打造公共档案馆

近年来，随着建立责任政府、服务型政府观念的普及，公民维护个人权利的意识逐步觉醒，公共档案馆建设成为业界不容回避的问题。本文试图以维护公民利用档案的权利为基准点，探寻公共档案馆建设的宗旨和途径。

一、维护公民利用档案的权利是公共档案馆的核心精神

关于公共档案馆的含义，学界目前主要有三种观点。有学者认为，某档案馆是否划归公共档案馆应从三个方面予以考量，即是否以普通公众为服务对象，具有为普通公众提供平等服务的义务；是否有提供相应服务的 法律 保障；是否有满足公众需求的资源保障。① 也有人提出，公共档案馆是指馆藏档案作为社会的公共资源，能全面、准确地反映社会的基本 历史 面貌，应该开放的信息能借助各种媒介畅通地传递，并能广泛为社会、公众利用的文化机构。② 第三种观点则指出，凡是由国家设立、主要收藏公共档案、为社会公众提供服务的档案馆，都可称为“公共档案馆”。③ 可以说，这三种认识都不乏其合理性，都从馆藏、服务对象的范围对公共档案馆进行了界定。

笔者意图追溯“公共”语词的本源，探究公共档案馆的核心精神。“公共”一词，一是源自古希腊词汇，它强调个人超越自身去理解他人的利益。在古希腊，如果一个人具备了公共精神，就意味着他已经成熟并且可以参与公共事务；二是源于古希腊词汇，它指的是人们在工作、交往中相互照顾和关心的一种状态。从起源上看，“公共”指的是社会层面的非个体性，在古希腊 政治 社会里，它与早期的民主相关联。随着时代的 发展 ，这个语词的含义发生了很大变化，当今“公共”一词与政府密切相关，几乎成为政府的同义词。④ 公共行政理论认为，“公共性”是指政府应该根据社会和全体人民的共同利益制定与执行公共政策。衡量一项政府活动是否达到了公共性，基本标准就是考察其政策的制定及执行过程是否维护了公民的基本权利，是否充分体现和表达了公民的意志。由此，笔者认为，公共档案馆的核心精神在于“公共性”，它意味着档案馆作为政府的一个组成部分，其权力来自于全体公民，档案馆受全体公民的委托保管档案，并为每一个公民提供平等的服务。所以，档案馆各项工作方针、政策的制定都必须体现和表达公民的意志，政策的执行细则、执行程序都必须从维护公民利用档案的权利以及公民其他方面的利益出发，并将其贯穿于收集、整理、保管、提供利用等业务环节中；档案部门的公务人员，在工作中须坚持为民服务的宗旨，坚持公正、公平、公开的原则，克服部门和个人一己之私，确保公民利用档案权利的实现。

二、我们距离公共档案馆的目标有多远？

这几年，各地方档案馆纷纷建立现行文件中心，采取打造一站式服务、进一步开放档案、开通 网络 查询等措施，拓展服务空间，可以说档案界在公共档案馆建设方面不乏一些实践上的努力和探索。但本人以为，公共档案馆离我们依然很遥远，形成这个问题的原因很复杂，仅就档案馆主体而言，主要表现为两个方面：

1、远离公众的馆藏结构使多数国家档案馆缺乏为公民服务的基本条件

能否为公民提供良好的服务，直接取决于馆藏结构和馆藏内容，如果一个档案馆主要保管的是领导讲话、工作报告等文书档案，而关乎个人权益的产权档案、婚姻档案、社会保障等专门档案不够系统和完善，言及为公民个人提供服务，维护个人的利用权利恐怕就心有余而力不足了。多年来，我国档案界一直非常关注档案馆的利用率，对于国外档案馆的门庭若市钦羡不已，对国内档案馆门可罗雀的冷清表现出“恨铁不成钢”的忧虑。笔者认为，我国档案馆在规划馆藏时，对与公民切身利益相关的专业档案顾及不足，未能系统地收集、整理，因而，为民服务成为无米之炊。

档案馆藏结构、馆藏资源建设是一个老生常谈的话题，自上世纪80年代就开始了一轮又一轮的讨论，迄今为止，档案馆的实际馆藏结构虽得到了一定程度的改善，但现状仍不容乐观。上海市虹口区档案馆，在馆藏118521卷档案中，文书档案占到84.6%，而反映科技、财务、 艺术 等内容的只占15.4%。⑤山西省129个地、县档案馆中，“多数档案馆保存的只是文书档案而无科技、财务及其他专门(专业)档案，只有纸质档案而无照片、录音、录像等其他载体的档案”⑥，致使公民个人到档案馆申请查阅时，将近五分之一的利用者得到的答复是“查无此档”，乘兴而来，扫兴而归。这除了因馆藏档案整理不善，检索体系不健全，或工作人员不熟悉业务等因素外，还有一个重要原因就是馆藏结构的不合理。总之，我国综合档案馆在馆藏建设上或多或少地偏离了充分保障公民权利的宗旨，缺乏公共性的物质基础，难以满足社会各界尤其是公民个人对档案的利用需求。由此看来，建设公共档案馆的当务之急是调整馆藏结构，丰富馆藏资源，有计划地接收含有个人信息的专门档案。

