政府购买公共服务的评估困境突破

摘 要：随着经济社会的发展，政府向社会组织购买公共服务已在我国兴起。但是，在购买公共服务过程中，由于缺乏完善有效的评估体系，使得政府购买公共服务还存在效率不高、质量不达标的现象。政府要走出购买公共服务评估困境需完善评估法律依据，加强政策引导，建立联合评估机制，科学确立评估指标，使第三方评估介入常态化，以此促进政府购买社会组织公共服务的发展，提高公共服务的供给质量。

关键词：政府；社会组织；公共服务；评估指标

中图分类号：D035 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2017）07-0173-03

政府购买社会组织公共服务已经成为当今发达国家提供社会服务的主要模式。这一模式起源于欧美为解决福利危机进行的改革，在20世纪末进入我国后多地区踩点试行，现已经成为中国政府解决民计民生问题的主要途径之一。所谓政府购买社会组织服务是指：“政府将原本直接承担的关于人民生活公共服务，通过直接拨款或者公开招标等方式，由社会力量（社会组织、企业）按照契约的要求提供相对的公共服务，再由政府来支付相应资金。”实质上，政府向社会组织购买公共服务是为了解决“市场失灵”和“政府失灵”所带来的公共服务供给严重不足、服务质量和效率参差不齐的尴尬局面，其最终目的是为了促进政府从管理型政府向服务型政府转型，以此来达到政府履行公共服务职能的契约性管理。政府向社会组织购买公共服务的流程可以分为需求评估、项目遴选、项目实施和绩效评估。不难看出，评估贯穿于整个购买流程中，是不能忽视的关键环节。审视西方发达国家的发展经验，大部分西方国家已从“行政国家”转型为“评估国家”。与此相应，改革开放之后我国政府公共服务的供给发生了巨大的改变，针对公共服务调整政府开始进行改革，从政府机构绩效评估中逐渐凝练较为丰富的公共服务绩效评估手段和方法，评估体系也开始初步建立。但是，体制结构、制度保障、文化背景以及经济科技等要素的缺失和不足也使得政府向社会组织购买公共服务评估在我国实施过程中仍存在多方面的问题，造成公共服务供给效率缺失。因此，研究政府向社会组织购买公共服务评估机制，对于有效解决一些领域公共服务产品短缺、效率不高等问题，提供更好的公共服务，促进政府职能转变、推进政事、政社分开，建设服务型政府具有重大理论与现实意义[1]。

一、政府购买公共服务的评估实践

政府购买公共服务的评估主要包括政府评估、需求评估、风险评估和服务项目评估。近年来，政府购买公共服务的评估受到党中央的高度重视，中央和地方政府相继出台文件推动公共服务绩效评估工作的顺利进行，成效显著。

2014年财政部颁布《关于政府购买服务有关预算管理问题的通知》（财预[2014]13号），明确提出要实施购买服务预算的绩效评估，并将评价结果作为以后年度编制预算和选择承接主体的重要参考依据，不断提高对财政资金使用效益和公共服务的质量。在地方，也相继出台了对于社会组织以及购买服务项目的评估准则。

北京市在2012年了《北京市民政局关于开展社会组织评估工作的通知》，其中规定社会组织评估工作按照民政部门通知、符合条件的社组织提出申请、参评社会组织自评、第三方评估机构实地评估、评估委员会审核、对社会组织进行包括基础条件、内部治理、工作绩效（业务活动与诚信建设）和社会评价等内容的评估[2]。

广州市在2010年的《广州市街道综合服务中心实施政府购买服务流程规范》（试行）中规定，市民政局负责组织或委托第三方组织相应的专家组根据“服务质量参照标准”和社会工作服务项目评估的理论与方法进一步制定项目评估体系，按照项目合同的周期，对购买服务实施情况进行中期、年终评估[3]。

