从部门预算走向公共预算

相比较部门预算,公共预算具有透明性、全面性、协调性、权威性、程序性等特点和优势。要实现从部门预算到公共预算的体制转换,必须迈入公开化、科学化、民主化、法制化轨道,落实公共预算体制改革必须实施与推行信息公开、预算立法和参与式预算等工作。

公共预算的政治意义

2009年10月16日,在改革开放最前沿的广东省,广州市财政局率先将广州市2009年度本级114个部门的部门预算全部公开地挂到了“广州财政网”上。此举一经出现,舆论哗然,竟获好评如潮。在全国绝大多数地区政府部门依然拒绝公开预算的当下,广州市的这一举措反映了政府进步和地方政治改革在某一领域的局部突破。实际上,新中国第一部针对政府信息公开的专门法规《政府信息公开条例》已于2008年5月1日正式施行。其中规定了4项政府须“主动公开”的信息,包括“涉及公民、法人或者其他组织切身利益的;需要社会公众广泛知晓或者参与的”,还规定了应“重点公开”的11项政府信息,其中就包括财政预算和决算报告。因此,在当社会舆论一片赞扬的同时,也从公布的财政预算中解读出“三公消费”(公款招待、公车消费和公费出国)的不透明,机关幼儿园花费高昂,教育、社保等民生支出不足等诸多尖锐的民生预算问题。

众所周知,公共预算是政府在每一财政年度经立法程序批准的全部公共收支计划,是与公共财政相适应的国家预算类型。很明显,公共预算是公开的预算,它具有计划性、透明性、全面性、权威性、程序性等方面的特点,它也包含着预算编制、预算执行和决算等三个过程。预算编制是对未来一段时间内公共部门收支进行测算和计划的活动;预算执行是公共预算的核心和关键,它包括收入执行、支出资金拨付和预算调整三个环节;而决算是对预算结果的总结和评价,目的是为了集中反映预算活动的基本情况和政府绩效,从而为编制新的预算提供参考。

毫无疑问,公共预算是公共财政的焦点,是公共权力机构依法控制财政的手段和政府会计的基础。它反映着预算年度内公共收支状况计划,是对政府在该年度内的全部活动的较为全面、准确的安排。实际上,公共部门的收支决策基本上都是通过预算的编制过程来完成的,同时它又是处理其他财政问题的依据。因此,公共预算在政府活动中具有十分重要的地位与作用。表面上来看,公共预算是公共权力机构的一项经济活动和功能,实际上它却是国家治理的核心和公共管理的关键,是国家公共政治生活中无法回避的政策议程。那种“关起门来作预算,作了预算自己看”的现实状况越发显得与现代政治生活格格不入了,实现部门预算回归到公共预算的公共预算改革已经成为了中国政治改革的焦点议题。

部门预算的非公共性倾向

公共预算体制或者公共财政体制是公共管理体制的重要组成部分,公共预算体制和公共财政体制改革是中国政治体制改革的重要方面。然而,中国公共财政改革的重点一直集中在公共收入方面,而在公共支出管理方面,旧体制所造成的预算不够统一和规范,预算软约束、财政支出效益不高等问题却日益突出。显然,这些问题的关键就是缺乏一个有效约束体制将整个收支都规范性管理起来,因而部门预算容易出现单位化、部门化、非公共化的不良倾向。具体说来,主要体现为以下几个方面:

第一,部门预算的低透明性。部门预算是由政府各个部门编制的、反映政府各部门所有收入和支出情况的政府预算。然而,许多部门预算并没有公诸于众,有些预算也仅仅是公布几个收支大类的预决算总数字及大量的文字说明而已,列示的数据不够详尽,缺乏项目绩效和预测方面的信息。而且,即使公布的数据也并未包含“预算外”或者“制度外”的部分。由于预算信息的不完全和非对称,预算的模糊性、神秘性和非信任性一直存在,预算的“暗箱主义”色彩也就挥之不去。

第二,部门预算的非协调性。部门预算治理体制是典型的分散式治理体制,不同部门有不同预算,即使同一个部门不同支出科目的预算也由部门内若干内设机构分别编制,同一个部门有不同种预算。相同性质的部门预算也差异较大,跑“部”前进者和“近水楼台”往往能够享受到“预算外”收益。显然,部门预算缺乏统一标准和编制规范,不同单位、不同领导可有不同的预算方案和执行不同的预算策略,“各唱各调”的人治色彩和预算“山头主义”严重影响着预算科学化和规范化的运行。

