公共政策管理范文

公共政策管理范文第1篇

一、公共政策主体的公共性困境

公共政策主体是指那些在特定政策环境中直接或间接地参与公共政策制定、执行、评估、监控、调整的个体和团体。其中,广义的政府(即国家的立法机关、行政机关和司法机关)作为公共政策的法定产生者,在公共政策过程中发挥着主导作用,是最主要的政策主体。传统观点认为,作为公共政策最主要的制定和执行主体,政府是广大社会公众权利和意志的代表者,政府的公正与准确是一种固有的天赋,政府不具有自身利益。

然而,现实中政府的自利性却是客观存在的。政府的自身利益可以划分为以下三个层次。第一,政府工作人员的个人利益。作为一种正式的社会组织类型,政府是由若干名政府工作人员组成的,而政府工作人员是生活在现实社会中的人,他们也具有各种各样的物质和精神需要,而这些需要也都期望得到满足。从某种程度上说,也正是其个体需要和组织需要的相互作用,才保证了整个组织的正常运转。当他们的个人需要以个人的生理和心理形式获得了社会内容和社会特性时,这种需要就转化为了个人利益。由于他们常常被置于“公仆”的地位而不能明确追求自身利益,他们的自利动机受到了限制,从而迫使他们采用其他方式实现自己的利益,比如通过贪污受贿、挪用或占用公款等行为来实现自己的私利。第二,地方政府和职能部门的团体利益。任何政府都有职能部门和层级的划分,这种划分是组织规模扩大化和管理工作专业化的必然要求,也是确保各项职能正常运转、组织目标顺利实现的组织结构保障,但这种划分在客观上却容易形成纵向上的层级断裂、横向上的部门交叉、整体上的条块分割的行政格局,从而使得政府的不同层级、不同部门萌生不同的团体利益。例如,在经济发展和投资格局中出现的地区产业趋同现象,地方政府对本地区资源、市场的行政保护现象,以及各部门为了维护本行业、本部门利益而人为设置市场障碍、防止外地区行业竞争进入等现象,都充分证实了地方政府和职能部门的团体利益的存在。第三,政府整体的机构利益。政府组织常常被人们设定为社会的公共组织,履行公共管理职能,是社会最高利益的代表者,并不具有自利性。事实上,政府组织同样拥有自身的特殊利益,比如特殊的政治地位、经济待遇和精神文化特权等。随着社会分工的发展,政府管理工作从社会中分离出来,成为一种特殊的专业化、专门化的工作,政府组织的自利性就越来越突出。因此,人们越来越清楚地认识到,在市场经济条件下,政府也是多元利益主体之一,也要追求自身的最大利益。目前,各国政府的规模扩大化、部门支出的增长等都是政府追求自身利益的扩张行为。

从理论上讲,公共政策是为处理社会公共事务、解决社会公共问题而产生的,公共性是其逻辑起点;公共政策又以实现和维护社会公共利益为最高目标,公共性是其价值终点;公共政策运行过程的各个环节都以公共性作为其基本的指导原则和标准。因此,公共性是公共政策的本质属性。作为公共政策主体构成要素的政府,其公共性既是公共政策的公共性得以实现的根本保障,也是公共政策的公共性的重要体现。然而,为什么现实中的公共政策却存在着与公共性相抵触的自利性呢?现有的公共政策公共性理论是无法对此问题作出科学解答的。于是,政策主体理论上的公共性和现实中的自利性之间的冲突便使得公共政策公共性的研究陷入困境。

二、公共政策目标的公共性困境

公共政策目标是指公共政策主体针对现实中存在的问题,基于自身需要和社会提供的可能而设想出的一种希望状态。依据公共政策公共性原则的要求,公共政策目标应该具有公益性,即公共政策应该以实现社会公共利益为根本目标。

关于公共利益,学术界一直争论不休。目前,学术界对公共利益的定义主要有以下几种观点:一是把公共利益和抽象的或实体的或理想的自然法规、正义、正当理由这一类的价值标准和规范联系在一起,即将公共利益理解为一种合法利益、正当利益;二是把公共利益和个别人物的特殊利益或集团、阶级的特殊利益联系在一起,或与多数派的特殊利益联系在一起,即将公共利益视为与个别人物、个别集团、阶级的特殊利益相对立的多数人的利益;三是把公共利益与个人之间的竞争过程或集团之间的竞争过程联系在一起,认为个人之间以及集团之间利益竞争的结果便是公共利益。公共选择理论学者认为,社会上实际并不存在作为政府公共政策所追求目标的所谓社会公共利益。公共选择学派的代表人物肯尼思·阿罗在《社会选择和个人价值》(1951)一书中提出了著名的“阿罗不可能性定理”。该定理阐释了将个人偏好或利益加和为集体偏好或利益的内在困难。该定理指出:试图找出一套规则或程序,从一定的社会情况下的个人选择顺序中推导出符合某些理性条件的社会选择顺序,一般是办不到的。阿罗证明,简单加法不足以在个人偏好中排出一个一致的共同次序,这些个人偏好本身也是根据不同的标准分类的。公共选择理论的创始人詹姆斯·M.布坎南也指出:在公共决策或集体决策中,实际上并不存在根据公共利益进行选择的过程,而只存在各种特殊利益之间的“缔约过程”。因此,依据公共选择理论的观点,作为公共政策根本目标的公共利益是不存在的,那么公共政策所追求的公共性自然也只能是一种虚幻的公共性,这显然是和现有的公共政策公共性理论研究成果相矛盾的。即使我们不认同公共选择理论对公共利益的论述,仅从学术界对公共利益这一概念的定义的争论中也可以看出,公共利益是一个很难把握的概念,它对于公共政策的研究人员来说难于把握,它对于作为公共政策决策主体的政府来说更难于把握。

公共政策的公共性原则要求将公共利益视为公共政策的根本目标,而公共利益本身却是模糊不清、飘忽不定的。可以想见,在没有回答到底是不是存在公共利益以及什么是公共利益这两个基本问题的条件下,政府又怎能制定出追求公共利益的公共政策呢?现实中,政府官员制定和实施的公共政策所追求的也仅仅是他们自己观念领域中的模糊的公共利益,这种公共利益不可避免地受到政府官员个人价值观的影响,不同程度地带有主观性和狭隘性。同样,在既没有证明公共利益的真实性又不能科学界定其内涵的前提下,政策研究人员又如何能够对公共政策的公共性进行深层次的研究呢?于是,公共政策的虚无性和公共政策的公共性之间的关系问题便构成了公共政策研究中的一个理论难题,使得公共政策公共性的研究陷入困境。三、公共政策问题的公共性困境

公共政策问题是指那些引起政府的关注并纳入政府议程的社会问题。社会问题是指社会的实际状态与社会公众所期望的状态之间的差距,也就是需要解决的各种社会矛盾。就其本质而言,政策问题是“思想作用于环境的产物,它们是通过分析从问题情势里抽取出的要素。因此,我们所遇到的,是问题情势而非问题,问题就像原子核细胞一样是观念的产物”［4］。可以说,“问题不能脱离对它们进行定义的个体和群体而存在,也就是说,并不存在其内部和自身就构成政策问题的‘自然的’社会状态”［5］。只有当人们对改变某些问题情势的希望作出判断时,才能产生政策问题。可见,政策问题是被人们感知、觉察到的状况,是与价值、规范和利益冲突紧密联系在一起的,具有一定的主观性。

当前,从政策制定的角度来看,公共政策问题的主观性正在成为公共政策公共性的现实挑战。任何时代和任何时期,都存在着一些需要重视和解决的社会问题,而作为社会公共管理者的政府,有必要关注并解决这些社会问题,但社会上存在的问题为数众多,纷繁复杂,而由于时间、能力和资源的限制,政府不可能解决所有的社会问题,而只能解决其中的一部分问题,政府应该解决哪些社会问题呢?这需要对各种社会问题进行选择,也就是公共政策制定过程的首要环节确立公共政策问题。依据公共政策的公共性原则,公共决策权力应该归社会公众所有,公共政策应该由社会公众共同参与,因此作为公共政策制定过程首要环节的公共政策问题确立过程,也应该在社会公众的共同参与下来完成,于是公共政策问题的确立过程应该是社会公众的选择过程。然而在现实中,政策问题的确立过程,只是政府将必要的社会问题纳入政府议程并将其转化为政策问题的过程,实际上就是政府在诸多社会问题中进行选择的过程,而不是社会公众对社会问题进行选择的过程。

政府对公共政策问题的选择,归根到底就是政府工作人员的选择,这种选择在本质上是一种主观认定。由于政府工作人员的利益、信仰或价值观不同,选择的结果也就必然不同。对于同一问题,有些人看来非常重大,需要政府采取行动加以解决,而将其确认为公共政策问题,而另一些人则可能不以为然,认为没有兴师动众的必要,而拒绝将其纳入公共政策问题之列。于是,公共政策问题的主观性可能会给政策制定带来两种直接后果,其一是社会公众普遍关注的社会问题却没有被确立为公共政策问题,这无疑是对社会公众民利的剥夺,是与公共政策的公有性、公治性原则格格不入的。其二是被确认为公共政策问题的社会问题并不是社会公众最需要解决的社会问题,这显然是对政策资源的肆意浪费,既没有真正代表社会公众的意志,也不符合公共政策公共性的基本要求。公共性是公共政策的本质属性,该属性要求公共政策必须准确界定公共政策问题,而公共政策问题的主观性却使公共政策问题的界定具有了一定的随意性。因此,公共政策问题的主观性在一定程度上冲击着公共政策的公共性,二者之间的矛盾便构成了公共政策公共性研究的又一困境。

四、公共政策价值的公共性困境

公共政策价值是指公共政策主体在公共政策制定过程中所遵循的价值准则。公共政策具有各种不同层次的价值追求,效率和公平一直是政策研究人员最为关注的两种价值。效率,是指人们在物质生产过程中所获取的收益与所投入的各种资源的比值,即收益与成本的比值。作为公共政策价值的效率,主要是指对政策资源配置的有效性。公平,是人们对社会运行状态的一种带有主观性的价值判断,包括机会公平和结果公平。机会公平是注重规则的无差别性的公平,即在规则面前人人平等;结果公平是注重人的差异性的公平,即对不同的人实行不同的规则。作为公共政策价值的公平,可以理解为对政策资源配置合理性的判断。

公共政策管理范文第2篇

关键词：公民参与；公共政策；民主

Abstract：Inthepolicymoving,Thecitizenparticipation,whichenuoghesafeguardsmasses''''shost-status,whichttrueimplementsdemocratizedprincipleofpublicpolicy,hasextremelysignificantandprofoundduringmakingscience-reasonably-fairpolicy.Thecitizenparticipationalsoisthecoreconceptofdemocraticprocedure,Theindeeddemocracyneedscitizenparticipationnowandthen,itcanunderstandwhatisdemocracy,canmergeandestablishdemocraticstyleinheart,cangetdemocraticskillandmethodinbehavior,thenthismayguarantpeople,whichcontrolstheoperationofsociety.

Keyword：citizenparticipation；publicpolicy;democracy

随着社会主义市场经济和政治民主的迅速发展，公共政策已经成为政府调控现代市场经济和进行社会管理不可或缺的重要手段。然而，由于政府自身的缺陷和公共事务的复杂等因素，公共政策往往并不像人们所想象和期望的那样有效。为了制定出科学、合理、公正的公共政策，人们不断地从多方视角、通过多种途径进行探讨及实践。本文从“公民参与”视角出发，从原因和背景、功能、争议及存在问题和对策几个方面论述了公共政策中的公民参与，以期为公民参与乃至政策科学的发展“添一把薪”。

一、公民参与的原因及背景解析

1.公共政策的整个运行过程都以社会民众为基础

首先，政策的需求信息来自社会民众或团体（利益集团）。任何一项政策的实际需求总是来自社会的实际需要，代表公众实际利益和要求的政策总是从民间社会首先萌发。且任何公共政策总是涉及广大民众的，公共政策应是以保护他们的起码利益为目的的。其次，民众也是公共政策运行的主体，公共政策的执行常常需要施政者与影响对象之间的密切合作。如果后者是被动的、消极的，那么政策的效果会大打折扣或成本大增。政策制定者也只有在充分考虑到政策相对人的态度、利益得失，才能够制定出最符合社会需要、最能为社会公众所接受的公共政策。

2.社会主义市场经济促进公民参与的发展

首先，社会主义市场经济将唤起公众的参与意识。社会主义市场经济体制，其深刻性、广泛性、艰巨性都表明，它需要全体社会成员的积极投入，广泛参与。只有充分发扬民主，使公众有更多的参与机会、参与条件、参与渠道，社会公众才会真正树立起高度的主人翁责任感，鼓动起人们的政治热情。其次，社会主义市场经济将激发公众的政治参与愿望。市场经济体制的构筑过程也就是利益关系不断调整的过程，公民在争取自己的利益的过程中，必然要求过问和参与与自己利益关系密切的公共政策过程，甚至就某些利益关系重大的问题向政府讨价还价，施加压力。再次，社会主义市场经济将为公民参与提供条件，如产权保证、物质和必要的设备保障等。

3.政治现代化促进公民参与公共政策

我国社会主义由传统型向现代型转变，政治过程必须向民主化和法制化方向发展。从民主化角度来看，人民越来越强烈地意识到，作为国家和社会的主人，在公共政策过程中就应当强化自己的主体地位。公民再也不仅仅满足于作为公共政策的客体（对象）而存在，被动地认可和接受政府的公共政策方案，而是强烈地要求向公共政策系统表达自己的意愿，具体过问公共政策制定、执行和反馈的全过程，使公共政策能够更充分地代表自己的利益。

二、公民参与公共政策的功能

公民参与公共政策已得到越来越多人的支持。认为公民参与，具有极其重要的功能，是贯彻民主信念的进一步落实，可以发挥集体智慧去解决社会问题，它可以发动社区资源或公民来推动发展计划，也可以使更多公民通过参与的过程认识政府政策的制定和执行。

1.集体参与，可减少政策上的流弊与个人的私欲，进而确保一个更可行及公平的决策。基于每个人知识有限，思维的方法不同，群体智慧对于决策来说相信是比较优越和可靠的，因为这是经过众人参与，互补长短的情况下得出来的。其次，通过意见的交流和不同观点的冲击，不但可以使个人的眼界得以开阔，而且个人的私欲亦得到调适，使政策依据群体的意愿而做出。

2.大众的关注和参与，对于一个政策的成败起着决定性的影响。首先，公民参与，有助于政策决策主体充分考虑和重视广大人民群众的疾苦、利益和愿望，并把政策目标的确立和政策措施、手段的选择建立在符合这种利益和愿望的基础之上，以减少政策决策的盲目性，提高政策的合法性。其次，公民参与，可以减低执行时遇到的困难，有利于政策的有效执行。

3.公民参与，促进了政策相对人主体地位的确立。这有助于提醒政策执行主体尊重政策相对人的人格，并注意激发政策相对人对公共政策的认同感和接受主动性，减少政策执行中的阻力和实际存在的强迫性和人格侮辱等违背政策和法律的行为。还有助于改变政策研究和咨询过程中普遍存在的自上而下的单一视角，而代之以自上而下和自下而上相结合的双重视角，扩大政策研究和咨询的领域，并使研究成果能直接为广大人民群众服务。

三、实践公民参与的争议与反思

“公民参与”是很理想的理念和正面的行为，但在实践方面，要鼓励一个人去参与社会事务，要求他或她不单是只顾个人的利益，而是采取利他人的倾向，关注公共事务，从而介入参与和协助、表示意见、推广活动和参与决策，这是不容易的。所以一些学者就政策中的公民参与问题也提出了质疑。

第一，很难确定公民大众的真正意愿，持这种观点的认为一般公民没有空余时间去关注或去认识政策问题；那些有时间和有兴趣的，未必有足够的专业知识去理解；很多没有参与组织的公民都是较沉默、被动，对社会上的政策很少有自己的独立见解；很难确立公民意愿。第二，批评公民意见多属短视，一般公民的意见常被指为只求眼前利益，急功近利，不能容忍；而且所要求的多属狭隘的利益，而忽略社会全局性的发展。第三，公民参与效率低、耗时和昂贵，而且使政府部门内的专业及行政人才难以发挥其知识及经验，不能采取果断措施，令工作效率降低，未能应付瞬间万变的现代化社会形势。最后，公民参与会导致社会不满及不安。现代社会的物质生活不断改善，一般市民的期望亦相对地不断膨胀，常常提出过高要求和不切实际的论调，而当这些要求未能适当地被满足时，这些公民的内心很是不满，对政府及社会产生不信任和不安。

与此不同的是，对公民参与持赞同观点的学者却提出不同的观点：第一，指出多数公民较被动，对一般政策很少有自己的意见，是符合实况的。但要求那些有见识、有意见、有亲身体验、有切身利益的基层公民，积极参与，发表意见，对公共政策的制定总是有裨益的。至于专业知识和才能方面，公民未必完全掌握，但有更多的机会参与，他们的认识便会加深，而且他们作为受益者的切身感受和不受部门领导的位置影响，对专业和官员能起到互为补充的作用。第二，公民意见是否属短视，在未有机会参与和发表时，在未有比较和分析时，实难先验地下判断。第三，公民参与是否耗时和昂贵，很难有定论。很多政策都是涉及广大公民的生活和利益的，且有长远影响，只有深入和详尽的反复研讨才可减少日后出错时所带来的失误和浪费。第四，随着社会的发展，尤其是近年公民受教育水平上升，通过传媒而接触世事日多，对生活质量及政治权利的要求不断提高。

四、公民参与的现实问题及对策思考

虽然在公共政策中的公民参与问题存在公民参与公共政策的总体水平较低，存在着公民参与的主动性和自觉性较低、公民参与的理性化程度较低、公民参与的能力不足、公民参与的制度化较低、政府官员的错误观念等诸多现实问题。但近年来公民参与已得到愈来愈多的人的接受与支持，形成了前所未有的全新格局，是公共政策发展的必然趋势。所以，总结经验、扬长避短对政策中公民参与及政策科学的发展意义重大。

1.加强公民参与的制度化建设。就是在充分尊重宪法和法律赋予公民的政治权利和自由的前提下，对公民参与的内容、方式、途径作出明确的规定，使其可以按一定的程序实际操作，并用法律的形式固定下来，做到有法可依，依法参与，使公民参与经常化、制度化。

2.建立、健全公民参与的方法和渠道。一方面，为了进一步推广公民参与，政策制定者可以多采用一些公民参与的方法，如深入交流法、在政策组织中加入公民代表、公民训练、基层意见搜集法、价值取向法等；另一方面，更为重要的是，公民自己应懂得运用不同渠道去影响公共政策的制定，如个别接触、舆论扩散、集体推动、游说工作等政策参与渠道，这是较为积极和主动的做法。

3.营造有利于我国公民参与的政治文化，为公民参与创造良好的政治心理背景。一般来说，有利于公民参与发展的文化氛围有：一是普遍的平等观念；二是广泛的自主意识；三是强烈的责任感；四是法制原则。为此，必须克服传统政治文化造成的参与中的冷漠和急噪情绪，积极培育公民参与所需要的适度、理性的心理背景。

4.树立政府官员的正确理念。政府部门是公共政策的主要制定者和执行者，政府官员对待公民参与的理念直接影响到公民参与的作用发挥。这就要求政府官员必须树立正确的理念，充分尊重公民的人格和合法权利，承认公众在公共政策整个运行中的主体地位，积极推进公民参与公共政策。

参考文献：

[1]丁煌.公共选择理论的政策失败论及其对我国政府管理的启示[J].公共行政,2000,(3).

