土地一级开发及各地开发模式的初步探讨

中图分类号：F301.2

文献标识码： A 文章编号：

摘要：为有效地规范土地市场、盘活和最大效率地利用土地，就必须结合国家及各个地区的城市总体规划、土地利用总体规划，在此基础上对土地开发、出让、利用等各个环节进行有效地调控和管理。

关键词：土地一级开发开发意义 开发模式

Abstract: in order to effectively regulate the land market, dish vivid and maximum efficiency in the use of land, must be combined with the national and the various regions of the city overall planning, the overall planning of land use, on the basis of land development, transfer, use and other aspects of effective control and management.

Keywords: land development development development mode

一、土地一级开发简述

土地一级开发，是指由政府或其授权委托的企业，对一定区域范围内的城市国有土地（毛地）或乡村集体土地（生地）进行统一的征地、拆迁、安置、补偿，并进行适当的市政配套设施建设，使该区域范围内的土地达到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的建设条件（熟地），再对熟地进行有偿出让或转让的过程。

土地一级开发是按照国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划和城市土地储备供应计划的要求，将列入城市土地储备开发、土地供应计划的项目，在确定土地开发实施方案后，由政府委托或者通过公开招投标的方式确立土地一级开发主体。

土地一级开发，就是一种“政府主导、市场化运作”的土地开发新模式。它强调城市规划的前提下，把原有的“生地”直接出让开发模式转变为首先把“生地”开发成“熟地”，然后再进入土地市场进行交易。

土地一级开发权的土地一级开发主体根据“政府主导、统一规划、市场化运作”的原则，组织实施土地开发项目中的征地、拆迁、规划设计、市政基础设施建设、配套建设、交通建设、环境建设和投资融资等具体环节，并提供土地开发项目完成后的经营管理方案，为土地二级开发服务。

总之，通过土地一级开发，政府可以全过程地把握和控制土地开发项目的实施速度、品质、成本，努力达到土地开发项目社会效益、环境效益、经济效益三者的高度统一。

土地一级开发权的获取是房地产开发企业进入土地一级开发领域的第一道门槛，也是建立健全规范的土地一级开发市场的关键之一。土地开发权的设立具有非常重要的现实意义，它将有利于明确政府和土地一级开发主体的权利和义务、风险和收益，有利于进一步完善土地一级开发体系，有利于土地市场与资本市场的对接，有利于政府构建完整的土地一级开发项目的审批、管理体制。

二、土地一级开发的意义

1、有效地制止了政府国有土地资产及财政收入的流失，降低了城市发展的成本。

2、优化城市后备资源，保证城市可持续发展。

3、有效解决土地开发过程中的环境问题、社会问题。

三、各城市土地开发模式

（一）上海土地储备运作模式

(1)组织机构

第一层次是决策层面—市土地管理工作领导小组；

第二层次是管理层面，分为上海市房屋土地资源管理局和区(县)土地管理部门两级；

第三层次是执行、操作层面，也分为两级—上海市土地储备中心与各区(县)政府设立的土地储备机构、经市政府批准在特定区域范围内设立的其他土地储备专门机构，在各职能范围内实施土地储备。

(2)运作方式

上海市土地储备中心与上海地产集团两块牌子、两个独立法人、一套班子管理运作； “政府主导、市场运作”。

(3)模式特点

这一模式的特点是：土地储备机构据市政府的要求和相关的收购计划，通过与被收购单位协商，确定土地收购价格和约定土地收益分成，取得土地并按现行规定办理土地过户手续后，储备机构要对土地进行拆迁、平整和相关基础设施配套，随后再由土地管理机构出让给新的用地者。

从中可以看出影响土地储备的主要力量不在政府而在市场和用地企业，土地储备中心成功收储土地的关键在于与用地者的谈判协商能力以及自身的信誉和实力。

该模式侧重于调控市场供求功能，但由于政府不能真正实现一级土地市场的垄断供应，加之土地发展中心运作资金有限，因而实际操作中收购阻力较大、收购力度有限，收购功能难以有效发挥。

