宏观经济政策与发展规划范文

时间:2024-02-08 16:18:37

宏观经济政策与发展规划

宏观经济政策与发展规划篇1

内容提要: 经济与社会发展规划是政策和法律相耦合的社会规范表现形式,它对我国经济与社会发展发挥了积极促进与指导作用。在推进规划体制改革过程中,为科学编制与实施规划,要处理好经济社会发展规划与发展规划法的关系,应当完善与拓展政策与法律相耦合的形式,明确政府规划行为的公定力,提高公众参与度,健全经济与社会发展规划法制,完善国家宏观调控体系。

我国每一财政年度都要制定《国民经济和社会发展计划》,每五年要制定《国民经济与社会发展规划纲要》,各级政府以此指导全社会经济与社会的发展。计划和规划在我国社会经济生活中占有重要地位,对国家和社会事业发展、对市场主体行为和全体居民都发挥着巨大的影响力。然而,从目前计划和规划的制定、实施状况看,其权威性、稳定性、可操作性、可问责性和公众参与度等方面仍存在着诸多问题。因此,推进规划体制改革,加快规划法制建设,创造有利于经济社会发展的良好法治环境,[1]是深入贯彻落实科学发展观、完善国家宏观调控体系的客观需要。本文拟就我国经济社会发展规划与规划法制建设问题,从经济法理论层面作些探讨。

一、经济社会发展规划的概念与性质分析

(一)计划、规划的词义分析

根据《现代汉语词典》的解释,计划作为名词是指工作或行动以前预先拟定的具体内容和步骤;作为动词是指做计划。[2]规划和计划并无本质差别。根据《现代汉语词典》的解释,规划作为名词是指比较全面的长远的发展计划,如制订规划,十年规划;作为动词是指做规划。[3]计划和规划在英语或法语中是同一个词(plan或programme),是指人们为了实现某种目的而对未来的行动所作的设想和部署。人区别于动物的一个主要标志,就是其行为或多或少、或长或短都有某种预先的安排或谋划,这就是计划或规划。[4]有学者认为,规划既是对未来行动结果(目标)的预期,也是对实现其结果的行动的预先安排,还是针对目标达成的行动过程中不断趋近目标的所有努力。[5]我国学术界目前对计划和规划这两个词含义的理解虽无本质差别,但在使用时还是有所区别。例如,现在年度计划正式文件仍称“国民经济和社会发展计划”,而原使用的“五年计划”改称为“国民经济与社会发展规划”。由此可见,规划是对未来比较全面、长远的发展计划,是对未来全局性、战略性、方向性问题的谋划、部署和展望。综上理解,笔者认为,规划是指各级政府拟定的适用于引导经济和社会发展的,有时间延续性和空间限定性的战略指导性计划。

(二)规划是人类社会管理与协调的需要

“凡事豫则立,不豫则废。”[6]儒家经典中蕴含着深邃的管理思想,影响深远。人类进入现代经济社会,各类市场主体和社会团体都有其独立的利益与目标,这些不同利益与目标应当与社会整体利益和国家发展长远目标相吻合,需要政府制定计划或规划来加以平衡协调。计划或规划在客观上反映了市场经济社会发展的自由与国家干预之间的冲突与协调。规划的功能在于能够适时而理性地将现实社会生活中可以利用的一切人力、物力与财力资源,事先安排或分配到预设的时间和空间内,以实现经济社会发展目标。我国在从计划经济体制向社会主义市场经济体制转变过程中,彻底排斥和取消计划的企图和做法都是错误的。[7]“经济、社会发展有规划,这是社会主义的优越性之一。2009年11月,《时代周刊》在奥巴马访华前夕建言美国应向中国学的五件事,第一件就是确定目标、规划并整合全部力量推动国家发展。”[8]

我国目前确立了以《中华人民共和国国民经济和社会发展五年规划纲要》为国家总体规划统领,以主体功能区规划为基础,以专项规划、国土规划和土地利用规划、区域规划、城市规划为支撑,各类规划定位清晰、功能互补、统一衔接的规划体系。[9]我国规划体系是层次分明、功能互补的三级三类规划管理体系。从行政层级看,现行规划体系包括部级、省(区、市)级、市县级规划。从对象和功能类别看,现行规划体系包括总体规划、区域规划和专项规划。总体规划是国民经济和社会发展的战略性、纲领性、综合性规划,是编制本级和下级专项规划、区域规划以及制定有关政策和年度计划的依据,其他规划要符合总体规划的要求。专项规划是以国民经济和社会发展特定领域为对象编制的规划,是总体规划在特定领域的细化,也是政府指导该领域发展以及审批、核准重大项目,安排政府投资和财政支出预算,制定特定领域相关政策的依据。区域规划是以跨行政区的特定区域国民经济和社会发展为对象编制的规划,是总体规划在特定区域的细化和落实。跨省(区、市)的区域规划是编制区域内省(区、市)级总体规划、专项规划的依据。[10]

编制和实施国民经济和社会发展五年规划,在我国已有60年的历史。特别是改革开放以来,根据社会主义市场经济体制的要求,我国对规划内容、方式和规划体系进行了不断改革,使规划管理成为中国特色社会主义制度的优越性之一。

(三)国民经济与社会发展规划纲要的性质分析

国民经济与社会发展规划纲要是国民经济和社会发展的战略性、纲领性、综合性的国家总体规划,是编制本级和下级专项规划、区域规划以及制定有关政策和年度计划的依据。它有时间延续性和空间限定性的特点。经济学和国民经济管理学对国民经济与社会发展规划纲要的性质和定位是比较明确的。但是法学界对其性质的理解有明显分歧。有的学者认为规划是宪法性法律文件;有的学者认为“制定国民经济和社会发展五年规划是我们党和国家的一件大事。作为《规划 》载体的《纲要》是法律性文件,具有法律约束力,但只是对政府具有约束力。”[11]还有的学者认为规划根本不是法律文件,没有法律约束力。也有专家认为,在一定意义上,规划具有仅次于法律的、规范社会行为第二准则的功能。[12]

国民经济与社会发展规划纲要的性质究竟如何?笔者以我国《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》[13](以下简称《规划纲要》)为分析对象进行探讨。

第一,《规划纲要》具有明显的国家政策性。从《规划纲要》编制和内容看,它是“根据《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》编制”,[14]在《规划纲要》第4章规定了十大政策导向等内容,[15]所以“规划在总体上已是指导性、政策性的”。[16]但这种政策不是党的政策,而是国家的政策。因为《规划纲要》草案是由国务院发展改革部门起草,经国务院审查编制后提交全国人大审议批准。《规划纲要》草案经过全国人民代表大会审议批准后,就具有国家意志的属性,是国家的政策性文件,向社会公开。尽管《规划纲要》与《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中的许多内容相同,但其已由党的政策转换为国家的政策了。

第二,《规划纲要》具有国家法律约束性。《规划纲要》明确指出:“本规划经过全国人民代表大会审议批准,具有法律效力。要举全国之力,集全民之智,实现未来五年宏伟发展蓝图。”[17]在《规划纲要》的多数篇章中进一步规定了相应的约束性指标和公共服务领域的任务,明确“本规划确定的约束性指标和公共服务领域的任务,是政府对人民群众的承诺。”[18]《规划纲要》在第16篇对如何保障实施,明确了规划实施责任,提出了强化实施的具体方法。由此观之,《规划纲要》是一件具有国家强制力的规范性文件。

第三,《规划纲要》具有政策和法律的耦合性。《规划纲要》使政策与法律作为调整经济与社会利益关系的基本框架固定下来。它是政府履行经济管理与公共社会服务职责,实施经济调节、市场监管、社会管理的重要依据。它是引导市场主体行为,促进经济持续平稳较快发展,推进中国特色社会主义事业的行动指南。它是全国各族人民共同的行动纲领。所以在社会规范属性上,把《规划纲要》作为单纯的政策规范性文件,或者以其具有法律效力为依据,而把它单纯当作法律规范性文件,都是不全面的。笔者认为,《规划纲要》乃至规划是政策和法律相耦合的社会规范表现形式,[19]两者的耦合并用是国家管理经济与社会事业的成功经验。

二、发展规划与发展规划法的关系

为了加强规划法制建设,在明确了规划、经济社会发展规划的概念与性质的基础上,还必须明确发展规划法概念,以及正确认识发展规划法与经济社会发展规划的关系。

为避免规划的主观随意性,保持规划统一和稳定性,在编制、审议、批准、下达和实施规划的过程中要做到有法可依,有章可循。目前,国家发展和改革委员会针对我国规划编制和实施工作中存在的主要问题,在国务院《关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》(国发[2005] 33号)的基础上,于2010年草拟了《发展规划法》。[20]笔者在本文写作之前,一般称“规划法”,不用“发展规划法”的概念。[21]现在看来用“发展规划法”更有针对性,更为确切。笔者认为,发展规划法是指调整制定并组织实施经济和社会发展规划过程中所发生的社会关系的法律规范系统,体现在经济和社会发展规划编制、审批、下达、执行、调整、检查和监督等各个环节上,是我国经济法体系中宏观调控法律基本制度。发展规划法是确定国民经济和社会发展规划内容,保障其实现的法律形式,因此,发展规划法与经济社会发展规划的关系十分紧密。

(一)发展规划法对经济社会发展规划制定和实施的保障

第一,发展规划法为规划的制定提供了程序保障。我国发展规划的制定要体现全民参与性,由于参与的社会力量复杂,涉及政治、经济、社会各个方面,只有运用发展规划法的制度和程序作保障,才能保证符合国情民意的发展规划有条不紊地顺利出台。一些地方政府和经济工作部门对国民经济和社会发展规划的编制和实施缺乏应有的重视,有的随心所欲地调整和更改规划,有的为追求眼前利益不惜放弃长远打算,甚至有少数领导视规划为经济和社会发展的桎梏,规划刚刚出台就被束之高阁。实践证明,没有发展规划工作的法制化,就没有科学真实的规划编制,从而使发展规划的实施缺少必要的权威性和全程性的监督管理。[22]我国目前采用的是“三级三类”规划体系,覆盖范围广、牵涉主体多,在实施过程中难免会出现不遵循规划、任意扰乱规划的行为。为了达到实现发展规划的全局意图,需要有强制约束力的发展规划法来指导和约束各方行为。发展规划法不仅要约束行为主体的编制程序,在审批时也需要明确审批主体的法律地位和审批期限等。从各类发展规划的审批主体来看,国民经济和社会发展总体规划的审批主体是同级人大,区域规划的审批主体是同级人民政府,专项规划的审批主体是同级人民政府及其授权部门。实践中,鉴于区域规划、跨区域规划和不同种类的专项规划审批主体的复杂性,更需要从法律上明确各审批主体的职责权限。

第二,发展规划法是规划实施的法律保障。发展规划实施是整个规划法律执行程序中的关键。在规划实施过程中,主体的多元化导致各方利益的多元化,若没有统一的具有强制力的法律规制,容易引起冲突和混乱。发展规划法能强化规划的法律约束力,保证规划实施的严肃性、连贯性,保障规划管理职权有效行使。法律明文规定各级规划一经制定,相关职能部门应自觉遵照规划要求执行,非经法定程序,不得擅自改变规划提出的指标和任务,如出现需要调整的情形,也必须依法定变更程序和方式有序进行,防止任意盲目调整而影响规划的执行。这样可以切实维护规划管理秩序,发挥发展规划的经济与社会管理功能。总之,运用发展规划法将规划的编制、审批、实施、评估行为纳入统一的法律规制轨道,将使规划实施得到国家强制力的保证。