[2]俞可平.治理与善治[M].北京:社会科学文献出版社,2000.

[3]朱崇实,陈振明.公共政策[M].北京:中国人民大学出版社,2001.

公共政策管理范文第3篇

[关键词]WTO；公共政策执行；影响；契机

中国加入WTO，政府面临的挑战是全方位的，政府的行为方式、公共决策等都要接受WTO法律体系框架的约束、检验与评价。因此，政府必须以WTO的原则和规则为指导，尽快调整自身的行为方式。

一、加入WTO对公共政策的执行提出挑战

（一）加入WTO要求公共政策执行的原则与之相契合

入世要求公共政策执行应与WTO主要原则相契合。（1）应与非歧视原则及公正性原则相契合。非歧视原则是WTO原则体系中一项最基本的原则，它的精义在于：要求缔约双方在实施某种优惠和限制措施时，不要对缔约对方实施歧视待遇。非歧视原则实际上包含着最惠国待遇原则、国民待遇原则、关税减让原则等具体原则，它的基本精神在这些具体原则中得到体现。这些规定，就是要求达到贸易公正、公平等宗旨，消除国内外歧视性的政策。而公共政策的成功有效的实施也离不开执行过程中的公正性原则。它首先表现为执法守法，也就是说政策执行必须依法定职权进行，遵守法定程序，并自觉接受法律、法规和政策的约束。在政策执行过程中，要维护政策的严肃性、权威性、原则性和稳定性。其次，政策执行必须坚守公平正义的原则，这意味着，在政策面前所有的政策接受者都是平等的，政策执行者不能根据一己好恶和情感亲疏而区别对待；政策决策者、执行者和接受者都是平等的，在政策面前既应同等受益，也应履行同等义务，而不允许和逍遥法外。（2）应与透明性原则相契合。公开、透明度原则在WTO中具有重要的地位和作用，它是WTO价值模式的具体化和法律化。透明度原则在WTO中是一项最能汇集和体现有形正义的原则。透明度原则要求成员方正式实施的有关进出口贸易政策、法令及条例，以及成员方政府或政府机构与另一成员方政府或成员机构签订的影响国际贸易政策的现行规定，都必须公布。简言之，透明度原则要求各成员方应公正、合理、统一地实施有关贸易法律、规则以及司法习惯做法，防止成员方之间进行不公平的贸易，从而造成歧视性的存在。公共政策执行中的公开性原则与该原则有着契合之处。

（二）加入WTO促使公共政策执行过程进一步趋于透明化、法制化

入世要求公共政策的执行由隐蔽、神秘走向开放、透明。透明和可预见原则要求成员国尽可能地明确和公开各自的贸易政策、法规、措施和程序等，同时要将已承诺的内容作为自己的约束性义务，不经紧急情况和履行特别通知不能变动，以保障各成员之间贸易活动的可预见性。WTO的透明度原则的实施是通过一系列明确的协定、条款来保证的，也就是说，WTO的透明度原则对所有成员方政府具有刚性的法律约束。WTO的透明度原则虽然主要是规范国际贸易领域的，但其原则精神对政府行为的影响是全面的、深刻的。我国在行政民主化浪潮的推动下，我国政府采取了不少行政公开、增强政府信息透明度的举措，如政务公开、决策公示、干部任前公示等。然而，这些做法目前只停留在政策的层面，尚未制度化、法制化，在实际操作中，人为的影响因素很大。在很多情况下，政府信息的公开与否往往取决于政府官员的主观意志，具有很大的随意性和偶然性，带有浓厚的人治色彩。政府官员封锁、截留、吞食政府信息，漠视、剥夺公民的知情权，以及利用手中掌握的信息资源“寻租”等情形并不少见。然而，随着开放程度的提高，人民群众的公民意识和民主意识进一步增强，加入WTO后更进一步要求提高公共决策过程的透明度，要求公共决策彻底实现由形式的公开向内容的公开、由结果公开向过程公开、由静态的公开向动态的公开转变，从而保障公民的知情权，政府不仅要为本国公民实现知情权提供保障，而且要遵循WTO的透明度原则，充分满足各成员方政府或政府机构、企业以及公民合理的知情要求。同时，进一步拓宽参与渠道，丰富参与方式，引导人民群众有序地进行政策参与，以缓和社会矛盾，保持社会稳定。

（三）加入WTO更强调公共政策执行方式中经济方式的作用

政策执行的方式是执行政策必须的政策资源、工具、措施、方法，是政策执行的途径和中介条件。其主要包括：（1）行政方式，它是政策执行的最基本的方法。一般而言，它约束力强，具有一定的权威性和强制性，准确性高，发挥作用快。但是行政手段也有其不足之处：运用行政手段容易仅从行政角度考虑问题，忽视其他政策规律和各方面利益，容易产生“一刀切”、“瞎指挥”，在某种程度上容易影响到下级组织的积极性。（2）法律方式，它既是政策执行的特殊形式和补充，又是对政策执行的一种监督，它有严格的强制性、相对高的稳定性和普遍的约束性等特点。（3）思想诱导工作，指运用宣传、舆论、说服、谈心、协商、对话等方式作政策对象的思想工作保证政策执行，它有对象上的多元性、方式上的协调性、作用上的宏观控制性等特点。[1]

政策执行中的经济手段，是指运用一系列与价值相关的经济利益范畴，作为经济杠杆来组织调节和影响社会经济活动，促进政策的实施。入世要求公共政策的决策者和执行者更多地树立与市场经济相适应的思想观念，WTO以市场经济为基础，要求政府行为必须以实现市场经济体制为目标，在政策的具体执行过程当中更多地发挥经济方式的作用。经济方式中主要有财政手段和货币金融手段，财政手段又包括预算、税收、公债、政府投资、政府购买、财政补贴等政策工具，货币金融手段则包括利率、汇率、存款准备率、再贴现率、公开市场操作和信贷规模控制等政策工具，此外还有价格管制、工资管制等。经济方式的特点，首先表现为利益性，以物质利益调动人们参与政策执行的积极性；其次表现为调节性，通过利益奖惩促进积极的政策执行，改进执行过程中的失误；最后表现为间接性，政策执行本身是一种政治行为，而不是经济行为，经济手段只对政策执行起间接调控的作用。经济手段的核心在于贯彻物质利益原则，在政策实施中运用经济手段来调整各方面的经济利益关系，有利于调动人们执行政策的积极性和主动性，从而增强政策的效力。近几年我国的政策实践表明，在政策实施中只有按客观经济规律办事，运用经济手段来协调各方面的经济利益，激励社会各方面从自身的利益和国家的意志、社会的整体利益上寻求一致，才能最经济有效地实施政策，促进政策目标的实现。

二、加入WTO对政策执行主体的影响

（一）加入WTO使公共政策执行主体的范围扩大

就任何一项政策而言，在其执行过程中，会有许多占据不同权威地位的人皆参与其中。公共政策执行者，指参与政策执行的组织和人员，是政策执行主体。传统的观点认为，政策执行者就是行政管理部门。现代的政策执行发生了很大变化，参与政策执行的组织和人员大大增加了，主要包括：（1）行政管理部门，它是公共政策执行的首要和主要的组织机构；（2）立法机关，它首先以自己的立法权力制约行政管理机关的政策执行，在我国，人民代表大会作为立法机关参与了政策执行，其主要表现是人民代表视察、检查、监督政府部门的政策执行；（3）法院，在政策执行方面首先表现在法院判案之后，执行判决的司法行政行为方面，这与政府执行政策是相同的，其次，法院还直接参与政策实施，比如外国人申请入境、处理民事纠纷等，更为重要的是，法院影响行政管理是通过它对法令、行政规则和命令的解释，以及对提交给自己的行政决定的审查等；（4）政党，在现代政策执行中扮演重要的角色，政党起着重要作用；（5）民意代表，他们通常需要处理数量极多的“个案”，处理与民众有关的各种问题；最后还包括民间团体。

入世后，中国在很多领域需要与国际接轨，否则在合作与交流中会存在诸多不便，这时还需要独立于政府之外的第三部门、中介组织等来接替以往政府的某些职能。国外通常是通过商会、协会进行行业管理，甚至有国际性的行业联合会来制定行业标准、规范行业行为，并通过商会、协会来维护成员的利益。入世后，以政府的形式同国外的商会或协会打交道，显然并不方便，需要有相应的组织形式和国际接轨，即成立中国相应的商会或协会，这有助于国内行业的专业化、规范化、国际化，同时也有助于保护国内企业的整体利益、国家和社会的公共利益。

（二）加入WTO后政策执行主体注重加强与适用主体的协调与沟通

加入WTO要求政府强化公共政策执行的服务职能，树立服务意识，注重企业和市场的需要，创造良好的环境，更好地服务于企业，服务于市场，树立起现代化的民主决策观念。明智的政策执行者会根据情势的变化随时调整执行的方略，这就使政策执行具有了一定的动态性。政策执行的过程是执行主体与政策适用主体之间就目标或手段作相互调适的互动过程，政策执行的有效与否取决于政策执行者与政策适用者之间的行为调适的程度，其中沟通与协调是必不可少的有效方式。加入WTO后，在有关政策的许多环节上执行者要更多地向公众解释说明，沟通与协调是必不可少的途径和手段。沟通是达到思想上的统一，协调则是取得行动上的一致，沟通是协调的前提，协调是沟通的目的和结果。适用主体不可能自发地接受政策，执行者不仅要通过沟通渠道将政策指令传递给适用主体，而且更重要的是执行者通过沟通渠道向政策适用主体说明政策所具有的意义与制定政策的理论依据及时代背景，还有推行政策所要达到的目的，让他们理解和掌握政策，从而积极主动地接受和执行政策。同时，适用主体也可以通过一定的途径把他们的意见或者建议及时地反馈给执行者，以便进一步完善和改进政策，从而使政策的执行有效而且畅通。

三、加入WTO为改善公共政策执行提供契机

公共政策执行是一个系统的、完整的体系，是指承担公共政策执行任务的机构与人员所形成的组织体系、公共政策的执行活动以及规范其过程的各种制度的总称，要改善公共政策的执行，就必须从系统的角度来加以思考。

（一）加入WTO有利于公共政策执行主体的优化

执行主体的因素直接影响到公共政策的有效执行。政策执行者缺乏必要的知识和能力，对某项政策理解不透，把握不准其精神实质，就会导致政策在传达、宣传、执行中的失真、失当、失误。入世对政策执行主体本身提出了更高的要求，从另一层面而言也促使了执行主体素质和水平的优化。一方面，要求公共政策执行者精通并能灵活地运用WTO各项游戏规则，具备丰富的包括外语、经济学等在内的专业知识，为政策执行的科学性提供强有力的知识保障。同时，WTO具有严格的法律体系，我们加入WTO，就必须严格按WTO的规则办事，这就要求公共政策执行者必须掌握并精通比以前多得多的国际法律知识，熟悉世界贸易组织的宗旨、原则、规则、程序和实际运作，以避免由于决策与规则之间发生抵触而造成的不必要的摩擦、纠纷和损失。另一方面，也促使政策执行者提高自身的预见能力和创新能力。WTO法律体系具有开放性和发展性的特点，只有准确预见并把握规则的变化，才能尽快缩短与新规则的适应时间，从而赢得宝贵的发展时机。

（二）有利于完善政策执行的方法和程序

加入WTO后，要求政策执行主体必须掌握现代化的公共决策的理论、方法和工具，进一步借鉴国外先进的公共政策执行的方法和技术，减少政策执行的失误，实现政策方案的效益化。完善执行的程序就是使程序科学化、法制化、阶段化和公开化。公开化，是指程序要有透明度，打破传统的公共政策神秘感，让群众和新闻媒体对执行的领导、协调和控制环节都有所了解，接受群众和舆论的监督，提高社会对执行的认识和配合程度。这既有利于公共政策执行目标的实现，又能促使公共政策的民主化进程。

（三）有利于执行当中信息的沟通

加入WTO后，政策执行中拥有的信息量越发巨大，信息内容也处于迅速的变化、更新之中，信息的沟通对公共政策的执行有着重要影响：信息下行顺畅，才能政令通行，上传下达，政策执行才能顺利进行；信息上行顺畅，才能使信息反馈及时、准确，有利于细化决策和追踪决策的顺利开展，有利于对政策执行进行有效的控制；信息平行顺畅，才有利于各政策执行部门之间的沟通和协调，才有利于信息来源的多样化，扩大信息的广度，增加其全面性。[2]入世后可以更多地吸收和借鉴国外先进的信息处理技术来为加强信息的更好沟通服务。

参考文献

[1]周树志。公共政策学———一种政策系统分析新范式[M].西北大学出版社，2000.247。

公共政策管理范文第4篇

关键词公共政策议程，制度安排，内在推动

任何公共政策的制定，对公共政策问题的分析都是其逻辑起点，公共政策议程决定着社会问题成为公共政策问题，也影响到政策的可接受性和合法性。任何公共政策议程都是一定制度系统的产物，只有联系制度才能准确理解政策议程的本质。由此，政策议程本质上也是一种政策问题决定的制度安排。基于制度视角来分析我国公共政策议程的过程和特征。

一、公共政策议程的设定

关于公共政策议程的性质问题，多数学者认为其实质上是一种政府的行动过程。公共政策议程通常是指有关社会公共问题受到决策者高度重视，被正式纳入其政策讨论和被确定对政策问题采取行动的过程，也就是问题有望获得解决的过程。政策议程是在一定的制度基础上构建的。作为社会的行为规则，有效的制度可以减少不确定性，降低交易成本，扩大人类的选择范围，创造合作的条件，提供激励机制，遏制“搭便车”等机会主义行为，使外部效应内部化，实现有限资源的配置效率。而不好的制度，则会起到相反的作用。

在政治系统中存在多种公共政策议程，目前学界多接受美国学者科布和爱尔德(1972)将公共政策议程分为两种基本类型，即系统议程和政府议程。

系统议程主要是在公众系统范围内讨论社会问题，因而也被称为公众议程，是一种非正式制度安排。本议程主要是对公众比较关心的问题通过传媒，甚至大众谈话方式进行讨论，由此形成一种社会力量，引起决策者认识和关注这些问题。构成系统议程的事项一般是公众给予关注、事关政府职责的所有问题，是一般性的抽象的问题，如环境保护问题、社会治安问题，这种议程实际上是一种讨论性的议程。政府议程是政府相关权力机关在其公共权力权限范围内对社会公共问题进行讨论，是政府机关的行动程序，是决策者对有关问题依照特定的程序解决实际问题的过程。政府议程都是由相关机构提起，因而也被称为机构议程，一般由界定议程、规划议程、磋商议程和循环议程组成，属于正式制度安排。构成政府议程的事项则是公共政策制定者认为有义务严肃对待甚至采取政策行动予以解决的问题，这些问题往往是很具体的，如某条河流的水污染问题、某个城市的交通拥堵问题。一个问题只有进行机构议程才能促使问题的解决，才有可能引发公共政策的产生。

二、我国的公共政策议程的内在推动

政策议程作为一种政策问题确立的制度安排，受到正式和非正式制度共同影响。在公共政策议程中，二者相互影响，相互渗透，共同决定着决策者的行为。在公共政策议程中决定政策问题的一系列规章都是属于正式制度的范畴，而影响政策问题的确定的习俗、道德和公民政治文化，这些是非正式制度。在新制度经济学看来，制度安排是支配经济单位之间可能合作与竞争的方式的一种安排，是制度的具体化。