2、官本位思想的长期影响使档案从业人员为民服务意识淡薄

在我国，因历史和文化等多方面因素的影响，官本位思想长期主导着档案工作，从业人员在实践中形成了一整套僵化的管理模式，为民服务意识淡薄，在档案工作上集中体现为：一是奉行“我能提供什么，用户就利用什么”的信条，利用者千辛万苦造访档案馆，被一句“查无此档”敷衍塞责的现象并不鲜见；二是繁琐的利用手续在利用者面前又竖起了另一道门槛，虽然法律明确规定“中华人民共和国公民和组织，持有介绍信或者工作证、身份证等合法证明，可以利用已开放的档案。”但有些档案馆依然旧习难除，利用者除了需出示个人身份证明外，还必须出具单位介绍信，甚至说明利用目的等。从法理上讲，如果公民享有利用档案的权利，那么，他到档案馆查阅资料，不仅仅是因需要获得档案信息，而是他想获得、他“有权利”获得信息，譬如利用开放档案，只要利用者出具了法律规定的证明性文件，档案馆就必须提供服务，不得另设任何附加条件。

再来考察利用工作统计分析，档案馆本位主义倾向同样表露无遗。譬如统计指标的设定，多数档案馆仅仅满足于调卷数、利用人数、利用目的（一般分为编史修志、工作查考、学术研究、个人取证和其他）的简单统计，主要反映某一特定阶段档案人员的工作量，至于更深层次的利用分析，如有多少需求尚未满足，主要集中于哪些方面，馆藏资源需要怎样统筹规划，如何调整与改善等，涉足者寥寥。即便最近几年，已经有人在关注利用状况分析，但他们的研究成果和建设性意见又很难上升到行政管理层面，转化为切实可行的规章制度。

三、打造公共档案馆

以维护公民权利为核心，打造公共档案馆，具体应体现为：构建平民化的馆藏，为实现公民利用档案的权利提供资源基础；建立公共档案馆文化，营造亲和、舒适的利用氛围，坚持用户至上的服务宗旨，平等、公正地对待每一位用户，最大限度地确保公民能够利用档案。

1、整合档案资源，架构平民化的档案馆藏

国内不少同仁对国外档案馆保存着内容丰富的个人与家庭档案无不表示赞叹。在美国，有关家庭、家族的档案以及个人学历和履历、业绩和财产、反映城市历史的人物与事件、地方历史风貌和土著居民历史、重大事件等资料，是档案馆藏的重要组成部分，是吸引利用者长期关注档案馆的资源，也是档案馆用户络绎不绝的重要因素。英国国家档案馆与国家统计局联合设立了“家庭档案中心”，保管着有关公民的出生、收养、婚姻、死亡等方面的历史材料，并编制了档案索引，可以为公民提供相关情况的介绍与咨询。⑦

我国应借鉴国外档案馆的做法，以维护公民权利为宗旨，重新规划馆藏结构，提出详尽的接收方案与策略，构建大众化的档案馆藏。国家综合档案馆除了接收政府各机构的文书档案、科技档案、照片档案等门类外，其他与个人关系密切的专门档案，譬如劳动部门的招工档案、民政部门的婚姻登记档案、工商部门的 企业 登记档案、房地产部门的房产档案、地产档案等也应一并接收。这些档案资料详细地记载了政府在行使某一职能过程中，涉及的公民个人或者某一组织在某一时期、某一方面的活动记录，这将成为公民个人日后查找利用的原始凭据，也可能成为将来个人、家庭或者组织史研究的珍贵史料。所以，国家综合档案馆要尽可能地将政府部门形成的一切与公民利益关系密切的档案资料，收集进馆并妥善保管，为维护公民利用档案的权利提供坚实的资源基础。

目前，档案馆藏来源主要依赖各机构档案室的移交，政府机构档案部门存有哪些档案，便可能向档案馆移交哪些档案。据笔者了解，各级政府机构中尚有为数不少的单位，各类档案未实现集中统一管理，室藏不够齐全、完整，多数仅保存着本单位的文书档案、 会计 档案、科技档案等，专业档案大多仍处于政府机构内部各个职能部门的掌控之下，移交渠道不通畅，形成了档案馆藏结构重文书档案、轻专业档案的格局，专业档案游离于档案馆的监管之外。