第三,发展规划法是对违反规划行为进行问责的依据。发展规划从开始编制,就会触及一些地方政府、部门和利益集团等主体的利益,这些主体会想方设法推动一些项目进入规划,也会阻止一些项目进入规划,使规划成为某些地方、部门和利益集团通过国家意志合法谋取利益的工具。同时,一些地方为了发展的需要,规划编制也成了重点公关的对象。在发展规划实施中也暴露出一些问题。譬如,某些地方政府或部门遇到就业压力、节能减排难度增大和房地产调控等等问题,而采取有选择性的规划执行,对有收益的、能带来好处的就坚决执行,反之能拖就拖、能了则了。[23]凡出现上述情形,违反法定权限和程序等导致规划失误和执行中、弄虚作假,应当依法追究责任。但现实情况却是少有问责、追责。究其原因还是对违反规划行为进行问责缺乏法律依据或者问责机制不健全。因此,发展规划法应当明确规定违反规划行为的责任,一方面有利于促进发展规划的有效实施,促使各级政府落实国家规划;另一方面又保证了规划的科学性和规划的严肃性。通过发展规划法途径建立责任追究制度与问责机制以约束规划行为,使得违反规划行为的追责、问责有法律依据和法定程序,是十分必要的。

(二)发展规划实践对完善发展规划法的促进

第一,发展规划实践促进《发展规划法》的尽快出台。在我国实行经济和社会发展五年规划制度已有60年,编制了12个五年规划(计划),各级规划编制部门和规划工作者在不同的历史背景和体制条件下,从事编制和实施国民经济和社会发展五年规划工作,积累了不少有益经验和方法。例如,将规划指标区分为预期性和约束性两类,强化了规划的导向性和约束性;明确主体功能区的功能定位及发展方向,充实了规划在空间方面的内容;建立规划实施监督机制,完善规划实施中期评估制度,加强对规划实施的即时 监测,充分发挥人大、政协以及社会公众对规划实施情况的监督作用等。这些都为《发展规划法》的制定准备了立法实践基础。

我国尚未制定《发展规划法》,与财政预算和金融方面的立法工作相比而言,发展规划工作立法严重滞后。编制和实施规划是政府的重要工作,应当纳入依法行政轨道。目前,各方面普遍认识到制定《发展规划法》的必要性。九三学社中央向全国政协大会提出的《关于做好‘十二五’规划制订与实施的提案》很有代表性。提案指出,国民经济和社会发展五年规划是战略性、纲领性、综合性规划,其重要性毋庸置疑。科学编制规划并依法实施,才能真正发挥规划对国家今后五年甚至更长时期国民经济社会发展方向的指导作用。为提高规划编制的规范性和透明度,应尽快出台《规划编制条例》,严格按照条例规定的程序编制规划。[24]

目前,在国民经济和社会发展规划的编制、审批、实施、监督等方面的实践工作遇到的程序问题较多,规划的各个环节都需要明确的法定程序。只有靠一系列民主、科学的程序,才能制定出完备而详实的规划,才能保证规划最大限度地体现多数人的意志,真正反映经济发展的规律,促进决策的正确性与规划的科学性。

第二,规划实践检验发展规划法的功效和作用。发展规划法规范政府的规划行为,对政府和企业的行为具有指引、导向作用。法律规范通过配置政府和企业在法律上的权责,设定政府和企业的行为方式,把社会主体的活动引入可调控的、有利于社会稳定的社会秩序之中。发展规划法是否实现了预设的法律效果,要通过规划目标是否实现来检验。发展规划法是否有效遏制了不执行或违反规划的行为,也需要通过规划最终目标的实现来印证。发展规划推动规划法的立法进程,有利于制定出《发展规划法》来维护和促进经济与社会的又好又快发展。

三、发展规划法与发展规划政策的耦合

(一)对发展规划政策和发展规划法相耦合的理解

政策和法律是促进我国经济与社会发展的两大推动力。实践表明,我国的经济与社会发展规划纲要,将政策与法律作为调整经济与社会利益关系的基本框架固定下来,是发展规划政策和发展规划法相耦合的最好形式,是党领导经济工作和国家管理经济的成功经验。在加快经济发展方式转变,推进经济社会又好又快发展的进程中,应当着手进行规划体制改革,推进规划法治建设,进一步完善与拓展政策与法律相耦合的形式。

“耦合”[25]有以下几层含义或特点:第一,表明有两个或两个以上相互独立的物体、体系或运动形式并存;第二,并存的相互独立物之间存在着互系、交流与影响作用;第三,两者相互关联与依赖,通过相互作用或某种外在作用可使两者联合起来。“藉此推而广之,在社会科学领域中,我们也可以把两种社会现象通过某种条件,使二者有机结合起来发挥作用的客观事物,称之耦合。作者认为市场机制与宏观调控的相互结合、共同作用于社会经济生活,亦是一种耦合现象。”[26]因此,发展规划法与发展规划政策的耦合,实际上强调的是二者相互独立、相互影响和相互依赖,共同作用于促进和保障经济社会的发展。

(二)发展规划政策的概念及特征

“政策,是指政党或者国家为完成其任务而制定的,体现制定者所代表的阶级的意志的,以党纪或政纪保证实施的社会规范的总称。”[27]笔者认为,发展规划政策是政党或者国家为达到一定时期的目标而制定的调整未来经济和社会发展战略、方针和措施以及各项工作部署安排的,以党纪或政纪保证实施的社会规范的总称。发展规划政策以经济与社会发展政策为基础,涵盖产业政策、投资政策、收入分配政策等。在市场经济体制下,我国发展规划政策是国家宏观调控的一种重要手段,更加突出其导向性,主要内容包括国民经济与社会发展的战略方针、目标任务和布局的规定,并且通过产业政策、财政政策、货币政策、价格政策等手段来达到目标。

发展规划政策作为一种宏观调控手段,具有以下特征:

第一,发展规划政策从其制定到实施过程都充分体现了执政党、国家和人民的意志。发展规划政策作为一国经济基础决定的上层建筑,从其阶级性来分析,是执政党、国家或政府对整个国家经济和社会发展进行政治控制或阶级统治的工具或手段。在我国,发展规划政策包括由我国执政60多年的中国共产党制定的党的发展规划政策,它集中体现党的意志;由国务院及其各部委和各级地方政府制定的政府政策,经全国人民代表大会或人大常委会审议批准出台的反映和集中全国人民的意志和智慧的国家政策。所以,我国的发展规划政策体现了执政党、国家和人民的统一意志。

第二,发展规划政策是以科学发展观为指导思想,具有科学预测性。发展规划本身就具有对未来的导向性。一个规划是否合理取决于对过去和现实状况的分析以及对未来的正确认识。在我国,无论是党的发展规划政策、国家发展规划政策,还是政府的发展规划政策,都以科学发展观为指导思想,基于对过去发展规划工作的总结,以及对今后经济社会发展趋势的分析,有针对性地制定适合我国国情的方针、路线和措施。从总体上看,这些发展规划政策具有科学预测性。

第三,发展规划政策注重平衡公共利益与个人利益,具有平衡协调性。在市场经济体制下,发展规划政策是平衡与协调国家利益、社会利益和各市场主体之间利益诉求的产物。发展规划政策的平衡协调性使得规划目标变成各市场主体的内在意志和自觉行动,既保证了全民参与性,又有利于规划的执行。公共利益与个人利益的冲突是社会矛盾的主要原因之一,通过发展规划政策的科学制定和实施,可以事先预防一些矛盾的激发,有利于社会的和谐。

第四,发展规划政策要顺应形势而与时俱进,具有相对灵活性。发展规划政策的制定和实施,不如法律的制定和修改程序严格,具有发展规划权的主管机关,可以适时对规划政策作出调整。随着目标任务的完成或改变,国家确定新的目标及相应的指导方针和措施,使发展规划政策具有应变能力强的灵活性特点,这也是发展规划政策相比发展规划法所具有的优势所在。

(三)发展规划法与发展规划政策耦合的基础

规划法和规划政策在意志属性、表现形式、实施方式和稳定程度上存在着诸多不同,承担着各自的职能,发挥着各自不可替代的作用;同时,它们之间又相互依存、相互作用。因此,将二者有机结合起来共同发挥作用极为必要,也就是说,发展规划法与发展规划政策需要耦合,也可以耦合。在我国,两者的耦合有坚实的基础。

第一,发展规划法与发展规划政策都产生并服务于社会主义的经济基础和根本政治制度,体现了广大人民的意志和要求。我国实行以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度,是发展规划法与发展规划政策产生和发展的共同基础。党的发展规划政策通过人大和政府转换为国家和政府的政策。全国人民代表大会代表全国人民行使国家权力,制定包括发展规划法在内的法律,无论是发展规划法,还是发展规划政策都体现着全国人民的意志。两者都建立在人民代表大会制度这一根本政治制度上,这决定了我国的发展规划法和发展规划政策不会偏离中国特色社会主义制度的发展轨道。

第二,发展规划法和发展规划政策都是在科学发展观指导下制定和实施的,二者的核心价值取向和追求的目标是一致的。发展规划的意义在于为了实现某个未来目标而选择在今后一段时间内能为社会所接受的行动方案。[28]以科学 发展观为指导思想制定和实施的发展规划法和发展规划政策,以促进经济社会较好较快持续发展为目标,按照“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的要求,更加符合核心价值取向和奋斗目标的预期。

第三,发展规划法与发展规划政策的调节功能各有优劣,需要互补。发展规划法与发展规划政策作为发展规划的两种规范表现形式和国家宏观调控的手段,存在许多共同点,但二者又存在调节功能的区别。例如,二者调整范围与方式上存在差异,政策一般比较灵活,有较大的伸缩性,而法律则相对稳定与确定,应变性弱。在我国《发展规划法》还未正式出台的情况下,发展规划政策起了很大的作用。“政策不仅可以起到拾遗补缺的作用,有时甚至能够直接发挥法律调整的作用。”[29]但政策这种社会调整手段,本身也具有一定的局限性。例如,规划政策缺少象法律规范那样的规范性、普遍性、公开性和国家强制性,不能像法律那样直接凭借国家强制力来保障实行,调控范围相对较小,执行力相对较弱;同时,规划政策缺少法律规范所具有的系统性、稳定性和严格的责任制度。法律的权威性、稳定性和程序性等诸多特征,使得其不仅仅是落实政策的一种工具或手段。[30]所以,在建设我国发展规划法制体系的过程中,不能以规划政策代替发展规划法,也不能以发展规划法取代规划政策,而应该使二者在社会主义根本政治制度和基本经济制度基础上耦合起来。

第四,中国共产党长期稳定的执政地位是发展规划法与发展规划政策在我国实现耦合的政治保障。我国实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。中国共产党作为我国各项事业的领导核心,在其长期执政过程中,形成了一系列稳定成熟的大政方针与政策,对我国社会经济的发展起到了指导和促进作用。党的发展规划政策是中国共产党根据我国经济发展不同阶段的国情制定的,具有连续性,同时也保障了规划政策在一定时期内的稳定性。国家的政策在整体上是根据党的政策出台的,如《规划纲要》“根据《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》编制”。[31]在执政党频繁更换的政治生态环境下,政府政策不稳定、不连续,是不可能达到政策与法律相耦合的。只有一党处于长期稳定的执政地位才能使发展规划政策与发展规划法相互配合、共同作用,实现耦合。发展规划法与发展规划政策在我国实现耦合是中国特色社会主义制度和具体国情决定的。

(四)发展规划法与发展规划政策耦合的方式

基于对发展规划法和发展规划政策相耦合基础的分析,表明二者存在耦合的坚实基础。怎样进行耦合?二者耦合的方式是什么?笔者认为应当把握以下几点:

第一,明确发展规划法和发展规划政策各自的调整范围。法与政策之间存在一定的紧张关系,灵活的政策调整可能忽略了法律规定的形式正义和程序正义。所以,首先应当确定的是发展规划的法律框架。目前,我国尚没有出台一部完整系统的规划法,法律中关于规划的相关规定散见于特定领域的部门法,如《城乡规划法》、《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》(国发[2005] 33号)和《海域使用管理法》等。当务之急,应当依据《宪法》和《立法法》颁布一部专门的《发展规划法》,明确该法的适用范围,划清其与发展规划政策的界限,改善发展规划政策什么都管的错综复杂的局面。