人们根据政府在议程建立中所起的不同作用以及创始者扩散问题的程度和方向进行了分类，提出外在创始型、政治动员型、内在创始型三种政策议程。外在创始型是由指体制外的个人或利益集团提起进入系统议程，然后通过院外集团的活动进入政府议程；政治动员型是具有权威作用的政治家提起政策议程进入政府视野；内在创始型是由体制内的机构或人员提出政策诉求，不希望经过体制外的公众系统直接进入政府议程。当然这是一种理想状态，事实上进入公共政策议程的不可能像模型一样抽象，任何公共政策议程都是正式制度和非正式制度共同作用的结果。

(一)政策议程的创立

总的看来，在政策问题的创始阶段，我国政策问题的创始者主要来源于各级政府、各级咨询或参谋机构、民情和民意、新闻媒体和突发事件。但其地位并不相同，政府是最基本的政策议程的创始者。这是因为：第一，由于政府的权力地位使其掌握了较全面的信息，从而主动提出和整合问题增加执政的合法性；第二，我国传统思维方式中，普通民众不太重视自己周围人的观点，而看重政府的观点。

(二)政策问题的传播

问题是客观存在的，要想成为政策问题，必须要突破个体和一定区域的限制，因而问题在一定人群和地域的传播就至关重要。我国的公共政策传播机制有自上而下单一方向、政府单一主体进行传播的特点，虽然目前公共政策传播正在发生变化，传播方式向信息网方式发展，也在建立政府与公众的互动机制。但是问题一般是通过媒体和民众直接传播把问题扩展开来，传播媒介是报纸和文件。我国的大众传媒是以政府领导的主流媒体引导和影响着传播的内容和方式，往往能对政策议程的建立起到特殊作用。

(三)政策议程的决定

一个社会问题要成为公共政策问题必须经过相关机构的决定，在问题决定阶段，政府是其决策机构，是政策议程决定的核心因素。政府之所以重要，主要是因为它们不仅能够影响决策的初始方向，更重要的是，它们是贯穿整个决策过程的重要变量。在问题识别、传播、决定阶段，都起着决定性的作用。

从公共政策议程过程看，在我国的政治生活中，就是人民群众讨论和反映问题，政府对人民群众的意见进行综合和表达，使之成为政策问题的过程。在我国，常常是政府主动寻求和发现问题，对群众的意见进行综合，并把它直接列入自己的议事日程。完全可以说，政府是我国各种重大政策问题的主要提出者，在政策问题的提出过程中发挥着主导作用。同时我国政府理论的又一个特点就在于它特别强调政府的主体能动性。这样一来在政策议程领域政府就成为独一无二的法权主体，这种内在推动体现在公共政策议程的各个阶段，使我国的公共政策议程具有很强体制系统的内在推动特征，是一种“内输人”。

三、公共政策议程内在推动的制度基础

新制度学派的代表人物道格拉斯·C·诺斯(1999)在考察人类经济发展历史时讲过，“决定经济绩效和知识技术增长率的是政治经济组织的结构。人类发展的各种合作和竞争的形式及实施将人类活动组织起来的那些规章制度，正是经济史的中心。”我国公共政策议程具有的内在推动特征是有其制度基础的，依据诺斯的理论，在公共政策系统的内部要素中起决定作用的是政策的组织结构和由规范构成的体制系统。

(一)压力型体制的政策组织系统

政策的组织体制是政策议程中的重要方面，是公共权力的组织方式，它深刻影响政策的质量与政策运行。我国的公共权力的组织体制是一种压力型体制，按照荣敬本(1998)的看法，所谓压力型体制指的是一级政治组织(县、乡)为了实现经济增长，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。由此形成政策议程的科层占主导的政策组织。这种压力型科层制组织系统按照地域划分行政区域，决策权力与决策权威合法地集中于中央机构，地方机构在中央政府的领导和监督下，在宪法和法律的范围下行使决策权，权力的行使范围和权限本身都有限。从法律上讲，单一制条件下的地方权力是中央授予的，因而中央随时可以收回。《中华人民共和国宪法》中明确提出，在国家和地方的权力划分上，首先要遵循地方服从中央、下级服从上级的原则。从总体上看，机构设置强调：第一，上下对应，机构对口；第二，由上到下，机构的数目、规模逐层次递减。由此导致科层制就成为政策议程的主导组织，这种科层制组织具有命令统一、层级分明、直线沟通的特征，当然一些复杂的科层组织结构还拥有咨询机构，但权力都集中在上层。

(二)民主集中制的政策决策体制

这里的政府是指公共权力的行使机构，在我国政治生活中，政府组织中还包括社团。因为社团的力量很有限，在一定程度上依附于政府，这决定了它不能成为独立的政治主体，尽管考虑到我国社团带有很强的公益性质，一些非政府组织被认为是一个准事业单位，因而把社团归为最广义的政府体系中去，它们不能成为像西方那样的利益集团，或者至少可以说，它们还没有成为利益集团。在公共政策议程中，政府在其中起到至关重要的作用，尤其是在我国这样一个发展中国家。叶海卡·德洛尔(1968)认为，政府机构对政策制定的影响在发展中国家要比发达国家大得多，他指出：“由于发展中国家存在的政策问题少，所以大部分政策问题都能进入政府内阁的议事日程。而且在发展中国家一般不存在专业性的文官系统，因而行政部门在绝大部分政策制定中都起到核心作用。另外，发展中国家的权力更为集中，政务部门有更多的决策自。”

政府体制涉及组织结构、工作程序、代表制度、选举制度等多种因素，这些因素对政策议程的建立都有很大的影响。政策议程能否建立，很多时候取决于政府体制的开放程度。社会问题能否被政府所关注不仅依赖于社会大众的发动，而且还需要政府系统自身的努力。一定的政府体制从制度上规定了信息的沟通渠道和利益的表达方式，从而形成协调各种利益关系的组织体制。

四、结语

公共政策管理范文第5篇

【关键词】“禁电”；公共政策；周期分析模式

一、广州“禁电”政策概述

2006年11月14日下午，广州市公安局召开新闻会，正式对外《关于对电动自行车和其他安装有动力装置的非机动车不予登记、不准上道路行驶的通告》（以下简称《通告》）。《通告》称，根据《中华人民共和国道路交通安全法》和《广东省道路交通安全条例》的有关规定，经广州市人民政府公开征求意见，并报请广东省政府批准同意，自通告之日起，在广州市行政区域内（含从化市和增城市）对电动自行车和其他安装有动力装置的非机动车（残疾人机动轮椅车除外）不予登记、不准上道路行驶。这标志着广州市正式全面禁止电动自行车上牌、上路行驶（以下简称“禁电”）。

在新闻会上，广州市公安局新闻发言人介绍了广州“禁电”过程。《中华人民共和国道路交通安全法》实施之前，广州市一直以来都未允许电动自行车上牌及上路行驶。2004年5月1日，《中华人民共和国道路交通安全法》正式实施，该法第十八条规定，依法应当登记的非机动车，经公安机关交通管理部门登记后，方可上路行驶。依法应当登记的非机动车的种类，由各省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况规定。2004年9月，广州市交警部门通过新闻媒体提醒广大市民，在省有关规定出台之前，不要购买电动自行车，以免造成损失。2006年5月1日，《广东省道路交通安全条例》正式开始实施。该条例第十四条规定：“电动自行车、残疾人机动轮椅车等安装有动力装置的非机动车实行登记制度，经公安机关交通管理部门登记后，方可上道路行驶。地级以上市人民政府在本行政区域内对电动自行车和其他安装有动力装置的非机动车不予登记、不准上道路行驶作出规定的，应当公开征求意见，报省人民政府批准”。

根据上述法律法规的要求，广州市政府专门就电动自行车管理问题进行调研，并确定由广州市公安局负责开展具体工作。广州市公安局在2006年6月召开了三场“电动自行车管理座谈会”，并委托广州市城市社会经济调查队开展了电动自行车管理专项民意调查。该项调查的对象为年龄16岁以上具有广州市常住户口的居民。调查结果显示：（1）公共汽车是目前市民出行最主要的交通工具。59.1%的受访市民的主要交通出行方式是公共汽车，14%为自行车，8.4%为步行，7.6%为摩托车，4.2%为私家车，3.5%为地铁，只有1%为电动自行车。（2）多数市民认为不适于发展电动自行车。78.4%认为广州目前的交通状况不适合电动自行车通行；70.0%受访市民认为“限制电动自行车上路行驶有助于缓解广州市的交通压力、改善交通秩序”；72.8%认为如果禁行会给广州市的交通安全和交通秩序带来好处。（3）大部分受访市民支持限制电动自行车。70%的受访市民表示支持市政府对电动自行车进行限制，13.7%表示“无所谓”，明确表示不支持的只有16.3%。（4）限制电动自行车对大部分市民的生活影响不大。分别有58.5%和32.2%的受访市民表示限制电动自行车对其生活“没有影响”和“影响不大”，只有5.6%表示“影响较大”。

据广州市公安局新闻发言人称：在座谈会上，绝大部分代表赞成对电动自行车进行限制。另从公开征求民意的结果来看，不予电动自行车登记及上路行驶得到大部分市民的支持。

根据公开征求意见的结果，结合广州市的实际，广州市政府提出了不予电动自行车登记及上路行驶的意见，并于7月份专题请示广东省政府。省政府于9月底批准同意广州市政府的请示。根据省政府的批复和市政府的决定，广州市公安局起草了《广州市公安局关于对电动自行车和其他安装有动力装置的非机动车不予登记、不准上道路行驶的通告》，并按照《广州市行政规范性文件管理规定》的要求，通过了广州市政府法制办公室的合法性审查，于当天对外。[1]

二、以政策周期模式分析广州“禁电”政策的提出

全国各地对“禁电”态度不一。北京先是“禁电”后改为“限电”,上海则没有“禁电”。而作为特大城市之一的广州，其“禁电”政策自然也引起了广大的电动自行车用户、厂商、经销商及一些市民和专家学者的关注，各大媒体也对此进行了报道。各方的着眼点主要是这项政策涉及的政策取向、路权分配、电动自行车产业发展、决策程序的民主等等问题。而笔者认为对此政策在现阶段运用公共政策的方法来分析，对于把握这项政策的来龙去脉大有裨益。任何一项政策也不仅仅是一个文本，它还是一个动态的过程，所以在众多的公共政策分析模式中，笔者选择了公共政策周期分析模式作为具体分析方法。

公共政策周期分析模式也称为公共政策过程分析模式，是从公共政策的动态活动过程的各个环节出发，将公共政策看成一个多环节相互连接的动态运行系统，分析公共政策的内在规律。它对于从整体出发把握各个运行环节在政策运行中的功能，系统检测各环节功能发挥是否正常，检测政策成功或失败时关键环节所起的作用，从而使公共政策更加科学有效具有重要的意义。[2]一般认为，从政策过程来看，公共政策包括问题的认定、政策的规划、政策合法化、政策执行、政策评估、政策终结等一系列动态环节，每一个环节都有其特定的意义和功能并产生一定的活动效果。[2]

任何公共政策都存在于这一系列动态过程环节中，并且良好的政策效果也在动态的政策过程中产生。一旦政策过程中的某个或者某几个环节存在问题则势必影响到政策效果。

考虑到广州“禁电”政策已然出台并刚开始执行，笔者着重从问题认定、方案建构、决策这三个环节作重点分析，对广州“禁电”政策的执行与评估也一并提出一些建议。

三、广州“禁电”政策过程在问题认定、方案建构、决策三环节存在的主要问题

（一）广州“禁电”政策在问题认定过程中存在的不足

在自然科学领域，人们常说“发现问题比解决问题更重要”。公共政策领域也是如此。正如利夫因斯顿所指出的：“问题的挖掘重于问题的解决，对于一个决策者来说，一个完美的解决方案用于解决认定错误问题而产生的不利影响，远甚于用比较不完美的方案去解决一个认定正确的问题。”[3]因此政策问题的认定不仅是公共政策动态运行的第一个环节，而且是其中非常重要的环节。纵观广州“禁电”政策的发动原因，不难发现，此政策在问题认定过程中存在以下不足：

（一）政策问题的发动欠科学分析

据广州市公安局就“禁电”通告召开新闻会时介绍，广州市政府根据《中华人民共和国道路交通安全法》、《广东省道路交通安全条例》等法律法规的要求，专门就电动自行车管理问题进行调研，并确定由广州市公安局负责开展具体工作。但从各种报道之中难以发现广州市政府的调研结果，也即广州市政府发动“禁电”政策的客观依据是什么、有何科学的指标和数据难以让外界所知晓。因此，在缺乏相应的指标分析和数据支撑下发动“禁电”政策难免令人对广州市政府“禁电”政策的动机产生猜疑并缺乏对公众的说服力。

（二）对问题原因的认识欠全面和深入

据广州市公安局新闻发言人称：在广州市公安局在2006年6月召开了三场“电动自行车管理座谈会”上，代表们认为，从建设现代化大都市的城市定位和市民整体的、长远的利益来考虑，广州应该优先发展高效率的公共交通，电动自行车不应成为市民的主要出行方式。因此，绝大部分代表赞成对电动自行车进行限制。但是，市民整体的、长远的利益是什么？有何具体的衡量依据？代表们是否在掌握一定的电动自行车专业知识及在相关的指标分析和数据支撑下发表意见呢？三场座谈会的参加人员主要是来自社会各阶层、各行业的市民、专家学者、市人大代表、政协委员和相关政府部门的代表等，并没有电动自行车的行业代表获邀请参加，显然参加人员对问题原因的认识欠全面和深入。难怪闻讯赶到挤进第三次座谈会的广东自行车行业协会副秘书长何小华在会上只说了一句话，就是：“你们不懂电单车！”[4]

（三）考量问题的视野范围过于狭窄

广州市政府“禁电”通告及公开的信息并未直接指出“禁电”的理由，也没说明为什么“禁电”是广州电动自行车管理的唯一途径，考量问题的视野范围过于狭窄。一是仅仅把三次座谈会及专项民意调查反映的意见作为政策认定的依据，意见的征集面过于狭窄；二是带有很强倾向性地进行意见征集，开始就引导人们往是否“禁电”考虑，致使对“禁电”以外的电动自行车管理政策没有得到充分考虑。

值得一提的是“限制”和“禁止”应该是明显不同的政策选择。据广州市公安局新闻发言人称：在座谈会上，代表们认为电动自行车不应成为市民的主要出行方式。因此，绝大部分代表赞成对电动自行车进行限制。另外，广州市城市社会经济调查队开展的电动自行车管理专项民意调查数据显示：78.4%认为广州目前的交通状况不适合电动自行车通行；70.0%受访市民认为“限制电动自行车上路行驶有助于缓解广州市的交通压力、改善交通秩序”；大部分受访市民支持限制电动自行车。广州市公安局就此认为从公开征求民意的结果来看，不予电动自行车登记及上路行驶得到大部分市民的支持。但座谈会与民意调查显示的是绝大部分代表和大部分受访者支持“限制”电动自行车而并非“禁止”电动自行车。对“限制”还是“禁止”这样严肃的政策选择居然混淆了基本的概念，可见广州“禁电”政策考量的局限性和倾向性。

（二）广州“禁电”政策在方案建构过程中存在的不足

从动态意义上理解，政策方案建构过程就是政策的规划和制定过程。它具有以解决政策问题为目的、针对未来、技术性和政治性的特点。其中政治性是指规划活动是一个各方互动的民主政治过程。它要求有社会公众、利益集团等的广泛参与和积极参加。然而，广州“禁电”政策在方案建构过程表现出来的最大问题就是决策过程的封闭、缺乏民主。《广东省道路交通安全条例》第十四条规定的“应当公开征求意见”是“禁电”与否的必要条件。问题是“公开征求意见”与“听证会”有所不同，如何执行？“公开”的范围应有多广？怎样体现代表性？“征求”如何避免倾向性？“意见”如何归纳和取舍？这些都没有相关的法律规定。广州“禁电”政策在方案建构过程中也因“公开征求意见”工作的问题受到了较多的质疑。

广州市公安局召开的前两次“电动自行车管理座谈会”，又名“征求意见会”，邀请了市直机关工委、市总工会、市妇联、市城管支队等单位代表，以及包括教师、医生及IT行业员工在内的“市民代表”，就“是否允许电动自行车上路”进行了讨论。与会者中不仅没有电动自行车的生产商、经销商、消费者代表，广东自行车行业协会也不在受邀之列。事后没有一家媒体对这两次征求意见会进行任何报道。第三次“征求意见会”召开时，协会副秘书长何小华闻讯赶到挤进了“征求意见会”会场，但当局显然并不打算征求他的意见，他只说了一句“你们不懂电单车”，主持人就立刻宣布会议结束了。随后，《广州日报》在头版显赫位置刊登了题为《基本赞成电动自行车禁止上路》的文章，对第三次“征求意见会”的情况进行了报道。文章指出，与会23名代表达成比较统一的意见，“在老城区必须坚决禁行电动自行车”，而绝大多数“市民代表”认为，“作为负责任的政府，应该全面禁止电动自行车在广州上路行驶，以保障广大市民的利益。”文章还透露，广州市政府将尽快提交“有关方案”上报审批，“预计在8月份左右在广州市正式实施”。[4]

从以上情况可以看到，在未展开充分的讨论之前，尤其是还没有社会公众、利益集团等的广泛参与和积极参加的情况下，政府喉舌的报道显然是给电动自行车的命运定了调：电动自行车很快将会被禁！这与政策规划的科学性、公开性、民主性不相符，必然引来社会各利益全体事后的反弹，甚至拿起法律作武器对政策的合法性、合理性提出质疑。[5]

