速度,片面追求经济效益忽视社会综合效益,重经济 发展项目轻人文社会发展项目等等做法,回归到经济社会发展为了人的初衷上来,把以人为 本放在社会发展的核心位置上,把最广大人民群众的根本利益及其日益增长的物质文化需要 放在第一位,为和谐社会建设奠定人本伦理的政策基石。在公共政策的制定创新上,从完善 社会主义市场经济体制、消除社会发展体制要求出发,积极构建社会发展政策,通过 设计出台、贯彻以人为本的经济、社会发展政策,切实保障人民群众的经济、政治和文化权 益 ,提高人类应对社会发展的困境,有助于缓解发展过程中人类面对的巨大压力,使经济、社 会处于积极合理协调发展的状态,创造人与自然、人与社会、人与人和谐发展的政策环境。 具体来说,就是既注意经济目标的制定、执行和实现,更关注社会发展目标的制定、执行 与实现 ,改变社会政策滞后的状况,为社会事业发展提供政策保障,普遍提高人民群众特别是低收 入人群的社会保障水平。要转变过去偏向经济的发展思路和投资政策,改变政策制定、执行 片 面追求经济发展、经济效益和公共财政投资偏向经济建设,社会保障投资比重较小,忽视社 会全面发展,忽视社会保障、救助、福利系统建设的做法,恰当处理投资与积累的关系,推 行相对均衡的发展政策和投资政策,把生产性投资的财政政策转变为公共服务性财政政策, 改 变大量资金用在政府直接投资、改善投资环境和行政支出上的现状,通过政策调整公共支出 的范围,不断扩大公共服务的范围,将财政支出的重点转向公共教育、社会保障、公共卫生 、公共安全和公共基础设施方面,把满足最广大人民群众的基本公共服务需求,作为我国新 时期公共政策的基本目标、基本内容和根本依据,为和谐社会建设营造良好的政策环境。在 政绩评价指标上,要调整政绩评价的指标体系,走出政绩评价偏重经济指标的误区,把经济 社会的和谐发展作为政绩考核的首要指标,引导地方政府转变以往把主要精力放在经济建设 ,热 衷大搞政绩工程,重视经济建设,轻视公共服务的做法,为和谐社会的建设提供政策保证。

二、公共政策应彰显社会正义的基本价值

社会正义是当代民主政治建设的核心概念,体现在公共政策上,就是其公平、公正、民主、 公开的精神内核,社会正义是公共政策的基本价值,公共政策是实现社会正义的媒介、手段 。

公平、公正是每个社会成员拥有的基本权利,所有社会成员在人格、权利和机会等方面相 互平等,在政治、经济、文化、教育各方面享有同样的权利和机会。这是社会存在的自然法 则,也 是现代社会行为的基本准则。公平、公正又是现代政府对社会公民的庄严承诺,现代政府的 合 法性基于其对民主、自由、平等、法治等的承诺。政府以建立公平、公正秩序这种特有的方 式 维护社会正义,是国家政治结构存在的 理由,也是社会关系能够始终保持健康有序的前提条 件。公平性、公正性理所当然应成为现代政府公共政策的价值选择,公民享有社会公平并被 公 正地对待,是和谐社会应具有的基本的社会面貌。社会公平状况不好,贫富两极分化,人们 就会感到受到不公正对待,就会引起社会矛盾、社会冲突,社会就不可能和谐。因此说,公 平、公正是社会和谐的基石,不解决社会公平、公正问题,就难以推进社会主义和谐社会 的建设。

解决社会利益分配不公的矛盾,是和谐社会建设无法回避的现实。公共政策本身是对社 会价值的分配,公共政策制定、执行、调整过程是协调社会利益关系、化解社会矛盾的过 程,公 共政策对各利益主体的引导、规范、调控、分配的功能,使得公共政策对社会利益分配格局 的调整有效而权威,公共政策对社会价值的分配公平、公正,使其具有合理性。应充分运用 政 策手段为社会提供一种不断解决矛盾和化解冲突的机制。公平、公正是公共政策调节权利与 义 务、贡献与报酬的基本准则,公共政策过程必须始终贯彻公平、公正的理念与原则,在内容 上 做到实质公正,即内容科学、合理;在形式上做到程序公正,即公共政策的议程建构、规划 设计、执行评估等环节按照科学客观的原则和法定的程序开展。解决社会公平、公正问题, 要 建立抑制独占利益的平衡机制和权利、机会、规则、分配公平的社会公平、公正保障政策体 系 ,特别应注重从起点实现社会公平,使具有同样能力的人拥有同样的生活机遇,让社会成员 公平、公正地分享经济社会发展的成果。建全化解社会矛盾的政策机制,营造公平、公正的 和谐 发展的政策环境,需要构筑社会公平的制度基础,从体制上使政策公平、公正原则制度化, 用制度来维护社会公正、保持社会稳定、促进和谐社会的建设。 公共政策本质上存在个人偏好与集体选择的制度安排和公共利益少数人决断的公共悖论 ,这在理论上对公共政策过程的民主公开提出了要求。一些政策的制定过多地掺杂了部门利 益并存在强势集团左右政策的倾向,因此在实践上也使公共政策民主、公开就变得十分重要 。 公共政策过程的民主与公开,有助于提高政策的权威乃至政府的公信力,有助于协调社会利 益、化解社会矛盾和公平、公正价值的实现。公共政策的制定、执行要广泛听取社会各阶层 的意 见,并建立一套完整的利益表达机制,使不同社会群体的利益得到合理、充分的表达。要 特 别重视弱势群体的话语权,注意采纳弱势群体的政策要求,仔细分辨强势群体的政策要求; 要公开政策制定、执行、调整的有关信息,重大公共政策的决策必须保证利益相关者的知情 权、 参与权、监督权、评议权,使公共政策的制定、执行置于公众监督之下;要完善人民代表大 会 制度、重大决策听证制度等政策参与机制,开拓更多的社会公众参与公共政策的渠道,吸纳 社会各个阶层人员有效地参与政策过程。一个政策过程民主公开、政府运作透明诚信的社会 将趋于更加和谐、更有凝聚力。

公平不是平均主义,要辨证地认识把握社会正义。公平是在保证公民基本权利,承认差 别条件下的公平,在地位平等、机会平等前提下恰如其分的差别。公平、公正有时必须以合 理 的差异形式来表现。因为,公平、公正是“相对的历史的空间的”概念,受到生产力发展水 平 和经济社会发展阶段条件的制约。罗尔斯在《正义论》中把平等原则和差别原则作为“公平 正义”的两个原则,这在今天仍然有其现实意义。“绝对的公平、公正在任何社会形态下都 不 存在”,“绝对的平均是以形式的公正掩盖实质的不公正”,真正的公平公正既承认权利平 等,又允许差异存在,公平、公正的社会是一个有差别的社会。收入差距过大,分配程序、 规 则不公固然会导致效率下降甚至影响社会稳定,但绝对公平会削弱人的积极性,会使社会缺 乏活力,也影响和谐社会建设。公共政策的制定、执行、调整要综合考虑受益公平、支出公 平和 横向公平、纵向公平,既承认权利平等又允许差异存在,既保证社会公平又体现利益差别。 因此,构建和谐社会不是消灭差别,而是在坚持社会主义本质的前提下辨证地处理好公平与 差别的关系,统筹安排、协调全社会经济社会发展布局和资金投入,把差距控制在恰当的范 围内,保证公民起点、机会的公平,而不是结果的均等,实现城乡、地域、不同阶层之间的 和谐共生和谐发展。

三、公共政策应突出其公共性的本质特征

从契约论的逻辑看,政府的权利源于人民权利的让渡,政府的合法性基于为最广大 人民群众谋取利益,为最广大人民群众谋取利益是现代政府公共管理的天然职能或公共性职 能。 现代政府的公共管理职能更多地体现在协调社会发展的公共服务上,体现在为社会协调发展 创造良好的制度环境包括政策环境上,公共性是政府公共管理的本质特征和表现形式,政府 要将为最广大人民服务的公共精神贯彻到整个行政活动中。

从公共政策的公共性本质特征看,“公共政策来源于解决政策问题,政策问题来源于社 会问题,而社会问题是涉及到大多数人的利益、引起社会普遍关注的问题。公共政策要解决 的是大多数人所面临的问题”,公共政策本质上是关涉大多数人的利益的公共性的问题。因 此 ,大多数人的利益实现问题应成为公共政策的核心问题,公共政策过程必须始终把为最大多 数人民谋利益放在首位,明确体现最大多数人民利益的原则。离开了公共性的公共政策,就 可能演变成特殊阶层、利益集团或者个人谋取私利的工具,这于社会和谐建设目标是不相容 的。

从公共政策作为政府公共服务和增进公共利益的手段看,公共政策是社会利益的集中反 映,这也决定了公共政策必须代表最大多数人民的利益,“为最大多数人的最大幸福应该成 为政府公共政策的基础”(杰里米?边沁)。在经济结构、社会阶层、利益集团多元化的社会 转型时期建设和谐社会,公共政策要努力实现为最大多数人民谋利益的目标和宗旨,坚持公 共政策的公共性,按照公共利益和公共服务的要求,保证最大多数人的意志和利益进入政策 议程,以最大多数人的利益为政策设计、实施的出发点和终点,通过公共政策创设必要的制 度和规则,协调整合多元复杂的利益冲突,为经济社会全面协调发展提供政策基础。

从政策制定和执行公共政策过程看,其过程实质上是融合社会各阶层关系、社会利益博 弈均衡的过程。在制定公共政策过程中,始终以大多数人的利益需求为政策的着眼点和落脚 点,时刻关注大多数人的利益需求的实现和维护,有利于社会大局的稳定与和谐。公共政策 是公众的政策,应最大限度地满足多数人利益,兼顾保护少数人的利益,对利益集团、个人 私利的索取要在政策上加以限定,不能让其逾越社会公正的边界,因为,不对个人利益做出 约束是不正义的。在一个和谐的社会里,集团、个人利益的获取是有规则、有边界、有理性 的, 既在法律法规允许的范围内,也受公共政策的调控。公共政策应充分发挥利益协调的功能, 促进社会的和谐发展,绝不能忽视大多数人的利益甚至牺牲大多数人利益而满足迎合少数私 利集团和个人的利益。否则,公共政策将丧失公共性,社会也难以和谐。

