公共档案馆公共服务能力提升问题研究

[摘 要] 开放、自由的信息化社会需要快捷、便利的档案信息服务。公共档案馆的理念、职责、定位等需随着时代的发展做出相应调整。公共档案馆把握其“公共”的本质属性，为社会提供信息服务、满足并创造用户的信息需求，有力回应建设“服务型政府”的号召。秉持服务为先的策略，进行资源建设、打造信息资源利用平台、进行资源整合与共享。并在此基础上，拓展服务范围、深入开展政府信息公开、强化管理服务职能，从而树立开放、主动的品牌形象，切实将“死档案”变成“活资料”，把“档案馆”变成“思想库”。

[关键词] 公共档案馆；公共服务；能力提升

[中图分类号] D63 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863（2013）04-0094-04

知识经济时代，社会大众的信息需求、权利意识、行为方式等紧随时代的步伐不断改变，加之近年来数字档案馆、知识服务等新兴事物与理念的不断发展与变革，公共档案馆的理念、职责、工作环境等也在不断发生着各种或有形或无形的变化。

公共档案馆是随着档案馆由“国家模式”逐步向“社会模式”转变的过程中出现的专有名词。“我国档案馆向公共服务型的转型，是社会转型中的必然产物，它代表了档案馆的发展方向。”[1]2003年始公共档案馆日益成为我国档案馆理论新的研究热点，从2003年3月到2004年12月共召开了五次以公共档案馆为主题的学术研讨。信息公开日益为社会公众关注，人们对档案馆作为社会事业单位的公共服务能力存在许多疑问，因此强化公共档案馆公共服务能力是时代的必然要求。

一、公共档案馆概念分析

关于公共档案馆，张晓和张长海认为这种提法源于英国于1838年颁布的《公共档案法》，法国于18世纪末的改革确立了国家档案馆向普通公众开放的原则，确认了公民利用公共档案的权利以及档案向社会开放的原则，这一观点得到了较为普遍的赞同。[2]公共档案馆虽然源于国外，但在我国已经取得了一定的发展成果。2001年，由冯惠玲、张辑哲编写的《档案学概论》中首次使用了“公共档案馆”概念，开启了我国探索公共档案馆的步伐，而且“据不完全统计，深圳（2002年）、上海（2004年）、山东、浙江（2005年）、陕西（2006年）、辽宁（2007年）等省市先后提出了加强公共档案馆建设的问题”[3]，并开展了相关实践。

曹航认为，在当今世界，收集保管公共档案由国家出资，服务于社会公众的档案馆都可以称之为公共档案馆。[4]冯惠玲主张，根据《中华人民共和国档案法》、《中华人民共和国档案法实施办法》中对我国档案馆的分类以及公共档案馆的属性，公共档案馆就是指国家档案馆（历史档案馆、综合档案馆）和专业档案馆（专门档案馆、部门档案馆）。[5]刘国能通过公共档案馆与综合档案馆对比研究后认为综合档案馆是一个量的概念，而公共档案馆有质的内涵，它从整体素质上进入到一个更高的阶段，是一个新的里程碑。它不是在综合档案馆之外另建档案馆实体，而是在原有基础上，进行延伸拓展，重塑形象、秉持新的工作理念、建立新的工作机制，突破原有的框架。[6]

笔者认为，公共档案馆是在原有国家档案馆、专业档案馆的基础上，加强馆藏资源建设、面向社会公众提供优质服务、以现代信息技术方法、紧密与社会和公众的联系，明确自身定位，挣脱原有工作模式、理念的束缚，展现开放、主动、服务品牌形象的档案馆。

二、公共档案馆属性与职能

在认识公共档案馆时，要明确其三个本质属性，即档案馆归谁所有、馆藏资源的归属以及档案馆的服务对象。根据目前我国档案馆管理体制、档案管理现状，公共档案馆是由各级政府设立，馆藏档案资源所有权归国家，使用权归政府、非政府社会组织和个人，面向社会公众的档案馆。档案馆各项工作要充分彰显“公共”魅力，笔者认为其公共性体现在以下三方面：