（二）杭州土地储备运作模式

杭州土地储备运作模式属于政府主导型。

(1)组织机构

杭州在土地储备机构设置上，属于双结构模式：城市土地收购储备委员会和土地收购储备中心，实行分层次两级管理的体制模式。

第一层次是宏观管理机构和决策机构—市土地收购储备管理委员会。

第二层次是土地储备体系的业务指导机构—市土地管理局。

第三层次是执行机构—市土地储备中心。

(2)运作方式

杭州土地储备运作模式的具体运作方式是：通过土地收购(收回)——土地储备——土地出让这三个环节实现了对市区土地一级市场的政府垄断。

具体内容是： “统一收购权”， “统一供应权”，。

杭州土地储备运作模式的特点是：收购土地的范围由政府行政法规规定，此范围内的土地由土地储备机构按计划收购、开发，土地管理部门根据用地需求用招标、拍卖等方式对储备土地实行统一出让。

杭州模式的优势是土地储备机构有政府的行政授权，具有行政职能，运作效率高，能保障一级市场的垄断。

而不足是统一收购，待收购土地面积过大，土地储备量也大，土地储备机构开发整理土地的资金压力重，若土地储备周期长，会产生较大的财务风险，影响土地储备机构的信用和生存。

（三）北京土地储备运作模式

(1)组织机构

北京在土地储备机构设置上，属于多层次分级组织模式，即市政府——市国土资源局——土地储备机构。

第一层是市政府，负责土地储备相关决策；

第二层国土资源局，负责本市土地储备开发管理工作，并委托土地储备机构组织实施；

第三层土地储备机构指北京市土地储备整理中心，及各区县、重点功能区设立的分中心，共同负责土地收购、整理、储备和供应的计划拟定和具体实施，承办土地一级市场事务性和经营性工作。

(2)运作方式

北京土地储备运行方式为：把土地所有权与土地开发权分离，坚持以政府主导、市场化运作的原则，可以由土地储备机构承担或者通过招标方式选择有相应资质等级的房地产开发企业（以下简称开发企业）承担。

(3)模式特点

北京土地储备开发的市场化方式，可以广泛吸纳社会的资金，减轻政府的压力，并且对开发企业的管理费用和开发利润都作了明确界定，这样可以对土地储备的成本进行有效控制。房地产价格形成的土地开发环节通过市场完成，公开、透明，土地开发成本可以正常传导至最终产品，有利于价格机制发挥作用，有利于房地产价格的形成，也有利于提高土地开发效率。

四、各种开发模式的比较

政府是土地储备决策与执行机构的主要构成，同时也说明了土地储备的产生是作为一个国家及一个城市的宏观调控政策而来的，而不是以单一项目为目标的。我国的三种代表性城市土地储备运作模式——市场主导的上海土地储备运作模式、政府主导的杭州土地储备运作模式、政府市场相结合的武汉土地储备运作模式、土地所有权与土地开发权相分离的北京模式进行了分析：

上海对于需要储备的土地缺乏强制力，对于大量存量土地非法进入市场的问题很难解决，不能有效地抑制隐形土地市场，宏观调控市场的能力差，不能够有效调控土地市场的运行。鉴于此，上海市正向着“政府主导、市场运作”的方向发展。

杭州的政府主导运作模式，主要问题在于土地储备机构要求所有规定范围内的土地进入土地市场都必须预先取得，再由土地储备机构开发整理后提供给市场，这样将会导致收购的规模过大，规模过大随之带来严重的资金压力，在资金的重压面前，土地储备机构往往频繁出让土地，在保证供给量的时候牺牲了对市场的有效调控力，土地储备目标的实现受到了很大的影响。

北京市虽然也是政府主导的模式，但他充分利用土地所有权与土地开发权的分离，允许把土地储备其中的一个环节，来交给市场完成，在对参与储备开发的房地产企业的管理费用及所得利润的限制的基础上，通过招标选择优化的开发方案。从长远来看或许北京的土地储备制度仍需完善，但近期而言，这样种做法确实可对开发成本进行有效的控制，分担政府的压力，推动了土地一级市场的市场化进程，利于土地市场的发展。