四、公共政策应强化对弱势群体的人文关怀

在建设社会主义市场经济的社会转型期,我国的社会组织形态发生了重大变化,社会阶 层结构也发生了重大分化。社会利益差距拉大,使不同社会阶层之间的利益摩擦、利益冲突 增 多;社会矛盾尖锐,使社会风险加大而直接影响着和谐社会的建设。公共政策的制定、执行 , 要更多地关注弱势群体的利益,体现社会关怀伦理,这是和谐社会建设的道德要求。一方面 经济结构调整导致社会结构、社会利益分配发生重大变化,财富分配、接受教育、医疗保障 、失业保障、退休保障不平等,使一部分人沦落为社会弱势群体,他们是改革政策的利益受 损者,理应得到国家政策的补偿与关怀。另一方面弱势群体远离社会权力中心,较少有机会 参与社会政治活动,很难在媒体上发出自己的声音,无法真正有效地影响公共政策过程,很 难维护和争取自己的利益,其利益往往被忽视,而强势群体在公共政策过程中有很强的影响 力,甚至操纵着政策过程。因此要特别重视弱势群体的话语权,注意采纳弱势群体的政策诉 求,使弱势群体的利益要求有进入政策议程的途径并成为政策议程,要仔细分辨强势群体的 政策要求,作出符合大局的恰如其分的考虑。弱势群体仅仅依靠自身的力量很难迅速摆脱困 境,政府要从社会整体利益出发,对弱势群体的利益诉求予以关注和补偿,可 通过运用税收 和转移支付政策进行一次分配,可调节收入在不同地区、不同人群之间的分配关系来逐步解 决地区之间和部分社会成员收入差距过大的问题。还可通过社会保险、社会救济政策和手段 保护弱势群体,尽可能使受益面扩大,以逐步缩小利益差距、填平社会鸿沟,让社会发展的 成果惠及全体人民。从而增强公共政策的合法性,维持社会稳定,促进和谐社会的建设。政 府要通过公共政策加大对社会利益结构调整的力度,特别注意为弱者提供发展的机会与条件 ,让其通过努力改变生存状况,提高生活水平,建立有利于社会持续稳定发展的利益结构、 利益关系。 〔参考文献〕

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社会与公共政策范文第3篇

【关键词】 公共政策 要素 价值 使用价值

一、引言

早在1900年，美国学者古德诺就提出了政治与行政两分法。他认为不论政策是什么结构，政府的功能可以分为两大类，（政治）意愿的表达和政治意愿的执行，政治意愿的表达构成了公共政策的主要内容，而政治意愿的执行形成了对公共政策活动进行规制的管理过程。顺理成章的命题是公共政策的基本作用在于对公共政策管理过程进行制度性界定。但是在国内外公共学教材与研究文献中还没有对公共政策、公共政策活动与公共管理三个容易混淆却又相互区别的概念进行明确的阐述，对于公共政策的价值也是众说纷纭，因此有必要对公共政策的特点与构成要素进行系统分析，对公共政策的价值进行客观的判断。

二、公共政策的特点分析与要素界定

西方学者对于公共政策的研究始于20世纪50年代，对于公共政策内涵与外延的揭示是一个渐进演变的过程。哈罗德·拉斯威尔和阿拉伯罕·卡普勒认为公共政策是规范价值和实践的程序，是一种含有目标、价值与策略的大型计划。这种定义突出了公共政策的计划职能和对公共政策管理活动的指导作用。威廉·詹金斯认为：公共政策是由政治主体或团体主体在特定的情境中制定的一组相关联的决策，包括目标选择、实现目标的手段，这些政策原则上都是力所可及的。这一定义在界定制定公共政策的主体、认可主体行为范围以及公共政策的计划职能的基础上，进一步指出了实施公共政策的约束条件，从而揭示了制定公共政策需要遵循的客观性以及对环境的依赖性。弗雷德·福洛霍克指出，公共政策在一般意义上是指调和冲突或合作的行为模式。这一定义来源于行为科学，突出了公共政策指导公共管理活动的一般意义是调和冲突与合作，这样赋予了公共政策对于公共管理活动的动态指导意义。台湾学者武启元则认为公共政策是由具有立法权制定、由行政人员执行的法律和法规。这一定义强调了公共政策执行的制度基础。

公共政策具有丰富的内涵与外延，正如公共政策创始人拉斯韦尔所言：公共政策是关于民主的学问，它涉及个人的选择，必须以民主体制为前提；公共政策的哲学基础是实证主义，必须使用数学公式和实证数据建立起可检验的经验理论；公共政策是对时间和空间都敏感的科学，即它选择的政策分析模型必须在时间和空间上加以明确地记录；公共政策具有跨学科的特点，它要依靠政治学、社会学、心理学等学科的知识来确立自己崭新的学术体系；公共政策是一门需要学者和政府官员共同研究的学问，后者的实践经验对于政策科学的发展具有重大意义；政策科学必须有“发展构建”的概念，它以社会的变化为研究对象，所以必须建立起动态的模型。政策科学具有区别于其他学科的三个特点：跨学科的观察视角和情景设定；明确的问题导向；清晰的价值规范表述。

依据各个时期不同学者对于公共政策的内涵与外延的界定，理解公共政策的要素可以归纳总结为：公共政策、公共政策活动与公共政策管理是三个相互联系又相互区别的范畴，政府部门是从事公共政策活动的主体，公共政策目标以解决社会问题为取向存在价值导向，公共政策体现委托关系，实现公共政策的目标所采用的手段需要体现科学性与合理性，公共政策过程包括公共政策的制定、公共政策的执行与公共政策的评估三方面的内容。

三、公共政策的要素分析

1、公共政策、公共政策活动与公共政策管理辨析

公共政策是对公共政策活动所做的制度性界定，属于制度的一种，其中包含制定、执行、评估公共政策的程序与方法、公共政策的目标与手段等内容。公共政策活动是指制定、执行和评估公共政策的过程以及在这些过程中与公共政策活动过程与结果具有利益关系的个体与群体之间的相互作用。公共政策管理则是依据公共政策的制度性界定对于公共政策活动进行计划、组织、领导、协调与控制的过程。公共政策产生于公共政策活动中之中，并对公共政策的执行和评估过程起计划和约束作用，公共政策管理是公共政策主体依据公共政策给出的制度性界定对实现公共目标过程中的各种公共政策活动进行的过程控制与领导的行政职能。公共政策的本质作用在于指导公共政策管理约束公共政策活动。

2、公共政策活动的主体与客体

公共政策活动的主体可以分为三大类：制定公共政策的主体、执行公共政策的主体和评估公共政策的主体。公共政策的客体是依据主体意愿，为了有效实现利益相关者的公共目标而进行的对象选择，是指为了提高公共政策的社会价值和公共管理活动的有效性对影响产生公共政策和从事公共管理活动的诸要素进行制度性界定的对象，其中包括制定公共政策的决策机制与法定程序、公共政策的目标、实现目标的手段、执行公共政策的约束条件与制度基础、制定公共政策的主体与环境之间的联系等。

3、公共政策过程及其影响要素

社会与公共政策范文第4篇

关键词：公共政策问题；公共政策问题界定

中图分类号：D62文献标识码：A 文章编号：1003-949X(2009)-04-0064-02

对于任何一个国家或地区来说，在社会的不断发展中，总存在着大量引起人民关注的社会现象，其中的一部分构成了社会问题，进而转变为公共政策问题。然而，并非所有的社会问题都会成为政策问题，列入作为公共权力代表的政府的议事日程，同时政府也不可能也没必要解决一切社会问题。因此，如何科学地对政策问题进行界定，在政策制定的研究中有着重要的地位。其原因在于一项政策的失败往往更多地来自对错误问题的解决，而非是因为对真正的问题找到了错误的解决方案。

一、公共政策问题与公共政策问题界定

人类社会存在各种各样的问题，人类需要在不断解决的过程中求得进步，政府公共政策的社会意义就在于及时、有效地解决人类面临的诸多问题，所以“问题”是任何公共政策的起点。

1．公共问题。社会问题虽然具有了一定的严重性，但只是关系到当事人，尚未直接影响到其他人。当问题超出了当事人，其影响波及到不直接相关的群体时，问题就转化成为了公共问题。由社会问题到公共问题，表明该问题已引起了社会公众的普遍关注，并且基于价值观念和切身利益的考虑，公众开始提出以解决该问题为目的公共性诉求。

2．公共政策问题。 关于公共政策问题，国内外学者提出了不同的定义。安德森认为，从政策意图的角度看，政策问题可以定义为某种条件或环境。这种条件和环境引起社会上某一部分的需要或不满足，并为此寻求援助或补偿，寻求援助和补偿的活动可以由那些受环境影响的人直接从事，也可由别人以他们的名义进行。邓恩认为，政策问题是还没有实现的，通过公共行动可能追求得到的需要、价值或改进的机会。

综上所述，我们认为政策问题是指多数人认识到的一种客观事实，表现为社会利益的失衡和价值观念与行为规范的冲突，是社会公共权威部门纳入工作议程并将采取行动加以解决的问题。

二、公共政策问题界定的过程

由于公共政策问题固有的复杂性，使政策问题的界定也变的复杂。在界定公共政策问题的过程中，首先要考虑可能影响界定正确与否的因素，然后是选择界定方法，安排界定步骤。

（一） 公共政策问题界定的影响因素

根据公共政策问题的定义，在一定程度上我们可以认为公共政策问题是客观事实与主观认定相结合的产物。因此，从这个角度分析公共政策问题界定的影响因素，其内容应该包括对客观现象有关信息的掌握程度、价值观念的影响、界定方法的选择、政府态度的影响等几个方面。

1．对客观现象有关信息的掌握程度。在政策问题界定的过程中，如果对反映政策问题的有关信息资料掌握得越多越充分。问题的界定就越正确、顺利。反之，在缺乏政策问题的信息资料的请卡下，界定问题将会面临很大的困难。这就要求在我们准备界定一个政策问题的时候，要采取多种方式尽可能充分地掌握有关的信息资料。

2．价值观念的影响。由于一个社会公共问题要转变为公共政策问题，除了客观存在、影响范围广等前提条件外，还必须有人们以个人利益、价值观念为基础的主观认定，所以界定的过程必然会受到价值观念因素的影响。不同的价值观念既有可能使问题的界定在社会与政府之间存在差异 ，也有可能会使在社会与政府各自的范围内产生差异。这就在很大程度上影响了公共问题转化成政策问题的过程。从这个角度来看，政策问题界定也是一种价值观念的选择。