第二,注意发展规划法和发展规划政策的协调统一。面对复杂多样的的社会结构和社会关系,政策调控功能的局限性越来越突出,法律调节功能需要得到更大程度的发挥。因此,发展规划法和发展规划政策都要从整个国民经济协调发展和社会经济的总体效益出发,调整国民经济结构和产业,确保发展规划作用的充分发挥。在发展规划法和发展规划政策的创制环节,应当加强沟通和协调。发展规划政策尤其要发挥其协调性和灵活性作用,同时要尊重发展规划法所确定的规划主体的权力和程序规则,运用法律责任制度,保障总体规划、区域规划、专项规划等“三级三类”规划的有效执行与实现。

第三,增强发展规划法和发展规划政策耦合中的动态配合。发展规划法作为一种法律规范,更加注重对发展规划关系的调整,包括对规划主体、规划程序、规划效力的规定。但在一定时期内,国民经济和社会发展的具体目标及其贯彻实施,不仅依赖发展规划法的保障,还需要通过适时的调整使规划不断地适应现实情况的变化。因此,当社会经济状况发生重大变化,规划政策急需进行调整时,发展规划法应启动特殊程序加以应对,协调二者的冲突。同时,规划的特殊程序也不能脱法操作。“规划不能随心所欲,因此我们常说:依法通过的规划本身,就具有法的效力。”[32]贯彻规划政策应当有利于促进发展规划法更好地得到实施,树立发展规划法的权威;规划政策是规划法律的核心内容,在实施发展规划法的过程中,要注意规划政策因势变动的走向,在执行规划政策的过程中运用发展规划法的基本原则,使用法定自由裁量权缓解和消除与政策的矛盾,使发展规划政策和发展规划法在动态中耦合,达到发展规划法和发展规划政策实施的预期效果。

第四,《规划纲要》是实现发展规划法和发展规划政策耦合的最佳表现形式。如前文所言,《规划纲要》既具有政策性,又具有法律约束性,是法与政策的耦合。这种耦合使得发展规划在法和政策的层面上实现了高度统一。《规划纲要》充分考虑了党的政策的指导性,是经过广泛的探讨和科学、充分的论证而制定的;同时,它是经全国人民代表大会审议通过的,具有法律约束力,因此在实施过程中将具有更强的执行力和公定力,更有利于规划目标的实现。《规划纲要》这种新的社会规范表现形式或渊源,是建立在我国国情基础上,体现并保障我国经济社会发展总体规划目标实现的最好方式。

四、经济社会发展规划行为公定力与提高公众参与度

(一)发展规划行为公定力的分析

本文所称规划行为,即经济社会发展规划行为,是指国家规划职能机关以制定和执行经济社会发展规划为目标所实施的政府行为。就其本质而言,规划行为是一种政府实施的行政行为,因此,它具备行政行为公定力的特征。行政行为公定力的概念源于日本学者美浓部达吉,他认为,关于行政行为,一般说来行政厅的组织完备,行政厅被赋予依据法规处理行政行为的权威,并且因为行政厅代表国家或者公共团体的权力,所以,其行为暂且被推定为合法,便是当然的事情了。[33]由此可见,公定力:请记住我站域名是指行政行为一经依法作出,即具有被推定为合法、有效而予以尊重的法律效力,未经法定程序变更或撤销前,任何公民和组织不得否认其行为的效力。同时,在行政复议和行政诉讼期间,没有法律特别规定,原则上不停止执行。[34]所以,规划行为的公定力特征就赋予其一种对世的法律效力,使得规划行为在未经法定程序变更或撤销前,任何机关、组织和公民都不得否认其效力,即使在行政复议或行政诉讼期间,没有法律的特别规定,原则上也不得停止执行。

在现实中,国家规划职能机关的规划行为是一种长期而复杂的过程,受到行政体制、物质基础、科学技术等诸多方面因素的限制,再加上相关公务人员个人素质和能力的影响,导致规划行为中的瑕疵是难以避免的。当规划行为的主体、方式、程序等方面存在瑕疵的时候,该规划行为是否还具有绝对的公定力,这就涉及到了关于规划行为公定力界限的问题。

目前对于这个问题的讨论,存在两种学说。其一,持“完全公定力说”的学者认为,国家垄断无效确认权是无效行政行为公定力的体现。[35]也就是说,只有国家有权力确认所有规划的法律效力,确认规划无效必须由行政机关按照法定程序进行,其他任何人不得因为规划存在重大错误或者瑕疵而对其进行无效认定。这保证了规划在被依法消灭前绝对的公定力。其二,持“有限公定力说”的学者认为,具有重大错误或者瑕疵的规划不应具有公定力,任何公民或组织为了维护自身的合法权益,在辨明规划行为无效或者可撤销的前提下,可以拒绝履行而不被追究违法责任。[36]

根据规划行 为的特性,笔者认为采取“完全公定力说”更为妥当,原因如下:

首先,无论是规划的编制还是执行,都涉及到对公共利益与非公共利益的权衡。从维护整体利益的大局出发,需要对其表现出足够的信任和支持才能保证其有效实施。而单个或少数公民或组织对发展规划的考量往往是从自身利益出发,通常和规划存在利益的冲突和矛盾。如果允许他们任意否定和违抗规划行为,必将导致个人、企业或局部的利益凌驾于公共或社会整体利益之上,不利于规划的贯彻实施。

其次,规划行为一般具有较强的专业性和复杂性,非专业的普通人士通常不具备辨明其正确性与合法性的能力。因此一旦采用“有限公定力说”,容易导致部分公众错误地对规划进行无效认定的可能性,激起公众与规划行为相对抗,从而动摇规划执行所赖以存在的社会基础,扰乱正常的经济社会发展秩序。

最后,基于归责机制的考虑,“完全公定力说”在保证规划职能机关规划行为公定力的同时,也将规划编制和实施过程中的违法风险交由行政机关一并承担,从而使得公众免于承担相关责任。也就是说,在“完全公定力说”的基础上,公众不会因为按照错误的规划实施了相关行为而承担法律责任,也不存在基于错误的认识拒绝履行相应规划而妨碍公务的违法可能性。因此,按此种学说,公众基于规划行为的公定力而只承担较小的违法风险。

(二)提高公众参与度是维护发展规划公定力的根本措施

对于事关我国国民经济与社会未来健康发展的规划和规划行为,其公定力的来源是人民当家作主的社会主义民主。在不断推进社会主义政治制度自我完善和发展进程中,如何提高人民群众在发展规划的制定和实施中的参与度,是至关重要的。因为只让公众积极参与对规划编制和实施,才能使公众了解和理解发展规划由来及真实内容,使他们能够自觉自愿地协助与支持政府规划行为,从根本上保证规划公定力。如何扩大和提高人民群众的参与度,笔者认为,有以下几点应当特别关注:

第一,由法律赋予人民群众有对规划制定和实施的知情权、参与权、监督权。应尽快出台《发展规划法》,对此作出规定。在妥善处理保密与提高透明度关系的前提下,要保障人民群众实现上述权利。

第二,丰富民主形式,保证规划制定中公众广泛参与的多种渠道。对涉及人民群众切身利益的规划内容,要尽可能采取社会公示和公众听证的制度;进一步健全规划咨询制度,扩大专家队伍,完善咨询方式,形成规范化的规划决策咨询机制,尤其是对于一些重特大项目、工程的筛选和论证工作,更要力争做到每个环节都公开;逐步公开专项或区域规划决策过程,避免“领导指挥规划”、“项目引导规划”的情况。[37]

第三,加强对规划执行的社会监督。再好的发展规划也需要切实的执行,才能实现。加强社会监督检查是确保规划执行的保障之一。所以在加强人大监督、政协监督、上级政府或专门机关监督、内部监督的同时,也要充分发挥广大人民群众和舆论媒体的社会监督作用。

五、发展规划法与宏观调控法体系的完善

(一)促进和保障经济社会的发展需要宏观调控法治

加强和完善宏观调控是市场经济的客观要求。我国《宪法》第15条明确规定:“国家实行社会主义市场经济。国家加强经济立法,完善宏观调控。国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序。”完善宏观调控是为了保证国民经济全面、协调、健康与持续发展。要完善国家宏观调控体系,必须建立健全国民经济与社会发展规划(计划)制度、财政制度和金融监管与调控制度、价格制度等相互配合的宏观调控体系。同时,完善国家宏观调控体系又必须构建比较完备的国家宏观调控法律框架。因为宏观调控的政府行为需要规范,宏观调控的各类手段需要法律保障,宏观调控关系需要法律调整。无论是法治国家的理念还是经济法的理论,都要求国家实行宏观调控法治,只有这样,才能保证宏观经济目标的实现和防止宏观调控部门滥用或者弃用宏观经济调控权,最大限度地实现宏观调控的预期目标。[38]但从目前宏观调控的立法状况看,宏观调控法治的任务还十分繁重与艰巨。我国在财政、金融等宏观调控专门立法方面制定了《预算法》、《中国人民银行法》、《价格法》等一些法律,而作为确立宏观调控目标和总体要求的国民经济与社会发展规划方面仍然是无法可依。“总的来说,因袭计划传统,我国的规划迄今还称不上是法治的。规划的编制是领导定指标、规划人员画蓝图,规划由权力机关通过以后,基本上回到脱法状态,到规划结束时笼统、非正式地报告一些喜人的数据,缺乏法治所要求的规范、博弈、制度化的协调,以及救济和责任等要素,从根本上还没有摆脱开会、发文件、直接的指挥和命令等行政式计划的特质和窠臼。”[39]因此,尽快制定《发展规划法》,使发展规划工作纳入法治轨道,“要使它变得如同法治国家的预算那般的‘实’。”[40]

(二)发展规划法在宏观调控法体系中的地位

在我国,宏观调控法是一个调整宏观调控关系的法律规范体系,这个体系包括发展规划法、预算法、中央银行法、价格法等法律及其相关法规。由于发展规划是国家实现宏观调控目标可采用的具有综合性和主导性的手段,所以调整发展规划关系的发展规划法在整个宏观调控法律体系中处于中心的地位。其主要表现为两方面:

第一,发展规划法在整个宏观调控法体系中,发挥着提纲挈领、统领全局的作用。发展规划法确定了整个国家经济社会发展的主要方向、目标和原则,同时也为宏观调控确定了基本方向、原则、目标和方针,是其他宏观调控法确定立法原则的主要依据,也是检验其他宏观调控法是否发挥调控作用的重要手段。

第二,发展规划法对其他宏观调控法起着协调、引导、监督作用。部级发展总体规划是国民经济和社会发展的战略性、纲领性、综合性规划,是多种经济调控杠杆和政策协同动作的统一方案,只有各种调控手段围绕发展规划确定的调控目标和任务协调行动,才能形成宏观调控合力而产生整体性效果。“规划通过对未来经济发展走势的全面分析和科学预测,提出经济发展的战略重点,指明其他宏观调控手段发挥作用的方向。规划确定的总供求政策、结构调整政策等基本政策,决定和影响着财税政策、信贷政策、投资政策、价格政策、汇率政策、税收政策的制定和实施,指导各类调控杠杆的运作。”[41]发展规划法在发挥对其他宏观调控手段引导作用的同时,也要能够平衡协调各类宏观调控手段之间的关系。发展规划的编制、审批、实施、评估等环节必须用法律规范的形式明确下来,将各个环节活动都纳入法治的轨道,使得发展规划行为的全过程都处于公开有序的法治环境之中。依据发展规划法编制和通过的各类发展规划具有导向性、权威性和法律约束力,是各级政府运用财政、货币和价格等手段履行经济调节和社会管理职责的重要依据,指导财税、金融、投资、价格、汇率等各类调控杠杆步调一致,朝着国家经济与社会发展总体规划的目标与方向运作。

(三)制定发展规划法是完善宏观调控体系的需要

完善国家宏观调控体系,不能只满足于我们已经有了发展规划、财政、金融、价格和外汇等全部的调控手段,还必须提高其权威性、有效性和相互协调性,使“组合拳”出手更有力、更迅速。这就需要制定作为处于国家宏观调控体系中心地位的《发展规划法》。