上海市在2012出台了《社会公益服务项目绩效评估导则》中规定，要对社会组织购买服务项目进行绩效评估，由购买主体单位负责，并建立相关利益群体参与监督机制。对于购买金额较大（项目经费10万元以上）或专业性较强的项目可委托第三方专业机构实施。评估指标包括：项目完成情况―进展与计划的符合性，服务人数，服务频次，安全服务情况以及服务成效并且根据该社会组织服务满意率、财务情况、组织能力、人力资源进行整体评估，最终得出评估结果，并将评估结果与社会组织等级评估、项目资金结算、相关项目申请等相结合。整个评估过程有录音、照相，以备查阅[4]。

二、政府购买社会组织公共服务评估的现实困境

政府购买社会组织公共服务评估在实践中已取得了一定的成效，但由于我国实行政府购买社会组织公共服务时间不长，仍处于购买社会组织公共服务的探索阶段，还存在如下几个方面的问题。

（一）评估法规不完善，法律文本不成熟，难以发挥主观能动性

目前，各地政府向社会组织购买公共服务的实践如火如荼，可是关于政府向社会组织购买公共服务评估的法律参考文本却相对较少，评估缺乏法律依据和法律保护，导致许多评估理念不能得到深入、科学、准确的认识。评估往往只流于形式，只讲究“走过场”。主要表现在两个方面：第一，有想法无行动。多地政府都已制定购买相关公共服务评估办法，但是由于缺乏相关法律作为硬性指标和依据，多数评估方法并不存在客观性，许多评估变成了政府的秀场，使得评估只有纸面内容没有实际行动。第二，有行动，无对接。多数政府向社会组织购买公共服务进行评估由于缺乏法律法规，评估随意性很大，评估涉及的相应的政府部门并没有对接起来。使得评估方法整体操作性不强，难以推广。

（二）缺乏科学完整的评估评审机制，难以保证客观、公正性

在政府购买社会组织公共服务过程中，由于对于评估的非理性认识，导致评估主体不明显，在购买服务实践中始终没有形成一条完整、良性的购买评估机制。事实上，正是因为对政府角色、服务对象和社会组织等缺乏深度的认识，难以明晰“需求评估”“过程评估”“结果评估”等之间的关系。没有科学完整的评估机制，评估框架基本发挥不了其应有的功能。另外，多数地方政府在建立评估机制时，存在对研究对象把握不准，评估标准和评估方式比较混乱的现象。比如说在研究对象上，只注重对服务绩效评价，忽视对相关政府部门、社会组织进行评估。在评估标准上则还没有形成客观、系统、可操作化的评估标准来保证评估的专业性。在评估方式上，没有按照一定的标准和程序并且方式较为单一，一般只采取听汇报和检查的方式，主观性较强，缺乏公信力。

（三）评估指标设计粗糙，评估难以维系良性循环

评估指标设计和评估结果分析是政府购买公共服务评估关键的两个因素。在目前的购买公共服务实践中，在这两个重要因素上遇到了如下的现实困境：一是评估指标设计，虽然在实践中各地政府都建立了购买评估指标体系，但大多数评估指标过于笼统和简单，没有细致的围绕符合这一项购买项目进行分析并设计评估指标，而是照搬与以往或者其他地方使用过的评估指标，缺乏了针对性。另外，目前的评估大多是定性评估，而定量评估相对较少，导致政府在购买社会组织公共服务评估时缺乏可操作性。二是在实践中过程中，部分地方政府没有真正理解评估的最终目的不是找问题，而是“通过专业性评估来协助社会组织更好地改进项目服务”这一理念，对评估指标设计重视不够，不注重总结经验，缺乏把评估指标与承接服务的社会组织结算经费、奖惩制度逐一对接机制。

（四）缺乏常态化的第三方评估机构，社会组织难以参与

当前，政府在购买实践中逐渐开始重视第三方机构参与评估，但是常态化的第三方评估机制还没有被建立起来。存在的主要问题有：一是独立性不够。现在参与评估的第三方很多是具有官方背景的政府指派机构，而不是以相对独立的身份出现，这使得评估活动还不够公开、透明，易受制于管理上的关联。二是专业性和权威性不强。第三方主体的专业性和权威性被认为是保证评估结果公正的基础。但是，很多政府在购买过程中没有重视其专业性和权威性，在实践中仍有大部分第三方机构没有获得足够的专业认证，也没有采用获得较为广泛社会认同的权威评估方法。导致往往在第三方评估中，很少有服务项目被评估为不合格，没有真正起到第三方评估的监督和促进作用。