3．界定方法的选择及有关人员的分析水平。在政策问题界定的过程中，界定方法的选择应用以及有关人员的分析水平将直接影响对问题实质的认识。方法选择不恰当，应用不合适，都会导致政策问题界定的不准确。同时，有关人员的分析水平也会直接关系到对问题的分析。因此，选择恰当的界定方法以及高水平的专业分析人员对政策问题界定非常重要。

4．政府态度。政府作为社会权威部门的代表，对社会公共问题的态度往往具有很大的权威性和强大的影响力。一个公共问题能否成为政策问题并得到有效地解决，与政府态度积极与否有很大的关系。如果政府态度明确、积极，那么将会加快政策问题界定与解决的速度，也将使对问题的社会认识走向统一。

（二）公共政策问题界定的方法

公共政策问题界定是一个议论分析、陈述观点、技术特征明显的过程，其中方法的选择起着关键性的作用。有关政策问题界定的方法，美国学者威廉・邓恩归纳出九大方法，具体包括边界分析、类别分析、层次分析、类比分析、头脑风暴发法、多面透视分析、假设分析、论证图形化、问题文件法。这里主要介绍类别分析、层次分析 、类比分析、假设分析四种比较常用的方法。

1．类别分析。类别分析是一种澄清概念的技术，这些概念用于对问题情势进行定义和分类。在对问题情势进行感知的过程，分析人员必须把他们的经验分类。即便是对问题情势的最简单描述，也要以通过归纳推理对经验的分类为基础，归纳推理是这样一个过程，即通过感受特定的具体事物或情况，形成一般概念。类别分析基于两个主要程序：逻辑划分和逻辑分类，当我们选择一个类别并将其分解为构成部分时，这一过程成为逻辑划分；与此相反，将情势、物体或人组合成更大的群体或类别的过程，则称之为逻辑分类。

2．层次分析。层次分析是一种查明问题情势的可能原因的技术。层次分析帮助分析者分清三种原因：可能的原因、合理的原因和受控的原因。可能的原因是指那些无论多么遥远，都可能使一种特定的问题情境出现的事件或行动。与此相对照，合理的原因是依据科学研究或直接的经验对一种问题情境的出现产生重要影响的那些原因。受控的原因指的是受政策制定者控制和操纵的原因。层次分析着重于个人分析，而不是团体的相互的影响。因此，层次分析也可能依靠个别的分析者而非群体作为知识源泉，从而预先排除其他可替代的因果解释。

3．类比分析。类比分析是一种通过对不同问题的相同或相似关系的研究，分析政策问题的成因、性质及类别的方法。类比分析也就是调查问题间的相似性，借以帮助政策分析人员依据类比的结果，对政策问题的内涵进行分析，分析人员可以运用人的类比、直接类比、符号类比、幻想类比四种不同的类比形式。类比分析的基本假设是分析人员如果能觉察问题间所存在的相同或相似的关系，将有助于提高分析人员解决问题的能力。

4．假设分析。假设分析是一种用来对有关政策问题的冲突性看法进行创造性综合的技术。它是问题界定中一种最具有综合性的方法，因为它包含了其他的程序的应用，并可以侧重于团体、个人或兼而有之。假设分析的最重要特征是：它是明确地用来处理政策制定者、分析者及其他政策作用者不知如何在定义上达成一致的问题。假设分析包括以下五种程序：⑴ 利害关系人的认定；⑵ 提出假设；⑶ 质疑假设；⑷ 汇集假设；⑸ 综合假设。

由于公共政策问题界定是个主观的过程，因此如何通过技术方法上的努力使得主观的问题确认过程逼近客观的问题存在，是应用界定方法的时候值得我们探索的问题。上述方法在应用时可能会显得过于原则化，这就大大降低了其可操作性，所以如何将界定方法科学地应用于政策问题界定的实践中也是个很大的问题。

（二）公共政策问题界定的步骤

在公共政策问题界定的过程中，除了要考虑影响界定的因素、界定方法等方面外，恰当地安排界定步骤也是重要的一个环节。有关公共政策问题界定的具体步骤研究，不同的学者提出了不同的观点。我们把政策问题界定的过程简单划分为问题觉察、问题界定、问题陈述三个步骤。

1．问题觉察。问题觉察是指某一问题被发现并引导政策制定者更多关注，采取可能性行动的过程。在问题觉察阶段，也是促使社会形成关于公共问题的共识的阶段，在这一阶段存在众多的促使问题被觉察的活动者，同时这也就形成了问题觉察的途径。通常有以下几种途径：① 执政党和政府领导人；② 政府工作人员；③ 调查研究的专业机构及有关人员；④ 其他党派、利益集团、新闻媒介和普通民众；⑤ 危机或特殊事件。

2．问题界定。问题界定是对需要解决的公共政策问题所作的特定解释，也就是用最基本的和普通的词汇揭示政策问题的性质和原因。需要指出的是在选择界定问题的概念体系的时候，政策问题界定者会受其自身的价值观和意识形态的制约。因此，在问题界定阶段界定者要注意克服自身的不良思想的左右，使对问题的界定更接近于客观事实。

3．问题陈述。问题陈述是运用一些可操作性的语言如数学模型等把实质问题转化为一个详细和特殊的形式问题的过程。这一阶段并不直接描述问题本身，而是将制约政策问题的诸因素的关系用数学关系来表示，用物理对象来模拟。这样做的优点是通过适当的简化与抽象，突出问题的本质规律，有助于对问题的分析和研究。

在公共政策问题界定的实际操作中，并不会出现上述清晰的阶段划分，因为以上各个阶段的工作有时会交叉进行，但是阶段的划分将有助于公共政策问题界定的进行，也会提高界定的科学性。

三、结语

对公共政策问题的界定只是完成了政策制定的初步工作，但是其在公共政策制定中的意义与地位却不容忽视。在现实生活中，如果一项政策的失败是由于我们解决了错误的问题，而不是为正确的问题找到了错误的办法，那将是更大的失误。因此，正确的公共政策问题界定是科学决策的前提。正如人们经常所说的那样，成功地提出问题就等于解决了问题的一半。

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社会与公共政策范文第5篇

关键词：公共政策；母婴室；引导；不完全；公共物品

一、研究背景与研究意义

随着经济全球化的不断深入，中国积极倡导人类共同体概念，建设海上丝绸之路和丝绸之路经济带表明国家间的交流不断加深，各个国家间的联系日趋紧密。与此同时，国家间的竞争不仅仅限于军事，经济等几个宏观层面。在微观方面的竞争也逐渐升级，比如城市间的竞争，其中就体现在城市公共领域的竞争。而城市在公共领域的发展水平是提高城市竞争力的重要因素之一，孕妇群体在城市中虽然是一个比较小的受众群体，但是越来越受到重视，比如2015年再次引起舆论讨论的“地铁哺乳事件”使如何在城市开发中建设母婴室成为了摆在城市政府面前新的问题。

母婴室的供给是一个不断变化，连续不断的政策制定的过程，过程中各种要素联系密切，相互影响。首先母婴室的供给与所在城市的整体经济水平有关，随着城市经济的不断发展，当经济发展到一定程度的时候。在城市的公共场所设立“母婴室”就成为一个城市综合发展水平的重要参考标准。并且，公民素质、人口与数量，生活水平以及道德等方面的要求共同推动“母婴室”成为城市的基本生活设施。表明人们对更高城市道德文明的追求。城市政府的公共政策，如何引导母婴室的提供是本文主要讨论的方面。

二、南京市母婴室调查情况

笔者对南京市母婴室的情况做了问卷调查与访谈和实地调研，调查结果如下：走访了南京7个主要城区的25个公共场所，包括政府部门、商场、旅游空间、医院等，发现只有个区域内建有母婴室，并且主要集中在商业场所和交通枢纽。共发放100份调查问卷，其中有效问卷100份，进行12次访谈。调查发现“有些商场内设施比较好，比如宜家每层都在卫生间旁设有一间独立的哺乳室，内设沙发、水池、架子、婴儿操作台等，还免费提供尿不湿和湿纸巾。”禄口国际机场的母婴室设施完备，但是有损坏。南京南站的母婴室名存实亡，成为保洁室。但是南京主要城区公共空间的母婴室建设数量相对较少，像夫子庙、中山陵、万达广场、新百商场、省人民医院等旅游空间、商业场所、医院等都没有单独的哺乳空间。调查发现，德基广场母婴室使用频率高，妇幼保健医院母婴室，比较简陋，仅仅设有座椅，但是有很多哺乳小知识。从调查问卷数据结果整理情况看，南京市民对南京市母婴室了解较少，但需求较大。南京市母婴室亟待建设与规范。

三、公共政策的起源及重要性

在人类社会悠久的历史长河中，公共政策也经历了漫长的变化的过程。很长的一段时间里，社会的公权力始终在社会少数人手中，封建社会中，以国王为代表的统治阶级掌握了社会的全部公共权力，并且为了自身利益制定相应的国家政策，所谓“普天之下莫非王土，率土之滨莫非王臣”。

近代以来，随着资产阶级发动的资本主义革命，了封建阶级政权。法治代替了天命人治。二战之后，随着社会公共事务数量和复杂程度的不断提高，社会基层复杂化，各种各样的社会公共问题的出现，政府为了解决日益复杂的社会问题需要制定出相应的公共政策，就推动了学界和社会对公共政策有了进一步的研究。

从20世纪30年代以来，世界各国尤其是发达国家，开始放弃放任自由的自由市场经济传统思维模式，公共政策已经成为政府调控现代市场的重要手段。各国的实践表明，社会经济发展的程度越高，政府宏观调控的重要性越是明显，公共政策的影响就越大。

四、公共政策的基本概念

在现代社会中，公共政策是政府实现对社会管理的重要手段，是连接社会与政府的桥梁。政府通过全方面的公共政策，实现对社会全方位的管理与导向功能。公共政策的形式有很多，政府部门制定的各种法律法规以及条例和规章等等，都是公共政策的不同的存在形态。那么公共政策到底是什么，不同的学者对此有不同的理解。

笔者认为，公共政策是像政府这样的权威职能机构，运用社会成员赋予其的权力来对社会进行管理的手段。例如引导市场经济行为和个人行为，以及以实现公平和效率为目的的对社会资源的分配。世界各国的经验表明，公共政策已经成为调控现代市场经济不可或缺的一个重要方面和关键性因素。

五、母婴室概念定义

母婴室作为近期社会舆论关注的焦点，其概念定位国内学术界尚未给出明确定义，学者们也少有研究，笔者希望从公共物品、俱乐部物品和准公共物品等的概念的对比，初步对母婴室进行定义。