国家规划与财政政策、货币政策需要相互协调。在现代市场经济体制下,经济发展规划通常都是纲领性与指导性的,其主要作用在于为市场主体提供一种经济信息,引导企业作出符合国家规划的决策和行为,对市场主体并不具有直接的强制约束力。规划本身不等同于法律,但是发展规划的地位和作用却不容忽视。国民经济和社会发展规划明确的宏观调控目标和总体要求,是制定和调整财政政策和货币政策等的依据;同时国家规划的实现也要依靠财政、货币政策。换言之,发展规划是综合性的宏观调控,财政和货币等是单一性的宏观调控。发展规划中通常都指明了财政政策和货币政策的 方向。例如,规划提出某一时期的经济增长速度和各种指标,就需要金融、财政从资金平衡的角度制定相应的政策措施;同样,金融、财政对资金的运用,必须以支持国民经济和社会发展为前提。这是发展规划和财政、货币等政策必须协调的依据。

要处理好宏观调控中的所存在的这些协调关系,就必须推进规划体制改革,加快规划法制建设,在总结我国实行经济社会发展规划制度60年的经验与教训的基础上,借鉴德国《经济稳定与增长促进法》、美国《充分就业和平衡增长法》、英国《财政稳定法》、欧盟《增长与稳定公约》等立法经验,加快制定一部包括确认我国发展规划管理体制和发展规划管理权限,确定发展规划体系和规划方式,确定编制、审批、执行和监督程序以及法律责任等为主要内容,与财政、金融、价格和就业等实体法相衔接的《发展规划法》,改变目前仍然循惯例从事规划活动的局面,使经济社会发展规划法治化。

结论

我国运用经济与社会发展规划管理和指导社会经济生活60年,对国家和社会事业发展、对市场主体行为和全体居民的影响力是巨大的。应当认真深入研究规划现象,充分认识其存在的正当性。应当看到作为经济与社会发展规划载体的《规划纲要》和各种规划是政策和法律相耦合的社会规范表现形式,对我国的经济与社会发展发挥了积极促进与规范指导作用。在推进规划体制改革过程中,要处理好经济社会发展规划与发展规划法的关系,为科学编制与实施规划,明确政府规划行为的公定力,保障公众参与发展规划的民利,为完善国家宏观调控体系,创造经济与社会发展规划法治环境,都需要加快制定一部适合我国国情的《发展规划法》。

注释:

[1]参见《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》第61章“完善规划实施和评估机制”。

[2]参见中国社科院语言研究所词典编辑室:《现代汉语词典》(第5版),商务印书馆2005年版,第643页。

[3]参见注[2],第513页。

[4]参见史际春:《论规划的法治化》,载《新华文摘》2006年第21期。

[5]参见孙施文:《规划的本质意义及其困境》,载《城市规划汇刊》1999年第2期。

[6]《礼记·中庸》。

[7]参见孙学玉:《公共行政学》,社会科学文献出版社2007年版,第211页。

[8]史际春:《转变经济发展方式的法治保障》,载《社会科学家》2011年第8期。

[9]参见注[1],第62章“加强规划协调管理”。

[10]参见《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》(国发[2005] 33号)。

[11]郝铁川:《我国国民经济和社会发展规划具有法律约束力吗?》,载《学习与探索》2007年第2期。

[12]参见杨伟民:《规划体制改革的主要任务及方向》,载《中国经贸导刊》2004年第20期。

[13]指2011年3月14日第十一届全国人民代表大会第四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年

(2011-2015年)规划纲要》。

[14]参见注[1],引言。

[15]参见注[1],第4章“政策导向”。

[16]同注[4]。

[17]同注[1],第16篇“强化实施实现宏伟发展蓝图”。

[18]同注[1],第61章“完善规划实施和评估机制”。

[19]“两人并耕为耦”。两个或两个以上相互独立的物体、体系或运动形式之间通过相互作用而彼此影响以至联合起来的现象称为“耦合”。参见徐孟洲:《耦合经济法论》,中国人民大学出版社2010年版,封底页内容提要。

[20]参见《国家发改委对九三学社中央“关于做好‘十二五’规划制订与实施的提案”的答复》,载人民网, 2012年2月28日访问。

[21]参见徐孟洲:《耦合经济法论》,中国人民大学出版社2010年版,第216页。

[22]参见肖向荣:《建议制定“规划法”》,载《宏观经济研究》2004年第4期。

[23]参见九三学社中央:《关于做好“十二五”规划制订与实施的提案》,载人民网, 2012年2月28日访问。

[24]参见注[23]。

[25]参见中国社会科学院语言研究所词典编辑室:《现代汉语词典》(第5版),商务印书馆2005版,第1012页。

[26]徐孟洲:《论市场机制与宏观调控的经济法耦合》,载《法学家》1996年第2期。

[27]杨紫烜:《经济转型中的产业政策与产业法》,载吴弘主编:《转变经济发展方式与经济法》,立信出版社2010年版,第4

[28]参见注[5]

[29]张守文:《经济法理论的重构》,人民出版社2004年版,第133页。

[30]参见刘相伟、李学楼:《重新认识法与政策的关系》,载《理论学刊》1999年第5期。

[31]同注[1],引言。

[32]同注[4]。

[33]参见杨建顺:《日本行政法通论》,中国法制出版社1998年版,第381页。

[34]参见叶必丰:《论行政行为的公定力》,载《法学研究》1997年第5期。

[35]参见姜明安:《行政法与行政诉讼法》,北京大学出版社、高等教育出版社2005年版,第240页。

[36]参见王天华:《行政行为公定力概念的源流》,载《当代法学》2010年第3期。

[37]参见注[23]。

[38]参见张守文主编:《经济法》,科学出版社2008年版,第110-117页。

[39]同注[4]。

[40]同注[4]。

[41]陈国川、杨成、尹明:《我国国民经济和社会发展规划纲要的法律地位研究》,载《北方经济》2003年第1期。

【参考文献】

{1}.史际春:《论规划的法治化》,载《新华文摘》2006年第21期。

{2}.郝铁川:《我国国民经济和社会发展规划具有法律约束力吗?》,载《学习与探索》2007年第2期。

{3}.徐孟洲、伍涛:《论财政法与财政政策的耦合》,载《法学杂志》2011年第5期。

{4}.徐孟洲:《耦合经济法论》,中国人民大学出版社2010年版。

{5}.张守文主编:《经济法》,科学出版社2008年版。

{6}.李昌麒主编:《中国改革发展成果分享法律机制研究》,人民出版社2011年版。

{7}.王晓晔、邱本主编:《经济法学的新发展》,中国社会科学出版社2008年版。

{8}.吴弘主编:《转变经济发展方式与经济法》,立信 会计出版社2010年版。

宏观经济政策与发展规划篇2

关键词:区域经济协调发展;宏观调控

中图分类号:F12 文献标识码:A

收录日期:2012年4月20日

我国政府和理论界在通过宏观调控来协调区域间发展不平衡方面,已经达成共识。从国民收入分配和资源配置的角度看,区域经济宏观调控的实质就是在区域经济宏观调控机制的作用下,实现国民收入在区域间的合理分配和使用,促进社会资源在区域间优化配置,提高资源的空间配置效率。改革开放30多年来,我国区域经济宏观调控经历了由计划经济体制下的直接调控为主向社会主义市场经济条件下间接调控为主的转变;市场经济条件下促进区域经济协调发展的宏观调控机制已经初步建立。但是,当前的区域经济宏观调控机制与我国区域协调发展的要求还不相适应,宏观调控效果并不明显。如何完善已有的区域经济宏观调控机制,运用宏观调控手段弥补市场机制在调节区域经济发展不平衡中的缺陷,是国家和政府亟待解决的重大课题。

一、宏观调控在区域经济协调发展中的重要作用

一般来说,市场机制对区域经济发展的调节是初次调节,它着重解决的是区域经济发展中的效率问题,而宏观调控则是在市场对区域经济初次调节的基础上进行的再次调节,这种调节侧重于解决经济发展中的公平问题。在正常情况下,空间资源的配置可由市场自动调节,生产机制在区域资源的配置中发挥基础性作用。但是,仅仅靠市场机制的调节作用来完成国家集中资源重点开发某个区域的任务是难以达到的,容易造成区域资源配置的失衡和区域发展差距的拉大,自然也就不能有效地实现区域经济的协调发展。如果政府在经济发展过程中不去考虑各区域之间客观存在的发展差距,片面地追求稀缺资源在空间上的平衡配置,则会降低资源的使用效率和经济的总体发展速度;相反,如果片面追求区域经济发展过程中的效率,而不考虑稀缺资源在空间上的平衡配置,则必进一步拉大区域之间的经济发展差距,导致各种经济和社会问题,不利于宏观经济的持续快速健康发展。因此,在资源稀缺的情况下,政府需要采取各种措施,充分发挥市场机制与政府宏观调控的作用,通过市场和政府的双重调节解决区域经济发展不平衡问题,从而达到平衡区域经济发展和追求社会公平的目标,实现区域经济的协调发展。

总之,我国政府通过实施宏观调控来实现区域经济的协调发展是十分必要的,必须充分发挥政府宏观调控与市场机制之间的互补关系,共同构筑区域资源的优化配置体系,既要确保市场对区域资源配置的基础性作用,又要积极发挥政府对区域经济的调控作用,加强对欠发达区域的援助和扶持,纠正区域资源的失衡性配置,扭转区域发展差距的扩大,从而促进区域协调发展。

二、区域经济宏观调控基本范式

(一)区域经济宏观调控的对象。区域经济宏观调控对象是全国之内的经济区域。市场经济体制建立以后,区域已经成为独立的利益主体,但区域是一个比较抽象的概念,往往没有严格的范畴和边界。在我国现阶段的区域经济宏观调控中,调控对象就是以行政管理为基础的计划区,最常见的层次就是省级经济区域。这是因为:首先,我国社会主义市场经济体制是在多年来形成的由国家行政机关实行集中控制的计划经济体制基础上改革演变而来的,市场经济体制正在建立和完善之中。在现行市场经济体制下,民营经济有了很大的发展,但社会主义国家的性质决定了我国政府在经济决策中起决定性作用。省级行政区域为单位与实际的经济区域有较高程度的吻合;其次,我国经济管理体制改革,特别是财政体制改革,使省级政府有了很大的宏观调控能力,在区域经济发展中能起到较大的作用;再次,省级经济区域都有一定数量的中心城市、一定的经济腹地和较完善的经济网络,如交通、通讯、资金、信息等,是一个完整意义上的经济区域。

(二)区域经济宏观调控的主体。与西方宏观调控“一级主体、一级调控”不同的是,我国目前实行的是“一级主体,二级调控”的调控方式,即中央政府作为一级利益主体,中央政府和地方政府(主要是省级政府)在统一的利益下分别制定和实施宏观调控政策。区域经济的宏观调控主体,除中央政府外,还包括地方政府和社会力量。在区域经济宏观调控的两大主体间的关系上,中央政府应始终处于主导地位。中央政府在区域宏观调控中的这种主导地位主要体现在:一是中央的财政资金是落后地区的重要资金来源;二是中央政府在区域政策的制定和实施上仍居主导;三是在制定协调区域发展的法律法规方面,中央政府具有其他调控主体所不可比拟的至上性和权威性。当然,地方各级政府虽不占主导,但仍然是区域宏观调控主体的有机组成部分,在不违背和损害中央政府的区域宏观调控权威前提下,合理分配和调整中央与地方的权责,赋予地方政府必要的区域调控权力,对增强区域宏观调控的效果也是十分必要的。目前存在的主要问题是,在现行的财税体制和政绩考核制度下,地方政府与中央政府的利益目标不尽一致,为了实现自身利益的最大化,地方曲阻现象时有发生。中央政府和地方政府利益目标的不一致性,使得必须重新考虑地方政府在宏观调控中的定位,即地方政府有两重身份:地方政府既是区域经济宏观调控的主体,同时在现有的体制下,地方政府作为区域利益的代表,实际上地方政府应成为中央政府宏观调控的首要主体对象。