首先，馆藏资源的公共化。馆藏档案要全面、准确的反映社会历史面貌、发展变迁状况，更贴近社会公众。不论是世博会、亚运会等大型活动所形成的档案，还是记录社会群众日常活动的档案都正纳入公共档案馆的工作领域。馆藏资源中除有利用限制的档案外，其余档案应面向公众开放。

其次，服务性质的公益化。公共档案馆经费由国家财政划拨，而国家经费很大部门来源于税收，随着纳税人权利意识的觉醒、档案信息需求的增多，必然要求公共档案馆在保存国家档案财富的同时，肩负起为经济、政治、科学、文化等提供服务的重任，并不以获取利益为前提。与此同时，公共档案馆属于国家文化事业单位，具有文化、公益双重属性，因此档案馆提供公共服务的同时要加强文化服务，强调文化更是对公共服务的深化。

再次，档案馆形象的社会化。公共档案馆的“公共性”是自内而外的，开放、公共的社会形象需要内在扎实的工作支撑。扎实的工作加以合理适度的宣传推广与包装，从而实现与社会的畅通交流。公共档案馆主动参与到一些影响范围广、活动规模大、公众参与度高的活动，从而塑造其良好的外部形象和“品牌”，进而作为一种信念、一种价值得到社会公众的认可。

注重公共服务是档案馆的职责所在，是档案馆本质属性的要求。切实将公共服务落实到实际工作中，将公共服务展现在各项工作之中，进而升华为自身的一种能力。国家档案局曾提出“五位一体”的功能建设要求，即将档案馆建设成为档案安全保管基地、爱国主义教育基地、档案利用中心、政府信息查阅中心和电子文件中心。功能的建设体现在各项具体工作中，目前档案馆开展的各项公共服务活动具体采用查阅接待、档案编研、举办展览、网络服务、文化讲座、社会教育等方式。

我国的行政管理体制正逐步从管理控制型向公共服务型转变。档案馆作为政府职能的延伸，也应有力回应我国建设“服务型政府”的要求，响应我国加速发展的民主进程。档案部门加快建立“覆盖人民群众的档案资源体系”和“方便人民群众的档案利用体系”，切实将档案基础设施的建设、档案资源的收集管理、相关产品的开发、档案文化的宣传教育、档案信息服务咨询等工作纳入到公共档案馆公共服务能力建设的框架之下和信息社会的网络环境之下。

公共档案馆公共服务能力可以从宏观与微观来理解。宏观来说就是为国家、社会提供信息服务，为公民提供信息权保障，微观来说就是开展编史修志、满足公众学术研究、休闲娱乐等需求的能力。公共服务的核心价值在于保障公民权利的实现、满足公众对公共产品的需求、保持档案信息供求平衡、消除消息鸿沟、减少信息孤岛现象等。

特里库克曾在第十三届国际档案大会的报告中提到：“我们的‘记忆宫殿’是为人民，而不是为国王服务”，因此不能将档案馆从“国家模式”向“社会模式”的发展停留在仅仅是一句空口号。档案馆需要创新的思维，宽广的视野、多元的眼光创新档案服务。现在已经涌现出一些先进单位，如深圳市盐田区档案馆建立了广东省学雷锋标兵、中英街上“活雷锋”陈观玉个人荣誉档案室。

三、档案馆公共服务问题分析

公共档案馆一直存在利用人次少，利用效果差强人意的问题。“《全国档案事业统计综合年报（2004年度）》，囊括我国所有档案馆的利用者为394.803万人次，平均到每个档案馆每天的利用人数仅有3.3人次。但是，仅统计国家档案馆的利用人数，美国在1991年就达到21.495万，通过电话和网络查询人数超越51万，加拿大的年接待量在3至4万人次。”[7] 可见，西方发达国家档案馆的利用人数平均数远远高于我国。造成这种状况的的原因是多方面的，大致有以下几点：

第一，观念落后，实际工作狭隘化。80年代针对国家档案馆馆藏贫乏提出“大力丰富馆藏”，90年代提出优化馆藏建设，馆藏资源的质量和数量确有了一定的提高，但是距离满足广大民众的档案利用服务要求还有很大的距离，这与档案馆长期的工作理念有很大的关联，也与馆藏建设中缺少对其终极目标——满足广大人民群众需求的考量有着不可分离的关系。