母婴室作为政府针对孕妇和哺乳期妇女以及婴幼儿专门开辟的使用设施，它具有公共物品的非竞争性和非排他性，但不是针对所有社会成员，使用者也不是通过俱乐部形式组织起来的，又不同于准公共物品那样具有争夺和排斥性。笔者认为母婴室可以定义为“不完全公共物品”。即面向特定人群，具有非竞争性和非排他性，不属于商品，不具备消费的争夺性和排斥性的一类公共设施。

笔者认为要想了解公共政策在母婴室提供上起到什么样的作用可以参考公共政策对城市公共物品提供的导向作用。因为母婴室作为“不完全公共物品”具有公共物品的大部分特性。但是首先要了解为什么母婴室的提供需要公共政策起引导作用。

六、母婴室提供中公共政策干预的必要性

公共政策的主要功能有导向，调控与分配功能。市场经济无论在实行有效的资源配置、公共物品的提供以及实现社会公平分配方面，都有着无法克服的缺陷。也就是说，在没有政府的情况下，单靠市场经济并不能履行所有的经济功能，如外部性问题导致的社会问题需要政府的干预。或者说，没有政府，市场机制将无法有效地得以发挥。

母婴室提供是一种城市的公共物品的开发建设的过程，是社会的一种经济行为。当市场调节公共物品的供给无法满足公众的需要的时候，就需要政府制定相应的公共政策对市场加以引导。

七、结论

城市综合水平的提升，离不开政府对城市科学有效的管理。政府科学的公共政策的导向有利于城市价值的提升，尤其是对于城市布局和基础建设等一系列长远的公共政策。相应的，落后的，低水平的公共政策则会对城市的发展产生不利的影响。总而言之，公共政策深刻影响着一个城市的发展，政策要有科学性和预见性，现在制定公共政策来引导“母婴室“的供给，正迎合了我国社会发展的需求和城市发展的要求。

参考文献：

[1] 梁爽.上海服务业区位选择中公共政策引导作用研究[D].上海交通大学

[2] 涂晓芳.政府利益对政府行为的影响[J].中国行政管理.2002（10）：16-18

[3] 涂晓芳.公共政策过程中的公共参与与分析[J].江西行政学院学报.2005（1）：21-24

社会与公共政策范文第6篇

【关键词】公共政策制定；行政伦理；价值导向

公共政策在制定过程中面临着许多未知的困境，信息的有效性及时效性、措施能否不打折扣的施行都是很现实的问题，而政府在决策的时候，往往存在一些道德上的困境以及由于外部干扰或垂直领导阶层的内部压力，从而导致决策出来的政策未必都具有可行性，笔者试图通过本文来探索公共政策制定过程中所面临的道德困境，从行政伦理理论的角度来阐释决策过程所存在的问题，从而提出相应的针对策略。

一、行政伦理对公共政策制定的影响途径

所谓行政伦理，一般是指行政人员在行政管理活动中的行为规范的总和，它是维持行政管理活动相关各方之间和正当关系的原则和规范。从理论上来说，伦理问题涉及的是诸如善、正确和应该这样的概念。

行政伦理侧重于对公共行政人员职业道德的研究，包括公共行政人员职业道德生成和变化的前提与基础。它是以伦理精神为主导和以权力、法律为支持力量的一种新型伦理关系1；是规范公共管理主体的行为，以保证公共事业的公正性，合理有效地实现公益事业目标的价值准则体系②。

行政伦理影响公共利益分配的均衡机制。行政价值向关于正义、公平、公益的追求要渗透到公共行政行为的每一个领域，包括公共政策领域以及公共政策制定行为。行政伦理要求政策制定者对于各个社会利益团体或者利益阶层要进行合理的度量和考虑，在不违背社会正义与公平的前提下探索能够增进某一阶层或者全部社会利益的政策决策或方案，这不仅维护和体现了社会公平，也与公共行政追求的工具性价值和目的性价值的目标相一致。

二、行政伦理对公共政策制定过程的作用机制

1、行政伦理对公共政策制定过程的作用：

（1）政策问题进入政策议程过程

行政伦理对公共政策制定过程的影响首先通过政策问题能否进入、如何进入以及能否及时进入政策议程来产生作用，其突出表现为政策问题的及时性与时效性。同时，公共问题从界定为政策问题到进 入政策议程还需要具备相应条件和抓住适当时机。

（2）政策目标的确定

政策目标的确立也是利益价值导向确定的过程。首先，政策制定者要分清楚政策目标实现的是近期还是长远利益；其次，分析政策目标是否带来综合效益，并最终选择综合效益较好的目标；最后，在公共政策目标确定过程中，公民精神的高低、公民参与公共问题讨论的程度以及由此表现出的伦理精神与价值取向，都会作用于公共政策制定体系，成为推动解决目标、制定合理政策的动力。

（3）方案的设计与评估

政策方案设计是政策方案选择的基础，在方案设计中采纳多重角度的建议是政策综视化的理念要求，但在具体操作中方案要多元到何种程度、政策主体依据何种原则采纳哪些建议都涉及到了价值判断。在政策方案的提议和设计中，主流的行政伦理观在诸多具体细微方面都发挥着十分重要的作用。

（4）方案的选择

在一个设计良好的政策方案选择制度中，权利的表达应该是自由平等的，管理的形式应该是民主公开的，伦理要求应该是自主信任的，价值取向应该是公平公正的。

2、行政伦理对公共政策制定过程的指导原则：

（1）公平、公正、公益原则。这是公共政策制定的最基本的要求

罗尔斯在《正义论》中明确指出过，制度伦理是研究社会制定的正义问题。一个道德的、文明的社会必须以实现最大限度的公平和正义的制度安排为存在与发展的前提。

（2）公共利益至上原则

公共利益指在一个组织中占大多数的人的价值取向和价值选择，是组织在做出重大决策时要考虑的重要因素。在公共政策的制定过程中，政策的目标设立、方案选择都要以大部分人的利益为转移，因此在具体操作中就应该处理好长远利益与眼前利益、直接利益与间接利益、形式利益与内容利益的关系，并且综合考虑收益与代价的关系，追求利益的综合化。

（3）可持续发展原则

从可持续发展的立场来约束公共政策制定的过程，一方面要在公共政策问题的提出和确认、方案的设计和分析上综合考虑当前利益与将来利益、社会效益与生态效益、人文与自然、社会与经济的关系，统筹兼顾当代社会公平与代际公平、人类与自然的公平；另一方面在政策决策和调试中也要用可持续发展的眼光处理问题。

（4）公平与效率相结合原则

公共政策是对公共利益的权威性分配，旨在追求增进公共利益、公平地分配公共利益。但当前社会还在以效率优先为主导，不可避免与社会公正原则的冲突。效率优先是市场经济的根本要求，社会公正则是伦理价值的要求。

三、从公共政策制定过程的改进展望公共政策的未来模式

从分层次和体系化的角度考量，可以对公共行政价值进行目标的整合，从而架构一个关于公共行政价值的体系框架③。追求政策环境的公平性。从制度的视角分析，追求政策环境的公平是首当其冲的。与此同时，经济体制、分配制度、户籍制度、社会改革和社会保障等方面政策所体现出的公平来源于制度公平，可以使社会弱势群体的利益得到有效的保障和保护，但是只从制度方面控制政策是不够的，还要其他辅助控制系统，共同推进社会多元化的冲突自控与调节。

关注政策内容的合理性。道德性也是公共政策的一个基本特征，在价值理性或目的理性方面与工具理性在性质上有根本的区分。从价值理性的角度分析，政策内容是公共政策制定过程关注的焦点。其实质是从道德的角度寻找政策的公平和正义，从多方面共同实现公共政策伦理的意义和作用。

注重政策主体的伦理观。政策分析过程中要求决策者具备伦理自主性，需要通过政策分析者有意识地培养自己的内部控制资源。从角色道德分析，政策主体的伦理观念影响着政策制定的结果。而政策分析者的职业道德存在一定的困境，这种困境在于个体自身精神气质及其养成的途径。“当行政人员在处理具体伦理困境中或大或小地界定自己责任的界限和内容时，他们使自己具有‘伦理身份’，这种伦理身份认同形成了他们的道德品性 ”④。

四、结语

公共政策主体的伦理素质建设直接关系着民众对公共政策的认同度，也是政府行政改革过程中十分重要的关键环节之一。依照当前的现状和发展形势，在未来的行政伦理建设中务必要形成一套完备的行政伦理规范，既能促使行政人员的自我定位，又能体现其价值追求，还要尽可能符合时代精神，具备一定的指导意义，最终形成较高的公共素养和行政伦理素质。

参考文献：

[1]张康之.《公共管理伦理学》[M].北京：中国人民大学出版社，2006 版第10页.

[2]高力.《公共伦理学》[M].北京：高等教育出版社，2002年版第12页.

[3]张富.《公共行政的价值向度》，北京：中央编译版社，2007版第62页.