（三）广州“禁电”政策决策过程中存在的不足

政策的决策过程就是政府接受最终通过的方案并使之合法化的过程，包括政府依照法定权限和程序所实施的一系列审查、通过、批准、签署和颁布政策的行为过程。[6]必须强调的是，现代社会中政策的合法化还包含公共政策的正当性、合理性被社会公众认可接受的过程。因此，政策合法化不仅仅要求政策形式的合法化，更强调政策内容的合理、合法，为公众所接受。

广州“禁电”政策完成了各种法定程序：公开征求意见，报请广东省政府批准同意，通过广州市政府法制办公室的合法性审查，最后对外。在形式合法方面广州“禁电”政策并不存在问题。然而因为广州“禁电”政策在问题认定和方案构建方面存在的不足，导致了人们对该政策内容的合理性、合法性的质疑甚至以法律的方式反抗，可见其并未被公众广泛接受。不接受的公众不但包括电动自行车行业及电动自行车的拥有者，其实还包括电动自行车的潜在购买者和驾驶汽车的潜在受影响者（“禁电”以及已有的“禁摩”政策迫使部分人选购汽车，对原来就拥挤的交通造成影响）。正因为在问题认定和方案构建方面存在的不足，使这些利益相关者没能充分地表达自己的诉求，但政策合法化并不能抹杀这些人对政策不接受的事实存在，这对政府的管治是不利的因素。

四、广州“禁电”政策执行和评估的建议

如前所述，广州“禁电”政策已然出台并刚开始执行，尚难以对其执行和评估作出分析。但因该政策在问题认定、方案建构、决策这三个环节先天不足，在其执行和评估过程更应适当把握。笔者对广州“禁电”政策的执行与评估提出一些建议。

（一）广州“禁电”政策执行过程应注意的问题

政策执行就是指将政策方案付诸实施，把政策内容转变为现实的过程。一项政策能否得到有效执行，直接关系到政策问题的有效解决和政策目标的最终实现，因此政策执行是政策过程中非常重要的环节。

尽管一项政策在出台过程中存在着问题，但只要是一项合法的政策，就应当得到有效的执行。政策的严格执行既是实现政策目标的必然要求，也是检验政策成功与否的需要。因此，广州“禁电”政策要严格执行在当前是无容置疑的。广州市公安局考虑到市民妥善处理现有电动自行车需要一定时间，对违反规定上路行驶的电动自行车进行15天的纠正教育然后再严格按章处罚。这样能给予政策一定的缓冲期，有助于政策的实施。但鉴于该政策在执行前的不足，在执行过程中还应注意：（1）加大政策宣传的力度。不仅要大力宣传政策的内容，更重要的是要宣传政策必要性和合理性。通过有说服力的宣传，提高政策的可接受程度。（2）积极消除政策对各利益集团的影响。例如考虑到目前郊区公共交通尚未完善，应当合理解决郊区居民的出行问题。又如对原有的电动自行车或其电池予以回购或补偿，对当地电动自行车企业进行补偿或支持。

（二）广州“禁电”政策评估过程应注意的问题

政策评估是依据一定的标准和程序对政策的效益、效率、效果及价值进行判断的行为。它对于检验政策效果，提高政策和政策执行质量意义深远。广州“禁电”政策既然饱受诟病，更应尽快对此政策进行评估。评估时要有开放的胸襟，客观的态度，科学的手段，并由中立的第三方主持。根据评估的结果，及时修订政策或就此终结政策。

五、结语

中国正处于现代化的转型过程中，民众在学习，政府也在学习，科学的、民主的公共政策并不仅仅只是一个愿望，它也是一种能力，这种能力的学习是一件很艰难的事，或者说这是中华民族都需要补的课，有问题是正常的。广州“禁电”政策只是中国众多公共政策中的一例。通过运用公共政策周期模式对广州“禁电”政策进行分析，笔者期盼能引起各地政府的关注，处理类似问题时有所参考。

参考文献

[1]广东省公安厅.南粤警察网,2006年11月15日警务新闻.

[2]王骚.政策原理与政策分析[M].天津:天津大学出版社，2003.

[3]J·S·Livingston.MythoftheWell-EducatedManager[J].HarvardBusinessReview，1971.

[4]李志艳.广州“禁电”始末[J].新青年权衡，2007，（14）.

[5]各类媒体相继报导了公民状告广州市公安机关“禁电”违法的行政诉讼.

[6]陈振明.政策科学[M].北京:中国人民大学出版社，1998.

[7]王骚.政策原理与政策分析[M].天津：天津大学出版社，2003.

公共政策管理范文第6篇

一､“国有股减持”的公共政策实质

《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》全文共包括16条｡诚如这一政策的标题所言,“国有股减持”的政策目的是为“筹集社会保障资金”而来,更进一步是为“开拓社会保障资金新的筹资渠道”和“支持国有企业的改革和发展”｡从这种表述中可以看出管理层赋予“国有股减持”的重要的经济社会功能,而且,这一功能的发挥具有覆盖全社会的性质,显而易见,这是一项重大的公共政策｡同时,这一政策也具备了公共政策通常所具有的典型特征,即公共性､合法性和权威性｡《办法》一文是由财政部拟订并经由国务院审议通过的,因而是合法的政府决定,体现了政府调节经济社会的意志｡《办法》又是由最高行政机关国务院颁布实施的,因而具有权威性｡从这一政策作用的对象分析,“国有股减持”是通过证券市场进行的,对证券市场的所有参与者都将产生影响,具有广泛的公共性特征｡比如《办法》中的第2条规定,“本办法所称减持国有股(包括国家股和国有法人股,下同)是指向社会公众及证券投资基金等公共投资者转让上市公司(包括拟上市公司,下同)国有股的行为｡”[1]再比如《办法》中的第5条规定“国有股减持主要采取国有股存量发行的方式｡凡国家拥有股份的股份有限公司(包括在境外上市的公司)向公共投资者首次发行和增发股票时,均应按融资额的10%出售国有股;股份有限公司设立未满三年的,拟出售的国有股通过划拨方式转由全国社会保障基金理事会持有,并由其委托该公司在公开募股时一次或分次出售｡国有股存量出售收入,全部上缴全国社会保障基金｡”[1]所引用条文中的“社会公众”､“公共投资者”､“公开募股”和“全国社会保障基金”等字眼标识出这一政策的公共性含义｡

二､“国有股减持”的公共政策系统分析

依据公共政策学的理论框架,公共政策系统主要由系统的主体､系统的客体和系统环境三者所构成｡系统的主体是指直接或间接参与公共政策制定､实施､监督､调整和终结的个人､团体或机构等;系统的客体是指公共政策的作用对象,主要包括需要解决的社会问题和公共政策影响到的社会成员,在社会成员当中,既包括自然人,也包括机构､团体等法人;而系统环境指的是影响公共政策产生､存在和发展的一切外部条件的总和,包括自然环境､经济社会环境､政治文化环境､现实中的各种制度安排以及国际环境等｡

(一)政策主体分析

我国国有资产实行“国家所有,分级管理,授权经营”[1]的原则｡因此,在整个国家范围内,国务院是唯一代表国家行使国有资产所有权的法人｡该《办法》所指“国有股减持”事实上是国有资产所有权的让渡行为,国务院作为这一公共政策的行为主体是不言而喻的,而且这一《办法》的制定､实施等过程都是经由国务院这一最高行政当局确认的,这就更凸显了国务院的政策主体性质｡但是,问题的复杂性在于,除了少数特大型的中央直属企业外,国有资产通常都是由国务院授权分级实施管理的｡财政部(含国资委)集中了全国意义上的国有资产的管理权能,通常所谓的部属企业､省属企业和市属企业等也都是从国有资产“分级管理”的意义上来界说的｡因此,在中国,各相关部委､各级地方政府也都或多或少拥有国有资产的管理权能,而国有资产的直接经营则由经过授权的企业具体运作｡这样,我国的国有资产管理体制就是由一系列长长的委托—链条所构成｡因此,除国务院以国有资产所有者的身份自然成为这一公共政策的行为主体外,财政部等相关部委和各级地方政府作为国有资产管理者以及拥有国有股份的上市公司作为国有资产的直接经营者也理应成为这一公共政策的行为主体｡然而,该《办法》基本上是由财政部一家行为主体起草并报国务院批准的,它主要体现的是国有资产管理者之一的财政部的利益,而其他行为主体由于不能参与到《办法》的起草工作,其利益诉求在《办法》里难以得到合理表达｡因此,本来应该经由各利益主体相互博弈产生的《办法》却仅仅代表了某一部门的一孔之见,该《办法》的实施效果也就可想而知｡一句话,政策主体的缺失是这一政策短命的根本原因｡

(二)政策客体分析

任何一项公共政策的出台都是为解决社会上的某一公共问题而来,就“国有股减持”这一政策而言,问题似乎是明确的和清楚的,即“开拓社会保障资金新的筹资渠道”和“支持国有企业的改革和发展”[1]｡对于前者,通过在证券市场上变卖国有资产来弥补社保资金的缺口,开拓新的筹资渠道,似乎是“取之于民,用之于民”的理想选择,但是,问题的关键在于,证券市场的参与者是一个特定的群体,《办法》中的欲取之“民”与社保资金的受益者即欲用之于“民”是两个不同的群体,这种大规模的“转移支付”理所当然引起数千万投资者的惊惶失措｡对于后者,投资者参与证券市场不但付出了高昂的交易成本(中国是证券市场交易成本最高的国家之一),而且中国证券市场在十多年的发展过程中上市公司对投资者的回报少得可怜(事实上的负回报)｡据统计,截至2003年底,国家从证券市场收取的印花税高达2100亿元,而上市公司对广大投资者的分红仅仅是600亿元(未扣除20%的红利税)[2]｡这已经是最大限度“支持国有企业的改革和发展”了｡而社保资金的缺口也开始打起股民的注意,还美其名曰“支持国有企业的改革和发展”,投资者怎能不“用脚投票”呢?因此,这一公共政策所界定的问题不仅具有相当大的模糊性,而且带有某种程度的欺骗性｡一句话,这一公共政策是“与民争利”的政策｡

就这一政策所作用的社会成员来说,主要包括两类:一类是证券市场上的各类投资者,如散户､券商和证券投资基金等机构投资者;另一类是含有国有股份的上市公司｡从理论上分析,投资者作为上市公司的股东,他们同上市公司的利益相一致,但由于国有股东的绝对控股地位,普通投资者的利益很难得到有效保障,而证券市场上常常发生的大股东侵害中小股东利益的行为,主要是国有控股股东的“一股独大”地位造成的｡因此,通过减持国有股,使股权进一步分散化,将逐步削弱国有股东的控股地位,优化上市公司的治理结构,从长远看更有利于公司的发展｡但市场的运行与此恰恰相反,这不难理解｡对上市公司来说,国有股权的出让是在不危机其控股地位的前提下进行的,而且减持国有股所得收入充作社保资金,上市公司作为国有资产的经营者不能从减持中得到任何收益,因此,它没有积极性去推动这一政策的实施｡从黔轮胎和中国嘉陵国有股减持试点的不了了之即可看出这一点｡而对广大投资者而言,他们首先选择“减持”手中的股票同样是理性的,因为无论是否“采取市场定价方式”减持国有股,面对占市场总股本三分之二以上的非流通股即将进入市场流通,在没有新的大规模的资金介入的前提下,原有市场的供求均衡由于供方的增加而被打破,整个市场价值中枢的下移是必然的,而让投资者以现有流通股价的所谓“市价”为那些非流通股买单更近乎巧取豪夺,市场的疯狂下跌也就在所难免｡

(三)政策环境分析

从管理层选择《办法》出台的背景分析,看得出是煞费苦心的｡2001年6月,我国股市正处于1999年“5•19”行情以来的高位｡从财政部的角度考虑,在这个时候实施“国有股减持”的政策,国有资产肯定能卖个好价钱,既能多筹集些社保资金,又实现了国有资产的保值增值,从而使国家利益最大化｡但是,这仅仅是财政部的一相情愿,证券市场以加速下跌来回应这种“国家利益最大化”的行为,并最终使该政策迅速流产｡这充分表明,当时的政策环境并不成熟｡其原因在于:其一,是由我国证券市场所固有的深刻矛盾决定的｡由于我国证券市场成立之初的错误定位,即服务于国企改革而不是通过证券市场发现价格,实现资源配置的合理化｡因此,在证券市场的制度设计上,不是按照国际惯例而是极富中国特色:即股东身份化,同股不同权｡同一公司不仅有国有股､法人股､社会公众股,还有H股､B股等,而且国有股和法人股不允许上市流通｡因此,证券市场上上市公司的股票价格并不能反映上市公司的真实价值,可以这样认为,我国证券市场是一个价格被完全扭曲的市场｡因此,所谓的按“市场定价方式”减持国有股从理论上就是不成立的｡这样一来,问题就不在于是否应该减持国有股以及何时减持国有股,而在于扎扎实实进行我国证券市场的基础性制度构造｡比如,确立某一个时间点,在此之后,所有新的公开发行上市公司实行全流通(目前进行的股权分置改革中所谓的“新老划断”即是此意),而不是让“非流通”问题越积累越多从而成为尾大不掉之势,更不应该急于将国有资产变现来强制使其实现“价值回归”,因为这是对二级市场的参与者极不负责的做法｡其二,是由我国证券市场的投机性本质决定的｡由于我国证券市场初始的错误定位,在这样一个价格被总体扭曲的市场上进行股票的买卖活动,根本上就是一种投机行为,吴敬琏先生2001年初关于股票市场是一个“大”的论断言之凿凿｡因此,在投机之风最为盛行(网络泡沫,“庄家”充斥)的2001年6月,管理层不是去加强证券市场的基础性制度建设,抑制疯狂的投机行为,而是趁机抛出“国有股减持”这一重大公共政策,意图高位变现国有资产“与民争利”,就带有明显的国家机会主义性质,数千万市场参与者当然不会买账｡其三,政策环境的不成熟还表现在这一公共政策的形成不是由各相关利益主､客体充分协商,讨价还价的产物,而是市场经济条件下部门垄断的结果｡前面已经论及,《办法》一文是国务院委托财政部起草的,财政部作为国有资产的授权管理者,负有国有资产保值增值的重任,因此,对财政部而言,国有资产卖的价位越高越好,即实现其部门利益的最大化,《办法》一文充分反映了这一点｡但是,关键问题在于,“国有股减持”是通过证券市场进行的,涉及到千千万万市场参与者的利益,《办法》一文反映不出他们的利益取向,显然是“一叶障目,不见森林”,这一政策遭到抵制也就顺理成章｡另外,前期“国有股减持”在黔轮胎和中国嘉陵上试点的不成功也表明政策环境的欠成熟｡

三､结论

综上所述,由于“国有股减持”这一公共政策在制定和实施过程中对其他政策主体利益的漠视和缺少政策客体的公众参与以及政策环境的不成熟,最终导致了该项公共政策的彻底失败,不仅严重损害了市场参与各方的利益,也大大降低了管理层的公信力,是一个多方共输的政策结局｡其中最核心的问题是政策制定和实施过程中的“单边主义”行为｡从2001年10月22日该政策被暂停执行到2002年6月23日该政策被正式终结,其间长达8个月的时间里,尽管管理层公开向全社会广泛征集有关“国有股减持”的方案(其中不乏优秀者),但是管理层始终未能对政策进行相应的调整与修正,这种“不作为”在使该项政策被完全终结的同时,也错过了对我国证券市场进行结构性调整和基础性制度构造的良好契机｡目前正在进行的股权分置改革则是我国证券市场在相当程度上被“推倒重来”的结果｡“国有股减持”作为当时市场参与各方的“集体记忆”为我们今后诸多公共政策的制定提供了一面鲜活的教材｡

参考文献:

[1]减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法

公共政策管理范文第7篇

关键词经济适用房中低收入群体住房供给公共政策

1引言

近年来社会舆论对当前城市经济适用房政策的质疑，大致有以下几方面：建设标准不统一，供给失衡；中低收入者界定失效，公正性匮乏；制度成本过高，保障性缺失；运作模式不完善，产权不清晰；监管无序、审核不力、分配不公。从上述问题可知，已暴露了现行经济适用房政策的各种缺陷。研究表明，无论是在决策还是具体实行环节，政府有关部门和社会对经济适用房政策的初衷缺乏准确把握，实施方案和执行过程存在混乱。

2从公共政策角度审视现行“经济适用房政策”

公共政策是政府依据特定时期的目标，对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则。政策本身所反映的利益关系，是通过社会问题表现出来的，分配利益，满足一部分利益群体的合理要求是十分重要的，但更重要的是这些利益群体能否按照政府的预定目标获得应有的利益。这不仅是相关的利益群众关心的事，更应该是政府关心的事。这就要求我们在对政府现行“经济适用房政策”做评议之前,要把作为公共政策的城市住房保障“置于广阔的社会背景和理论背景中进行分析和解释”，“既要注重对客观事实的了解，也要清楚政策本身价值取向和政策目标”。

公共政策的客体是公共政策的制定与实施所要改变的状态，这种客体就是作为政策问题的社会公共问题。当然，不是所有的问题都可以成为社会问题，也并不是所有的社会问题都可以成为社会公共问题，这里有一个从问题到公共政策问题的系列界定和过渡的链条。笔者认为，无论是从世界各国政府制定中低收入家庭住房政策的背景来看，还是从公共政策本身要解决的问题来看，中低收入家庭的住房困难问题是社会问题，而非经济问题。依据初次分配追求效率，再分配追求公平的原则，在市场经济中，城市住房保障制度作为公共政策的作用应主要体现在缩小贫富差距上，为社会中的弱势群体提供住房保障，以维护社会稳定和增进社会公平。依我国现有的经济发展水平来看，也只能是“低水平”、“基本”的保障，“安居”只能保障中低收入群体“人人有房住”，而非“人人有房产”。