(三)区域经济宏观调控的目标。区域经济宏观调控的最终目标就是国民经济的最终目标:经济增长、物价稳定、充分就业和国际收支平衡。但就区域经济的宏观调控来说,它的直接目标是实现区域分工与协作以及区际经济协调发展。一是实现区域分工与协作。建立合理的新型区域分工与协作体系是区域经济、也是国民经济健康发展的基础,区域比较优势是区域经济发展的重要条件,也是区域经济发展方向和产业结构选择的主要依据。我国改革以来出现的产业结构趋同、区际分工淡化、区域封锁等问题,都影响了各区域经济的长远发展,造成了资源的浪费。只有各个区域立足其比较优势,明确在全国地域分工体系中的地位和作用,才能加快区域经济发展的步伐,提高资源的宏观配置效益,实现区域经济协调发展,才能促进整个国民经济持续、快速、健康发展;二是实现区际经济协调发展。区际经济协调发展是区域经济宏观调控的目标选择问题。很多经济学家提出了区域经济非均衡发展模式,认为区域经济差距拉大是经济发展的必然结果。威廉姆森认为:在国家经济发展的早期阶段,区域间经济发展的差距会拉大,之后随着经济成长,区域间不平衡程度将稳定;当达到发展成熟阶段,区域间经济发展差距将趋于缩小,这就是区域经济中的“倒U型”理论。就目前的经济现实来看,我国应该选择旨在缩小区域经济差距的区域经济协调发展战略。

(四)区域经济宏观调控的手段。区域宏观调控的手段包括直接和间接两种,即间接的宏观调节和直接的宏观控制。所谓宏观调节,是指宏观调控主体通过经济杠杆的作用影响经济主体的经济利益,并进一步影响经济主体的行为。宏观控制是指宏观调控主体直接作用于宏观调控的对象,以达到宏观调控的目标。随着我国市场经济体制的不断完善,通过实施间接的区域财政政策、区域金融政策、区域产业政策以及区域发展规划等工具,已逐渐成为我国区域宏观调控的主要手段。这里需要指出的是,区域发展规划是区域政策的基础部分,主要任务是对各地区按照其当前社会经济状况和未来可能趋势进行分类,分别制定不同的政策目标,并采取相应的政策手段加以实现,具有战略性、综合性和地域性特点。我国区域发展中所存在的市场分割、各自为政、盲目开发等一系列问题,给统筹区域发展带来诸多障碍。因此,应借鉴发达国家地域空间规划的成功经验,根据区域发展战略要求,系统、全面地分析研究区域自然、经济、社会、技术条件,通过制定和完善区域发展规划,科学地确立经济发展的各阶段区域经济社会发展目标,合理地界定经济区域的功能与定位,统筹考虑生产力布局,使目前按行政区划各自为政的无序发展转变为按经济区划开展良性互动的有序推进。

三、构建促进区域协调发展的宏观调控机制

(一)完善区域调控手段。促进区域协调发展,必须构建国家区域规划、财政政策、金融政策和产业政策相结合的调控手段体系。各级政府应积极发挥国家发展规划、产业政策在区域宏观调控中的导向作用,综合运用财政、货币政策,提高区域宏观调控水平。宏观调控要充分考虑货币政策、财政政策、产业政策等的性质,掌握好其在不同经济区域应用的时机与力度。对市场化程度较高的区域着重使用货币政策,货币政策在这些经济区域的传导会更加迅速,实施效果也不会产生很大的折扣。对市场化程度较低的中西部地区可以主要采用财政政策,产业政策相配合。产业政策对行业、企业的影响更为直接,需要货币政策、财政政策、行政手段相配合。还要以因地制宜的区域发展规划为实施宏观调控打好基础。针对聚集核心生产力的经济区域制定国民经济社会的中长期发展规划,不仅为宏观调控提供便利,更是为发挥主体功能区的集聚、带动和辐射作用创造有利条件。

(二)健全区域协调互动机制。健全区域协调互动机制是统筹区域发展、充分发挥政府区域宏观调控职能的体制基础。通过建立和完善包括市场机制、合作机制、互助机制和扶持机制在内的区域协调互动机制,打破地区间的行政分割体制及行政区经济的壁垒,加快全国统一市场建设,使生产要素在全国范围内自由流动和充分竞争,从而实现区域发展资源的优化配置。这种新型协调互动机制,既要充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用,又要有效地发挥政府的积极引导和调控作用。应坚持政府推动和市场导向,本着互惠互利、优势互补和共同发展的原则,推动跨区域的协调互动,逐步确立东中西部地区互动、优势互补、互相促进、共同发展的区域新格局。

(三)建立区域利益分享与补偿机制。在区域合作中总有相对的优势和劣势,必然伴随着区域利益从劣势的一方转移向优势的一方问题。这就需要合作中优势的一方给予劣势的一方必要的利益补偿,使合作的各方利益共享,否则,区域合作将难以持续。可见,从调整和协调区域利益关系着手,结合国家主体功能区建设总体布局要求,通过建立区域利益共享与补偿机制,有效地引导和安排重点产业向重点区域集中,限制重要生态功能区的部分产业扩张,并确保有关各方能在主体功能区建设的区域合作中获得相应的利益分享与补偿,有助于打破传统的区域分工体系,形成科学、合理的区域产业分工格局。

(四)设立全国性的区域管理机构。尽管目前我国相关部门已设立了“扶贫办公室”、“西部开发办公室”、“东北振兴办公室”以及“中部崛起办公室”等协调区域发展的管理机构,但各自的职能也仅限于特定范围,相关机构的区域管理和协调作用则难以得到体现。有鉴于我国区域管理与调控职能主要还分散在不同机构和主管部门的现状,根据统筹区域发展的宏观调控需要,设立全国性的区域管理机构已有必要。该机构应承担起制定和实施国家相关区域规划和区域政策、监控区域差距变化的态势,以及协调区域发展中诸如地区、部门及上下级之间的各种关系等职能。

(五)制定和完善法律体系。制定和完善统筹区域协调发展的法律体系是我国区域发展实践的大势所趋。20世纪八十年代,我国曾出现过一次较大规模的区域合作互动的热潮,但九十年代许多区域合作组织却名存实亡或解散了。究其原因,主要是由于在区域合作活动和区域协调发展中缺乏完善、配套的法律依据、保障和规范。就目前我国统筹区域发展和区域协调互动的要求而言,其所需要的法律包括两个层面:一是在国家层面上的法律规范;二是地方性的法律支持。因此,为了保障落后地区发展的相关政策的有效落实,保持区域政策措施的权威性、稳定性和连续性,还须从国家和地方两个层面加快制定和完善有利于统筹区域协调的相关法律。

主要参考文献:

[1]王泽强.统筹区域发展的宏观调控机制研究.宏观经济研究,2008.5.

[2]陈林生.浅析区域经济的宏观调控机制.经济问题,2000.7.

[3]顾海兵.我国宏观调控的范式研究.国家行政学院学报,2006.2.

宏观经济政策与发展规划篇3

一、中国区域经济发展和转变

1.区域经济发展的必然性

由于我国领土较大,区域差距明显,易形成以地域为主体的地方经济。从历史角度分析,“产权区域”及其在中国作为“行政—经济区”存在和发展是必然的。中国具备“产权区域”形成的条件:行政区具有可支配的自然资源。也就是说,在中国“行政—经济区”体系是“产权区域”形成的基础条件。各行政区均具有各自的可支配自然资源,而由于其资源不同,就导致各经济区域发展不同,则必然存在竞争关系。在经济发展过程中,各区域为保持自身经济竞争优势,纷纷进行改革开放,争取国家优惠政策,改变自身体制,利用本土优势,经济地域化。在改革开放的浪潮中,随着改革开放的推进,工业化和城镇化水平在不断提升,在政府政策的引导下,我国形成了三大工业经济区:长江三角洲地区、珠江三角洲地区和京津冀。在三大经济区发展迅速,规模巨大,影响深远,在区域经济发展中,成为了区域经济竞争发展的组织者和带动者。先富一部分人,再带动一部分人富,这是当前我国经济发展政策的主要内容。经济社会的终极目标是实现区域经济共同发展,所以,三大经济区的出现,是为加快经济社会目标的实现。

2.区域经济发展的瓶颈

由于地域限制,我国中、东、西部经济发展并不平衡。长江三角洲地区、珠江三角洲地区和京津冀,这三大经济区地理位置有着明显的集拢性,而三大经济区的带动发展也有限,致使中、东、西部区域经济发展差距明显,进而影响我国经济全面发展,也会影响我国社会和谐、稳定发展。由于不同区域人口密度不同,且大量劳动力流向东南沿海发达省份,导致中西部人口“空心化”。进而致使中西部地区部分省(市、区)工业企业普遍遭遇招工难问题,有些劳动密集型行业企业因工人短缺而出现开工不足,且人口分布在短时间内难以调整,中西部承接劳动密集型产业转移的优势将被削弱。这也在一定程度上阻碍了区域经济发展。由于历史原因。过去中国是个中央集权统治的国家,从自然资源的开发利用到重大工程的动工建造,从市场的格局变化到人口的迁移发展,都约束在集权政府的管控下。在改革开放前三十年中,政府依然处于统领地位,施行计划经济。国家在生产、资源分配和消费等方面提前进行计划,严格按照计划来进行资源分配利用。计划经济有利的一面是,很大程度上避免了控制了自由市场经济发展的盲目性,杜绝了诸如企业恶性竞争、区域经济发展不平衡、社会经融危机等不确定性问题;计划经济带来的弊端是:阻碍了企业的自由发展,不能满足百姓个人的消费需求。市场失去了自我调控能力。

3.协调区域发展

随着世界经济的全球化和区域发展的不均衡性愈发明显,政府越来越关注宏观调控在市场机制中的作用。在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中,政府指出,要“促进区域协调发展”。于是,政府该采取什么措施什么方法来促进区域经济的协调发展显得十分重要。政府要如何起到国民经济的主体作用,如何通过促进区域经济协调发展来进一步促进社会的稳定发展,这些问题就显得十分迫切了。马克思认为,在萨伊定律中,把简单商品流通(C—M—C)和物物交换(C—C)混为一谈,是错误的。凯恩斯也似乎有着相同的态度,凯恩斯认为,萨伊定律前面应当加上:执行正确的宏观经济政策,即国家干预。

二、政府的宏观经济管理

1.政府———宏观管理主体

狭义的政府指国家行政系统,广义的政府既包括国家行政系统也包括国家立法系统和司法系统的完整的国家体系。本文里的经济主体政府指广义政府。最能代表社会共同利益的机构是政府,政府作为国家的管理机构,掌握着最充分的公共资源,所以,政府是宏观经济管理的主体。

2.政府宏观调控的必然

宏观调控,也称国家干预。宏观调控的目的是:促进国家经济的稳定、平衡的增长,增大就业率降低失业率,稳定市场保持物价稳定,促使国际收支平衡。由于市场存在具有固有弱点和缺陷:自发性、盲目性以及滞后性,说明市场并非万能,不能仅单独调节作用。其中,市场的缺陷表现在存在盲目追求利益的生产者导致不正当经济竞争,且由于市场信息的缓慢性,导致生产经营者对市场变换掌控不足,进而可能产生资源浪费、一哄而上(下)等危害市场经济的情况。而宏观调控能很好的克服市场的固有缺陷。这样一来,为保证市场经济的健康平衡发展,宏观调控和市场调节缺一不可。管理的基本职能是计划,在社会主义市场经济条件下,其体制建立与计划管理二者之间并不相互克制,计划管理存在的合理性与社会主义市场经济体制的建立并不对立。市场的缺陷能在计划管理下弥补,且市场经济本身的发展也要求加强计划管理。就全民经济发展而言,宏观经济管理的长期目标是通过对国民经济长期发展的战略性引导,消除阻碍国民经济长期发展的隐患,推动国民经济的全面发展;区域经济协调发展的最终目的是在促进并保证城乡之间、区域之间的协调发展的基础上实现国家经济持续稳定增长。显然,宏观经济管理和区域经济协调发展的最终目的是相同的,两者应当相辅相成。在经济中,市场运转机制是看不见的手,而政府宏观调控是看得见的手。经济学家凯恩斯指出:政府要依法对市场经济进行全面干预,这样才能挣脱经济萧条的枷锁,改善失业率和就业率。并且,凯恩斯主张政府应当加大对社会公共事业的财政投入,以刺激国民经济活动,实现充分就业。