社会与公共政策范文第7篇

从公共管理学的角度看，政府的核心在于从公共精神出发，制定公共政策，以实现公共价值。具体操作层面，政府只做两件事：一是制定公共资源和价值如何分配的规则；二是独自管理社会上公共权力的使用。前者是指政府的政策制定或决策职能，后者则是指政府的执行职能。好的政府，既能制定恰当的公共政策，又能通过强制性权力使其在实际社会生活中得到落实，二者缺一不可。

不言而喻，公共政策制定过程是一个复杂而反复博弈的政治过程，具体来说是一个决定“什么人，在什么时候，怎样得到什么”的过程。因此，决策过程事实上是一个资源、价值、机会、利益在社会公众之间重新配置的过程。

虽然决策过程非常艰巨复杂，但在当代文明世界，“扩大参与”决策是文明世界的普遍做法。一个涉及公众利益并以“公正”为基本价值的公共政策，首先必须能真实地反映民众的愿望与要求；其次要有规范正常的社会与公民参与渠道，政策制定和执行过程都需要公开透明。

目前我国正处于重大的社会转型期，公共政策是完成改革与发展及社会顺利转型的“基本工具”。好的政策将把社会导向秩序和稳定，坏的政策将把社会引向失信和混乱。

令人不安的是，一个时期以来，我国公共政策制定过程出现两种不好的倾向：一是政策扭曲，背离政策“公正”这一基本价值取向；二是政策浪费，造成公共资源的巨大损失。

之所以出现这种状况，最根本的原因是公共政策常常只有少数人参与决策。其结果必然造成“政策价值”趋向于“既得利益者”的愿望与要求，使“公正”这一核心价值流于形式。

例如，关于政策扭曲，典型的如“社会保障体系碎片化”，即使是在公共机构内部也分“三六九等”；医疗待遇也划分成几个级别，使一些人明目张胆地过多地占有公共医疗资源；又如“三公消费”、退休待遇等，与职业平等和“人人平等”的文明价值不相符合，容易在民众中引发不良情绪。

关于政策浪费，由于少数人决策，决策不民主、不公开、不透明，使“公共政策”这一稀缺资源成为一些地方和部门的官员为了谋取部门和个人利益的工具，特别是公共工程中的腐败现象，几乎成为公开的“潜规则”，致使“面子工程”、“豆腐渣工程”、“短命工程”泛滥，把民众的生命财产安全置于“危险”之中，把纳税人的钱白白浪费掉，把政府的“信用”消解于大大小小的“事故”之中。

因此，为了防止公共政策的扭曲和浪费，防止公共权力的变形和滥用，最根本的改革措施就是从民主决策等制度层面规范权力行为和政策制定过程。

必须强调的是，民主决策过程是一个“制度理性”过程，制度理性是指社会资源和机会在社会公众之间的公平分配，这种公平分配是通过机构和机制实现的，没有公民民主参与的渠道和制度平台，也就使扩大参与变成一句空话。

对于一个国家和民族来说，广义的政府改革也包括议事机构的改革。值得注意的是，目前，一些地方政府组织的所谓“听证会”，基本是由政策建议部门出面组织，无论形式上看起来多么民主，其实一开始其民主程序就错了。因为他们原本没有资格自己对自己的政策建议操作一个听证会。这样一来，可以肯定即使是群众不认同的政策建议一般会通过，所谓少数服从多数也只是一句空话。

至于政策效率问题，在参与型政治的前提下，可以分为“制定过程”和“执行过程”两部分来看。在政治民主的话语体系中，保证政策效率的前提是政策制定过程的民主、公正、公开及充分的辩论与协商。政策执行层面，长久以来，我国政策制定中一直存在着“重领导决策轻执行”的问题，结果是政策执行效率很差，即使是一些正确的决策，在执行中也大打折扣。这种情况必须通过对执行过程的透明监督加以防止。

基于可操作性的角度看，必须发挥人代会在国计民生重大决策事项中的作用，做好民主决策。只有切实通过民主的办法实现权力制约，才能实现社会的长治久安。

社会与公共政策范文第8篇

关键词：社会资本；公共政策；关系；困境；改进

中图分类号：D601 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2014）04-0073-05

纵观社会资本理论的发展，社会资本作为学术概念被提出可以追溯到二十世纪七十年代后期，而作为一种解释社会问题的理论范式只是发轫于二十世纪九十年代中后期。目前，社会资本已经演变为具有争鸣的多学科领域研究的变量和范式，并由社会学、经济学等领域延伸到了政治学领域。而真正将社会资本首次引入政治发展、民主治理和公共政策研究领域的是美国哈佛大学教授罗伯特・D・帕特南（Robert D・ Putnam）。他通过实证研究运用社会资本的概念解释了为什么意大利北部城市许多地方政府的表现都比南部城市的好。

而我国对社会资本在公共政策领域应用的研究仍存在很多问题。其中，最重要的一点是，国内大多学者的研究都局限于社会资本在公共政策领域应用的有效性而忽视了其应用的困境。如我国学者王立敏对社会资本与农村妇女参与政策关系的研究，以及学者胡荣对社会资本与地方治理关系的探索等。他们普遍认为，公共政策在运行过程中极易出现寻租、腐败、集体困境及精英群体专横的现象，而社会资本能够有效地解决公共政策运行过程中存在的这些困难和障碍。因为“社会资本具有明显的政治功能，是公共政策过程科学性、有效性、准确性和公众参与性的前提，是产生自由民主制度和保持政治稳定的必要条件。”[1]这一点，已经被许多案例所证实，国内外学者也已达成共识。

笔者并不否认社会资本作为一种团体资本可以通过非正式网络建立起来的信任、互惠和规范来促进公民参与社会公共事务的治理。只是想另辟蹊径通过对公共政策领域中社会资本应用的困境研究来完善其研究视角，并促进社会资本更有效地发挥在公共政策领域中的作用。通过社会资本的内涵来透析社会资本在公共政策领域中应用的困境，并相应地提出解决这些困境的途径。

一、社会资本的内涵

对社会资本内涵的界定可谓是仁者见仁智者见智。经济学家格伦・卢里（Glenn Loury）认为“社会资本是诸种资源之一，存在于家庭关系与社区的社会组织之中，对儿童或青年的心理与社会化发展至关重要。”[2]法国学者皮埃尔・布尔迪厄（Pierre Bourdieu）则把社会资本界定为“实际或潜在资源的集合，这些资源与由相互默认或承担的关系所组成的持久网络有关，而且这些关系或多或少是制度化的。”[3]而科尔曼则认为“社会资本的定义由其功能而来，它不是某种单独的实体，而是具有各种形式的不同实体。其共同特征有两个：它们由构成社会结构的各个要素所组成；它们为结构内部的个人行动提供便利。和其他形式的资本一样，社会资本是生产性的，是否拥有社会资本，决定了人们是否可能实现某些既定目标。”[4]美国哈佛大学教授罗伯特・D・帕特南（Robert D・ Putnam）则从政治学的角度把社会资本定义为“社会组织中诸如信任、规范以及网络等特点，他们可以通过促进合作的行动而提高社会的效率。”[5]综合上述的观点，笔者把社会资本界定为：以信任为核心，以公民参与网络为基础，以互利互惠的规范为保障的一种资源集合体。社会资本涵盖了三个方面的内容：

（一）信任――社会资本的核心。社会资本是特定的社区或共同体所拥有的公共物品，是一种可再生的团体资本，它的产生、增长和维持必须以信任为核心。作为一种道德资源，它可以通过信任、合作得以产生、加强和延续。正如有的学者所言：“社会资本是从社会或其特征部分盛行的信任中产生的能力。它可以表现在最小和最基础的社会团体如家庭中，也可以存在于所有最大的团体如国家中，以及其他处于二者之间的团体中，社会资本不同于所有其他形式的人类资本，因为它总是来源于文化决定的信任。”[6]帕特南通过对意大利南北地方政府的实证研究也证明：信任是社会资本必不可少的组成部分。对于信任的来源，帕特南认为，社会信任能够从两个相互联系的方面产生：“互惠规范和公民参与网络。”[7]204

（二）公民参与网络――社会资本的基础。公民参与网络是指社会成员为了实现某种共同利益而在相互交往过程中形成的平等、自由的关系网络。在社会资本三个方面的内容中，公民参与网络是最基础的，因为有了广泛的网络才可以形成普遍的互惠规范，才可以建立起广泛的社会信任，才可能进行有关共同利益的合作。为什么公民参与网络可以形成普遍的互惠规范、增进信任并建立合作呢？帕特南认为：“公民参与网络增加了人们在任何单独交易中进行欺骗的潜在成本。投机者要面临这样的风险：既无法从未来的交易中获益，也不能从他目前参与的其他交易中得到他所期望的利益；公民参与网络培育了强大的互惠规范；公民参与网络促进了交往，促进了有关个人品行的信息的沟通。参与者之间的交往越多，他们之间的互信程度也越高，合作也就更容易；公民参与网络体现的是以往合作的成功，可以把它作为一种具有文化内涵的模板，未来的合作在此基础上进行。”[7]203-204

（三）互利互惠的规范――社会资本的保障。互利互惠的规范是一种共识性规范，所谓共识性规范是指社会中个体与个体、个体与群体、群体和群体之间的互动交流形成的复数个体所认同的并将其内化为自己的思维习惯和行为模式的非制度性规范。由此可知，互利互惠的规范有别于正式制度，它是一种非正式的社会控制，通常是不成文的，但被社会成员普遍理解和接受。互利互惠是共识性规范的要义，帕特南把互惠互利分为均衡的互惠互利和普遍的互惠互利：前者指人们同时交换价值相等的东西；后者则是在特定的时间里是无报酬的和不均衡的，但在将来能够期望获得回报的持续交换关系。互惠互利的规范可以促进群体内的合作，因为“非正式的制度确实为信任、忠诚和合作创造必要条件起着非常重要的作用。”[8]从产生来看，互利互惠的规范是被灌输出来的，是由模式、社会化（包括公民教育）和惩罚来维系的。换言之，互惠互利的规范既需要内在道德约束的维系，也重视外部惩罚等制度的作用。

二、社会资本在公共政策领域中应用的困境

虽然社会资本在一定的程度上有助于公共政策民主化、科学化和透明化的运行，但是它在公共政策的实际运行中却存在着四种不可忽视的应用困境。这四种应用困境主要是指：社会资本应用的功能困境、社会资本应用的信任困境、社会资本应用的网络困境和社会资本应用的测量评估困境

（一）社会资本在公共政策领域中应用的功能困境。我们“无法保证创造社会资本就一定能增加社会福利，[9]”因为社会资本在应用的过程中存在正、负效应双向功能。社会资本在公共政策领域中的应用也存在这种功能主义矛盾。这种功能主义矛盾的存在是由社会资本所具有的内聚性和外溢性共同决定的。由于社会资本强调合作、互助、团结与信任，从而培育出公民为实现公共利益而进行合作的公共精神，这种公共精神为集体行动提供了强大的凝聚力。而这种凝聚力既为个人及组织获取自身的合法利益提供了保障，也为范围内的个人及组织为了谋取私利排斥甚至损害范围外的个人及组织的正当利益提供了可能。“人类社区中的群体团结常常是以对非群体成员的敌意为代价来换取的。人类好像存在一种自然的倾向，即把世界分为敌友两个部分，并以此作为所有政治策略的基础。”[10]而社会资本的外溢性是指社会资本培育出的共识性规范有潜力超越自组织范围去影响范围外的其他组织，形成一种更大范围的互利互惠规范。共识性规范在扩张的过程中就会把原组织中积极的社会资本和消极的社会资本一同复制到其他组织或新建组织中。社会资本在公共政策领域中的功能困境主要表现在：一方面社会资本能够帮助公共政策在运行中摆脱集体困境并减少公共政策的运行成本，另一方面也使公共政策沦为特殊个人和集团损害公共利益而谋取私利的工具，并通过对“弱势”群体的排斥破环了公民参与公共政策的热情。社会资本的功能主义矛盾给我们应用社会资本解决公共政策领域中的问题带来了巨大障碍，因为社会资本功能的发挥受其主体、存量和应用的空间、时间等多因素的联合影响，并不是社会资本的储量越丰裕，其正向功能就越强大，它们之间不存在必然的正相关。而我们在现实的研究中往往忽略甚至很难解决这一问题，提出的一些措施和途径并不能真正的使社会资本的培育促进公共政策的民主性、科学性、有效性的运行。

