土地一级开发“退出令”

一片限购声中,楼市走向成疑。而此时,“地根”调控又迈出实质一步。

9月中,国土资源部一纸土地一级开发的“退出令”落至各地土地整理储备中心。该文件提出,要对土地市场进行专项整治,并明确了主要任务及时间表――在2011年3月底前,土地储备机构必须与其下属和挂靠的从事土地开发相关业务的机构彻底脱钩;各地国土资源部门及所属企事业单位不得直接从事土地一级开发。

自2004年“8.31大限”(2004年8月31日后所有经营性土地采用“招、拍、挂”方式进行公开转让)以来,土地二级开发早已进入相对市场化阶段;但作为产业链条更上游一环,土地一级开发始终未能摆脱灰色影子,饱受诟病。

土地财政与房价高企之间千丝万缕的联系,更令变革如在弦上。一纸“退出令”看似突袭,实为调控“地根”之必然。

突然的“退出令”

“这个文件很突然!”金隅嘉业项目拓展部经理姜新萍说,“我和一些同行交流过,大家都不知怎么解读这个规定。”

金隅嘉业母公司金隅集团为北京市属国企,在北京拥有大量土地。公开资料显示,金隅集团旗下目前土储面积达780万平方米,多分布于京、津、渝3个直辖市。

而其在北京的土储地块,相当一部分是位于四环附近的自有厂房,尚待一级开发。金隅高层曾在不同场合表示,如果条件允许,这部分土地可转化为建设用地,注入其最大地产业务平台――金隅嘉业。

接近金隅嘉业的经纪人士透露,北京市政府几年前一直在做土地一级开发收权工作,“主要手段是将一级开发权全部回收,交由4家市属国企来做,金隅便是其中之一”。

北京市此前的一级开发模式为:以土地为抵押物向银行贷款,以贷款作为拆迁补偿;委托企业进行土地整理;确定土地规划和用途后,净地招拍挂出让。

按照国土部、财政部和央行于2007年联合印发的《土地储备管理办法》规定,土地储备机构有权对储备土地进行前期开发、保护、管理、临时利用及为储备土地、实施前期开发进行融资等活动。

2009年底,北京市国土局局长魏成林曾公开透露,在当年土地储备任务中,90%以上的项目土地一级开发将由政府主导。

进入2010年,政府主导下的土地一级开发依然占绝对优势。链家机构统计显示,北京市今年土地一级开发资金投入达2700亿元。其中2300亿元来自土储中心,只有400亿元来自企业。

国土资源部的禁令,与北京市的此种构想可谓南辕北辙。

消息人士透露,对于国土部规定,北京市土地整理储备中心主任叶向忠也在和开发企业讨论解读。“我们和土储中心领导碰过面,但他们也不能给出明确说法。”某北京国企副总表示。

SOHO中国董事长潘石屹对《财经国家周刊》表示了自己的疑虑,“开发商名声不好,所以由政府去做;现在政府也不做了,谁去承担?”

同样困惑的还有北京各区的土储部门。房山区国土局人士表示,“国土部文件刚出来,我们就看到了,一直在研究,具体怎么执行还在等市里出细则。”

房山区位于北京远郊,2009年以前,土地市场一直不温不火,但借助城铁利好以及北京城区迅速扩容,在一年半内突然发力。伴随万科、首开、中粮等企业进入,从土地价格到楼市均大幅升温。

《财经国家周刊》记者得到的一份房山市发展规划资料显示,房山区土地一级开发面积达2000公顷。“这些土地整理,要在3年内完成。”上述国土局人士表示。而此前,房山区每年的土地整理进度在200公顷~300公顷之间。

更为关键的是,房山区土地的一级开发工作中,企业主导的地块仅占10%~20%。“如果马上把这些项目转嫁到企业头上,项目运作肯定完成不了。”上述人士表示。

多重因素催变

政策的突变,出乎很多人预料,但原因并非无迹可寻。

“退出令”的缘由在国土资源部的表述中已可找到答案,即“深化改革创新制度建立国土资源系统反腐倡廉工作长效机制”。

房地产高级经济师章林晓对《财经国家周刊》记者分析,国土部的主要目的有两个:一是提高土地一级市场开发的效率;二是为了国土资源领域腐败问题的治理。

“原来地方政府在做土地一级开发拆迁时,主要通过谈判,而现在交给企业去做,由政府一家开发转变为多个主体。众多的开发企业参与竞争,土地整理速度应该会有所提高。”

阳光100常务副总裁范小冲也表示,效率低造成的供地不足,被普遍看作房价高涨的重要影响因素。

国土资源系统的案件频发同样催促土地制度的变革。

来自国土资源部的信息显示:自2009年开展工程建设领域突出问题专项治理工作以来,国土系统受到党纪政纪处分的官员达603人,移送司法机关650人。

2010年3月31日,国土资源部部长徐绍史在全国国土资源系统党风廉政建设工作会议上感慨,“国土资源系统已成为腐败易发、高发领域。”

贪案频发背后是沿袭已久的土地开发制度。

在土地市场现行开发制度中,二级开发已足够成熟。从招拍挂制度的全面实施,到设立多种竞标形式,基本实现市场化。一级开发市场却始终未能放开。

在一级开发中,主要分征地、拆迁和设立规划条件三项工作。按照北京市规定,企业在一级开发过程中,若使用自有资金,利润不超过8%;若有银行贷款,则利润不得超过2%。但范小冲表示,“依靠政府关系拿到一级开发权,已经成为一种曲线拿地方式。”

他透露,不少开发企业在一级开发过程中“埋雷”,设置拆迁、规划等不确定因素,“吓退很多不了解地块的人,最终自己继续进行二级开发”。而被设置种种障碍的地块,远未达到“净地出让”的标准。