第三,部门预算的非规范性。部门预算的非规范性主要体现为预算编制的非科学性和预算审批的非合理性上。比如,在编制预算时,由于缺乏专业训练和统一要求,精细化程度不高或者有意而为之的“预算天书”的出现就毫不奇怪了。一些预算项目没有按照ABC轻重缓急逐项进行调查论证,因而预算随意性和不可治理性显著增加,巧立名目下的追加预算和挤占挪用现象也随之频频发生。同时,由于缺乏对执行部门所编预算项目计划的有效评估,或者一些行政审批部门的专业能力、把关能力低,一些项目计划没有经过专家审定和招标投标就草草安排,因而出现预算效率低甚至资金落实不到位的情况。

第四,部门预算的永递增性。部门的自利性和机会主义行为自然而然地对预算编制产生“先发定势”,“只有涨的没有跌的”、一年比一年增加似乎成为了部门预算的“硬道理”。这种“牛市”式的刚性预算左右着预算决策者的头脑,部门本位主义的思想意识毫无疑问影响着计划编制和预算决策,于是在部门利益最大化的驱使下,极易产生预算递增主义和增加“预算外收入”的行为。同时,在预算执行过程中,部门自我利益最大化的结果容易产生道德败坏和腐败行为,比如擅自提高公共服务收费价格或者降低公共服务标准、改变预算资金支出用途、擅自增加收费项目甚至设置小金库、账外账以及挪用、滞留财政资金等。因此,有增无减的预算递增主义不仅浪费国家有限的财政资源,而且也影响着纳税人的纳税自豪感和忠诚度。

第五,部门预算的软约束性。由于刚性规定和体制外约束不足,部门预算监督流于形式,其结果是导致相当多的部门预算效率不高、社会效益欠佳和腐败现象的出现。在行政审批立项缺乏制度约束的条件下,往往容易形成“财政黑洞”现象。多年来,审计机构发现一些部门对部门预算执行意识淡薄,没有严格按照财政部门下达的部门预算规定的标准和项目支出用途执行,出现挤占挪用、转移专项资金、擅自采购应由政府集中采购的项目以及截留、坐支、滞留应上缴收入、无依据发放补助、提高开支标准和范围等不规则现象。

走向公共预算的路径依赖

首先,必须做到预算公开。我们知道,尊重公民知情权,认真对待公民监督,这是委托条件下“人民政府”的应有之义。因此,政府对包括预算在内的政务信息走向公开化,这是政府预算走向公共预算的第一步。尽管公众以及各级人大代表长期以来强烈呼吁公开预算,甚至还出现了专门的“公共预算观察志愿者”,但预算的公开性和透明度仍然不足。只有及时地、全面地公开预算信息,公众的知情权、监督权才有保障,公众的信任感才会增强。同时,预算公开是财政预算法治化的主要环节,是公民对预算行使知情权、参与权、监督权的必由之路,也是一个国家民主政治日臻成熟的标志之一。

其次,必须做到预算科学。由传统的按支出功能编制的分散预算必须转变为以部门为主体、按部门职能需要编制统一、完整的部门预算。将部门所有收支统一纳入部门预算治理,实行综合预算。同时,尽快制定一套涵盖所有经费的、中心各部门统一的经费支出标准,作为预算编制、预算审核、办理实际开支的标准,强化预算编制方式的精细化和合理化,增强预算报告的可读性和可审查性。此外,增强专家在预算审核方面的作用,将专家参与审核预算的做法加以制度化、规范化,从而减少预算安排的主观随意性和提高预算编制质量。

再次,必须实施预算民主。为了避免政府的自利性和部门预算的利益最大化,政府预算走向公共预算必须开展“参与式预算”,大范围地吸纳专家学者、人大代表和利益相关方共同参与政府预算的决策、规划和编制,在人民代表大会的常设机构主持下开展预算听证,从而让政府预算报告不断走向民主化和科学化。政府预算必须提交人大审议、讨论和通过,接受人大代表的质询和监督。因为人民代表大会是最高权力机关,代表了人民的意见并直接对人民负责,政府预算走向民主化是受人民委托的公共权力机构的内在要求和必然趋势。

最后,必须实施预算监管。部门预算需要建立评估机制、奖惩机制和反馈机制,由谁评估、评估什么、结果如何都要有明确的限定性要求。政府部门预算要尽量引入“第三方”评估体系,以避免经常性的“自己评估自己”的形式化评估。评估效果好的要奖励,评估效果差的要进行问责和处罚。同时,在宪法、行政法、行政诉讼法的既有框架下必须加强预算立法,因为预算的法定化是政府预算走向公共预算的充分而又必要条件。(作者分别为中南大学政治学院教授、博导;公共管理学院硕士研究生)