（二）社会资本在公共政策领域中应用的信任困境。信任是以怀疑为基础的，并不是所有的信任都可以促进公共事务的发展，作为社会资本的信任也不可能完全有利于公共政策的运行，这主要取决于信任的程度。福山在《信任：社会美德与创造经济繁荣》一书中把社会信任分为高度信任和低度信任两个层次，我国学者胡荣在《城市居民信任的构成及影响因素》一文中把中国城市居民的社会信任分为特殊信任、一般信任和普遍信任三个基本结构，而肯尼斯・纽顿为了解释社会资本与现代社会的关系，将信任归纳为两种模式：深度信任的迪尔凯姆模型和浅度信任的托克维尔模型。笔者认为信任分为狭隘的信任和广泛的信任两种，狭隘的信任（即深度信任包括特殊信任和一般信任）是以血缘、地缘和利益为基础建立的信任，而广泛的信任（即浅度信任、普遍信任）则是以非营利组织为基础建立的信任。狭隘的信任将便于特殊利益集团或个人对公共政策过程的垄断，使他们的活动游离于正式制度之外，最终导致公共政策偏离其公共价值取向而成为他们谋取私利的工具。而广泛的信任则有利于维护弱势群体的权利，促进公共政策运行的民主性、科学性和有效性。总之，这种内外有别、亲疏不同的信任“差序格局”的存在，给我们在公共政策运行中正确培育社会资本设置了迷障。

（三）社会资本在公共政策领域中应用的网络困境。虽然公民参与网络有利于公共政策的良性运行，但是这种参与网络格局的形成存在着很大的阻力。因为公共政策过程中蕴藏着两种对立的社会资本网络：精英群体的社会资本网络和弱势群体的社会资本网络。精英群体在公共政策过程中处于核心地带，主导着公共政策的运行过程；而弱势群体则处于公共政策的边缘地带，对公共政策的影响甚微。因为，相对于弱势群体网络，精英群体网络有更优越的自身条件和强烈的意愿来影响公共政策：首先，精英群体具有知识方面的优势，他们掌握着人类最优秀的文化，并运用这些先进的知识来开发政策共同体中与官员的连接和网络；其次，精英群体具有资本方面的优势，他们不需要为生计担忧，他们把大量的金钱和时间投资于社交网络只为影响公共政策。再次，精英群体具有地位方面的优势，政策精英群体一般都具有较高的行政地位，而“行政级别越高，政策精英的社会资本网络规模也越高，”[11]对公共政策的影响也就越大。两者之间的现实差距必然导致以信任为基础的平等对话、互助合作网络的缺失。精英群体的社会资本网络与弱势群体的社会资本网络是两种相互排斥和对抗的网络，这给公民参与网络的形成带来了巨大的阻力，也给我们有效地培育社会资本促进公共政策的良性运行设置了障碍。

（四）社会资本在公共政策领域中应用的测量评估困境。社会资本的应用离不开对社会资本的测量评估，但目前社会资本的测量评估仍存在巨大的困境。这种困境主要源于以下几个方面：首先，社会资本的属性决定了其测量评估的困难。社会资本是社会主体（包括个人、群体、社会甚至国家）间紧密联系的状态及特征，它往往表现为社会网络、规范、信任、权威、行动的共识以及社会道德等。这就决定了社会资本是一种非物质的隐性的资源集合体，进而导致社会资本自身难以量化，其测量评估标准和指标难以确定。其次，社会资本的功能困境也给其测量评估带来了困难。社会资本与经济资本、人力资本相比，具有更多的外部性，而且其外部性包括正外部性和负外部性两种。所以，我们在测量评估社会资本时就需要着重考虑其外部性的实际效用净值，但是社会资本效用的重复性和间接性导致了实际效用净值测量的困难。再次，测量评估人员的主观性影响了测量评估结果的准确性。社会资本储量的变化和社会资本效应的好坏很可能只是测量评估人员的主观估计，测量评估的标准和指标的变化可能是由其他因素所引起的。最后，测量口径缺乏统一的规范给测量评估活动带来了混乱。正如弗朗西斯・福山所言：“社会资本概念最大的弱点之一，就是对于如何测量社会资本缺乏共识。”[12]而这种共识的缺乏引起了学者彼此间的怀疑和批判，进而增加了测量评估口径选择的困难。总之，这种测量评估的困境影响了社会资本培育政策的设计，进而束缚了公共政策科学化、民主化、法治化的发展步伐。

三、社会资本在公共政策领域中应用的改进路径

根据公共政策过程中社会资本应用的四种困境，我们在此提出了四种改进路径：

（一）改进社会资本在公共政策领域中应用的逻辑思路。过去，研究社会资本理论的学者们在应用社会资本解决公共政策问题前习惯运用这种逻辑思路：“当他们抽象某种网络时，事先要甄别某一网络成员对指定功能是否起作用，然后将那些对功能有贡献的成员纳入网络中。在这种逻辑下，既然在考察网络成分时学者们已经精心挑选了那些确实对网络功能有贡献的成员，那么这些成员所构成的网络具有这样的功能就成为不言自明的，因为那些不起作用的东西已经被排除在社会自卑感的定义之外了。”[13]这种逻辑思路造成了社会资本应用路径的选择在逻辑体系内“自问自答”的现象。为了破解这种“自问自答”的现象，我们可以采取结构主义的逻辑视角，从而有效规避功能主义的社会资本在概念上的逻辑缺陷。社会资本的结构主义视角认为，所有网络结构对旨在获得任何一种功能回报的行动成功都具有直接的、间接的或潜在的作用，这样就摆脱了社会资本的功能困境。

（二）改进社会资本在公共政策领域中应用的信任格局。过去，有些学者笼统地认为提高社会信任的总量就会有利于公共政策的有效运行，进而提出了一些有利于社会信任总量提高的路径。但是，并没有像预计的那样促进了公共政策的有效运行，反而阻碍了公共政策的有效发展。我们认为不应该盲目的致力于社会信任总量的提高，而应该改变社会资本应用的信任格局。这种信任格局是由狭隘的信任与广泛的信任、弱势群体的信任与精英群体的信任构成的。这也就决定了我们所要努力的两个方向：如何将狭隘的信任转变为广泛的信任？如何提高弱势群体的信任，监督精英群体的信任？针对第一个努力方向，我们认为：一方面必须提高公共政策领域的透明度以便抑制狭隘信任的负面效应；另一方面必须大力培育非营利组织，鼓励公民更多的参与社团，进而通过自发性社群组织的粘合作用激发公民精神，提高公民的公民意识和参与意识，促进广泛信任资本存量的提升，改变现有的信任格局，实现社会资本与公共政策的良性互动。针对第二个努力方向，我们认为：首先要提高弱势群体的经济收入，增强其抵御失信风险的能力。我国学者胡荣在其实证研究中证明了“社会经济地位越高者对他人的信任度也越高。”[14]因为社会经济地位越高的人，其拥有的权力就越大，占有的社会资源也就越多，进而其抵御风险的能力也就越强。吉登斯也认为：“占有大量资源可以使人具有一种更加开放乐观，更富有同情心和更自在的人生态度，而这种人生态度可以增强对他人的信任感。”[15]同时，通过制度设计使精英群体的信任在阳光下运行，接受群众的监督。现代化的互联网平台为监督提供了巨大的技术支撑。

（三）改进社会资本在公共政策领域中应用的网络格局。由于精英群体的社会资本网络与弱势群体的社会资本网络的固化，致使公民参与网络对抗格局的产生。为了使这两种社会资本网络不断走向互信融合（互信融合过程如下图所示），进而提高公民参与网络的活力和作用。我们必须做到以下两点：一方面，在政策程序设计上，约束精英群体网络，创造条件保护弱势群体网络，为两者的平等对话提供平台。听证会就是这种平等对话沟通的有效场所，听证作为一种程序规定和制度安排，要求公共决策过程中依法直接听取与该决策有利害关系的各方当事人的意见，防止出现强势集团对政策过程的垄断。各级人民代表大会也为两种网络之间的利益表达和互动提供了沟通渠道。另一方面，提高两种网络之间的信任度。信任是两种网络走向融合的基础，是两者之间关系摩擦的剂。精英群体在两者之间的关系中处于优势地位，所以应该主动走群众路线，倾听弱势群体的声音，了解弱势群体的诉求。主动帮助弱势群体，让利于弱势群体，从而获得弱势群体的信任。精英群体还可以通过网络新闻媒介宣传自己的政策主张，接受弱势群体的批评和监督。这种合作、互信、共赢的公民参与网络格局的形成可以提高两种网络之间的共识，增强两者对公共政策的认同感，最终促进公共政策的顺利实施。

精英群体与弱势群体两种社会资本网络的

互信融合过程图

完全对抗阶段 互信与对抗并存阶段 完全互信融合阶段

注：红色：精英群体的社会资本网络

黄色：弱势群体的社会资本网络

绿色：两种网络的互信融合区

（四）改进社会资本在公共政策领域中应用的测量评估方式。目前，社会上至少存在两种常用的测量评估方式：一种是在某一社会中对群体和群体成员数量进行普查，另一种是利用有关信任、公民参与和互利互惠规范的社会调查资料。这两种测量评估方式都存在一定的缺陷：如前者中群体及其成员的数量与社会资本的关系问题，后者中测量评估过程的主观能动性问题。如何改进公共政策过程中社会资本应用的测量评估方式？这一问题是目前学术界面临的最大难点之一，笔者在此尝试从以下几点加以探讨，希望对改进工作有所助益。首先，通过测量评估公共政策的效果来间接反映社会资本的存量。因为公共政策是社会资本直接的作用对象，同时，公共政策的绩效评估比社会资本的测量评估更成熟。所以笔者认为这种方式可以一试。其次，建立测量评估信息系统，保证测量评估的准确和有效。完备的测量评估资料和数据，是开展社会资本测量评估的基础。社会资本的测量涉及的主体多，范围广，信息量大。所以，临时去收集相关资料难以保障测量评估的准确性和有效性。再次，获得参与个人和组织的支持和承诺。因为个人和组织的支持和承诺是开展测量评估活动的前提，能够保证活动的顺利进行。最后，利用电子网络技术来改善测量评估的结果。电子网络不仅为社会资本的测量评估提供了良好的物质基础，而且日益成为社会资本集聚的场所。总之，公共政策过程中社会资本测量评估的改善还有待越来越多的学者去研究和探索。

参考文献：

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[8]Henry Farrell and Jack Knight，Trust， Institutions，and Institutional Change：Industrial Districts and the Social Capital Hypothesis（J），in Politic and society， Vol. 31 No.4， December 2003.