第二，资源建设水平低，整合难度大。档案馆是永久保存档案的基地，大多数档案馆的馆藏范围还仅限于从其所属单位收集具有永久保管价值的档案，但是档案馆作为国家的文化事业机构，其与生俱来的留存社会记忆、服务广大群众的使命不应只限于收集和保存这些在档案室中已经保存10年或者20年的档案，档案馆的收集范围应不断扩充。

第三，管理人才素质有待提升。开展咨询、查阅接待、编研等服务对档案馆所拥有的人力资源有一定的要求。如今，衡量档案工作的优劣更多以是否能提供有特色的信息服务为指标。优质的服务取决于档案部门人力资源的开发与管理。如传统档案馆开展的咨询服务是简单的、单线程的，而今档案网站纷纷建立、数字档案馆不断成熟等都要求档案馆具备较之以往更为充足、优质的人力资源。

目前中央档案馆、国家档案局全员纳入公务员管理，《公务员法》中全国各级国家档案馆很多也纳入或参照公务员管理，这些调整对于增强档案馆的吸引力将起到直接的作用。

四、强化资源建设 着重能力提升

“信息资源的占有和优化是做好利用服务的核心”[8]，因此丰富馆藏资源、健全馆藏结构、塑造馆藏个性、共享信息资源、提供利用等工作是档案馆公共服务的建设基础。关于档案馆资源建设方面的探讨很多，国家对于档案馆资源建设方面的政策措施也在不断调整，在理论和实践中都有很大进步，资源建设、整合与共享的理论和实践探讨都已具备一定的基础，但仍需不断注入活力。

（一）资源建设

馆藏资源是立馆之本、生存之基。资源建设是实现档案馆发展变革的必经之路，是档案信息服务之本。优良的资源才有可能提升档案馆的公共服务能力，因此新时期着力推进建设覆盖人民群众的档案资源体系，就要切实从馆藏建设抓起。关于馆藏资源，主要涉及以下两方面：

第一，资源来源。“公共”二字确立了馆藏资源的性质，也昭示着档案馆的资源范围，公共档案馆提供公共产品，也应该收录更为广泛的档案资源。追溯历史，档案馆在发展之初，注重机关档案的收集整理，现今档案馆乘着改革的东风，奉行“以人为本”理念，开始关注民生档案、个人档案、信用档案等关系人民群众生产生活的档案。档案馆要统筹兼顾经济、科技、文化、社会等各领域的档案，并及时的提供给社会各界利用，即用经济社会的“大视角”指导馆藏资源建设。

第二，资源构成。我国一直进行档案资源建设的探索和实践，从新中国档案馆初创时期提出的“加强档案收集”，到80年代以“丰富馆藏、优化结构”为主要内容的馆藏建设思想，到90年代加强重点档案和地方特色档案收集等，不再盲目追求档案数量、忽视质量和种类，而是注重从社会整体的视角思考和探索档案资源建设。资源构成要以社会需求为导向，馆藏中应既包括政府信息，也应囊括社会公众信息，从而满足人民群众日益增长的档案信息需求。

（二）信息资源利用平台建设

目前，全国联网统筹管理的档案信息资源服务平台还处于起步阶段，但是设想建立部级档案信息服务网络的想法具有一定的合理性。房产、土地等档案资源分散在不同部门，廉租房的审核中需要用到家庭存款、信用状况、社会保险等相关信息，分散的信息使得审核进程缓慢，制约了后续工作的快速开展，这与当今条块分离的档案行政管理体制有着直接的关系。因此，创建统一的服务平台是档案馆迫切需要解决的问题。

（三）资源整合

科学整合并合理配置各类档案资源，为社会各界提供统一、高效、便捷的档案信息服务，已经成为今后发展的趋势。资源整合涉及不同载体、不同类型的资源，如纸质档案、电子档案、声像档案、缩微档案等。编制共同目录、建立索引、构建档案数据库等是目前通用的整合办法，整合过程还有赖于网络、电视、广播、报纸杂志等媒体的传播。在传播中了解需求，在传播中扩大影响，进而形成系统的整合策略。如中国第一历史档案馆设立全国明清档案目录中心，中国第二历史档案馆设立全国民国档案资源目录中心，突破了明清档案和民国档案信息按地区、系统管理的格局。

