土地开发中该注重的因素

作者：黄艳丽 苏　辉 单位：河南农业大学 平原大学

土地开发整理规划是对一定区域内的土地开发、复垦和整理等土地利用活动的总体部署和统筹安排。土地开发整理规划将统筹安排土地后备资源潜力的开发利用,有效引导区域土地开发整理的规模和结构,保障土地利用总体规划目标的全面实现,同时也为建立土地开发整理项目库、审查耕地占补平衡方案、确保用途管制全面实现提供科学依据。

1应保证一个衔接

土地开发整理规划的定位与职能决定了其应与土地利用总体规划充分衔接。土地开发整理规划在规划体系中的定位是土地利用专项规划,即只对土地利用中的某些方面———土地开发、整理、复垦活动进行总体部署或统筹安排。它的功能也仅是统筹安排土地后备资源潜力的合理开发利用、有效引导区域土地开发整理的规模和结构、合理安排土地开发整理国家投资总量和结构、保障土地利用总体规划目标的全面实现。土地开发整理规划对土地利用总体规划的衔接主要表现在两个方面:一是规划规模上的衔接,二是规划内容上的衔接。在规划规模上的衔接是指土地开发整理规划最终确定的耕地补充量等指标应是土地利用总体规划净增耕地量、建设用地占用耕地量等指标约束下的约束值。具体是指在后备资源潜力、经济能力许可的条件下,区域土地开发整理规划最终要完成的规划目标应大于等于土地利用总体规划中的相关指标量。规划内容上的衔接是指专项规划在规划内容上应符合土地利用总体规划,绝不能与土地利用总体规划对各业用地的安排矛盾冲突,特别注意总体规划中安排为建设用地和城市规模控制线内的土地不要安排土地开发、整理、复垦项目,否则将造成投资浪费。规划土地开发、整理、复垦项目最好坐落于土地利用总体规划划定的基本农田保护区内。

2应搞好两个评价

土地开发整理规划首先应搞好土地利用的适宜性评价,其次还应搞好土地开发整理的投入产出效益评价。土地开发整理是一项牵涉面比较广的工程措施,项目的实施在取得一定的社会、经济、生态效益、发挥其积极的影响的同时,很可能也会引起新的生态等问题、造成一定的负面影响。因此,在土地开发整理规划的编制过程中对土地的开发、复垦进行适宜性评价,对未利用土地后备资源的开发程度、开发方式、开发后土地的利用方式及待复垦土地后备资源的复垦途径、复垦后土地资源的利用方式进行深入的研究评价,然后以评价结果指导土地开发整理规划的编制。效益评价则是对规划能行不能行或者说规划的质量优劣的论证分析。首先,效益评价中的投入分析将明确给出整个规划所需要的资金、人力投入量,从而使规划的各操作层面在规划未实施前就明白规划实施过程中筹资上的工作任务,这不仅有助于编制一个真正体现地方经济实力、后备资源潜力的专项规划,而且有助于规划的顺利实施。其次,利用效益评价中的产出分析对专项规划实施所能创造的社会、经济、生态效益进行定性、定量相结合的客观测算,将进一步激励广大干群投身土地整理事业的热情。最后,效益评价中的筹资分析对规划实施中所需资金的来源、构成等进行的详细客观的分析,将保证规划实施中资金的全面如期到位,做到规划项目的顺利落实。

3应做到三个结合

土地整理是一项社会性系统工程,同时也是一项投入大、见效慢的基础工程。专项规划的编制应做到三个结合,一是与地区农业发展计划相结合,二是与小流域综合治理规划相结合,三是与重大工程建设项目相结合。土地功能的多重性决定了土地整理工作的复杂性。土地的养育功能决定了土地整理势必要与土壤的培肥改良、与农业发展相联系。因此土地开发整理规划应紧紧结合地区农业发展态势,与地区农业发展相辅相成,互为促进。体现在实践中,土地整理项目的选择、设计应结合地区高新农业示范园、特色农业、优势农业发展等有侧重地进行,做到专项规划与农业部门发展规划保持总体上的协调。土地的生态功能决定了土地整理必然与小流域综合治理相结合,土地整理综合效益发挥的前提是人地和谐的大环境的建设,如果没有小流域乃至地区生态环境的整体改观,土地整理的综合效益就不能完全发挥或持久发挥。同时,土地的承载功能决定了土地整理必然与矿山开发、公路建设、水利兴修等辐射面广、生态破坏性强的重大工程建设相联系,对建设毁损地、压占地等进行适时的整理复耕,无疑是实现耕地内涵挖潜的一项重要措施。