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[10]弗朗西斯・福山.公民社会与发展[A].俞弘强，译.曹荣湘.走出囚徒困境――社会资本与制度分析[C].上海：上海三联书店，2003：74.

[11]朱旭峰.中国政策精英群体的社会资本：基于结构主义视角的分析[J].社会学研究，2006（4）：97.

[12]弗朗西斯・福山.社会资本、公民社会与发展[J].曹义，译.马克思主义与现实，2003（2）：40.

[13]朱旭峰. 中国政策精英群体的社会资本：基于结构主义视角的分析[J]社会学研究，2006（4）：89.

[14]胡 荣.社会资本与地方治理[M].北京：社会科学文献出版社.2009：264.

社会与公共政策范文第9篇

[关键词]公共政策；目标；环境

[中图分类号]X01　[文献标识码]A　[文章编号]1002-736X(2012)02-0035-02

公共政策是社会生活的政治成果之一，是公共意志和理性选择的产出。公共政策是实现公共意志、满足社会需要的公共理性和公意选择，是规范、引导社会公众和社群的行动指南或行为准则，是由特定的机构制定并由社会实施的有计划的活动过程。我国现阶段的公共政策有了很大发展，但是仍然存在很多问题，例如，公众参与问题、执行力问题和公信力问题等诸多问题，除此之外，公共政策对环境的影响问题也是很重要的一个方面，无论从历史还是现实看，公共政策失误是环境破坏和资源浪费的一个重要原因。政府职能主要依赖公共政策来实现，因而公共政策触角也延伸到社会各个领域，公共政策引起的环境问题越来越令人担忧。

一、我国公共政策存在的问题

随着我国政府对公共政策这一行政工具的重视，公共政策在我国的政治、经济、社会和文化等领域发挥着非常重要的作用。然而在应用中也存在诸多问题，除公共性偏离问题、公众参与问题和监督管理问题外，还有政策对环境影响考虑不周的问题。

(一)政治政策往往忽视其对环境的影响

一个社会的政治政策就是经济上占据统治地位的阶级及其政党为调节、处理人们政治关系所产生的问题而设立的种种原则、准则和法规的总称。我国制定和实施各项政治政策的目标是为了维护和增进世界的和平、维护和保卫国家的独立和安全、维护和实现社会的公平、民主和法治。宏观来看，政治政策似乎与环境没有直接的联系，但是政治政策对整个社会发展起着导向和保障的作用。一个国家一定时期的经济政策、社会政策和文化政策都要受这一时期的政治政策的制约，如果政治政策忽略了环境因素，则必然会对经济、社会和文化政策产生不良的导向作用，并最终导致环境问题的产生。例如，我国的南水北调工程，通过跨流域的水资源合理配置，缓解我国北方水资源短缺，促进南北方经济、社会与人口、资源和环境的协调发展，但是工程可能引发枯水期长江水量不足，影响长江河道的航运，长江口的咸潮加深，更有可能引发生态危机。政治政策制定时会考虑政治因素，应对金融危机，关注民生，但是环境与民生有着深层次的关系，环境的质量直接关系到人们的生活质量，这个问题在政策制定时却没有考虑到。

(二)经济政策忽视了政策与环境的关系

经济政策是国家或政府为了达到充分就业、价格水平稳定、经济快速增长和国际收支平衡等宏观经济政策的目标，为增进经济福利而制定的解决经济问题的指导原则和措施。我国现阶段经济政策的目标就是经济增长、经济效率、经济稳定、经济公平和经济可持续发展。在制定经济政策时，通常主要考虑经济因素，以促进经济发展为最终目的，而忽略了环境因素，最后经济虽然得到了发展，但是对环境造成的污染和对资源造成的破坏却需要付出更大的代价去治理和恢复，得不偿失。政府近年来关注“三农”问题，为了减轻农民负担，提高农民收入，实施了化肥补贴政策，然而在具体执行的时候，却把补贴用在了化肥的生产和销售阶段，的确在一定程度上降低了化肥的销售价格，但是产生的结果却是农民大量地施用化肥。虽然价格比补贴前低，但是施用量却增加了，并没有减少施用化肥的费用，却产生了农业面源污染等环境问题。

(三)社会政策忽视了政策对环境造成的压力

社会政策是国家在一定社会价值观的指导下，通过行政计划、干预和立法，为解决社会问题、促进社会安全、改善生活环境和增进社会福利而制定并实施的一系列行动准则和规定的总称。社会政策的基本目标是为了满足人的基本需要，解决基本的民生问题和促进社会和谐。环境政策也是社会政策的一种，但是除了环境政策以外的社会政策却忽视了政策实施给环境带来的压力。例如，我国的医疗保险就是典型的增进社会福利的社会政策，医疗保险的确实现了增进社会福利的目标，但是因为制度设计的缺陷却产生了“小病当成大病看”的社会现象，造成了医疗资源的严重浪费。如果在政策制定时，就能充分考虑环境因素，本着节约资源的目的，就会在制度设计的时候设法避免这种结果的产生。

(四)文化政策忽视了其对环境的双重作用

文化政策是政府用来解决社会科教文卫中存在的问题，引导科教文卫事业正常发展的各种原则、规范和指导意见。文化政策顾名思义就是促进文化、教育、出版、体育、卫生和科技发展的政策，但是在人类社会的发展过程中，环境的急速恶化是随着科技革命而到来的，科技的发展对环境的影响是不言而喻的。在科技发展的同时要首先考虑到新技术可能对环境造成的影响，而我国现阶段在政策制定的过程中，已经考虑到要研发一些保护环境的新技术，却没有将保护环境的指导思想普遍运用于文化政策制定和执行的整个过程中，从而导致了科技发展对环境的破坏仍在继续并不断恶化。农业部副部长危朝安在十一届全国人大三次会议新闻中心举行的集体采访会上，对记者提出的关于转基因作物的疑问作出回应：“转基因技术是大势所趋，是我国实施科技兴农的重要战略举措。”但是，关于转基因作物的潜在生态风险早在1992年公布的《生物多样性公约》条款中就已明确提出来，既可能对环境产生不利影响，从而影响到生物多样性的保护和持续利用，也要考虑到对人类健康的危害。对环境产生不利的影响，包括了对农田生态系统的影响，以及自然生态系统的影响，可见影响是多方面的。

二、导致我国公共政策出现问题的成因

(一)对公共政策的目标及其特点认识不足

公共政策的目标具有多重性特点，在具备其自身原有的目标的同时也可以兼顾保护环境的目标。公共政策的基本目标包括效率和发展等方面。效率从一般意义上讲就是产品或行动的最小消耗、最小浪费和最小活动量，它谋求的是资源效益的最大化、产品供给和服务提供的成本最小化。不少人把发展单纯地理解为经济发展，而把经济发展又简单等同于国民生产总值的增长。事实上，发展不是单一角度的概念，而是一个生态的、经济的、政治的综合性概念，即可持续发展观，它强调经济、社会和生态环境的协调统一发展，其中生态持续是基础、经济持续是条件、社会持续是目的。从公共政策的效率和发展这两个基本目标可以看出，公共政策是应该具有保护环境的作用的，但是，因

为对公共政策目标的认识不足，导致了我国现阶段的政治、经济、社会和文化政策对环境因素考虑不足，从而在政策实施过程中引发了各种各样的环境问题。公共政策的作用本应该是解决问题，而不是制造问题，对公共政策的目标及其特点认识不足，造成了一些政策在解决问题的同时，又产生了环境问题，需要在政策的制定和执行以及评估过程中对环境因素加以充分考虑。

(二)缺乏环境影响评价制度作为保障

我国现阶段的环境影响评级制度还仅限于规划环评和建设项目环评，还没有针对公共政策的环境影响评价。但是由于公共政策的失误对环境造成影响的例子已经不胜枚举。例如，前面提到的南水北调、化肥补贴、医疗保险和转基因技术等等，对公共政策进行环境影响评价已经势在必行。公共政策环境影响评价是指对公共政策的制定和实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估。对公共政策进行环境影响评价可以预防或者减轻在公共政策制定和执行的过程中对环境造成的不良影响，提出具体的对策和解决方法，减少或者避免较大的环境危害的发生。

三、解决公共政策问题的对策

针对我国公共政策存在的问题及其成因，要解决问题就要清晰地认识公共政策的基本目标及其多重性的特点。公共政策的基本目标就包含了保护环境的内容，而且目标的多重性特点也使其具备了这种可能，而公共政策对环境的影响问题可以从政策的制定、实施、执行和评估等一系列环节去调整解决。

(一)制定公共政策要以环境保护为原则

根据公共政策的多功能性特征，各项政策在各自的领域里促进社会发展的同时也可以具备保护环境的功能。在各类公共政策制定时，要以环境保护为指导思想。在政策制定的程序中，引入环境影响评价制度，在政策出台前，首先对其进行环境影响评价，保证其绿色化，避免走先污染，后治理的道路。

(二)公共政策实施要兼顾公共政策的多功能性和目标多重性

要实现经济政策保护环境的目标和功能，就要密切关注经济政策实施过程中可能对资源和环境造成的影响，尽量避免对环境的污染破坏和对资源的浪费。不能只看到经济政策实施后可能带来的经济利益和社会发展，同时也要看到政策实施过程中造成的环境破坏和资源浪费，在恢复的时候所需的费用，在公共政策的实施过程中引入环境影响评价制度。

(三)注重公共政策的执行结果

人们更多关注的是政策的制定而忽略了政策的实际执行。公共政策的执行有变通原则，就是在坚持政策执行的原则性的基础上，抓住政策的精神实质，遵循政策要求，结合实际。政策的执行不仅使原政策得到修正、补充、完善，而且是新政策制定的重要依据。公共政策的执行阶段也要引入环境影响评价制度，对于有可能产生环境问题的政策执行要及时调整。