笔者认为，现行城市住房供给制度的政策存在一定的误区，其定位、目的及目标都与公共政策的原则相违背。因此，国家在房地产发展战略上显露出调整姿态，从产业政策向公共政策回归，房地产要从过度市场化向社会保障属性倾斜。

2.1政策定位不够科学，与实际有差距

经济适用住房作为国家住房供应体系的主体政策定位源于政府“居者有其屋”的指导思想，即长期以来政府一直把居民拥有自己的住房看作是一种使命。笔者认为，“居者有其屋”的实质是让百姓都能安居乐业，并不一定要求家家都有自己的房产。由此看来，现行经济适用房政策应定位在“社会基本保障”原则，也就是“居者有屋居”思想。即使在美国，仍有1/3的人租房而居，并不是户户都有自己的房产。我国的中低收入者数量庞大，地方政府财力无以支持大规模的开发经济适用住房。而且经济适用住房占用的土地是划拨用地，免交土地出让金，而土地出让金又是地方政府财政收入的重要来源。因此，地方政府缺乏经济动力去推动经济适用住房的开发，甚至在变相地抵制开发，即使那一小部分用于经济适用房开发的土地，也多处于偏远地段，而且配套很不完善。从2004年我国商品住宅的投资结构看，经济适用房投资比重持续下降，由2003年的6.13％下降至4.61％，为1998年以来最低，近5年间减少了6个百分点。显然，经济适用房政策定位本身就存在问题。

2.2政策的目标对象宽泛，效果不佳

首先，现行经济适用房政策的目标对象是占城市总人口比例绝大多数的中低收入群体，但实际上大部分受益对象却是那些非保障对象的高收入群体，偏离了弱势群体这一住房保障政策目标对象范畴。另外，住房保障政策针对城市中低收入群体，而现行经济适用房政策的对象却只是具有本城市户口的城市居民，从而忽视了城市外来人口已成为城市弱势群体主体的这一实际，给外来人口又增设了一项歧视性政策；更值得商榷的是，当我们把政策对象定位在“包括”城市外来人口在内的城市弱势群体上时，会发现这一目标群体规模依然相当庞大，而为这一群体提供有“产权”的经济适用房的成本无疑是巨大的，城市的土地资源和公共财政能力不能够承受。实际来看，中低收入家庭住房问题更多是对社会公平的要求，是对政府社会责任的要求。

可见，从公共政策角度来看，把现行的经济适用房划入住房保障制度体系看待既不科学，也不切实际。现行的经济适用房政策实行的结果，是政府在以不可持续的“高成本、高福利”办法，为低收入群体提供着公共财政补贴，是不具保障性的、荒谬的。这一政策的继续实行只会让城市财政陷入“福利困境”，更加剧了社会资源占有的不公。这就要求我们必须对这一政策进行重新审视，为解决城市弱势群体的住房问题寻求更利于实现社会公平的住房保障模式。

3城市中低收入群体住房供给思路调整

在住房保障体系建设中，必须考虑如何促进资源、社会群体利益的社会整合。实现城市住房保障制度的社会整合，需保证其自身规定及其运行时的公正与公平性，把中低收入群体的价值目标和利益目标在整个社会的范围内协调起来，建立与社会发展水平相适应的、适度的住房保障体系。

3.1规避界定中低收入者的失效行为，继续加强政府援助和监督

应坚持“在国家宏观政策指导下，各地区因地制宜，分别决策”的原则，按照各地中低收入者扣除物价涨幅的实际可支配收入制定不同的标准。政府应将中低收入群体的住房视作一个社会和政治问题，加大对经济适用房的投入。长期以来我国一直关注住房的私有化和市场化，并没有重视建立和完善住房的社会保障体系，特别是对住房弱势群体的关注和扶持仍然不够，对需要政府援助的群体，可以通过进一步完善住房公积金和住房抵押贷款制度，同时出台一些优惠措施，如购房税收减免，租房给予政府补贴的方式给予援助，对最低收入或没有收入的居民，按照年龄、收入、生理等不同的条件，建立申报审批制度，逐步解决住房问题。在经济适用房的推广过程中，政府起着决定性的作用，只有使政府的公共资金真正用在实处，弱势群体的住房保障才能真正得到实现，这个环节将是对政府的巨大考验，同时，政府还应该加强对出售部门的管理以减少不规范行为的出现。

3.2创新经济适用房运作模式，完善中低收入者住房供应

经济适用房现有的运作模式存在方方面面的问题，只有不断创新其运作模式，包括土地利用、开发、销售、及退出等几个环节，才能丰富中低收入者供应体系。

土地利用模式，经济适用房的开发应采取土地批租的完全市场化和土地年租制。土地批租的完全市场化指取消划拨土地，经济适用房通过土地市场获取土地。对于购买经济适用房的购房者，政府可以根据购买者的具体情况来决定土地年租费的减免幅度，达到住房保障的目的。开发模式，经济适用房的开发应采取公开招标和捆绑开发的模式。当前经济适用房的开发大部分是以小区的形式，由于经济适用房购房者是低收入者，因此，这些小区很容易形成贫民区。所谓捆绑开发，即住宅开发商在申请项目立项审批时，政府应要求其在项目中首先开发一批质量合格、配套完善的中低价位经济适用房用于出租和出售，然后才能进行其他类型住宅的开发。销售模式，经济适用房的销售不应掌握在开发商的手中。政府应当成立专门的住房保障协会，受政府和民众的监督来进行经济适用房购房者的资格审查和销售。退出机制，住房保障协会应每两年对经济适用房的购房者和租户的收入进行审查，对于收入水平超过政府保障规定的购房者，不再减免土地年租费。政府对经济适用房的出售应采取优惠政策，如减免交易税费等，并可享有优先购买权，以鼓励那些不再需要经济适用房的住户退出。对于不再符合资格的租户，住房保障协会应取消其租房资格。

3.3积极开拓二手房市场，丰富住房保障体系

二手房是许多发达国家和地区住房供应的主体。目前我国由于住房货币化改革起步较晚，政府对二手房市场的关注不够，绝大多数城市二手房市场还处于起步阶段。而政府通过规范住房租赁市场把二手房市场搞活，一方面可增加中低价位住房的供应，能够满足部分城市中低收入群体(包括外来人口)的住房需求，分担城市住房保障制度的压力。另一方面可降低住房空置率，最大限度地利用不可再生的土地资源。通过建立二手房市场可解决中等及偏低收入者的住房问题。在国外，二手房上市的交易量是一手房交易量的5～6倍。但我国由于制度上的种种限制之外（没有产权证、单位回购等），中介服务滞后、欺诈盛行、政府市场管理无作为使二手房市场在我国没有发展起来。这就使不同收入者大量涌入一手房市场，推动一手房市场价格飙升。二手房和租赁房与政府推出的经济适用住房有许多互补之处，甚至某些二手房具有一定的优势。而且在一个成熟的住宅市场中，一般存在着一个完善的“过滤”体系:高收入者购买新建的商品住宅，腾出的住宅被次高收入群体买走;次高收入群体的原有住宅又转移给下一层收入群体;最终使低收入者拥有可以支付的住房。因此并非所有的家庭都要盯着新建的商品住宅，二手房的流通能够在很大程度上缓解居民对低价位住房的需求压力，而目前中国还没有这样一个过滤体系。

3.4加强廉租房建设，不断推进社会公平

根据我国城市中低收入群体的社会特征、经济状况和住房现状，以及城市住房供应体系现状，制定相应鼓励政策，发展廉租房，扩大廉租房的供应范围，是目前解决城市中低收入群体住房问题的重要补充。与经济适用房相比，同等的公共资源可解决更多政策对象的居住问题，以减轻政府负担；其次，政策对象是低收入群体，并能有效地防止高收入者的“投资”和占用行为；再次，有利于“准入”、“退出”机制的建立，特别是退出机制的实施，利于提高资源的利用率，节约土地资源，克服经济适用房的其他各种弊端和产权遗留等问题。对城市低收入群体来说，住房并非其“生活需求”的全部，政府以公共资源在“住房”上的投入过高势必使“社会保障”变味，影响其未来的生活与发展，廉租房无疑是改善其居住和生存环境的最佳选择。在财政能力和土地资源有限的条件下，政府也只有以相对节省公共支出和土地资源的廉租房建设为主，才能更有效推进社会公平、维持城市住房保障制度的持续发展。目前虽然从各地推行的廉租房经验看，货币化分配方式要强于实物配租方式。但由于现在城市住房供应相对不足，以货币化分配方式不利于中低收入群体住房的获取，而只能先以实物配租为主，不断扩大可利用房源，当住房数量达到一定程度后，逐步转向以货币化分配方式为主。

3.5创新金融工具，加大住房金融支持

中低收入群体购买力差，通常要借助于金融机构的帮助才能买得起政府提供的经济适用房，因此，住房金融必然在其中扮演重要角色。但我国目前提供的抵押贷款不分贷款对象本身的经济实力（买别墅的和买经济适用房的贷款利率相同）且实行变动利率，即由贷款人承担利率风险。由于经济适用房贷款人无法形成长期稳定的收入和支出预期，在目前社会保障体系尚不健全的情况下，中低收入家庭不敢或不能大胆使用抵押贷款，进而抑制了住房的有效需求。为此，推进住房公积金制度创新也是必然趋势。目前全国共有个人住房公积金委托贷款资产1300多亿元，今后还将不断增加，如何加强管理、保证资产质量，如何增强资产的流动性，必须深入进行研究。另外，“低存低贷”是公积金制度的政策优势，但目前商业银行自营性个人贷款发放总额远远高于公积金贷款总额，如何通过住房公积金制度创新，提高个人住房公积金委托贷款使用效率，使之真正为中低收入家庭解决住房问题服务，还需进一步研究。切实建立支持中低收入居民购房的抵押贷款担保制度刻不容缓，美国政府为支持中低收入居民购房建立了完善的抵押贷款担保制度，1934年创立了联邦住宅管理局（FHA），为低收入家庭提供抵押贷款保险保证，这些经验我国可以借鉴运用。

4结语

为此，应对现行中低收入家庭住房政策进行调整，扩大现有廉租房政策目对象范围，以保障更多社会低收入家庭的基本住房需要。调整经济适用房政策，在更加封闭的群体范围内实行经济适用房政策。改革和创新政策执行组织，依托市场解决低收入家庭住房问题，完善和改革住房公积金制度，把住房公积金作为中低收入家庭住房政策的基础平台，满足政策的融资需要、征信需要和调控需要。并应立法保障公民住房权利，在法律框架内进行住房政策的调整，避免政策的随意性和盲目性，以使中低收入家庭住房政策更具针对性、更系统和更适应社会主义市场经济体制要求。

参考文献

1彭开丽，李红波.和谐社会视角下的房地产调控政策解析[J].商业时代，2006（21）

2周江．关于进一步完善我国住房保障制度的政策建议[J].中国房地信息，2006（8）

3黄征学．经济适用房的政策效应分析[J].经济科学，2004（3）

4张泰峰，EricReader.公共政策分析[M].郑州：郑州大学出版社，2004

5中国社科院.2005年房地产蓝皮书:中国房地产发展报告[M].北京:社会科学文献出版社，2005

公共政策管理范文第8篇

关键词:政府公共政策公共管理

“市场经济中各国政府究竟怎样管理企业”的问题,既需要政府通过调节市场活动实施间接管理，也要用直接管理和间接管理相结合的办法管理少数公营企业。与计划经济中政府“管理”企业的传统观念不同，在市场经济中政府着眼于充分发挥市场机制和弥补市场缺陷，而不参与各类企业的经营管理。现代市场经济中政府部门的经济职能，除了实施宏观调控，还要制定公共政策来调节和完善市场机制，平等地对待市场中的所有各类企业，创造企业发展的良好环境，因而也称公共管理。这是政府通过市场间接引导企业行为的重要职能。

一、政府在市场经济中的作用

我们收集了当代市场经济国家的资料，其中有盎格鲁撒克逊模式:美国和英国的自由竞争型市场经济；欧洲(莱茵)模式：德国的社会市场经济、法国的有计划调节市场经济，瑞典的福利国家市场经济；东亚模式：日本、韩国和新加坡各有特色的政府主导型市场经济。它们的经验，既有一般市场经济的共性（规律性）；又有因历史、政治、社会、文化背景不同的个性（差异性）。因此需要对各国政府干预市场活动(而不是直接干预企业经营管理活动)的程度和方式进行研究和比较。

在市场经济中企业是市场的主体。通过社会分工提高生产效率，通过市场交换产品和服务，以市场作为资源配置的基础，经济活动要遵循价值规律，以使交易成本最低，在若干条件下实现稀缺资源的有效分配(即“帕累托最优”)。这是一般市场经济概念。由于市场并非万能，存在着不完全竞争和无法消除垄断、外部不经济性而导致损害社会收益、无法满足社会对公共产品的需求、经济信息的不完全和不对称、以及对收入均等化无能为力，必须提供若干条件克服这些“市场缺陷”或“市场失灵”，需要政府干预市场运作，并通过市场有效地配置资源。

企业是组织生产、配置资源的基本单位。无论公营企业还是民营企业，应具备的基本条件是：(1)企业产权边界必须明确界定，否则会因外部性的存在而造成资源浪费和“搭便车”等偷懒行为；(2)企业应有充分的自，包括生产品种和产品组合的决定权、定价权、自由进入和退出的权利，并有权拒绝任何人在法律规定范围之外的个别干预；(3)要以经营单位的个人财产或法人财产对企业债务承担完全责任或有限责任。这是市场机制有效运作和政府有效干预的基本前提。

政府在市场经济中的作用，首先是建立市场经济基本框架和完善经济活动环境。市场本身不能有效地提供的、具有使用上“非排他性”的以及利益上“非占有性”的公共货物需要由政府提供。其中，有些公共货物(在使用的排他性低时)应当是免费和开放的，有些公共货物(具有使用的排他性时)应当根据交易成本的状况决定是否需要限制消费。政府通过建设基础设施提供市场经济活动的物质条件(硬件)；通过制定法律和建立行政机构提供市场经济活动的制度条件(软件)；政府为市场经济的运行提供金融、信息等服务；政府为公民提供一定程度的社会保险和福利，并采取某些强制储蓄的方法为此提供资金；政府为公民提供一部分教育和医疗保健的费用和条件，并保障其机会均等。

政府职能运行需要投入和消耗一定的资源，政府筹集资金的手段是公共财政，一般有三种方式：税收(主要方式)、发行公债和扩大货币发行。税收涉及到纳税人的积极性，并影响到价格体系；赤字举债可以在短期内刺激经济；扩大货币发行容易引起通货膨胀。公共财政对效率、财富分配和宏观经济运行有着显著的影响。

市场是企业经营活动的舞台。市场经济中的政府干预是对“市场缺陷”或“市场失灵”的干预，以及对公共部门的公益事业和少数公营企业的干预。政府对经济活动的干预有不可混淆的两个层面：

一是政府对宏观经济的宏观调控或曰宏观管理，指对经济总量(如总供给与总需求的水平、总的物价水平、就业水平)所进行的调节。宏观调控的措施主要是财政政策和货币政策。从70年代后起，各国进行需求管理和调节的同时，加强了供给管理和调节，侧重于长期发展的经济增长政策、提高劳动力素质的人力政策和经济国际化的对外经济政策。

二是政府对微观领域的公共政策或曰公共管理，通过行政机构和行政法规对经济活动进行的干预，称为对市场中企业和私人微观行为的规制。英文regulation一词译为管制不如规制确切,因为它由政府出面干预，经过一个消费者、企业和政府之间的谈判、协调和讨价还价的过程，建立起针对市场供求双方的规则，纠正市场失灵，增进经济效益。具体地说，规制在下述情况下是必要与合理的：①规模经济，某行业如果存在规模经济，就适合独家生产，因为比多家生产的成本低，但要对其行为加以规制；②防止过度竞争，这时政府要制定最低限价而不是最高限价；③提供全面服务，要求公司以合理的价格向所有的消费者包括一些边远小社区的消费者提供服务，于是出现服务成本差异，需要用“补贴”的办法由公司内部调剂。要保证公司有能力维持内部补贴，就得由政府保护公司在其它地区赚钱，即需要政府为市场守门，对新进入者实行限制；④保护消费者和公司职工，防止他们由于信息不对称等原因被公司欺骗。规制的内容大体由两个部分构成：其一，对于市场机制能够基本发挥作用的领域(市场领域)，政府实施维护和促进竞争的政策，即反垄断政策(或称产业组织政策)，其主要内容是禁止垄断、合谋行为，限制不公正交易，限制企业过度集中等。其二，对于市场机制不能有效发挥作用的领域，如公共性、外部性、自然垄断性较强的领域，实行经济性规制政策，即对自然垄断和公益事业等进行有关准入、退出、价格方面的直接管理。这两类政策可以覆盖全部产业。此外，在市场机制对某些领域可以形成“有效”资源配置，而从伦理道德上可能产生不良后果的(如)，还要实行社会性规制，如防止公害政策等。

二、公共政策和公共管理是政府部门调节市场的重要职能

市场经济中政府部门针对市场缺陷采取政策措施的职能是公共政策和公共管理，需要掌握好调节的范围、层次、力度和方法。

1.管什么？管市场——调节与企业经营和消费者相关的市场机制

1)限制垄断和促进竞争。制订反垄断法，依靠法制影响市场结构和竞争关系。政府不断地监督企业经营状况，但不涉及企业内部的经营方式。美国限制造成垄断的不公平竞争，而不反对现有的垄断企业，禁止的企业行为是：垄断和固定价格协议、破坏竞争的兼并、价格歧视、搭配销售和倾销，反垄断机构是司法部反垄断局和联邦贸易委员会。欧洲的限制垄断法不如美国严格，允许经过有关当局或法院裁决的联合定价。日本的反垄断和维护竞争政策由公正交易委员会负责，由于对跨行业垄断集团的限制较松，以致一些集团膨胀、金融渗透、行业默契、业务排外等合谋和垄断行为泛滥。

