公共财政预算改革的繁难与突破

财政预算的公开与否本就直接关涉公民的基本权利，再进一步，其对官场贪腐之气的荡涤，对于中国公平、民主社会的构建，对于当下已经或即将外化的各种矛盾、问题的解决，对于相关不合理制度的修正与废止，将起到基础性、全局性作用。

两会召开在即，各方人士登台，各种话题演绎，建议层出不穷。在这样一个一年一度政治人聚会的关节点上，相对于在具体事件上的论争以及对于琐碎的制度性缺憾的小修小补，真正具备重大推进价值及深远战略意义的财政预算改革，不能再“走过场”，理应且必须成为今后两会期间人大代表、政协委员们重点讨论、质疑、问责的根本性问题。

问渠哪得清如许，为有源头活水来。隔靴搔痒、表面文章、形式主义甚至结党营私、裹挟民意的政策性提案与讨论，不单无益，甚至有害，而财政预算的公开与否本就直接关涉公民的基本权利，再进一步，其对官场贪腐之气的荡涤，对于中国公平、民主社会的构建，对于当下已经或即将外化的各种矛盾、问题的解决，对于相关不合理制度的修正与废止，将起到基础性、全局性作用。

过于技术性的阐释难以为普通民众所接受，那么，不妨将这一貌似复杂的问题，简单化处理：一个家庭，由数兄妹构成，有一个家长，那么，作为其中不可或缺、在经济上做了不小贡献的一分子，一年来这个家庭的总体收入你总该大概知晓吧？一年过去了，家里的花销到底有多大，这些钱基本上花在了哪些地方，去搞个清楚，应该是不成问题的吧？

能够对上面问题做出否定回答的，或许是基于下面三种情况：第一，家长作风太严重，人家就是不告诉你，没理由；第二，你的权利意识不够，加上你对这个不关心，认为挣了钱上交就行了，至于家长怎么花，那就不管了；第三，确实也想知道具体情况，但又无据可查、无法了解。

之所以作此类比，实在是因为，在逻辑上，国家的财政预算同样具备这样一个清晰的推导过程。告别计划经济，迎来市场经济，在市场经济条件下，基本上所有公民都已被框入所谓纳税人的范畴之内，强制性的税收征管实为政府的一个基本职能，无可厚非，但政府征税，征了多少税，辛辛苦苦挣来的钱被强行征税之后，这些钱到底计划或者已经用到了哪些地方，是果真“取之于民、用之于民”了，还是说被铺张浪费在了非理性投资、转手进了政府官员的口袋、变成了公务员的盘中餐，或者是，官员们拿着这些钱，买了几辆好车，盖了几所豪华办公大楼？

时下的公共财政预算，问题太重。

作为权利人主体的纳税人或“大而言之”中华人民共和国公民，其对权力机关及行政机构的问询、问责，是《宪法》明确告知且必须得到保障的基本权利，换言之，没有权利、只有义务的国家与社会，是不可想象的，而预算的科学性、公开、透明以及决策过程的民主化、执行过程的可监督，这一系列问题，牵涉公民基本人权，更与国家的民主、法制、和谐唇齿相依，媒体与公众人士须反复澄清、充分辩论，并假以时日待之以真正落实。

预算公开，治本之策，繁难之下，必将突破。

繁难

关于公共财政预算的所指，现有的中国学者对此存在不同认识，主要原因则是因为各自研究领域的不同，财政经济学家与、法律学家对此问题的理解多有不同。有些学者说，公共预算就是把政府财政的钱用于公共服务的目的，于是叫做公共预算，该观点更多指代的是款项的去向。大多学者并不赞成上述观点，认为如此定义是片面的、错误的理解。如今学界较为主流且日益达成共识的简单定义则是，政府花钱，它应该是一个公共的过程，它首先应该是一个经由民主讨论决定的过程，是一个公开、透明的过程，另外，是需要接受大家监督的过程，而此时所谓的公共，更多指代的则是它的外部性。

本文的立场显然支持后者。

财政必将关涉收与支。坦率而言，对于任何一个政府来说，它本身并不创造经济价值，但它却是一个消费组织，那么，既然消费便需要去收钱，钱从哪里来？依照当今民主法制国家的一般方法，政府所有资金来源必须通过税收的方式征取，收入的所有大账必须纳入法制化轨道，但中国目前的财政状况混乱不堪，尽管国家已在一定程度上推进“费改税”，但“费”的名目之繁多以及款项之庞杂，依旧让人眼花缭乱。“费”的缺乏民主监督以及征收原因、方式的非科学饱受质疑，“费”需统一纳入“税”的框架里来。

“税”的重要性则简单明了。计划经济年代，政府所有征税单位基本为国有企业和集体企业，工人在单位领工资，农民在田里耕作，并不需要本人从自己腰包里向外掏钱缴税，但在市场经济条件下，大家的普遍工资在提升，企业的所有制状况也发生了诸多变化，国家的财税来源不但出自国有企业，更有很大一块来自民营企业，在这样一个状态下，个人需要缴纳个人所得税，企业需要承担各种相关税负，个人、企业与国家财政发生直接关联。

既然“费”需要统一进“税”的笼子里，而且地方政府的所谓“土地出让金”亦需以税收方式收拢国库，那么“税”的征收方式势必需要法定化、科学化，不能“朝令夕改”，更不能想征多少就征多少。伴随着税收日渐走入公众生活，关于公民被强制纳税之后对于国家税收规模、税收去向的关心自然是与前者一脉相承。财政预算的公开与否，决策是否民主化，钱花得到底合理不合理，对公众明示、澄清，自然是政府财政的题中应有之意，而目前的状况则是，有关国家财政预算的编制及执行，民众不但无从了解详情，甚至连政府官员都很难说清。