3.宏观经济性质及其管理局限

在西方市场中,其管理模式多为政府政策主导,而我国实行的是以计划为主导的宏观管理。宏观经济计划具有宏观性、战略性和政策性,在以计划为主导的宏观经济管理中,计划不仅是宏观经济管理的基本依据而且也是宏观经济管理的主要手段,其产生的主要作用有:向导作用、协调功能、资源配置。“管理失效”是宏观经济管理的局限,其主要有以下几方面的原因:

(1)政府决策受收集的信息影响,当信息片面失真时,将导致政府作出错误决策

(;2)受决策者个人生活经验和个人喜好影响,决策可能出现偏颇

(;3)不同利益集团在不同方面的影响力不同,利益集团为保证自己利益,可能压迫或者协同政策人做出不合理政策。

(4)政策存在“时滞”性,进而影响政策的实施效果。

三、区域经济协调发展

区域经济是指在某一区域内,经济发展内外条件相互制约而形成的经济运行方式,是一种地理概念,表现为具有地理性,却又突破行政划分界限,依托于便利的交通,却又划分明显,受限制与自然资源、社会资源和科学技术。区域经济协调发展主要在于,各经济区域具有较强地域特色和自我发展能力,其资源能与其他区域自由流通,各区域之间经济交往密切。区域经济协调发展有区域间的协调发展和区域内部的协调发展两类,区域间的发展很大程度上取决于中央政府,而区域内部的协调发展则主要取决于地方政府。这里的政府均为广义政府。在区域经济发展中,地理是相对来讲十分重要的因素。地理影响着交通、作物、人口密度等重要条件。以中国三大经济区:长江三角洲地区、珠江三角洲地区和京津冀的地理位置做分析,很容易发现,它们多为沿海地区,或者依靠河川,或者为首都。沿海城市,港口颇多,海上交通便利,是对外进出口贸易的重要条件,且东部人口密度较大,可以得到很多优质的劳动力,适宜较大规模工厂公司建立。京津冀中,北京为首都,它们河川密布,铁路等交通便利,适宜发展成较大规模的贸易圈。

四、运用宏观经济解决区域经济协调发展存在的问题

深入推进中国区域经济由“非均衡发展”转向“协调发展”,充分发挥各地区的比较优势构建符合各地实情的主体功能区。也就是应当以宏观调控为主体,充分发挥各地区自身经济建设优势,扬长避短,建设具有当地特色的区域经济协调发展管理模式,推进国民经济总体发展。针对中、东、西部发展不平衡问题,中央政府应颁布相应优惠措施,吸引投资向中西部发展,吸引劳动力往中西部迁移,建立完善市场体制,巩固加强已发展的中西部市场。在中西部承接产业的过程中,政府这个宏观经济的主体应当适当给予中西部产业承接便利,并且监督中西部地区政府的管理。针对科技发展不平衡问题,中央政府应当加大科技落后区域的教育建设,加大对科技落后区域的教育、研究财政补助。区域政府不仅要加大对科技人才培养的力度,还要实施优惠政策留住人才,吸引人才,还要加大对科技产业链的投入,已便形成自己的科技产权。针对人口“空心化”的问题,中央政府应当加强对中西部的经济和环境建设,加大乡企帮扶力度,通过提供优良岗位来吸引人口回迁。与此同时,地方政府也应加强对本地企业工厂等的管理,对部分企业工厂等提供技术支持,加大对学校、医院等公共生活服务区的建设。

五、政府宏观经济管理手段

宏观调控的手段有:经济手段、法律手段和行政手段。经济手段:政府通过经济计划,为调整产业结构和资源分配,而颁布的各项政策。比如发行国债,调整利率、发放贷款等。目前,该手段为政府最常用的手段之一。法律手段:政府为规范市场机制,维护市场参与者的合法利益,保证市场有序正常的运行而制定法律法规来达到市场经济的法制性。比如禁止“三无”食品买卖,若发现“三无”食品买卖,则依据法律查处相关单位和责任人。行政手段:政府通过其管理机构,采取强硬的管理措施,来管理和调节经济的手段。比如政府下令关闭排放未达标废水废气的工厂等这三者都是政府宏观调控的重要手段,一般政府主要运用经济手段和法律手段,而行政手段一般为必要时的辅助手段。除此之外,政府还可以通过计划规划等方式对市场经济进行宏观调控。其表现出来的基本行为有:颁布宪法来宏观调控市场经济,根据需求临时制定某些政策或措施,给予优惠政策引导地区自己合理管理区域内部市场,给企业工厂等提供有效信息。宏观调控并非微观,也不直接参与市场,而是统筹大局,协调格局。

六、结束语

地域经济协调发展是国民经济又好又快发展的重要组成,由于种种因素,我国地域经济呈现出不同程度的差异且差异明显,这显然在一定程度上影响了国民经济的又好又快发展,为此,国家干预就显得十分重要了。

宏观经济政策与发展规划篇4

宏观调控是我国体制改革中的一项重要主题。法学界对宏观调控法的也经历了一个由冷到热、由非理性到理性的过程。与此同时,宏观调控法领域的研究成果也不断涌现。本文称不上研究成果,只是简单地从对宏观调控法的概括论述入手 ,在经济学、结构和法学原理三方面分别论述了宏观调控法的理论基础。基本理念是市场和政府在经济运行中的互动和协调,以及社会中间层在其间的功能和监督职能,从而克服各自存在的缺陷和不足,使宏观调控依法进行,达到各主体利益的平衡。论述的同时对当前我国宏观调控中存在的以及相应的对策也提了一些诸如加快完善市场体系、规范宏观调控权力行使程序等方面的意见。

[关键词]宏观调控 市场失灵 社会中间层 政府失败

宏观调控是国家经济职能的一个重要方面,但它自20世纪后期开始才迅速发达和日趋完善,尤其在。80年代以后,中国市场经济要求国家经济职能活动方式的转变,宏观调控也受到高度的重视并得到发展。但往往在事物蓬勃发展的时候,它的弊端和缺陷也日益显露。因此,对宏观调控进行立法,以来规制和保障宏观调控也势在必行。追根求源是对事物进行研究的第一步,法学也不例外。所以对宏观调控原理作学术上的研究必将对宏观调控立法产生根本性的推动作用。本文是对经济法的宏观调控原理的一些浅薄认识。

一、宏观调控及宏观调控法

(一)国家的宏观调控职能

“宏观调控是指政府从全国经济整体利益出发,以稳定物价、促进充分就业、保持经济适度增长、实现国际收支平衡为目标,从规范经济行为规范入手在不同程度上以经济计划、产业政策为引导,采用财政、、制裁等经济的、法律的以及必要的行政手段从整体上调节国民经济运行的经济管理行为。” 归根结底,宏观调控是现代国家调节国民经济的一种方式,是国家职能的一种。其实在上,统治者对某些经济活动予以引导和促进的情形早已存在,只是在19与20 世纪之交及其以后,国家的这种宏观经济职能才逐步从国家职能体系中突显出来。这主要是由于在这个时期,生产不断社会化,而单个生产经营者对社会信息的掌握不足和滞后,经营决策常常同社会供求不一致,并不能适时调整。当其发现市场供求严重失调,产品大量滞销过剩,想采取对策已经为时已晚。经过一次又一次的周期性经济危机后,人们迫切希望国家出面搜集了解社会经济和市场情况,掌握各种经济数据和信息,做出和预测,并运用政策手段,引导经济发展。特别是在1929-1933年经济危机期间,以美国罗斯福新政为代表,作为危机政策,各国实施了一系列调节经济的措施。其中包括运用金融、财政、产业等方面的经济政策对经济实行调控。也是在此及以后,各国都开始注意以经济计划、经济政策为主要方式来指导经济发展。宏观调控也由原来的零散的政策逐渐向体系化发展。

(二)宏观调控法概述

前面是对国家宏观调控职能的一些简单论述,但涉及到宏观调控法的产生则另当别论。宏观调控法的产生有另外一个理论基础——政府失败理论。这是基于法治平衡理论而生的。在赋予国家宏观调控权的同时,也要对这个权力进行约束和规制,防止权力滥用。就是在这种授权和限权的牵制和衡平中,宏观调控法应运而生。它除了要规定市场主体配合国家宏观调控应如何作为,还规定政府调控的权限、范围、程序、措施以及责任。目的是要为政府干预立章建制,实现政府干预法制化。“因为国家权力对于经济发展的反作用如果“沿着相反的方向起作用,在这种情况下,就像在每个大民族的情况一样,经过一定时期都要崩溃” 。“政治权力会给经济发展带来巨大损害,并造成人力和物力的大量浪费” 。

1、宏观调控法的概念及调整对象

“宏观调控法是调整国家在宏观调控过程中发生的经济关系的法律规范的总称。”或者说,“宏观调控法是调整国家对社会经济宏观调控的过程中发生的各种社会关系的法律规范的总称。”我们把宏观调控法的调整对象即宏观调控的过程中发生的经济关系称为宏观调控关系。关于宏观调控的调整对象,国内学者有比较的认为是宏观调控关系。但对国家宏观调控关系作何解释却不尽一致。笔者认为,宏观调控关系是指国家在国民经济运行的过程中发生的与受控主体之间的权利义务关系以及宏观调控主体之间的平衡协调关系。它是以国家宏观调控主体为一方的经济关系。宏观调控主体一方依法定职权对国民经济进行调控是宏观调控关系产生的根本动因。宏观调控关系管理与被管理、调控与被调控的行政隶属性质,实际上并不全是平等和协商关系。

2、宏观调控法的基本原则

关于宏观调控法的基本原则学界也有颇多论述,也存在巨大分歧。有三原则说、四原则说、五原则说等。笔者认为,以经济法的社会本位原则作为宏观调控法的基本原则是比较合适的。首先,宏观调控法本身就是经济法中最重要也是最没有争议的一部分。鉴于理论体现的一致性,以尊重个体权益为基础维护社会整体为己任的社会本位原则理应是宏观调控法的基本原则。其次,从宏观调控法的立法目的来看,它的出发点也在于保持经济总量平衡,促进社会稳定,维护最大多数人的公共利益。再次,从宏观调控的理论基础来看,克服市场失灵和政府失灵的最终目的也是保护社会公共利益不受侵犯。

3、宏观调控法的构成

现代国家对经济的宏观调控已形成以“国家计划-经济政策-调节手段”为轴线的系统工程。因此,“宏观调控法的内容应该包括计划法、经济政策法和关于各种调节手段运用的法律。”

“计划法是调整在制定和实施国家计划的过程中发生的法律规范的总称。”计划具有的弥补市场缺陷、对经济进行宏观调控的功能是不言而喻的,然而如何对计划进行约束,对计划主体进行约束,保证计划的合理、科学编制和有效实施则需要计划法的规制。

经济政策是连接国家计划和各种调节手段的中介。“经济政策法主要包括产业政策法、投资政策法,财政税收政策法、货币金融政策法等。”这些法律主要体现国家各项基本经济政策的实体性内容。经济政策以法律的形式出现,可以使其内容更规范,以保障更好的实施。

各种调控手段的法制化是保证宏观调控依法进行的必然要求。以法律的形式来规定调控权力的范围,行使程序及,可以防止宏观调控权力的滥用,做到依法调控。

二 、宏观调控的理论基础

(一)经济学理论基础

1、 市场失灵理论 古典经济学认为,价格机制的完全性、市场主体决策的完全性和市场信息的充分、对称足以使市场价格机制实现对资源的有效配置和经济的有效调节。在这一前提下,市场经济应是市场主体自主经营决策,政府干预愈小愈好的自由经济。因而,在古典经济学看来,政府对经济的基本态度应是自由放任。但也就是在自由放任鼎盛时期,西斯蒙蒂就认为有必要重新检查亚当斯密的理论。“商业财富的发展不需要政府干预的说法是绝对不正确的”,“我们绝对不要相信平衡会自动恢复这个危险的学说”。市场经济始终不能自动平衡,这是由市场的自身盲目性决定的。因为市场中的每个人都只能按自己的极大化私人利益各自为政。这种各自为政导致的经济发展不平衡如需求和供给的不平衡就会导致失业或者通货膨胀。因此说市场调节也有失灵的时候。市场失灵具体表现在以下几个方面:

第一、市场的自发性必然导致垄断和寡头,从而导致市场的低效或无效率。物极必反,垄断主体对竞争优势的滥用破坏着正常的竞争秩序和公平的竞争关系,市场调节机制内在的调节功能和目标难以实现。

第二、外部经济导致投资者缺乏经济性,而外部非经济性又导致污染,了社会的可持续发展。

第三、市场不能提供发展所需要的经济结构变化,比如对幼稚产业的保护,对夕阳产业的调整等。

第四、市场规则是一种“丛林规则”。无情的竞争必然导致弱肉强食,最终出现两极分化。如果任凭市场竞争必然导致社会不公平,也根本不可能促进公共利益。

在市场失灵的情况下,社会呼唤另一种机制和力量介入经济,以配合市场机制共同调节。政府是代表整个社会的,具有的认识能力和预测水平比任何人都远为高明。政府处于中央地位成为信息中心,可以总揽国民经济全貌,为人们提供实质公平的竞争法则和环境,扶持弱者,把市场自由竞争社会共处共荣结合起来,使各种利益在市场参加者之间合理分配,而不允许市场调节渗透一切。当然,这时候会有人提出政府调控失败的问题,但这不是拒斥政府宏观调控的充足理由。正如市场失灵不是否认市场调节的充足理由一样。我国自上个世纪八十年代开始,才由原来的计划经济体制逐渐向市场经济体制过渡,这个过渡期是漫长而曲折的。我们不能否认我国的经济建设在改革开放以后取得的巨大成就。然而,计划经济体制留下的诸如长官意志,行政命令决定经济政策、国有中政企不分(即使现在已经进行了公司化改革)等一系列有着深厚传统但与市场经济格格不入的遗毒我们也不能视而不见。宏观调控能最大限度发挥作用必须要求有充分、完全、自由的市场竞争的存在。也就是说,只有价格机制完全发挥作用时,政府的一系列宏观经济管理政策才能达到预期的目标。然而我国的市场环境状况并不容乐观。因此有必要在宏观调控立法中加重对市场体系培育和完善方面的笔墨。比如政府要在市场可以调节并且可以调节的很好的领域尽多地给与市场主体自由竞争的权利,同时宏观调控也要在调整优化产业结构方面多做努力。

2 、政府失败理论 国家的调节机制和国家经济职能是为了弥补市场调节之不足,克服市场失灵而产生的。然而国家调节亦非万能它有许多缺陷。最早对政府失败问题进行系统研究的是公共选择派。其代表人由布坎南和纳特他们认为,如果不能保证政府经济行为最符合全民福利最大化,也无法保证政府行为的结果符合政府的初衷,那么政府的公共政策失效不仅不能弥补市场失灵,反而会加剧市场失灵,甚至会引发社会灾难。政府失败的表现主要有以下几个方面。第一,由于公共物品的受益者和支出者 的分离,造成低效益、高成本、甚至负效益的运行,形成外部负效应。第二,由于政治家的短期行为,为了竞选或显示辉煌政绩、官场升迁,往往夸大近期成本和利益,而忽视未来成本和效益。第三,寻租与腐败。寻租的字面意思是寻找利润,是为了获得和维持垄断地位而付出的代价,它完全是一种“非生产性的寻利活动”,在政府管制而市场主体又想进入的领域,往往会出现权钱交易,这是导致腐败的根源。因此说,政府干预也不是万能的。应该树立一种观点,不是任何市场缺陷都可以由政府来弥补的,政府干预不是在任何时候都是有效的。因此,有必要对政府干预经济的权限及范围在法律上进行规定,坚决杜绝宏观调控政策以党的会议纪要以及领导人的指示等形式出现,把公共决策和政府管理纳入法制化轨道,这也是制定宏观调控法的又一个原因。从某种意义上说,宏观调控法可以看作是规制国家宏观调控行为之法。因此应该对宏观调控的权力主体、权力主体的权限以及行使宏观调控权的程序和法律责任进行规定,使宏观调控有法可依。

(二)结构基础

笔者认为,市民社会-团体社会-国家的三元社会结构基础是当今社会宏观调控法的社会结构理论基础。20世纪60年代以来,在英、美等一些国家掀起了轰轰烈烈的“第三部门”(the third sector)运动,也有人称之为“结社革命”。成千上万的涉及环保、医疗、等方面的“第三部门”组织应运而生。“第三部门”运动的发起是有一定的背景的。二战以后,福利国家政策成为资本主义世界的主流模式,到70年代,执意这一政策是国家社会福利开支日益增大,损害了私人投资。“越来越多的人认为,政府作为发展的推动力是有限的,而第三部部门机构有其优越性。” 20世纪末,“第三部门”已发展成为力量不可小觑的社会中间层。这些组织以公共利益为目标指向,以保护人类整体利益为宗旨,通过有组织的活动唤起民众的公共意识,政府的公共决策,使其免遭少数人的控制而为大多数人服务。“托克维尔的《论美国的民主》一书中阐述了一个重要思想就是:以社会制约权力。”社会中间层的崛起一个显著的结果就是政府职能的弱化。政府职能的弱化是政府权力的转移过程,政府将部分职能转移给社会中间层。在有社会中间层加入的社会结构中,政府可以以社会管理者的身份制约社团的不正当的利己倾向,而社团可以以自身的名义制约政府,防止政府滥用行政权力。

在政府-社会中间层-市场主体这个等差有序的社会调节的权力结构中,政府适当地分一部分权力给社会中间层,既有利于减轻政府的调控负担,又可以充分发挥中间层私立性仅服从于、公共利益性为公共利益服务的优势而使资源配置达到帕累托最优。在这个过程中,政府的宏观调控权力或称职能进一步弱化。宏观调控法也因此更“宏观”、更“间接”。源于二次“社会契约”缔结的社会中间层-接受了一次契约中让渡给政府的部分权力和原先保留在个人手中的权利,而使其在政府和市民之间的活动更加游刃有余。反映在宏观调控的立法上也必然使国家的宏观调控权力更加粗泛而不是具体,更具有间接指导性而不是直接参与性。也必然是立法中对社会中间层(主要是各种社会团体)这一法主体的规定不能再像从前模糊简略一带而过而必须对其成立、职能、活动方式及法律责任作明确具体的规定。因为先前传统地认为市场解决不好的有政府管理和政府解决不好的交给市场的做法在三元的社会结构中已行不通社会中间层的崛起及其在经济生活中扮演的愈来愈重要的角色已经不允许“非此即彼”地来解决宏观调控。此外,在宏观调控法中设立公益诉讼机制也势在必行。以团体诉讼、小额诉讼、诉讼援助计划来抵御政府行政机关和厂商的不法行为,也正是经济法社会利益本位的最佳体现。以“政府-社会中间层-市场”框架来布置宏观调控法体系是新时期宏观调控法立法的必然要求,理所当然是当代宏观调控法的理论基础之一。

(三)法学理论基础

当某一社会关系上升为法律调整地对象从而产生了以调整该社会关系的专门法律时,立法者往往考虑最多的是如何衡平各关系主体之间的利益。因为只有这样的法律才能真正调整该社会关系而使各关系主体普遍认真遵守而真正达到由法来治。这大概就是法治平衡原理最直观的阐述了。宏观调控法亦是如此。如何使宏观调控关系的主体即调控主体和受控主体在互动中达到利益平衡是整个宏观调控立法的核心所在。虽然表面看来在夹杂有隶属性质的宏观调控关系中并不存在双方主体讨价还价协商一致的迹象和可能,但实质上立法中如果不设置相关的用于或有利于协调双方利益的机制或制度就很难说这部法律是真正的法律而只是行政命令了。宏观调控由原来仅作为国家经济职能而存在和发展到现在相对完善健全的法律体系,并不是或者说并不仅仅是为了让宏观调控政策的实施更有法律保障,更大程度上是为了使调控主体和受控主体在相互约束相互牵制的互动中达到利益平衡。即政府的宏观调控政策被更好地执行的前提是它能反映最大多数的受控主体的最大利益,并且这些政策的制定有依据,其运行成本最小。同时,在宏观调控政策的执行结果与初衷相悖,而给信任政府的受控主体带来损害时,政府要承担相应且相当的法律责任,比如在指导性计划中,由于长官意志,官僚主义造成失误时,要有相应的行政和经济处罚来约束。利益平衡原理应该是宏观调控法的立法出发点,只有这样才会产生宏观调控关系协调和稳定。

法治平衡原理表现在立法上即是法律关系主体双方权利义务设置的平等和合理,在宏观调控法中要求:

第一、国家的宏观调控权力对应与宏观调控失利的法律责任。

政府要行使管理经济的职能配置需要赋予政府以一定的权力,与此同时,也必须使政府负起相应的责任,使权力与责任相符(也就是法律意义上的权利义务相一致)。政府行使宏观调控的过程,同时又是履行职责的过程,是政府职能实现的过程。但是长期以来,在传统体制下的公共行政过程中,权责脱节的现象却时有发生。由于强调国家的管理性特征,在政府职能配置过程中,常常是赋予行业或产业主管部门以管理权,却没有相应地为职能(权力)机关制定具体的可操作性的管理目标(责任)。结果,当行使权力的时候,不同部门都争着当婆婆,而当需要承担责任的时候,又找不到婆婆。从总体上说,政府机关并不缺少权力,而是缺少责任,没有责任约束的权力一方面容易导致权力的异化,另一方面又会使权力失去应有的权威,所以,在界定政府职能,配置宏观调控权力的同时,更要唤醒宏观调控过程中的责任意识。因为宏观调控事关全局,牵一发则动全身,决策的失误往往造成整体经济结构失调,引发全局性的经济动荡。

第二、受控主体遵守配合宏观经济政策或法律实施的义务应当对应于受控主体利益损害的法律救济权。在市场经济条件下,在具体的宏观调控法律关系中,宏观调控的相对人基于被管理、被调节的特殊地位,相对于拥有宏观调控权力的政府,事实上处于一种弱势地位,若不赋予其足以制约政府的救济权利,其自身的合法权利难以得到切实的保障。赋予受控主体向宏观调控的监督机关提出申诉或请愿的权力以及调控主体对受控主体造成损失的赔偿请求权是防止政府宏观调控权力滥用之最为实际、最为有效的途径。因为作为一个“经济人”,其维护自身利益而抗衡政府宏观调控权力之滥用的勇气和精神比负有监督与评估职责的国家权力机关和司法机关相比,要热切和执着得多。

三 、 结语

如何实现国家的有效宏观调控,一直是经济体制改革的重大课题。如何在法律上对宏观调控进行最优的制度设计也是法学理论者一直探讨的课题,然而也就是两两平衡的事物往往最难以平衡。市场和政府的角色和地位在经济运行中究竟谁更多更重,也许永远也说不清。因为在变,经济环境也在变,宏观调控也只有在动态变化的过程中不断发展和完善才能真正为经济发展引航指路。关于宏观调控原理的研究也必将不断深化和细化,必将对立法和实践提供最可靠的理论支持。

1、漆多俊主编:《宏观调控法研究》 中国方正出版社 2002年1月第1版

2、刘定华 肖海军等著:《宏观调控法律制度研究》 刘定华

人民法院出版社 2002年12月第1版

3、程宝山著:《经济法基本理论研究》 郑州大学出版社 2003年9月第1版

4、邱本著:《宏观调控法论》 中国工商出版社 2002年11月第1版

5、《宏观调控法论纲 》 王全兴 管斌

6、《公共行政的责任和民主》 王运生

7、《宏观调控的经济法原理》 桁林

8、《经济法对宏观调控的法律规制》 陈行龙 秦晓红

9、谢岳:《后现代国家“第三部门”运动评析》,复旦大学学报(社会科学版),2000年4月。

10、郑少华:《社会经济法散论》,载《法商研究》2001年第4期。

宏观经济政策与发展规划篇5

[关键词] 计划经济;市场经济;宏观调控

中图分类号:F123 文献标识码:A

1 西方经济学国家干预理论分析

国家干预是国家宏观调控经济更形象的表述,是政府对于国民经济的整体把握,是“看的见得手”对市场中存在的弊端进行的管理,是国家利用经济政策与法规指导调控经济稳健运行的措施。