2)经济规制和社会规制。政府的综合与专业部门协调一致规制市场行为。美国政府的规制机构由国会立法建立庞大的规制体系，分为两大类：经济规制机构规制特定行业的市场进入、价格和服务；社会规制机构规制所有行业的某一方面，例如环境保护、职工劳动保护等。

经济规制又称行业规制，是针对某些自然垄断行业的规制。自然垄断行业具有强烈的规模经济效应，并需投入大量“沉淀资本”才能开业，而且大多是公用事业和公共产业。尽管在这些行业采取自然垄断是有效率的产业组织形式，但由政府直接经营这类企业容易产生经营管理官僚化的弊病，各国政府一般采取授权人的办法，甚至授权私人企业予以经营；而政府则加强直接监督和规制。经济规制由精干的行业主管部门负责，目的是保障公众得到良好的服务并支付合理的价格，而不破坏市场经济的效率。当行业性质因技术进步而变化和生产力发展到一个新阶段时，规制措施要相应改革。

社会规制适用于社会上所有的厂商和消费者，包括保护消费者权益(如收受投诉、有关信息公开、防止假冒伪劣产品、防止误导消费需求等)、保护工业安全和工人劳动安全、保护环境和控制污染。社会规制的目的是界定和维护财产权，对于某些厂商或个人的经济决策可能经过非市场的价格手段直接侵害其他厂商的成本函数或社会的财产利益的情况，政府通过立法司法予以规制。社会规制还要区分外部效应和内部效应，并比较保护措施的成本和效益。例如美国保护消费者权益的措施，对于外部效应造成的环境污染，国会在70年代初通过了清洁空气法修正案和联邦水污染控制修正案，并由环境保护局实施。而产品质量和劳动保护是基于内部效应，环境规制还要把外部效应内化，于是制定了许多针对产品质量和劳动安全的规制。如食品、药物和化妆品法，由食品药物管理局负责实施；消费品安全法，由消费品安全委员会负责实施；工作场所健康和安全规制由劳动部职业安全和健康局负责。社会规制在日本由通产省、环境厅、厚生省、企划厅国民生活局及地方自治体负责；在韩国由经济企划院协调各部门实施。

3)政府直接管理公用事业和公共产业，承担其资源配置，对市场供应不足或供应不够有效的货物予以补充。政府控制战略性资源和为公众提供服务，在某些产业发挥主导作用和弥补市场缺陷的调节作用。自然垄断性公营企业侧重于控制国防工业和经济命脉(如道路交通、能源电力、航空和金融等基础设施)，积极发展公益事业(如邮政通讯、供水供电、市政环卫，以及海关、审计、税务管理等行政和社会服务性部门)，优先满足社会目标，较少体现盈利目标。由于其经费不能全部直接从服务对象收取或投资回收很慢，这类企业的直接经济效益偏低，致使政府财政(来自税收)负担很重。近年来，发达国家一方面精简政府机构，减少行政开支；一方面更加慎重地选择公共物品的范围，尽量减少垄断性公营企业的数量，并把一些公营企业公司化或私有化。

4)培育新兴产业和先进技术。在市场经济基础上由政府主导经济结构演进的政策被称为“产业政策”，它是国家在发展的赶超阶段采取的经济政策。政府出面对产业间资源配置进行干预并扶植新兴产业，以帮助本国企业进行国际竞争，缩短经济现代化进程。19世纪中叶德国和美国曾对本国产业资本实行保护政策。二次大战后日本的产业政策，除了在一段时期内对进口贸易和外资引进实行全面控制，已不同于幼稚产业保护和萧条产业调整层次上的政策，而相似于欧美的“目标政策”，提出不同时期的“产业结构设想”，对一些特定产业重点扶植，给予减免税、优惠融资支持，促进了产业结构高度化；随着赶超过程结束，其有效性到70年代已经减弱。战后美国的国防政策成了实际的产业政策，还对不同产业实行差异税率，在一定时期对铁路、木材行业免税并给予政府补贴，对住房建筑和农业提供优惠贷款。但美国政府从未正式承认它有产业政策，而是从80年代起提出“技术政策”，并被各国采纳为经济快速转型的竞争政策，对研究开发减税，鼓励政府研究机构与企业的技术转移、合作研究、先进技术计划、小企业创新计划和企业对研究开发的投资，通过发展高新技术产业不断获得新的国际竞争力。

2.怎么管？构筑法律基础，间接管理为主，完善企业发展环境

1)规范企业产权和企业行为，依法分类管理。在企业法律类别上，依财产来源和垄断或竞争属性把企业分成两大类，规范其产权和行为：①按公法或特殊法案并参照民法一般准则管理，适用于全资公营企事业，包括公益性事业和自然垄断性公营企业，以社会目标为主，在一定程度上需要政府财政补贴或政策性补贴。在法律上，按照公共财产的归属分级所有：即中央政府所有(国有)和各级地方(省和市镇)所有，与中央或地方财政预算体制挂钩，各级政府之间有明确的财产边界，上级政府对下级政府所有的资产无权支配和受益。②按民法类的公司法管理：适用于非直接公营的、竞争性领域的一般企业，包括按公司法运作的国有混合股份公司。以盈利目标为主，在市场机制下实行平等竞争，优胜劣汰。西方市场经济实行以私人所有为主的多种所有制，其中包括国家所有制、合作社所有制和工会所有制等。各种所有制的实现形式是法律规范的几种公司体制和内部治理结构，市场法规指导企业的经营行为，政府部门依法加强执法监督。

2)发展基础设施，调整收入政策，健全社会保障体系。各国的中央和地方政府负责规划和投资公共基础设施，并以参股方式促进能源、交通、金融部门的发展。发达的市场经济国家已经基本健全了社会保障体系，建立起比较完善的失业保险救济、养老保险、医疗保险、工伤事故保险等制度，形成了比较稳定的社会环境。新加坡的国家工资理事会负责调整工资水平，稳定劳资关系；其特殊的中央公积金制度包括了全国就业人员，使职工退休后得到基本生活保障，还可以用公积金购房、支付医药费和资助子女上学，少数资金可用于投资。

3)对企业的服务、指导、鼓励和扶植。各国政府部门通过经济发展战略和技术政策表明政府的发展意向和国际经济趋势，为企业经营提供信息服务和行政手续上的方便。德国的“双元制”职业技术培训为企业提供了各种层次的人力资源。“行政指导”是日本政府管理微观经济的一大特点，以通产省对制造业指导“产业合理化”著名，通过与行业团体和产业界经常“沟通、劝说、交涉”，指出调整投资生产结构、提高效率的方法，鼓励在新技术领域建立“官、产、学”相结合的研究开发组合。从50年代到70年代初，日本通产省制定“合理化计划”和“扶植计划”，纳入“扶植对策”的产业有钢铁、合成纤维、合成树脂、石油化工、醋酸纤维、焦油工业等，尤其对重化工、电子、汽车、造船和航空工业的扶植取得了有效进展。韩国60年代中期提出“出口立国”的方针，形成一套“刺激体系”，包括减免税收、优惠贷款、信函贷款和扶持贷款、损耗补贴、对注册出口厂家的最小资金扶持、以及对成就突出者的奖励。在不同时期用刺激措施推动繁荣的有：出口、关键工业、中小规模公司、地方工业发展、技术革新、外国投资、逆循环投资、能源保存和环境保护、资源开发等。各国普遍实行对中小企业的扶植政策，为它们提供经济信息和咨询培训，鼓励出口和国际化。日本政府制定了《中小企业现代化促进法》，设立专门机构对中小企业的经营管理、技术人才、发展方向进行指导和扶植，并设立“中小企业金融公库”、“中小企业振兴事业团”等金融机构，提供更优惠的贷款。

4)发挥市场中介机构的作用。德国工商大会是分布在各地的83个工商会的全国最高组织和企业与政府间的桥梁，有215万户工商企业和小经营者为其成员，开展咨询、鉴定、职业培训、促进订货等活动。日本层层相套的行业组织是联系通产省和产业界的基本通道，70年代就有500多个。由著名财界人士组织的经济团体在经济政策制定中发挥较大作用。政府机构中设立审议会(如产业结构审议会)或推动某个行业(如钢铁)合理化的产业重组委员会，通过“官民协调”方式提出对策方案。

3.不管什么？政府部门不管一般企业的经营管理活动

公共管理是政府部门通过调节市场活动对企业进行间接管理，企业行为受市场机制和公共政策的引导和制约。由于企业产权和企业行为已通过立法和不断完善的市场规则予以规范，政府的行政职能是一视同仁的执法监督和服务。政府部门如果该管的不管，不该管的管多了，就会发生职能错位而扰乱市场秩序；甚至由于和低效常态、自身利益驱使的“寻租”腐败、以及掌握信息的不充分性而导致“政府失灵”，这在西方各国政府并不乏见。“球场裁判”的政府行为理论，是说政府是市场“竞赛规则”的制定者，又是解释和强制执行这些已被决定的规则的裁判者，市场机制和市场规则可以大大缩小政府直接参与竞赛的程度。所谓“政府失灵”是：(1)政府部门的过度干预。超出应该规制的范围、层次、力度，不仅没有弥补市场缺陷，反而妨碍了市场机制正常发挥。(2)政府部门的无效干预。规制的范围、层次、力度不够，或干预方式及预期选择不当而不足以弥补市场失灵和维护市场运作，因此要不断提高政府部门和官员的宏观调控和公共管理素质。既然市场失灵和政府失灵在一定程度上都难以避免，只有存利去弊，将市场机制同政府的适度干预有机地结合起来，才能使市场经济有效运转。

三、各国政府在公共管理中不同的干预方式和规制改革

各国政府公共政策的内容和公共管理的方式，具有处于市场经济不同发展阶段的特征和各国因历史、文化传统不同而形成的差别；而且某一时期对某一领域的规制是为了以后减少干预或规制。

1.市场经济中各国政府干预经济活动的特点

美国实行“自由企业制度”，从18世纪起就有过国家干预主义思潮和经济自由主义思潮。战后40年代中期到70年代初期，凯恩斯的国家干预论还曾盛行，那时受到经济规制的行业有：铁路、公路货运、航空、有线电视、石油、天然气、电讯等。70年代以来，经济规制逐步减少，对健康和安全方面的社会规制日益增加。法国具有源远流长的国家干预主义的历史传统，战后经历了三个变动的经济发展时期：1945－1974年的强化政府干预时期，1974－1981年的经济自由化时期，1981年至今的交替变动的调整时期，在西方市场经济中是政府干预经济活动较多的国家。日本和韩国实行过以儒教为基础的国家干预的“统制经济”。战后日本的政企合作程度高于其它市场经济国家，政府部门甚至帮助某些企业斡旋银行贷款。韩国由于市场基础较弱，政府部门的行政干预较多：通过市场的间接干预，用金融、税收、奖励措施来刺激企业的生产和投资方向。在特殊情况下的直接干预，是对某些不响应政府号召或产品质量差的企业采取行政命令或不予贷款。除了为企业提供信息技术服务，还通过半官方的贸促会支持出口者在国外的贸易活动，如帮助打官司和联络生意等。日本、韩国政府对企业的直接干预相对地多，也就是造成“寻租”的机会较多，尽管对腐败现象惩处严厉，腐败问题仍然比较严重。

2.市场经济中规制改革与行政改革和企业改革的相关性

传统的经济规制在很多情况下可能破坏市场经济的效率。首先，规制所造成的文山会海和旷日持久的法律程序耗费了巨大资源；其次，对价格的干预扭曲了价格信号，使消费者作出错误的购买决策而不能实现效用最大化；第三，规制一方面不许企业取得超额利润，另一方面却没有提供一种激励使企业提高效率，不如市场机制使企业随时可能得到奖励或受到惩罚。70年代以来欧美主要市场经济国家发生了以非规制化(即放开规制)为特征的规制改革，在市场机制可以发挥作用的领域完全或部分取消对价格和市场进入的经济规制，使企业在制定价格和选择产品上有更多的自(如允许季节差价)。社会规制领域的改革主要集中在引进市场的激励机制和促进工会与厂商的谈判，把命令型的规制改为灵活的智能型规制。美国规制改革的步伐较快，涉及十几个行业和若干方面，介入市场活动的范围主要是提供基础设施和公共服务，把公营企业缩减到只剩下军工、航天和科研投资领域，政府干预主要体现在财政政策、货币政策、收入政策、社会保障和福利政策、对外经济政策上。各国在生产力发展的不同阶段采取加强规制或放开规制，以及逐步缩小经济规制和调整社会规制，反映了各国市场发育的成熟程度和市场机制的完善程度，以及随着对市场经济认识的不断深化，政府的工作效率和调控市场能力提高的程度。美国进入了后工业化社会，而韩国刚完成工业化过程，又有东西方传统文化的不同，其政府干预经济活动的范围、层次、力度和方式的区别显而易见。

作为公共管理重要内容的政府直接管理公用事业和公共产业(我们将另文叙述)是政府调节市场的一个手段，与经济规制及其改革直接相关。因为市场经济要尽量发挥市场对资源配置的基础作用，在市场机制逐步完善的过程中就要尽量减少行政干预；况且各国政府都面临着财政负担过重的问题，既要尽量减轻财政负担，又要把有限的公共财政用到国计民生的重要部门和新兴产业领域。所以各国政府机构随着减少行政干预而精简，全资公营企事业的数量随着经济规制改革而减少，规制改革伴随着行政改革和企业改革。90年代以来，美国、英国政府介入市场活动的范围小，公营企业已经很少(在英国占固定资产总额的1％)，政府对市场活动的干预程度低；法国、瑞典、德国政府介入市场活动的范围较宽，公营企业相对地多(在法国占固定资产总额的17%左右)，但政府对市场活动的干预程度较低；日本、韩国、新加坡政府介入市场活动的范围较宽，公营企业却较少(在日本占固定资产总额的7%、在韩国占8.6%)，但政府对市场活动干预程度高。各国正从过度干预的“大政府”转向适度干预的“小政府”(每千人行政人员的数量：英国是100人，法国是74人，美国是69人，德国是65人，日本是47人)。随着生产社会化、产权社会化和管理社会化程度的提高，各国政府公共管理职能继续向健全市场经济基础和更好地发挥市场机制的方向转化。

四、我国建立市场经济体制需要制定公共政策和实施公共管理

公共政策和公共管理在计划经济时期对我们是个生疏的概念。我国作为一个后进入市场经济的国家，处在经济体制转轨时期，随着政企分开，大多数国有企业逐步实行股份制和以公有制为主体的多种所有制经济共同发展，政府职能将在很大程度上转入宏观管理和公共管理，尤其不能使政府在微观领域对市场活动的调节处于错位(即干预企业经营)或缺位(公共政策制定迟缓、公共管理职能模糊)的状态。参考各国经验，需要注意它们与我国在所有制结构、生产力发展水平和工业化进程阶段性上的差别，还要找到既符合市场经济规律又适合国情的操作方法。

1.尽快解决政企不分、政资不分、产权模糊的历史遗留问题

改革开放以来逐步触及到的计划体制遗留下来的政企不分、政资不分、国有企业产权关系模糊等深层矛盾已经成为深化企业改革的瓶颈。要以国家利益为重，对国有资产按分级所有的原则合理规划，分清中央政府和地方政府的产权、财权和事权。应由国务院综合行使国有资本所有者职能，设立由全国人大任命的国有资产管理部门集中管理国有资产的存量、投资、补贴和收益，其资产管理与资本运营直接与国家财政预算体系挂钩，依据财政预算能力进行结构调整，合理布局和分类管理。并由政府有关部门协同对国有独资企业进行业务指导和严厉监督，以改变国有资产条块分割而又经营责任不清的状况。明确界定和维护企业的财产权是市场经济有效运作和政府有效干预的基本前提。

2.抓紧推进符合市场经济的政府部门职能转换和行政体制改革

公共政策管理范文第9篇

一是养老社会保险制度安排自身缺陷所产生的风险，自从社会统筹与个人帐户相结合的养老保险制度实施以来，各地纷纷面临收不抵支的险情，这种制度设计自身存在一定的缺陷，关键是回避了“转制成本”问题，造成个人帐户空帐运行。养老保险从过去的现收现付制转变为“统帐结合”的部分积累制，在职职工缴费进入个人帐户的部分不再作代际转移，而是作为自己将来的一部分养老金，但是这一制度实施必须解决“老人”和“中人”的“转制成本”，来解决上一代人的养老问题。由于没有解决“转制成本”问题，只是希望提高缴费率和扩大覆盖面来解决上一代人的养老问题，导致企业负担重、养老收支缺口加大等多重风险存在。

二是我国还没有一部专门调整社会保障关系的基本法律，没有用法律规范政府、法人和个人各自的责任和义务，扩大社会保障覆盖面法律约束力不强，社会保障制度改革多是以部门行政法规出台，对企业的约束力度有限。

三是劳动力市场不健全，企业认识不足，姿态不高。事实上各地做法不统一，引起观望犹豫，心存侥幸，互相攀比，客观上产生不平等竞争。面广量大的小企业是当前扩面的主要对象，也是难点所在。这些企业主认为增加成本，会丧失竞争力，能拖则拖，并不配合。