4应抓好四项工作

为了提高规划的科学性和可操作性,提高规划编制的质量和实施的效果,必须抓好以下四项工作:

4.1抓好基础数据与图件的现势性规划的编制、审批和实施的各个环节,都离不开准确的土地利用现状变更调查信息。在规划时要注意数据和图件的更新,注意资料的现势性。特别是对近年已列入占补平衡方案的地块,在规划中不能作为开发整理的对象。

4.2统筹安排各类项目的规模项目一般是指在土地开发整理区内安排的、在规划期内组织实施的具有明确目标的土地开发整理建设活动。项目一般按照相对单一活动类型划分,可分为土地整理项目、土地复垦项目和土地开发项目。土地整理项目包括耕地整理项目、农村居民点整理项目。耕地整理项目是通过综合整治耕地及其间的道路、林网、沟渠、坟地、零星建设用地和未利用地等,提高耕地质量,增加有效耕地面积,提高土地利用率,改善生产、生活条件和生态环境。农村居民点整理项目是通过对现有农村居民点改造、迁村并点等,增加有效耕地及其他用地面积。土地复垦项目是对在生产建设过程中,因挖损、塌陷、压占及各种污染、自然灾害等造成破坏、废弃的土地,采取整治措施,使其恢复利用和经营,以增加有效耕地和其他用地面积。土地开发项目是在规划期内预期的经济、技术、生态环境条件的约束下,将各类未利用地开发利用为耕地及其他用地。开发项目应根据土地适宜性评价结果,“宜林则林,宜牧则牧,宜鱼则渔”,根据农业结构调整的需要,分别开发为园地、林地、牧草地、畜禽饲养地、设施农业用地、养殖水面等。土地开发一定要注意是否会引起新的土地沙漠化、盐碱化、水土流失问题,要做好开发的生态环境评估。土地开发整理规划编制过程中应统筹选择项目、确定项目规模及其比例,同时对各项目建设期进行统筹安排。规划范围内要注意各类项目的大小搭配、类型搭配及建设期的搭配,以实现部级、省级、市县级项目合理搭配、有机组合,建设年限分布有序,工程任务量在规划期内分解适中,便于今后项目的申报、批准与实施的同时,保证与土地利用总体规划建设占用耕地量及补充耕地量指标在规划分期内的衔接,完成规划期内每年的耕地占补平衡任务。

4.3注意土地开发整理项目的土地权属问题土地开发整理项目的实施不仅引起土地肥力状况、生态状况的改变,也会引起地块规模、地块形态及可利用农用地总量的改变,势必引起权属调整、权属划分问题。土地开发整理规划编制中划定项目时,应尽量少跨乡镇界线,以降低项目实施后土地权属调整的难度。对于土地整理中因田块归整和农路、沟渠重新规划需要调整不同土地所有者边界,又确实无法避免行政权属变更的,应在各相关权利人协商的基础上重新勘定地界,重新调整边界后的各相关权利人,应依照规定办理变更登记手续,领取新的《土地所有权证》。

4.4重视土地开发整理规划编制中的异地补充问题如果区地经济发展迅速,建设占用耕地指标较大,耕地占补平衡任务艰巨,而区地耕地后备资源有限,开发整理与复垦补充耕地难度大,在土地开发整理规划的编制中应根据各地耕地保有量目标、补充耕地任务及规划期内可实现的补充耕地潜力确定补充耕地的不足指标,进而在地市或者省域范围内协调补充耕地指标、进行异地补充。在土地开发整理规划中,一定要信守保护生态的理念,严格按照科学规律办事,在增加耕地有效面积的同时,提高环境质量。土地开发整理规划涉及农村用地布局的调整,也涉及土地的生态环境。若毁林垦荒,毁草垦荒,不但经济上不去,而且破坏了生态,陷入“越垦越荒、越荒越穷、越穷越垦”的恶性循环。这与土地开发整理规划“改善农业生产条件和环境”的目标是背道而驰的。因此,专项规划编制中不能仅为完成净增耕地指标而规划,应考虑区域后备资源状况、耕地与生态用地的真实供需状况,要充分重视异地补充在完成耕地总量动态平衡目标中的作用。