关于公共预算和国家治理

中图分类号：DF2文献标志码：ADOI：103969/jissn1008-435520160103

我们知道，我国经过30年的社会经济变迁，其实对国家治理构成很大的挑战。我相信大家都意识到：需要一个适应经济社会变迁，重构整个国家的治理。十八届三中全会公报明确提出了要推动国家治理现代化，四中全会提出全面推进依法治国。我觉得不仅是建设法治政府，最好是法治国家、法治政府和法治社会一起建设。我也在学校做行政工作，我发现中国不仅是政府依法的问题，其实社会也需要建成法治社会，所以这块也非常关键。

我的主要研究领域是财政预算。三中全会公报以后，我接到一个朋友的电话，因为我当时还没来得及细看，他说里面有很多财政预算的内容，这是我们学财政的人比较受鼓舞的。比如，甚至连会计报告、资产负债表这些都写进去了，我们觉得是非常振奋的。

现在一个很重要的任务是国家建设。我一直认为，国家建设有一些基本纬度，这点对我们学政治学的人来说比较熟悉。Charles Tilly在2008年写的一本书中认为，国家建设有两个基本纬度，即国家能力与政治民主。总结起来，应该就是面对现代市场经济。因为我一直认为市场经济绝不是像经济学教科书所描述的那样，是一个抽象的东西。我们要去透彻观察历史纬度，才能理解18世纪的政治思想家们为什么在那个历史背景下提出要建立有限政府，你才能够理解为什么这些年会出现国家与社会及市场的矛盾。面对市场经济，我觉得再提传统意义上的有限政府是有问题的。

当然强有力的国家必须在强有力的监督之下运作，也必须是依法运作。2007年我和林尚立老师出版过一本书，所持的就是这个观点。2008年我和王绍光老师发表过一篇文章，其中也有这个观点。我们研究近现代国家历史，发现有一个规律。在近现代国家转型过程中，财政转型是一个“牛鼻子”。通过改变国家取钱、分钱、用钱的方式，就可以实质性地改变国家的治理模式。所以我们认为，可以通过财政改革来推动国家治理进行实质性的转型。

其实，自有国家之日起，国家就要去收钱、用钱。即我们所说的现财。它在国家发挥着很重要的作用却是在比较晚的时候。我比较佩服11世纪北宋政治家王安石。我知道一些历史学家都不太喜欢他，但我非常欣赏这个人。我问过一个很有名的历史学家，他怎么能在11世纪就构想出一个欧洲人实际上是在19世纪才建构起来的那套财政金融体系？我想写一篇英文论文，就叫“11世纪的治国理财思想”。比如王安石讲到“为天下人理天下之财”，“聚天下之人，不可以无财”。尽管财政活动一直非常重要，但直到19世纪才在治国中成为非常重要的制度，以后的200年时间里预算开始发挥着越来越多的功能，比如开始具备计划、宏观调控等等方面的功能。也就在这200年中，公共预算才逐步发展成为现代国家治国最基本的制度。这里有一个来自美国的案例。美国就是在20世纪初才构建起这样一套现代预算制度。有一个中国人看到了美国的这场改革，他就是马寅初先生。所以他当时写了一篇博士论文，题目是《纽约市财政》，最后一页他写了一句话：“如果我的国家也产生这样的改革，将对国家产生深远的影响。”

西南政法大学学报马骏：关于公共预算和国家治理财政和国家治理的关系是非常紧密的，我们可以追溯到1917、1918年的一场争论。国家取钱有不同的方式。财政社会学一直有一个隐蔽的假设，说只有采取税收这种国家取钱的方式才能有好的治理。我们用跨国数据验证以后得出结论，至少在现有的数据背景下这个理论是成立的。当然我们希望找到更长时间序列的数据，最好有一百年的跨国数据才能说这个因果关系是真正成立的。这是一个简单的观点。我们可以看到，一个国家税收越规范，相对来说治理水平也就越高。

一个国家进入现代税收国家阶段，会提出一个建立现代公共预算的要求。王绍光老师从财政的角度解释近现代国家时，就是先到税收国家，然后再转向预算国家，也就是按照现代预算制度来治理的国家。