（四）把握用户需求

“信息用户服务工作是公共档案馆全部工作的出发点和归宿，为信息用户提供高质量的档案信息服务是档案馆的根本宗旨”[9]，档案馆要试图满足公众的需求。因此，要认清用户群体，分析用户性质与需求等，继而做出相应调整。坚持需求驱动的重要战略。在用户需求的驱动下加快信息化步伐，塑造自身的品牌形象，满足社会化发展的要求，同时继续深入挖掘用户需求的特点、性质等。

（五）提升公共服务能力

展望未来，扩展与提升公共档案馆的公共服务能力应在拓展服务范围、深入开展政府信息公开工作、强化管理与服务职能三个方面下大力气。档案馆公共服务能力的提升是一个循序渐进的过程，需要方方面面的配合，即在保护公民合法权益的同时，要提高行政管理效能，降低管理成本，创新管理方式，增强管理透明度。

1.拓展服务范围

公共档案馆应着眼整个社会，发挥自身的公共服务作用，不断拓展工作范围与属地，力争更多的利用者，将自身的“公共性”发挥到极致。当前，各种新型档案不断涌现，诚信档案、民生档案、家庭档案等不断引起人们的关注与研究，社会建档工作也不断提上工作日程，档案馆在此工作过程中应担负起相应的责任，指导建档，也就是说档案馆面向基层，走进农村、走入社区等。

2.深入开展政府信息公开工作

政府信息公开具有与档案利用服务整合协调发展的理论和现实基础。从文件生命周期理论而言，档案和现行文件是处于不同运动阶段被赋予不同名称但本质相同的事物，在档案馆开展现行文件公开可以看作是档案利用的前置。从价值规律来说，现行文件和档案都具有第一价值和第二价值，只是随着时间的推移，其利用主体随之发生转变。《中华人民共和国政府信息公开条例》第三章——公开的方式与程序中明确规定“各级人民政府应该在国家档案馆中设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利”[10]。可见，档案馆应在政府信息公开中承担着重要任务。

3.强化管理服务职能

服务是公共档案馆的立身之本。开放的信息化社会需要便捷的档案信息服务，提升公共服务能力是当今时代的要求。1998年，我国政府将“公共服务”确定为其基本职能。在“十一五”时期的档案事业发展中，在贯彻落实科学发展观的过程中，国家档案局曾提出“建立覆盖人民群众的档案资源体系、建立方便人民群众的档案利用体系、建立确保档案安全保密的档案安全体系的‘三大体系’”[11]，这正是适应国家建设“服务型政府”的要求。最终切实将“死档案”变成“活资料”，把“档案馆”变成“思想库”。

综上，从公共档案馆整体着手培育与提升公共档案馆公共服务能力。“社会记忆和公众需要成为现代档案馆设置的主要原因和理论基础”[12]，公共档案馆的本质属性在于公共性，因此，档案利用的社会化、大众化应是公共档案馆追求的目标，将公共档案馆真正变为社会大众求知、寻史、教育、休闲的场所。普通大众积极突破权力包围去寻求、建构自己记忆的同时，公共档案馆要主动参与到社会记忆建构过程中，关注普通公众的记忆，切实传递如家一般的归属感。

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Peng Xiaoqin，Cheng Jiejing. The Innovative Strategy and Implementation Way of the Value for the Public Archives’ Users. Archives，2011（2）.

[10]中华人民共和国政府信息公开条例[EB/OL].http：//.

The Open Information Regulations of the People's Republic of China. http：//.

[11]杨冬权.国家档案局局长杨冬权同志在全国档案安全体系建设工作会上的讲话[N].中国档案报，2010-05-20.

Yang Dongquan. The Speech of the National Working Conference on the Archives Security System Construction Made by National Archives Bureau Chief Yang Dongquan. Chinese Archives News，2010-05-20.

[12]黄项飞. 公共档案馆：走进均等服务时代[J].山西档案，2011（4）.

Huang Xiangfei. The Public Archives： Toward the Period of Equalization Services.Shanxi Archives，2011（4）.

（作者：赵爱国，山东大学历史文化学院教授、党委书记，济南 250100；赵珍珍，大唐国际发电股份有限公司内蒙古分公司，呼和浩特 010050）