解决这个问题需要多方配合。首先，政府各机构须对本组织形成的各门类档案实行集中统一管理。国家档案馆馆藏主要来自政府各机构档案室，只有档案室室藏丰富、门类齐全，尤其将政府机构产生的涉及公民个人的档案完整地收集，这些珍贵的档案才有可能随同文书、会计、科技等类档案一并移交进馆，才能保障档案馆馆藏结构的合理，保障馆藏资源体现对公民个人的关怀。其次，档案馆须成立专门机构，责成专人主动与政府各部门联系、协商，根据每一个部门的职能范围及其产生文件的实际状况，制订详细具体的档案接收细则。如果某些机构档案基础工作薄弱，甚至在某个特殊阶段档案工作瘫痪，档案馆应重点督促他们按照接收细则整理移交档案，坚持“公众需要什么，档案馆就收藏什么”的工作理念，将政府机构形成与保管的专门档案系统地收集进馆，有效地保证馆藏的不断丰富，构建平民化的馆藏结构，这是打造公共档案馆的首要任务。

2、建立公共档案馆文化

美国纽黑文市公共图书馆馆长诺曼·欧德先生曾提出“公共图书馆文化”，并将其诠释为“图书馆是‘城市最重要的免费公众空间’，是一个城市的灵魂和心脏 ”。这里的“免费”包含了“免费”和“自由”二重含义，强调对市民全面服务功能；“空间”则指图书馆专业性 教育 功能方面须突出“公共性”；“公众空间”是聚合人群的地方。它意味着公共图书馆除了确保市民能够随时读书、用书、借书以外，还须把举办各种文化活动等等放在很突出的地位。所以，提高图书的利用率，应该始终是公共图书馆的工作重心。⑧ 美国的公共图书馆文化为我国公共档案馆建设提供了一种新的启示。

首先，在档案馆的选址、外观设计上要体现以人为本的理念。曾几何时，档案馆作为党委和政府的附属机构，始终小心翼翼地躲在政府或党委大院一个不易被发觉的角落里，用户如果查阅档案，须穿越威严的大院，再几经曲折，才能到达神秘的档案馆。就利用者而言，且不说档案馆是否保存着“为我所需”的材料，仅是繁琐的进门手续就很容易造成公众利用档案的心理障碍。所以，打造公共档案馆，首先在档案馆的选址以及外形设计上，要贴近公众，便利公众，富有亲和力。近几年，位于广州cbd中心区域的广东省档案馆和集决策 参考 、展览教育、社会课堂、咨询利用、信息集聚和传播、市场服务、学术交流、文化休闲等功能为一体的上海市新型档案馆在外滩开馆，标志着国家档案馆在选址、建筑外形、室内设计等正在朝向从公民利益出发，与利用者便利的趋势 发展 ，并以崭新的形象登上城市的文化舞台。

其次，须树立维护公民利用档案权利的服务理念，向公众充分展示馆藏，公平、公正地对待每一位用户，这是档案部门必须坚守的工作准则。由于档案包含的内容信息多是零星的、分散的，档案的检索工具又具有较强的专业性，所以，档案馆应把主要精力投诸如何尽力展示馆藏，如何能够最大限度地为公众提供利用；档案馆的工作人员，应该坚持“公众需要什么，我们就提供什么”的基本原则，把能为更多的利用者服务，能向每一位利用者提供准确、全面的档案信息，作为档案从业人员的价值取向。另外，平等对待每一个用户，不以利用者的身份、地位的不同而产生优待或者慢待现象，做到档案面前人人平等。

注释：

1、赵建功：《 公共档案馆琐议》，《山西档案》2003年第4期。

2、宗培岭：《公共档案馆，你从哪里来——写在上海市档案馆新馆开馆之际》，《浙江档案》2004年第1期。

3、李国庆：《公共档案馆社会功能的定位及其实现途径》，《新时期公共档案馆建设》，中央 文献 出版社2004年版，第79-80页。

4、王乐夫、陈干全：《公共性：公共管理研究的基础与核心》，《社会 科学 》2003年第4期。

5、《上海档案工作创新文集》2004年版第220页，转摘于冯惠玲《论档案馆的亲民战略》，《档案学研究》2005年第1期。

6、王保国：《我省档案馆工作的困境与出路》，《山西档案》2005年第5期。

7、朱荣基：《哪些档案具有长久利用价值——国外档案馆观感》，《