三、走出政府购买公共服务评估困境的对策与思考

（一）完善法律依据，加强政策引导

由于国家关于政府购买公共服务评估的法律法规不完善，法律文本不成熟，各级政府要发挥主观能动性，注重评估的顶层设计，因地制宜地根据当地实际情况进一步完善政策规范，国家层面要加强调研，对相关法律法规做进一步的修订，加强整体把握和原则性规范的制定，具体实施和操作规范放权到地方，由地方政府和立法机关根据各地实际情况和需求制定操作性强的考核评估办法。

（二）建立联合评估机制

首先，要对评估有一个整体的理性认识，评估主体要建立健全由政府（购买主体）、服务对象及第三方评估机构组成的综合性评估机制，通过政府主导、受益者参与、第三方机构组成的联合评估模式进行评估。另外，政府角色定位要清晰，实现职能转变，扮演监管者的角色，树立公共意识、成本意识，自觉维护公共利益。在评估ο笊希不只是注重对服务绩效评价，对相关政府部门、社会组织的评估也应落到实处。在评估标准上，要制定可操作化的评估标准、科学设计指标体系。在评估方式上，要根据一定的标准和程序，对公共服务投入、运行及其绩效、对提供方的服务质量和服务对象的满意度等进行评估之外，还可以分为事前（政府购买前的安排）、事中（执行环节）、事后（服务完成之后）三个阶段对进行评估。

（三）科学确立评估指标

要加强评估指标的科学性，从购买者（供给者）、承接者（生产者）和受众者（消费者）三个服务对象方面来确定政府向社会组织购买公共服务评估机制的具体指标。在制定具体的评估指标的过程中，综合投入项目成本，对购买项目本身采取针对性的设计评估指标。此外，还可以从作为政府责任的绩效、作为使用者权力的绩效、作为服务反馈的绩效、作为效率绩效、作为结果、作为资源配置的绩效六个含义建立一个政府购买社会组织公共服务评估概念化模型进行定量分析，加强实践过程中的可操作性。从分析中总结经验并注重将评估结果与社会组织经费的相对统一，根据评估指标的完成度建立奖惩机制[5]。

（四）第三方评估介入常态化

在第三方评估中，“第三方”的“独立性”被认为是保证评估结果公正的起点。第三方组织独立运行，依据规范的标准，对公共服务的投入和产出以及服务质量和服务受众满意度进行评估。要从两个方面使第三方评估常态化介入，一方面是加强第三方评估组织独立性，另一方面是提高第三方评估组织专业性。第三方机构可以由专业性社会组织组成，如会计事务所、法律事务所、审计事务所等专业机构，也可以是独立专家评委会这种较为社会广泛认同的权威机构。第三方机构与社会组织不能存在利益联系，避免受政府或外界影响而造成公正缺失。针对不同的公共服务类型，选择相应的第三方评估机构能够有效提高公共服务的质量。

参考文献：

[1] 蒋金富.政府向社会组织购买公共服务的中西模式比较研究[J].湖北社会科学，2012，（4）.

[2] 陈建国.政府购买公共服务过程管理研究――以北京市为例[J].理论探索，2012，（4）.

[3] 韦朝烈，尹红晓.广州政府购买公共服务现状调查与对策建议[J].探求，2012，（9）.

[4] 俞晓波.地方政府公共服务购买的实践与发展趋向――以上海浦东购买教育公共服务为例[J].天府新论，2012，（3）.

[5] 金碧华.政府向社会组织购买公共服务的评估机制研究――基于上海、广州、东莞、宁波的考察分析.西安电子科技大学学报： 社会科学版，2015，（3）.