依据中国政法大学研究所所长蔡定剑在接受本刊记者采访时的表述，财政预算是一个国家至为重要的事情，但即便如此重要，却根本未获重视，其在程序操作上存在严重问题。“少数人坐在那里编预算，领导在那里拍板，在形式上他是拿到人大来了，橡皮图章给你盖一下，但这个预算我们还是不知道。你把我们的钱征去了，可你怎么花我们却不知道。”

蔡定剑认为，对于政府官员贪腐风气的遏止，需从制度层面约束，而口头上、文字上的限制，希冀借由所谓道德标准来规制公务员的行为，是靠不住的逻辑。“你发文件说，你们不许吃喝，但他手里有钱啊，他不吃喝？吃喝了你也不知道啊。老实说，之前的那些反腐败措施，都是无效的，这个问题涉及到反腐败的根本。如果政府官员在花钱上没有规矩，那么，你这个社会还能叫法制社会？你的法制就是到街上抓老百姓、处罚老百姓？”

当下中国的财政预算是怎样一个状态呢？首先决策缺乏民主。基本上讲，我们的预算是财政部来编，政府领导来定，定了以后通过人代会的形式通过，走走过场。但人代会通过的到底是什么呢？其实，无非是一个预算报告，在之前数年，甚至只是一张纸，纸的上面开列几项比较大的数字。比如，今年有多少收入，要花多少钱，要干什么。实际上，人大见不到真正的报告，也没有预算的报表。在该报告中，不但每个项目具体花了多少钱没有得以呈现，报告中政府各个部门的预算也是没有的，更不要说每个部门下面各个机构到底是怎么用钱的。据悉，国务院部门众多，在早前的财政预算里，连这些部门的预算都没有，民政部、教育部、财政部花了多少钱，下面机构花了多少钱，一概语焉不详。

据本刊记者了解到的情况，原来的预算是怎样编制的呢？到了年终了，发一个通知下去，给各个政府部门，说，我们要编预算了，你们报吧。各个部门一报，财政部门把这些预算一拼，报的可能多了，然后就各砍30%或20%，称作预算拼盘。你报得多就给得多，也不看具体目标和效果如何，而且各个部门所报预算并无科学依据，但你报预算，我就给你拼起来，你报了，我根据你权力的大小，往下砍，你权力大，就不敢砍你的，你权力小就多砍你一点。如此逻辑，严重违背科学原则，更是对公民缴税效果的亵渎。

突破

虽然有关体制性、制度性问题在当下政治氛围内看似无法更动，属无可奈何，但财政预算朝着“公开”的方向与路径延展是没有任何问题的，行得通，也必须要走。在预算公开的过程中，民众的主动参与、监督，将顺势而为地刺激、推动与之连带的各种相关问题得以解决，但决策的不公开、不透明以及监督机制的缺位，将导致大量问题永无解决的时间表，且各种矛盾日益蓄积，存在风险加大的可能。

财政预算无涉政党政治，各方争议较小，以预算改革为突破口，进而推进各种改革措施的落定，对于增强政府控制力、杜绝贪腐、优化资源配置等诸多方面，具备深远意义，而在此实施环节，能够碰到的所谓困难与阻碍，其实无非某些地方政府对此的顾虑、心存念想贪官的抵制、利益群体的不合作等不可见光的因素。推开这扇窗户，打破这些障碍，沿着正确的方向改革，一切将柳暗花明。

依据财政部财政科学研究所所长贾康对本刊记者的表述，如若打破已故经济学家杨小凯所谓中国经济“后发劣势”之瓶颈，推进公共财政预算改革实为当下最佳切入点。贾康认为，财政预算改革需要重点关注以下几个问题：首先，预算亟需公开，只有公开，后面的事情才有讨论的基础；其次，民众、媒体等各方监督不可缺位，且需对预算执行情况提出评估意见；第三，预算的过程理应是一个各方博弈、相互妥协后最终达成共识的最佳方案设计，尽量听取各利益群体的声音；第四，预算并非铁板一块，如遇紧急状况，可提出修正，但需事前通报，而非事后告知。

中国政法大学研究所所长蔡定剑认为，公共预算改革，第一是要科学、要细化，要做部门预算，这个预算应该是完整信息的集合，但细化的含义并非琐碎，要确保信息的可读、可理解，让人大代表看得懂；第二，预算要体现民主；第三，要增强人大的审议能力，人大要做一些实质性的审议，而非走形式；第四，预算批准之后，在执行过程中，要建立有效的监督机制，用制度和措施来监督预算执行情况。

“有些预算细化之后，比如广东、河北、河南焦作。预算确实细化了，但预算很厚，广州说了，预算已经半人高了，每个部门的信息全都有了。这带来一个新的问题：人大代表开两天会，会期太短，根本看不懂。原来是一张纸，现在变成了好几本书，在短短的几天之内，只能是看得一头雾水。从民主监督的角度，我们觉得，不单纯要细化，还要科学地细化，要把某些信息过滤掉。”

蔡定剑认为，可考虑将人代会开会时间延长或审议程序前移，前移到人代会专门委员会阶段，确保人代会有事可干，实现真正意义上的审议。另外，可考虑增强人大代表对预算的裁量权，有权让他们提出预算修正案。同时，在人大代表选举机制无法变革的前提下，尽力打消人大代表不敢提供修正意见的顾虑，增强其专业技能的培养，也是需重点提及的一环。

不管在操作方式上如何实现，预算公开的大方向是确定无疑的，而这也是我们关注和呼吁的基点所在。关注财政预算改革，关注公民社会的构建，我们需在讨论中前进。因为，只要可以讨论，只要程序民主，方法一定会成熟起来的。