四是外来打工者普遍维权意识、参保意识不强。希望把投保的钱直接发给自己，多拿点现钱在家庭建房、购买耐用消费品方面实惠一点，而不考虑长远之计。有些老板怕缴纳费用、支付保险金，企业登记人数能少则少，能不缴则不缴。此外，还有制度不配套，信息不完全且不确切，部门配合不到位等问题。

今年五月我们考察了福州、东莞、常州等地，觉得社会保障制度改革，是一项十分严肃的工作和长期艰巨的任务，必须以人为本用科学发展观指导公共政策创新，通过公共政策对人们的行为和事物的发展加以引导，从制度安排层面确立社会保障公平正义的价值取向和经济社会协调发展的政策取向，促进社会经济有序、稳定、和谐地可持续发展。

一、福州东莞常州社会保障改革的做法

（一）省级统筹覆盖到位核定基数公开操作

福州是一个省会城市，现管辖两个县级市和六县六区，全市人口658万人，福州市区常住人口242万，去年国内收入达到1500亿元，财政收入176亿，其中地方财政107亿元，人均GDP超过2000美元。据今年一季度统计，福州参保单位17471个，参保人数516248人，人均缴费工资839元。退休人数177517人，退休人员人均养老金水平580元，当期缴费2.82亿，当期支付3.08亿，不足部分由省财政负担。社保模式采取省级统筹方法，福建省社会保障工作自1996年开始搞全省统筹（不含厦门），从实际出发，缴费单位参加保险职工人数核定标准按照企业应参保全部职工人数的100％，对少数缴费单位人员流动性大，难以确定参保人数的，当年应参保人数的核定标准不低于其上年平均职工人数的80％。登记、基数、分解由劳动部门搞，地税部门负责征收，地税网络齐全、手段得力，省统筹面广量大，支撑能力强。福州市参保情况已经做到国企百分之一百，集体企业百分之九十以上，非公有制企业达到百分之七十以上。福州市台资企业比较多，参加保险的基数每年调整，企业人数核定凭工商登记、税务登记，完成省里下达的基数即行，以支定收，略有赤字，由省财政统一调拨。2004年福建省财政预算安排社会保障支出12.45亿元，增长9.8％，确保离退休人员养老金按时足额发放。福州市企业职工社会养老保险省里核定12亿，地税统一征收11亿多，缺口由省财政补足。近年来福州市社会保险的门槛进一步降低，国有企业下岗职工人到哪里，社保即可跟到哪里。下岗职工解除劳动关系自谋职业，档案寄存在当地劳动部门职业介绍机构的，可委托职业介绍机构为其代为缴纳基本养老保险费，继续参加基本养老保险。下岗职工在寄存档案期间达到法定退休年龄且没有工作单位的，可由其本人持档案寄存机构出具的有关证明和档案材料向当地社保机构申办退休手续。下岗职工解除劳动关系后重新就业的，新用人单位按规定为其继续缴纳基本养老保险费，原已一次性缴纳至法定退休年龄的，其重复缴费年限的缴费工资基数在缴费工资封顶线以下的，将职工前后缴费部分合并计算。若超过缴费工资封顶线的，可将超过封顶线部分相应缴纳的基本养老保险费退还本人。下岗职工无论以何种方式实现再就业或不再就业，其视同缴费年限和参加养老保险的实际缴费年限合并计算，达到法定退休年龄时，按规定享受相应的养老保险待遇。

在保费年限上，下岗职工与企业解除或终止劳动关系后，凡按规定应参保而未参保的，达到法定退休年龄时，其累计中断缴纳基本养老保险费年限，每满一年相应减发2％基本养老金（不含个人账户养老金），累计中断缴纳基本养老保险费年限的尾数不满半年按半年、超过半年不足一年按一年计算。欠费可以补缴，企业与下岗职工和分流人员解除或者终止劳动关系时，为其结清并告之社会保险费缴纳情况；如果企业或者职工本人存在欠费的，按有关规定分别予以补缴。企业欠费部分确有困难暂时难以补缴的，不强行转移给职工个人，如职工本人同意，可先由本人以垫付的方式补缴，并由企业与职工签订偿还协议，明确偿还期限；企业或者职工本人欠费部分没有能力补缴的，欠费期间不计算缴费年限。

福州市社会劳动保险公司规定外地到福州务工人员可转移、领取基本养老保险金；累计缴费满15年的，可按月领取基本养老金，也可以一次性支付。按规定农村户口的劳动合同制工人在与企业解除劳动合同时，经过劳动者本人申请，社会保险经办机构可以将其个人账户储存额一次性支付给本人，并终止其基本养老保险关系。家居农村的劳动合同制工人达到退休年龄时，累计缴费满15年的，可以按《福建省城镇企业职工基本养老保险条例》的规定按月领取基本养老金；累计缴费不满15年的，按规定予以一次性支付，同时终止其基本养老保险关系。私营企业主和个体工商户主达到男年满60周岁、女年满55周岁可以办理基本养老金领取手续，其中，达到领取基本养老金年龄时累计缴费满15年及其以上的，可按规定按月领取基本养老金；不满15年的，按规定予以一次性支付，同时终止基本养老金保险关系。

福州成功做法的优点在于提高社会保障统筹层次，合理调剂新老企业和不同行业结构的职工缴费比例负担水平，为各类企业创造公平竞争的条件。省级统筹可以分散风险，有利于加强对基金的管理和监督。特别值得称道的是，对各种错过了参加保险机会的职工或者城镇人口采取灵活性模式，放宽政策可以补交，譬如女职工50岁退休，可以补交到55岁，为了社会稳定和保护职工利益，采取实际工龄和参加保险年限分离，退休工龄与享受养老保险分离，充分满足了社会成员对社会保障的需求。

（二）全面覆盖城乡一体规范管理体现公平

东莞市是一个不管县的地级市，目前有32个镇，户籍人口达到160多万。东莞自1984年开始搞社会保障，1984年7月，为了更好地适应改革开放的需要，东莞以企业养老保险为突破口，启动国有企业退休人员养老金社会统筹，迈出了社会保险工作的第一步。1986年10月在国有企业、市属集体企业开展失业保险；1990年2月推行社会工伤保险；1992年3月启动社会医疗保险；1998年3月推行生育保险；2000年11月实施东莞市农（居）民基本养老保险制度；2004年7月实施东莞市农（居）民基本医疗保险制度，并全面支付农民医保医疗待遇。据今年一季度统计，东莞参保单位50625个，参保人数1053176人，人均缴费工资1183元，退休人员平均养老金929元，目前享受职工养老保险的退休人数43287人，当期缴费7.53191亿元，当期支付2.8441亿元，养老保险基金积累已达到68.51831亿元。

东莞市的社会保障工作也不是一开始就一帆风顺的，1997年曾经出现收不抵支的险情，当时7万人参保，却有3万人享受待遇，每年需要财政补贴五千万。那时人们对参加保险的认识不统一，尤其是基层反映非常强烈，有人认为增加成本、增加负担，老板会搬厂，发展经济完不成任务怎么办。东莞市领导非常重视社会保障工作，明确指出社会保险是社会主义市场经济的六大支柱之一，如果不搞社会保险，职工在跨国公司干了多年，人家公司搬走了，职工的退休金到哪里去拿。东莞用了那么多土地，建了那么多厂房，给老板来做生意，给外来工打工。缴社会保险是老板的责任，是他们应该支付的成本。1997年7月东莞市委、市政府召集市直所有单位和32个乡镇的一二把手研究社保问题，考虑可以有三种办法，一是调高缴费比例，15％不够调到18％，或者调到20％；二是扩面，范围扩大到所有企业；三是财政补贴，每年缺多少填多少。市委最终决定选择第二种办法，向非国有企业扩面，当年扩面10万人，以后年年扩面。2000年两次扩面，上半年达到49.8万人，当时任省委书记的李长春同志要求东莞达到80万人。下半年扩面如数完成，2002年参保人数扩大到100万人。到2003年底，东莞职工参加各种保险累计472万多人次，其中职工养老保险参保人数达100万人，失业保险100万人，职工医疗保险106万人，工伤保险150万人，生育保险16万人；各项基金征缴率达到99.59％。

去年7月东莞启动了农民基本医疗保险，实行“保大病、保住院”的基本医疗保险。外来工与当地人参加保险同样对待，待遇公平，外来工缴费年限较长的已经有12—13年了。通过实施全市统筹、落实社保责任制和社保扩面征缴等措施，积极开展社会保险规范化、信息化和社会化管理，参保对象从固定工、合同工向临时工、外来劳动者和全市农民全面推进。初步构建了涵盖全市城镇和农村、保险项目齐全、制度建设规范、管理服务科学的社会保险体系。

社会保险工作良性循环，为社会稳定和企业改制发挥了不可低估的作用。政府部门之间通力合作，配合默契。外经办盯住外资企业有无参保，不参保不签定合同。工商部门每年年检要看参保记录，没有参保记录的企业不予年检。地税部门，社保部门登记，还将进一步由地税部门全职征收、稽查。现在东莞已经形成这样的氛围，职工就业即参加基本养老保险，没有就业的既可以参加养老保险，也可以选择参加农村养老保险。原来没有参加保险的、搞个体的都可以自己接续上去，在东莞城乡居民中形成了这样的共识，参加保险意味着具有东莞市民身份，影响很大。

东莞市社会保障全面覆盖极富超前意识，扩面工作锻炼了一支700多人的特别能战斗的队伍，计算机系统升级，实现了全系统无纸化办公，基金安全、业务规范、流程畅通、收单录入稽核互相制约，用指纹识别远程备份，收支职能不交叉，32个分局全部连网。该成果国内领先，获东莞市特等奖。总之，东莞社会保障全面覆盖，做到了城乡一体化，从城市拓展到农村，从工业拓展到农业，机构健全，网络覆盖，互相配合，良性循环，为构建社会主义和谐社会与可持续发展打下了良好的基础。

（三）摸清情况统一政策加大力度动态管理

常州市现辖两个县级市五个区，总人口348.9万。其中，市区人口217.1万。2004年GDP实现1100.6亿，人均GDP超过3800美元。财政总收入175.54亿元，其中地方财政一般预算收入67.34亿元，拥有常柴、东风、新科等3个中国驰名商标，56个江苏名牌产品。去年以来，常州市社会保险扩面征缴工作力度加大，社会保险覆盖范围快速扩大，参加保险人数快速增加，到2004年年底，养老保险参保单位13930个，当年新增7491户。养老保险参保人数达到56.38万人。当年新增加22.84万人，营造了社会保障事业良好发展的氛围。

常州市社会保险自2003年6月收支倒挂，基金出现赤字，不少企业少参保、慢缴费，等待观望，认为参保吃亏了，不积极落实措施，政府为此每年要垫支1亿多元。去年常州市社会保险扩面征缴工作力度大，成效快，市政府要求认真调查摸底，了解情况。劳动保障部门迎难而上，宣传发动、稽核、发送函件、电话通知、监察执法、现场办公，掌握了第一手资料，为市领导果断决策创造了条件。市领导审时度势，决定全年扩面20万人，其中市区14万人，并且经过市政府常务会议决定，发出文件，下达任务。市政府和各个目标地区签订社会保险扩面征缴和就业工作责任书，严格执行“一票否决制”，将考核结果作为衡量工作和班子是否称职的重要依据。

因为政策统一，要求明确，市、区、县扩面征缴工作迅速推开，减少了基金赤字，有力地缓解了财政压力。2004年全市养老保险扩面209345人，其中市区扩面145571人，养老保险基金增收显著，扭转了自2003年6月以来收支倒挂的被动局面。全年养老保险基金收入20.97亿元，比上年增收4.08亿元。其中，市区基金征收11.57亿元，基金支出12.59亿元，基金收支相抵赤字1.01亿元。全市养老保障覆盖面达到67.8％，其中城镇单位从业人员参加养老保险的覆盖率为79.49％，市区达到88.76％。通过社保扩面倡导社会成员之间的公平待遇，做到城镇职工和外来务工人员在参保上一视同仁。均衡了城镇职工和外来务工人员用工成本，保护了企业之间的公平竞争，引导企业增强社会责任，切实保障职工的合法权益，消除了地区差异，随着应保尽保，城区之间参保水平拉近，没有出现企业为参保水平不一而外流的现象。

2005年常州市政府发出46号文件，即《关于进一步加强社会保险费征缴工作的通知》，加大工作力度，到年底要求净增8万参保指标。对服装、餐饮行业有所照顾，对微利行业和流动性较大的企业从实际出发。企业因为人员流动要求退保的，必须退一补一，动态管理。这样做的结果，元旦、春节期间保持稳定，参保人员不仅没有减少，还新增加了1000多人。

常州市社保扩面工作依靠部门协调配合，树立全局一盘棋思想，市劳动、财政、统计、监察部门联合派员，收集行业协会成员单位信息，人事、交通、工商部门运用所属行业管理优势，主动承担扩面任务，经贸委、建设局等部门把扩面任务和规范行业管理结合起来，公安、交通部门积极动员保安、治安协管员、交通协管员、驾驶教练和出租车司机参保，把最广大人民群众的根本利益落到实处。针对部分困难企业以及乡镇街道内的小企业、个体工商户资金相对紧张的实际情况，常州市专门研究完善相关政策，方便广大群众参保。从缴费基数、缴费比例、参保方式上作了专门设计，切实体现尊重历史、有利当前、放眼未来的原则。劳动者在国有企业的工龄可以视同缴费工龄、缴费可以前补后延。为个体工商户、自由职业者、外来务工人员参保提供个性化、人性化政策平台，采取月缴费、半年缴费、全年缴费等可供灵活选择的方式，到去年12月底，外省市户籍的打工者在常州市区参加保险的人数达到63589人。从制度、法规和技术层面认真探索，真正体现了以人为本的社会责任感。

二、社会保障改革需要公共政策创新

公共政策创新要以社会成员的利益需求作为政策的着眼点和落脚点。社会保障制度操作性非常强，要妥善处理新旧体制的关系，既要考虑经济与社会长期发展的需要，又要考虑保障最广大人民群众基本生活安全的需要。福州市提高社会保障统筹层次、调整统筹内外政策的做法，东莞市全面覆盖打破身份、地域与人员性质的界限，常州市对流动性大的单位以及灵活用工的对象，采取灵活处理的方法均值得借鉴。人们的利益需求和满足是公共政策创新的根本依据，社会保障制度建设是构建社会主义和谐社会的基础性工程，需要政府各个部门相互配合支持，形成合力，解决矛盾，与时俱进。

1、从构建和谐社会的高度充分认识社会保障工作的重要性

党的十六届三中全会明确提出要加快建设与经济发展水平相适应的社会保障体系，同志多次提出要切实把最广大人民的根本利益实现好、维护好、发展好。首先，要重视政策回应度，即群众满意不满意度。一项政策要使所有的人同等获益，是不可能的，事实上也是不公平的。只有随着人们认识的深化而进行调整，才能达到真正意义上的公平。社会保障的普惠性体现了政府对国民收入再分配的调控功能，互济性实质上是政府通过实施社会保险过程，实现对国民收入的再分配，调节社会分配不均，缩短贫富悬殊，从而实施对经济的调控。我市实行社会统筹与个人帐户相结合，通过扩大社保覆盖率，覆盖到个体、私营企业、三资企业，使企业的业主承担为员工上缴社保统筹金的义务，等于在其利润中再切出一部分互济社会，调节分配。通过这种调节手段来调节国民收入的再分配，比通过税收调节更为直接、更为广泛、更具有社会效果。

其次，公共政策是一个相互联系、相互作用的系统，具有整体相关性。实现社保基金收支平衡，可以减轻地方财政压力，增强政府调控经济的能力。国务院规定基本养老保险基金发生困难时，由同级财政予以支持。要实现社会保险基金的收支平衡，必须在提高覆盖率、收缴率和降低负担率上下功夫。如果社会保险基金收支不平衡，势必要动用更多的财政资金来确保给付。提高我市社会保险的覆盖面，提高社保费收缴率，降低负担率，实现社保基金的收支平衡，就能减轻地方财政压力，增强政府调控经济的能力。

再次，公共政策的实施是一个动态的过程，社会保障是社会综合性工程。在提高社保覆盖率方面，不论哪种所有制和用工形式都要强制实施。针对部分企业以种种理由拒付、拖欠社保基金这一情况，在国家社会保险法尚未出台之前，要加强对市政府84号文件的执行力度，把有关的处罚条款运用到收缴实践之中。各部门要通力合作，共同推进社保事业的发展。

2、提高社会保障的社会化程度，执行法规统一规范统一步伐。

公共政策是用来调节和约束人们的行为，从而实现一定政策目标的规范。要把扩大社会保障覆盖面列入全市经济与社会发展的总体规划、列入经济体制改革的目标，采取有效措施，有步骤地抓好落实。首先，全市范围内要做到统一行动，要统一标准、统一制度、统一操作，不能各行其是。否则用工成本不一样，难以达到公平竞争。在执行国家法规政策的前提下，企业全面核，人员分批进，处理好扩面工作与企业发展的关系，职工稳定的企业与人员流动性大的企业应该有所区别，鉴于外来务工者实际收入不高，缴费基数可以确定一个下限，至于灵活就业者如何缴费，应该采取妥善的方案与尺度，在全市范围内应保全保，统一操作，就不会出现规避现象，常州市的做法和经验证明了这一点。

其次，力争社会保障覆盖面的最大化。要加大宣传力度，既要使企业经营者明白，参加社会保险有利于分散企业的风险，促进企业长远发展。又要提高企业职工的认识，从维护自己合法权益出发自觉维权，督促企业或者业主参加社会保险，使社保工作进入良性循环的轨道。在扩面征缴中企业要全覆盖，参加保险的职工基数可以留有一定的空间，由各县区自己掌握，要做到收支平衡。