(四)要把对环境的影响作为公共政策评估的重要因素

多数学者认为，在公共政策评估中需要考虑环境因素，然而目前仅仅将环境因素作为公共政策制定和公共政策评估的一个普通标准，对环境标准没有细化，更没有将环境影响评估作为公共政策制定的必要环节来展开研究。因此，需要把环境因素引入到公共政策的评估程序、评估等级、评估内容、评估主体、公众参与机制和法律责任等具体内容中来，必要的时候可以实行环境影响一票否决制。

随着公共政策的发展，许多新的问题不断产生，公共政策对环境的影响问题已经成为了制约公共政策理论发展和公共政策功能发挥的重要原因之一，因此，要清晰地认识公共政策的基本目标，把保护环境的指导思想融入到公共政策的各个方面。

注释：

①陈潭，公共政策学原理[M]，武汉：武汉大学出版社，2008：5

②徐元善，居欣，公众参与公共政策制定过程的问题及对策研究[J]理论探讨，2009，(5)：143-146

③申喜连，论公共政策的执行力：问题与对策[J]中国行政管理，2009，(11)：41-44

④韦春艳，漆国生，我国公共政策公信力问题探析[J]理论导刊，2010，(2)：19-20

⑤王达梅，公共政策环境影响评估制度研究[J]，兰州大学学报(社会科学版)，2007，35(5)：471-473

⑥严强，公共政策学[M]，南京：南京大学出版社，2008

社会与公共政策范文第10篇

摘要:政策的制定是为了解决问题，因此，制定政策的前提是先要认清问题，然后再根据问题来作出相应的对策。一个政府如果能够及时确定和认清所有重要的问题，并采取适当的办法予以解决，那么，这个国家就能达到一个和谐、安定的境界。本文主要从公共政策问题的内涵、特点、标准等方面来阐述如何构建公共政策问题。

关键词:公共政策；问题；构建

一、公共政策问题的内涵

关于公共政策问题，国内外学者中有以下四种代表性的定义：[1]

第一，张金马认为，公共政策问题与个人、集团、政府部门、政府行为和政府议程有关。公共政策问题是通过个人和团体所提出来的，属于政府的职权范围之内的，能够被政府列入政策议程的，并且必须立即采取行动的社会问题。

第二，台湾学者林水波认为，公共政策问题是指社会上大多数人觉察到的，与他们的利益和价值目标相冲突的，必须向权威当局提出来的，并且当局认为在其权限范围之内可采取行动来解决的社会问题。

第三，安德森认为，公共政策问题与社会环境、人的需求和补偿要求有关。公共政策问题总是表现为某种社会环境对一部分人造成影响，致使他们的利益遭受到了威胁或损害，他们的需求得不到满足，从而展开活动，向政府提出要求进行必要的补偿。

第四，邓思认为，公共政策问题与公共行动、需求和机会有关。公共政策问题表现为通过公共行动去追求某些需求的机会。

公共政策问题被界定为一种特定的社会问题。社会中的多数人因其需求得不到满足或利益受到了某种侵害，通过团体向公共权威部门表达出来，而这种要求也是政府职权范围之内的事情，有对此行动作出相应的政策需要。所以，公共政策问题是指客观存在的、已被社会上大多数人觉察、关注和认同的，与既定的价值、规范和利益发生冲突，并且由社会中的个人与团体提出，属于政府管辖范围之内并能被列入政府的政策议程的社会问题。[2]

二、问题、社会问题、公共问题与公共政策问题

（一）问题

所谓问题，是指社会期望和社会现状之间的差距。即预期与现实出现了差距，或需求没有得到满足。

问题的范畴最为广泛，比如政治问题、经济问题、环境问题等，既可以是个人问题，也可以是社会问题。从涉及的人数上来看，个人问题不一定是社会问题。但是，当个人问题经过一定的发展过程，也可能扩展成为社会问题。

（二）社会问题

所谓社会问题，是问题这个大范畴中的一种，可以定义为一种社会期望和社会现状之间的差距。是由社会内部矛盾，而不是外部矛盾，所引发的人与环境之间或者人与人之间的关系的失调，并对社会造成了较为广泛的影响，由此产生的期望状态和现实状态之间的差距。

因为它违背了社会上一部分人而不是个别人的价值观念和规范准则，具有一定的公共性，而且又同社会发展方向相背离，使得一部分人产生了不满足或矛盾，所以，我们称之为社会问题。

（三）公共问题

所谓公共问题，即公众性、普遍性的社会问题。指的是社会上人们的价值、规范和利益以及生存条件受到某种威胁或损害而出现的问题。

当社会问题只影响到与其有直接关联的一小部分群体时，由于这类社会问题的涉及面比较小，未对社会造成广泛的不良影响，所以，仅是一般的社会问题。但是，当某些社会问题已经不再局限在某些领域和某些群体，而是一种公众性、普遍性的社会问题,并对社会造成了广泛的不良影响时，该社会问题就转化为公共问题了。

（四）公共政策问题

公共政策问题与公共问题虽只相差“政策”二字，但这正表明了二者之间含义的差异。因为并非所有的公共问题都能够成为公共政策问题，当公共权力主体，即我们通常所说的政府部门，体会到公众的民意并趋同于公众的诉求时，该问题就成为了一项公共政策问题。也就是说，社会中的大多数人将其需求或不满足向公共权力主体提出，而公共权力主体认为所提出的公众诉求在其职权范围以内，并且有采取行动加以解决的必要性，能够将其列入政策议程，这样的公共问题就转化为公共政策问题。[3]

三、公共政策问题的特点

（一）客观性

1、公共政策问题是一种客观状态，是已经发生或存在的社会问题。这种客观问题是不以人的意志为转移的，不能凭人的主观臆断来想象或猜测。

2、公共政策问题中所涉及的相关载体，如公共权力主体、个人以及团体，作为不同的实

体单位，也具有客观性。

（二）主观性

1、公共政策问题通常是被人们有选择地加以限定、分类和评价的，而且是被社会上大多数人所关注和认同的，所以都包含了人的主观能动性，即人们的主观认定。

2、人们对公共政策问题的分析和判定是以一定的价值观念、规范和利益取向为衡量标准

的。当人们认为公共问题与既定的价值、规范和利益相冲突时，就会产生需求和不满足。

3、政府的工作人员在断定某一个公共问题是否在其职权范围之内，是否能被列入政策议

程，这一系列的断定活动也都是人的大脑思维过程活动的产物，因此也都具有主观性。

（三）相关性

世界上的任何事物都不是孤立存在的。一个问题转化为社会问题，又由社会问题转化为公共问题，再由公共问题转化为公共政策问题，许多相互关联的问题构成了一个有机的政策体系，这就要求我们在处理公共政策问题时不能孤立地、片面地分析问题，而应该从全局和整体出发，系统地、全面地从政策问题之间的相互联系和相互作用上去把握，最终实现整体功能大于各个部分之和的效果。

（四）动态性

公共政策问题的发生和发展在时间和空间上都具有一定的动态性。从时间上来说，公共政策问题不是一蹴而就或突然爆发的，而是有一个渐进发展的过程，是在历史中逐渐形成的。例如民族冲突、种族矛盾、宗教问题、资源问题等，都有其形成的历史原因。

从空间上来说，一个政策问题解决之后，还会产成新的政策问题，这样，新的政策问题就会与新的政策环境以及新的相关人员之间产生联系。从系统论的角度来看，政策问题的内部因素和外部因素都处于动态变化和发展之中。也就是说，任何一个公共政策问题都不是独立的、静止不动的，而是处于不断地动态变迁发展过程当中。

四、判定公共政策问题的标准

（一）客观情势

客观情势是指客观事实的实际情况和发展态势，主要包括以下两方面内容：

1、社会公众普遍关心的具有代表性的热点问题。例如雨雪灾、地震等自然灾害问题、腐败问题、房价问题、教育问题、农民工问题。

2、影响较大。公共政策问题指的是那些影响程度大、影响范围广、后果非常严重的公共问题。例如越来越多的人，包括一些明星，接触和吸食，不仅对吸食者的身心健康带来严重危害，而且还易引发一系列犯罪问题，给社会造成了非常严重的后果。

（二）强烈的公众诉求

当某种客观事实与公众的既定价值、规范和利益相冲突，使得公众的利益遭受了较为严重的威胁和损害，社会中的个人和团体就会立即向政府部门提出强烈的政策诉求，要求政府采取措施来解决问题。

同时，这些问题也对政府履行政治责任、行政责任的能力构成了一定的挑战和考验。公众诉求也是公共问题上升为公共政策问题的一个重要标志。[4]

（三）公共政策问题是政府部门职权范围之内的问题

政策问题必须在政府的职权范围以内，如果超越了政府的职权范围，政府越权进行干预，通常情况下所起的效果是适得其反的。而且，政府也不是万能的，同时，还必须是政府有能力去管辖的事务。因为问题的处理和解决需要一定的人力、物力和财力等资源，而我们这个社会的资源本来就非常有限，政府在解决公共问题时既不能越位，又不能错位，也不能缺位，应该按照现行法律的明确规定来适位办事。

（四）明显的政策需要

当某种公共问题的客观情势性质恶劣，极其严重，影响程度大，影响的范围广，公众向政府部门提出强烈的政策诉求，而且该公共问题又属于政府职权范围以内，促使政府对现实公共问题做出反应的时候，这就说明该公共问题使得政府形成了明显的政策需要，上升为政府的政策议事日程。

事实上，先出现问题，再有解决问题的方案。公共政策问题的界定与构建也先于政策分析，所以，构建问题的方法要比解决问题的方法更优先考虑。人们解决问题的失败常常不在于过程和结局，而是输在起点上，即对公共问题的确认上。

总之，公共政策问题的构建，作为公共政策分析的逻辑起点，其重要程度不言而喻。它

直接影响到后续阶段的任务与实际操作效果。因此，正如俗话所说的那样：“良好的开端，就等于成功的一半”，公共政策问题构建的合理和正确，就等于问题解决了一半。

【参考文献】

[1]王传宏李燕凌．《公共政策行为》[M]．北京：中国国际广播出版社，2002年2月，第175页

[2]陈振明．《公共政策分析》[M]．北京：中国人民大学出版社，2002年5月，第124页

[3]张泰峰．《公共政策分析》[M]．郑州：郑州大学出版社，2003年3月，第72页