由于时间关系，我只简单从三个纬度来讲国家能力。

一、国家能力必须有一个最基础的预算能力

其实国家能力方面有很多讨论，有很多界定，但如果没钱，国家怎么有能力呢？当然有了钱还不一定有能力，还得取决于你用得好不好。历史上我们发现有很多汲取资源和利用资源的方式，也就意味着有很多不同的理财方式，而不同的理财方式就意味着不同的治国能力。只有现代预算制度建立以后，现代国家的治理能力才显著得到提升。这是财政史、预算史研究已经得出的结论，这是两位预算史上大师级人物的结论。1990年，Schick写到：“毫不夸张地说，一个国家的治理能力在很大程度上取决于它的预算能力。如果不是因为有了现代预算制度，现代国家不可能有效地承担这么多的职能。”

二、国家应当具备理才能力我们可以从三个纬度来判断一个国家的理财能力：一个就是总额控制，也就是你准备从社会资源中筹集多少资源来分配，这经常和财政风险等联系在一起。另外就是配置效率，也就是分钱，在地球上分得较好的我觉得有两个国家，即新西兰、澳大利亚这两个国家在这方面是做得比较好的。

另外就是管理和运作效率，这里面涉及债务管理、现金管理等一系列非常重要的活动，这些看起来技术性很强的活动，对提升国家的能力非常重要。

三、应当建立责任政府我们再来看建立问责制，建设责任政府的问题。我们通常讲，问责有三种：政治、管理和法律上的问责。政治问责常常是与财政问责联系在一起的，只有与财政问责联系在一起，政治问责才有实质性的内容。2011年，我在《中国社会科学》上发表了一篇文章，在这篇文章中，我把选举和问责联系起来。我的这篇文章是受Cleveland先生的影响，他是一个政治学家，又是一个会计学家，还是一个预算学者。他在1919年写过一篇非常有意思的文章，这篇文章叫《民众控制的政府》，里面讲到一个观点：民主不能发展到选举民主就停滞不前，还必须在此基础上加上一个权力约束使用的制度。他认为，能够有效约束权力使用的制度就是预算制度。当时，他是批评美国没有这样的制度。所以他开篇说我们辛辛苦苦选了一百多年，政府还是不负责任，就是因为没有一个控制权力有效运行的制度，就是没有一个通过资金的使用来控制权力使用的制度。他提出要在民主选举之上加上一个预算民主。

什么叫法治我就不用讲了。我是从国家建设史上来理解法治的。从很多近现代国家建设史上看，在国家建设早期政治制度其实有时是缺乏权威性的，各种非政治制度是非常盛行的，它不能约束特性阶层。在政府缺乏法治的情况下，社会肯定是没有法治精神的，现代预算制度的建设过程实际是在强调法治。现代预算制度建设的第一步是确定公共资金只能用于公共目的，不能有任何一分钱用于私人目的。因此建立了一套非常严密的预算控制制度，就是在政府内部及对政府建立了这样一套预算控制制度，然后逐步确立这套预算制度的权威性和约束性，这就包括两个最基本的控制。我经常说，现代预算制度有两条腿：一条腿是政府内部全面的预算控制，另一条腿是立法机构对政府预算的控制。其实在很多国家，预算的控制是写进宪法的。在宪法之外还有一个一般我们称之为小宪法的预算法，专门有一个预算法进行表述。而且很多国家是以法律的形式通过每年的预算方案，也就是说它不是一个简单的收支，而是用法律的方式通过预算。所以在有些国家如果这个部门的领导超支了，那是违法了。

预算制度是如何确立起法治原则的呢？这是我刚才提到Schick专门阐述的。第一条你怎么取钱必须是受法律约束的，只有通过一个政治程序，政府才能从社会汲取资源。在支出的过程中必须遵守规则才能获得资金，才能去开展活动，即使给了你钱，在支出过程中你仍然必须遵守各种各样的规章制度，才能做事，才能开展活动。支出结束后仍然还有一个程序性的审查和问责。所以通过不断的加强控制资金，最后就让政治家、行政官员能够意识到只能按照正式的规章制度才能去取钱、用权、做事。这样慢慢就会把法治原则根植于政治过程和管理过程。所以Schick在给财政部长讲课时说，这样的控制虽然会损害行政效率，但是做一、二十年以后，当你发现法治原则变成一个职业习惯以后，我们在绩效上付出的代价还是划得来的。也只有政府按照这样的方式和原则运作以后，国家才会有法治。他举了一个例子，以前政府采购，你的朋友来找到你，你有权把这个工程给他，但现在有一套程序以后，你可以告诉你的朋友：“我想帮你也帮不了。”这样慢慢地社会就会有法治。

本文责任编辑：林士平2016年2月第18卷 第1期Journal of Southwest University of Political Science & Law Feb，2016Vol18 No1“法治与国家治理”笔谈文章编号：1008-4355（2016）01-0012-03