“之所以存在这种操作空间,就是因为政府对一级市场的垄断。”范小冲说。

地产评论人杨少锋同样认为,国土部政策的目的是规范土地市场,避免地方政府操控地价。“另一方面,地方政府和企业联合来做,有利于公平竞争。比如要找哪家企业来做,需要招拍挂,这样在未来定价等各方面都比较透明。”

此种观点已有前车之鉴。2009年,顺义区政府曾与其直属企业大龙地产“合谋”抬高区域内的天竺地块。但因价格太过离谱而无人接盘,大龙尴尬接手。最终因付不起地价款而被罚没2亿元竞买保证金。

“现在很多城市一级开发都是地方政府主导的,利益的大头是地方政府,它会刻意炒高地价。”杨少锋说。

变革动力不止于此。分析人士认为,地方政府融资平台的高负债以及中央政府对终结土地财政的决心,同样成为制度变革的重要推手。

根据财政部财政科学研究所所长贾康估算,至2009年底,地方融资平台负债总量达7.38万亿元。银监会在今年也出台“三个办法一个指引”,限制此类贷款。

“用未来所谓的开发土地做抵押,换取大量贷款。土地整理好之后卖出去,这在土地价格暴涨的年代,风险很小;但土地价格出现波动,市场发生变化时,会给地方政府财政带来巨大危机。”范小冲说。

北京市政府可以一年投入2300亿元做土地整理,源于其雄厚财力;而对更多二三线城市,唯有举债一条途径,抵押物则是尚看不清未来的土地――土地财政的隐患令人担忧。

杨少锋分析,中央政府调控房价的决心很大,而地方政府保地价的态度也很明确。“退出一级开发,让地方政府脱开直接利益,这样它们只是监督者而不是参与者,在管理时决策定位好把握一些。”

范小冲认为这是行业走向市场化的必然。“这等于从根子上解决房地产产业链的市场化问题。现在是后期已经市场化了,而前期根子上却没有,非市场因素对产业链产生了不好的影响。”

退出争议

对许多地方政府而言,从土地一级开发市场退出,难言轻松。

房山区国土局人士对《财经国家周刊》表示,“市里边怎么要求,我们就怎么执行。但从北京目前土地储备状况说,政府做一级开发比企业要规范。”

《财经国家周刊》记者调查发现,在房山区,一些项目虽然以政府为主体,但在一级开发的立项阶段时,通常招一个立项主体,以国企为主。

上述人士表示,“国字头”的往往按程序办事,招社会企业则很难把握。虽然管理也很严,但很难按相关政策落实。“比如有时为加快项目速度,可能和村集体或个人达成私下协议,不按照评估标准执行,十有八九就歪了。”

接近房山区政府的人士透露,以往企业主导的拆迁中,常常自己定标准。但审计时,无法将所有费用纳入政府预算,此时就会出现长时间的扯皮。

过去的教训让房山区政府下决心,将90%的一级开发权握在手中。上述人士说,按照区政府要求,一旦哪个乡镇需要拆迁,所有政府工作人员将分成若干个作战组,下乡做工作。“主要是宣传政策,老百姓工作做通了,再签字。”

“要是企业主导,这些活动都不好组织。”他表示。

此种模式不乏企业认可,金隅集团的人士对《财经国家周刊》记者表示,公司往往愿意拿政府主导拆迁的地块,“因为真正是净地,但从一级开发商手里拿地,各种意外因素会很多。”

“所谓一级开发,最主要就是拆迁。”潘石屹说,以往由企业主导的拆迁,常有矛盾出现,因而后来改为政府主导。

“8.31大限”后,一级开发市场并未放开的一个原因是,其对企业的资金等资质要求甚高,符合条件者寥寥,这也注定此项工作不可能脱离地方政府的掌控。

杨少锋表示,不得直接参与一级开发,不等于不开发。土储中心可以和企业成立联合公司。“说白了,就是不允许政府再把这一块垄断,以求得公开透明。其实土地一级开发不可能离开政府。但完全由政府参与有许多弊端。”

“国土部可能是为了适应现在的土地市场,进行一些规范。有的省市适合这个政策,而北京从最近这两年看,彻底退出不合适。”房山区国土局人士说。

他表示,饱受质疑的地方债务危机,在房山并未显现。“房山区并不是盲目融资,而是根据规划来贷款。比如银行规定2年还款期限,这块地在2年内肯定能供出去,我们会事先做好土地市场评估工作,不会在2年后还不起贷款。”

他透露,北京一些地方始终在尝试,以土地储备中心为主体,吸引国企来做开发。“这个形式是政府能掌控的。”

北京市与其他城市,房山区与其他城区,历历在目的特殊性都在表明,政策的落地,必然遭遇诸多障碍和困扰。

但杨少锋认为,政策只能一刀切。此前语焉不详的政策,总被打了折扣。

范小冲认可成立合资公司来做一级开发,但他的判断是一级开发会最终走向市场化,否则交给国企和原来性质差不多,“政策完全可以迅速推出,它不涉及到市场那么多纠结的东西,只是针对政府部门,不再让你垄断一级市场了,划到哪个节点,执行就可以了。”

资料:

一级土地开发,是指在土地出让前对土地进行整理投资开发的过程。即由政府或其授权委托的企业,对一定区域范围内的城市国有土地(毛地)或乡村集体土地(生地)进行统一的征地、拆迁、安置、补偿,并进行适当的市政配套设施建设,使该区域范围内的土地达到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的建设条件(熟地),再对熟地进行有偿出让或转让的过程。