再次，必须合理划分政府与企业（雇主）、个人之间的责任边界，实现政府与市场职能的合理分工。要充分强调决策民主化科学化，注重实践与调查，政策形成过程应该充分讨论、比较和研究，形成有效的试错与纠错机制，选择好的方案，借鉴各地成功的经验与先进的现代管理手段。

3、明确社会保障预算的地位，从有限的财力中增加社保支出。

无论是社会保障的历史责任还是现实责任，政府都不能缺位，社会保障资金不足要负责兜底，要保障人民群众分享社会经济发展成果。首先，建立社会保障预算，既是市场经济下政府职能转变的体现，也是深化社会保障制度改革、加强社会保障资金管理的内在要求。现行社会保障制度存在着体制不顺、统筹层次低、覆盖面不完整、基金收缴困难等问题。政府在加大财力支持的同时，积极开拓筹资渠道，采取包括划转部分国有资产和财政拨款等多种方式，充实社会保障基金。旧体制没有为劳动者的社会保障留有积累，划出部分国有资产充实社会保障基金，解决已经丧失劳动能力、但是为创造国家财产做出贡献的广大群众对社会保障的需求，既是合理的，也是公平的。

其次，为保证社会稳定，必须从有限的财政收入中增加社会保障支出。财政每年应提取一定的基金解决政府欠帐，逐步做实个人帐户。社会保障预算作为一种由政府编制的反映社会保障收支规模、结构和盈亏状况的计划，理应在政府预算体系中占有一席之地。

再次，社会保障预算的编制应遵循四条原则：一是完整性原则，社会保障预算应涵盖政府行使社会保障职能。将各类社会保障收支全面纳入预算，提高资金的使用效果。二是专款专用原则，必须在全面、完整地反映社会保障收支情况的基础上，对社会保障资金实行专户储存，保证社会保障资金的专款专用。三是公平和效率原则。预算收支划分必须做到科学合理和公开透明，使社会各企业和个人对预算的编制和执行情况做到心中有数，便于接受全社会的监督，对预算收支的安排要体现低投入、高效果的原则。四是留有结余原则，社会保障支出是为面临生活困难的社会成员提供资助的，而社会成员面临生活困难的成因是多方面的，有许多是不确定因素，应使年度社会保障预算收支相抵留有结余。

4、坚持全面覆盖，逐步做实个人帐户积累。

首先，坚持社会公正原则，对外来务工人员要一视同仁，同样对待。必须做好就业登记，特别是服务餐饮行业，要实行严格的就业登记制度，强化权益保障，努力使外来人员病有所医、老有所养，安全有保障。

其次，体现社会进步原则，根据不同行业特点，在统一覆盖的基础上，对参保人数和方法采取适当的灵活性。要制定适合城镇灵活就业人员的养老保险政策，实现参加保险机会均等。但是也要看到，目前能够迅速扩面，不仅使更多的人得到保障，缴费人数的增加也能够降低保险体系本身的压力。

再次，根据利益原则，社会成员的利益需求及其满足是公共政策制定的根本依据。必须将社会统筹基金与个人帐户基金分开管理，不再相互挪用和挤占，个人帐户要逐步做实，进而达到实积累。

5、健全社保基金的监督机制，拓宽社保基金保值增值的渠道

由于社会保障的立法体制不规范，各地做法差异很大，存在部门利益法律化问题，容易造成政策碰撞，互相扯皮。必须加强政策之间的协调和统一，建立健全社会保障基金使用过程的有效监督机制，防止社会保障基金被违法挪用和挤占。社会保障基金的统筹与发放，是社会保险制度运行的中心环节和基础，是社会保险制度可持续性的根本保障。一方面与社会保障相关的行政管理部门、审计部门、税务部门应该依法对社会保障基金的征收、运用和积累情况进行必要的监督审计。社会保障基金要按规定定期向社会公布收支状况，接受社会各个方面的咨询。社会舆论部门、参保单位及职工可以随时垂询并且要求答复，接受监督和提供服务。另一方面社会保障基金必须全部进入财政专门帐户，严格管理，专款专用。根据国家经济运行情况，社会保障基金主要购买国债和存入信誉良好的银行，保值增值，确保安全。

6、将慈善事业作为现代社会保障体系的有机组成部分，救助弱势群体社会成员的特殊困难

公共政策管理范文第10篇

论文摘要：公共政策以“公共性”为其逻辑起点,以公共利益为最终目标，因而，公共政策蕴含着伦理的诉求，影响着政策的目标和执行。公共政策伦理以追寻公共政策之善为旨归,寻求政策的正当性与合法性。但在实践中，存在着政策伦理的失范。通过确定价值理性与工具理性在政策过程中的和谐统一，重视公共政策主体的伦理素质建设，提倡公民对政策过程的参与等理路可以寻找到规范政策伦理的有效途径。

公共政策是为“公共”而制定的,是以“公共性”为其逻辑起点,以公共利益为最终目标的，因而公共政策蕴含着伦理的诉求。正如罗尔斯在其著名的《正义论》里所说的那样，“正义是社会制度的首要价值正像真理思想体系的首要价值一样。”但在实践中，政府面临价值冲突问题，最为凸显地表现为政策伦理的失范，如公共政策非公共化，公共政策伦理问题等。因此，需要从伦理视角去考量公共政策的合理性，以此为本位作为公共政策设计的基点。

一、政策伦理的应然与实然之逆

——“公共性”的失衡

公共政策是政府“对一个社会进行的权威性价值分配”，从这一要义出发，马克斯•韦伯指出：一个现代的理性国家首先需要理性的政府所提供的理性的公共政策。公共政策在某种意义上不仅是纯粹的科学计算过程，也是政策主体的选择行为,作为公共政策选择主体的人或由人构成的组织为了达到某种目的或为符合某种需求的选择行为自然要受到价值取向的支配。因此，“政府伦理是制定良好公共政策的前提。就此意义而言，政府伦理比任何单个的政策都更加重要，原因在于所有的政策都依于伦理。”［1］1目标的伦理性是任何一项公共政策自身都带有的属性，因此，公共政策必然进行伦理关怀的考量，伦理原则直接影响着公共政策的制定及实施。

公共政策的“公共性”是政策的本质属性和伦理诉求，此乃民主政治的应有之义,是契约精神的内在规定性。政策公共性“是公共政策形成的逻辑基础,是公共政策分析的理性取向,是公共政策的元属性,一般表现为公正性、公平性和公开性三个基本维度,是公共政策问题分析、制定分析、执行分析、评估分析的价值基础和精神内核”［2］。基于这一思想,公共政策就应该最终提高大家的福利而不只是几个人的福利。这自然需要在政策的制定、执行、评估等整个过程中，注重对“公共性”伦理要求的坚守。在此基础上，才有可能实现社会各方利益的表达和公民意识培育，体现公民民利和政府合法性；才有助于实现行政的公共性与公民权利的契合,确保公共政策的正当性以及对民意的有效回应性，进而有效实现社会资源的公平分配。

虽然权力的公共性决定了政策需体现公共性这一伦理义务的必然性。“对于公共政策应该与公共利益还是私人利益保持一致这个问题,绝大多数人将选择公共利益。”［3］但由于公共政策的制定、执行、评价等是多种因素交织作用的动态过程，总是在一定的理性限度和价值取向中制定和执行的,理性不可避免的有限性和现代多元价值的冲突性决定了政策整个过程并非会自觉地从公共性的政策伦理要求出发。或者说，工具理性的盛行和政府自利性和强势集团的存在，使得公共政策产生了诸多的伦理失范，作为政策价值取向的公共利益在实现过程中总会遭遇种种显性或隐性的屏障，以致公共政策的“公共性”在很多时候处于目标或理想状态而非结果状态，造成在实践中并非以社会利益最大化为目标，违背公共利益维度的公共政策屡见不鲜。

二、政策伦理失范探微

1.工具理性的强势和价值理性式微下的伦理失范

与市场机制追求效率的目标不同,公共政策的目标和价值的首选要义更多的是体现在追求社会公平、正义、民主,承担社会责任等方面。公共政策的伦理诉求要求对政策的目标进行合法性追问,以确保每一项政策所要达到目标的公共性。只有经过这一种价值的探讨,才能避免公共政策异化的危险。

人的理性在哲学视阈中存在工具理性和价值理性两个维度，但是，启蒙运动以来，偏重宣扬工具理性。威尔逊、古德诺等人开创的政治与行政二分原则则进一步确立了政策过程中科学与价值的分离，使得工具理性在公共政策领域获得了至上的地位，成为了公共政策最为重要的、甚至是惟一的哲学基础。正如罗素所言:“它代表着选择正确的手段以实现你意欲达到的目的,它与目的选择无关,不管这种目的是什么。”［4］这种理性的工具化和价值理性的式微对公共政策的影响是显而易见的，即对公共政策的选择只做工具理性的考量，每一项政策都是为了某个或某些具体目标而作出的，但是，却忽略了对任何目标指向的价值意义考量。对工具理性的过分追逐在一定意义上形成了单向度的工具理性，形成了工具理性“一理独大”,而忽视了价值理性。韦伯将这一现象和趋势称为“理性化的吊诡”。这种对工具理性的崇拜无疑是危险的，若缺乏对公共政策的“公正性”伦理追求,政策就有可能陷于拉斯韦尔所担心的“专制的政策科学”危险之中，造成政策目标在价值取向上的偏离。公共政策在价值伦理判断的缺失，导致公共政策的非公共化,使公共政策偏离了社会利益最大化的基本伦理取向，造成了政策公共性这一本质属性的缺失，形成了公共政策的伦理失范。

2.政府自利性与利益集团影响下的伦理失范

制度经济学把政治经济化，把政治制度看作一个普遍的市场——政治市场。在此,人们建立起交换性的契约关系,一切活动都以个人的成本——收益计算为基础。以此为视角，现代公共政策的形成过程归根结底是围绕着利益展开的，政策主体依据自身的利益需求,对复杂的社会利益进行配套调整。政府的自利性与利益集团的分化存在及其政治活动能力,必然会对公共政策产生影响，从而导致公共政策伦理失范。

按照政府多元权能论的观点,政府是拥有权力的众多社会组织结构之一，它与其他社会组织一起分享社会管理的种种职能,政府内部的各种权力是由社会不同利益集团“讨价还价”的结果。政策在一定意义上是各种利益集团把本团体的利益诉求反映到政策系统中,由政策主体对复杂的利益关系进行协调整合的过程。正如安德森指出，在所有国家，利益团体都履行着利益表达的功能，即它们表达了对政策行为的要求和提供了可供选择的政策方案;它们就政策意见的性质和可能出现的后果，尤其是技术方面的事务，向政府决策者提供众多的信息。当它们从事上述活动时，有助于公共政策的合理化。但按照公共选择理论，个人利益从未在公共生活中消失，组成政府的个体也是一个理性的“经济人”，也会追求自身利益的最大化。正如丹尼斯•缪勒指出：“毫无疑问，假若把权力授予一群称之为代表的人，如果可能的话,他们也会像任何其他人一样,运用他们手中的权力谋求自身利益，而不是谋求社会利益。”［5］因此，政府具有自利性。而不同利益团体有着不同的价值倾向和利益追求，它们所要求的公共政策必然是尽可能最大化地实现和维护本团体的利益,使政策符合它们的利益要求，因而它们对政策的需求经常出现不同。公共政策一般会对社会的各个利益集团产生影响，利益集团也会利用各种手段和途径影响政策的制定与执行，而强势集团在这个过程中更是占据优势。在和政府的自利性结合中，政策主体作为理性经济人在政策活动中存在着自身和外在利益的诱惑,进行着成本和收益的比较,这种主观价值倾向性使得主体的“价值中立”原则难以实现，就有导致租金的存在和寻租的可能，特别是政策主体在缺乏必要的伦理素质与适当的权力约束机制下。于是，当经济理性人的需求超过公共道德理性人时，便有可能使公共政策走向非公共化，公共政策沦为某些利益集团和缺乏公德的公务员谋求特殊利益的工具，出现了公共政策伦理失范。

三、走出政策伦理失范的理路

1.价值理性与工具理性在政策过程中的和谐统一

每一项政策都是有的放矢，总是为了解决某个或某些具体问题或为实现某种目标而作出。为了实现政策的效用，手段的科学选择，即从工具理性上进行把握是必要的。但是，任何目标本身的设定就带有价值性，需要从价值理性的意义上加以衡量。在公共政策的实践中,存在着过分强调工具理性主义而忽视价值取向的倾向，这使得公共政策可能偏离公共性的维度。正如乔治•弗雷德里克森所说：“长期以来，效率和经济是美国公共行政理论的两个支柱。把效率和经济作为公共行政的指导方针是有必要的，但仅此是不够的。必须加上社会公平作为公共行政的第三个理论支柱，使公共行政能够回应公民的需要。”［6］因而，在公共政策研究中导入价值理性势在必行。“任何决策都是以突出价值因素为特征的，无论怎样强调决策的科学化，都无可否认决策的价值考量和决策的价值旨归。对于公共政策的制定来说，价值考量和价值旨归无论何时都是首要的。”［7］毕竟“权利平等及其所产生的正义概念乃是出自每个人对自己的偏私，因而也就是出自人的天性。这一点也就证明了公意若要真正成为公意，就应该在它的目的上以及在它的本质上都同样地是公意”［8］。因此，只有在政策过程中重视价值理性，弘扬公共政策的价值理念与公共精神，强调政策活动的伦理考量，实行对政策目标的伦理追问，才能有效保障公共政策的伦理性和公共性。当然，我们所强调的是工具理性与价值理性在政策过程中的和谐统一，而不是偏颇任一方。正如陈振明教授所说的:一方面,如果公共政策缺乏效率效应,则政府就不能对社会进行有效的管理,社会将陷入无序状态,导致资源的巨大浪费,人民生活更加贫困,从而必将破坏并无法实现公平。相反,经济效率的提高则能够促进社会公平的实现。因此,经济效率是实现社会公平的必要条件之一,是公共政策选择的逻辑起点。另一方面,如果公共政策中贯彻公平理念,则可以防止公共政策行为的专横,维护公众和政府的良好关系,博得公众的信任、支持和配合,从而提高政府的威信,取得良好的行政效率。

2.重视公共政策主体的伦理素质建设

政策主体在政策活动中居于重要位置，是一切政策伦理责任与义务的最终承担者和践履者。在社会日益多元的时代，受到不同利益诉求和多元伦理价值观的影响，政策主体的思想很容易发生倾斜和摇摆，影响到政策的公共性，正是从此意义上彰显了政策主体伦理素质的重要性。库珀指出:“当行政人员在处理具体伦理困境中或大或小地界定自己责任的界限和内容时,他们使自己具有了‘伦理身份’,这种伦理身份认同形成了他们的道德品性。”［9］但政策主体是一个复合角色体，同时扮演着包括公共人和个体经济人的角色,如果政策主体对自身角色定位摇摆，就容易产生角色冲突。毕竟这两种角色定位,是基于不同的理论推断的，具有截然不同的角色认识和期待,在公共政策过程中可能产生矛盾。因此，必须注重公共政策主体的伦理素质建设，而且这也关系到政策的认同度。“具有良好品质的政策主体往往会成为其他人尊敬、追随的对象,……其人品的优劣不仅会影响公众对他们的认可,并以此为依据对他们所依附的政治系统和所制定的政策投以不同程度的认同感,而且也会导致他们对所掌握的公共权力做出截然不同的安排。”［10］需要确立一套促使公务员对其角色进行合理定位的行政伦理规范体系；提出符合时代精神又不失导向意义的价值追求；既允许政策主体对合法正当经济利益的追求，又要具备较高的公共素养和行政伦理素质。

3.公民参与:规范政策伦理的有效途径

公共政策注重对社会价值的分配，这就要求在政策活动中，需要尊重民意，广泛听取民众的要求。“不论是在问题的确立上，问题的回应上，还是在被接受方案的执行上，都必须让更多的公民来参与。”［11］公民政策参与也是一条监督政府行为,规范政府政策活动“公共性”取向的有效途径。“使那些与某一决定有直接利害关系的人参与该决定的制作过程，并向其陈述决定的理由，这不仅仅是提高效率的需要，而且恰恰是正义的要求。”［12］

第一,公民参与能有效实现政策目标的公共性。“作为公共政策过程的参与主体,公众参与政策决策有其必然性和紧迫性,而这对于公共决策质量的提高无疑具有相当重要的作用。”［13］充分的公民参与政策制定是收集和传达真实政策信息的有效途径和充分利用公众智力资源的有力渠道。政府在政策制定过程中应主动地通过公民对话吸纳政策建议,确保政策的科学性。这有利于公民的意愿和利益要求通过多种途径转化为政策问题,使之进入政策议程，并以协商的方式最大限度地增强政策的规范性,制定出反映民意的政策，从而保障目标的公共性。而且公民参与可以有效消除或降低政府的有限性问题,通过民众与政府之间的合作、交流、协商等,形成政策制定中的互动网络,有效提高政策的质量,有效实现政策目标的公共性。

第二,公民参与能有效实现对政策执行的监督。即使是政策制定实现了目标的公共性，在政策执行过程中也有可能出现偏差。因为执行主体也具有经济人的特征，会表现出自利性,可能导致政策执行的失范即公共性的偏离，为此，需要对政策执行进行监督。而且由于公民是政策的直接作用对象,对政策执行的感受最为直接，所受到影响最为显著，因此，容易调动公民政策执行进行监督的积极性。即使出于自利,也会促使公众参与到政策执行中来，有利于防止和纠正政策执行中的偏差，保障政策在具体的动态过程中对公共性的坚守。

参考文献：

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