1.1 早期西方经济学的国家干预理论

古典经济学认为经济的增长是由于资本的积累和劳动分工相互作用而产生的,在自由竞争的市场中,市场可以发挥自发调节的作用,对于资源进行有限的配置,使经济有效的增长。但是与此同时,在市场经济的发展过程中,出现了市场失灵的状况,不能有效的配置资源。休谟和萨伊认为国家干预只能存在于市场失灵的状态,其提供的公共政策和服务是解决市场失灵的必要手段。

新古典经济学代表马歇尔主导自由放任经济学,认为在市场自由竞争条件下,商品市场、资本市场和劳动力市场可以通过商品的供求、价格变动、劳动力的工资涨跌达到相应的平衡状态,从而使资源有效的配置。国家的干预只能打破市场原有的平衡,破坏了市场中的自我调节,反而会引起经济的动荡。福利经济学教父庇古主张国家对于经济的干预应限制在消除外部性对经济的干扰,实现帕累托最优状态,通过收入分配政策来增加社会福利。

从以上的描述可以看出,早期西方经济学理论着重强调市场自由调节经济的形式,不赞成国家干预市场经济,但同时也认为在某些特定的领域或者特定的条件下,出现市场失灵的情况,国家可以对市场经济进行适当的调整。

1.2 20世纪早期凯恩斯的政府干预经济理论

凯恩斯的政府干预经济理论,产生的背景来自于1929年-1933年美国持续4年之久的经济危机,而经济危机的产生是西方发达国家自由放任经济的做法,认为政府在市场经济的发展过程中只能是“守夜人”的角色,“小政府大社会”同样是当时政府的主张。然而经济的萧条让政府认识到了问题的严重性。

供求不平衡造成有效需求不足是出现经济危机的根本原因之一,而有效需求对于经济的发展才是至关重要的。有效需求的变化会使商品市场和劳动力市场均衡破坏,同时对资本市场也会带来影响。当有效需求不足时,就会有可能产生经济危机。解决危机最好的办法就是政府直接干预经济,采取扩张的财政政策和积极的货币政策,刺激消费,增加投资,达到平衡的有效需求,从而实现充分就业的目的。凯恩斯的理论形成标志着宏观经济学的产生。

1.3 新自由主义的市场经济理论

在美国经济出现滞涨的现象,哈耶克认为资本主义滞涨的出现是由于凯恩斯主义的理论和政策的过分应用,哈耶克对货币和经济周期进行了系统的研究,认为经济出现危机是由于扩张的货币政策使银行信贷的扩大,刺激消费,但是一旦金融系统出现问题,停止信贷,扩张的货币政策是无济于事的,经济从而出现滞涨的现象,甚至爆发危机,他主张经济本身会趋于稳定的机能,不主张国家的干预。

弗里德曼是货币经济学派的主要提倡者,认为经济危机的出现与货币供应直接有紧密的关系,他强烈反对金融货币政策作为管理调控的手段,政府在市场中的作用应该被严格的限制,反对政府对于市场的干预,特别是价格管制,认为价格是市场中反应经济最重要也是最直接的体现,干预只能适得其反。

2 马克思主义政治经济学理论的计划控制思想

西方经济学主要研究的入手点在于社会经济活动的表象、运行和决策规律等方面的理论,缺乏对资本主义社会经济活动中生产过程和流通过程中深层次本质的研究,马克思主义政治经济学理论则是站在更高的层次上分析社会经济的客观规律。

2.1 马克思对资本主义生产本质的揭露及批判

马克思主义政治经济学对资本主义社会经济规律进行了研究,肯定资本主义生产关系推动社会生产力发展的积极作用的同时,指出了社会主义生产关系强大的生命力并且必然代替资本主义的历史客观规律。

马克思对资本主义社会的生产过程进行研究后,提出了剩余价值理论,认为不断追求剩余价值是资本家的最终目的,在生产过程中资本家通过技术的提高,追求剩余价值伴随着资本积累的增加,导致资本有机构 成不断提高,形成了生产的相对过剩,而工人的工资却由于资本家的追逐利益的本质得不到提高,这样就出现了供给大于需求的状况,从而出现了在资本主义生产制度下的生产和消费之间的矛盾。解决这个矛盾唯有实行计划经济。

2.2 马克思的计划调控思想

马克思研究国家经济的性质,对于国家在经济中主要职能进行了分析,揭示了在不同条件下随着经济的发展,国家在经济中角色的改变,首先在大工业时代,由于经济发展初期,由于经济发展不稳定,竞争的混乱,需要对整个经济进行全面的协调,创造一个对于劳资都相对公平的环境;其次,随着生产的进一步发展,人们对公共产品的要求越来越高,国家需要在市场本身缺陷而导致的领域进行调控,增加公共资源;再次,国家以法律和经济手段维护经济秩序;最后,随着国家实力和国际优势的增长,国家直接采用资本介入的方式,对现有经济进行干预。

3 发达资本主义国家宏观调控的实践

从西方经济学理论的分析中,我们可以看到资本主义国家对于经济进行干预这个问题上的态度,是自由经济为主导地位的,而国家干预经济在特殊的时期也会被认可,在经济危机时期显得尤为有用。在经济危机背景下产生的凯恩斯理论,帮助西方资本主义国家度过了经济危机,但由于20世纪70年代资本主义国家经济出现的“滞涨”的困扰,凯恩斯理论被新自由主义思潮取而代之,到80年代后期,经济衰退的局面,再次启动国家对宏观经济的干预,扭转了局势。在2008年全球性的金融危机,采用的同样是国家干预经济,利用财政和货币手段进行调控,使人们再一次认识到宏观调控的重要性。

3.1 1929年经济危机至20世纪80年代以后的宏观调控及其特征

19世纪30年代经济危机之前,英美等发达资本主义国家在战后经济上的政策都是自由经济,政府对经济的干预很少,几乎没有国家的产业政策,需要提出的是德国经济的政策,虽然德国在经济上和其他国家采用的政策也无大的区别,但是由于德国在第二次世界大战中经济遭到了重创,所以在经济复苏阶段,德国利用国有资金引导社会资本的发展,国家对经济的直接干预使德国的经济有了很好的发展。

(1)实行国有化,建立国营企业

战后,各国经济受到了重创,经济的复苏首先需要在基础部门开始,而在这些领域,私人基本是不愿投资的,如铁路交通、电力、邮电等,都需要国家兴办国有企业才能得到发展,各国的国有企业在战后比重都有所增加。

(2)制定经济计划,指导经济发展

在20世纪30年代经济危机中,人们认识到经济发展需要国家的指导,所以制定经济计划尤为重要,对于经济宏观上的规划和指导,使得政府对经济的敏感度更高,在经济活动中,不在是企业的“独舞”,国家通过财政、信贷和货币手段对企业的投资和生产活动加以指导,实现经济计划的目标。

(3)政府采用直接采购的方式,利用税收等财政政策调节经济

政府刺激经济的手段主要包括采购、基础设施建设及社会福利保障。社会福利在调节经济的同时还对社会矛盾经济有效的缓和,有利于平衡效率和公平的关系。欧美发达国家普遍推行社会保障制度,社会福利开支占国民生产总值的比重也在不断的提高。

(4)强化货币政策,有效地维持物价的基本稳定

战后发达国家,认为货币政策对经济的引导还是会产生比较直接的影响,中央银行的职能也不再是发行证券,通过货币和利率等金融工具对金融市场进行调控,用以来调节社会的总需求和总供给。经济危机,让各国政府也认识到了金融市场对经济波动具有的敏感性,有效的货币政策,对于经济的增长,物价的稳定,充分的就业都有很好的调节,这也与经济发展的目标是一致的。

(5)加强国际间的协调

经济的复苏,国际贸易的加强,使发达资本主义国家之间展开了广泛的国际间协调。战后的美国变得强大,但是欧洲和日本的经济遭到了重创,在美国的帮助下,欧洲和日本的经济得到了恢复,随着经济的交流,各国在经济交往中的摩擦也越来越多,贸易谈判缓解了国际贸易摩擦,促进了经济的发展。

3.2 2008年美国金融危机及全球性考验

雷曼兄弟公司的破产使得全球行金融危机拉开了序幕。金融危机对全球几乎所有国家和经济体都带来了巨大的影响和冲击,2007年美国次级抵押贷款陆续发生偿还困难和违约的问题,美国的住宅金融市场首先出现混乱,之后波及到其他金融衍生产品。在美国对市场监管过于宽松的情况之前,这种宽松逐步绵延到银行、保险等金融部门。面对这种形势,尽管美国政府也采用了一些财政、金融措施稳定局面,但是还是未能控制金融危机的蔓延。

美国作为头号的资本主义大国,运用国家干预理论在20世纪30年代出现的经济危机中起到有效的作用。但这次的经济危机的产生一个最重要原因是美国对金融市场监管的过度放松。国家采取的解救措施在自由经济论学者眼中也不完全赞同,强调不建议过度干预,实现相对均衡是比较好的状态。

4 我国宏观调控政策的理论与实践

改革开放以来,我国始终坚持市场经济条件下对经济的宏观调控,总体上是成功的,特别是在90年代以来,经济的高速增长,规模的迅速扩大,取得了巨大的成就,但是我们同时也要看到过去在宏观调控中出现的失误,总结历史经验教训,有利于指导我国今后宏观经济调控政策。

4.1 计划经济体制下的宏观调控的理论与实践

新中国成立之初,我国经济百废待兴,经济基础薄弱,实行计划经济体制的优点使我国集中力量发展了重点部门,减少了资源浪费。但是随着经济的复苏,高度集中导致了生产效率的低下,缺乏主动意识,同时经济整体发展缓慢,尤其是国民收入还处于比较低的状态,致使消费不足,经济良性循环差,因此计划经济模式渐渐由原来的高效率模式变成了阻碍国民经济持续健康发展的模式,致使产生了经济体制僵化,商品市场缺乏活力,生产环节效率不高等诸多问题。

4.2 社会主义市场经济条件下的宏观调控理论与实践

从改革开放以来我国宏观经济波动的趋势来看,大致可以分为六个阶段。针对每一个阶段宏观经济波动,采取的宏观经济调控政策也不尽相同。

(1)1979-1981年“计划”式宏观调控

这段时间经济发展和宏观调控中,“计划”成分还是比重较大。1980年进行的第一次宏观经济调控,主要措施是,提出“调整、改革、整顿、提高”的方针,压缩财政支出,减少投资,同时加强银行的信贷管理,有效地抑制了总需求的增长,最终实现了稳定物价,经济发展放缓的目标。

(2)1985-1986年“双紧”式宏观调控

1985年国家采取了 “双紧”的宏观调控政策,即收紧财政政策和货币政策,并动用行政手段要求严控基建规模投资,抑制总需求的过快增长。

(3)1989年-1990年“硬着陆”式宏观调控

1988年开始,为进一步推进向社会主义市场经济的转变,政府下决心突破工资和价格的瓶颈,提高工资并放开商品价格的管制,放弃商品定价销售的传统模式改为以市场价格销售。价格的放开引起抢购风潮,物价指数暴涨,政府不得不采取更有力的宏观调整政策,在前两次调控政策基础上,又实施了提高利率和存款准备金率的政策,甚至对定期存款支付“保值补贴”的作法加大力度回笼货币。

(4)1993-1995年“软着陆”式宏观调控

1994年的通货膨胀率和财政赤字双双突破历史高位,新一轮的宏观经济调控在所难免。这一次的调控吸取了前几次的经验教训,没有采取“下猛药”的方式实施,而是灵活有度地合理搭配货币政策和财政政策,同时利用财政制度、金融制度和经济宏观调控体系改革的机会,采用多种手段如下调贷款利率,适度控制货币存量,适度调整财政支出等来影响经济的运行。

(5)1998-2002年“激励或扩张”式宏观调控

1997年东南亚爆发金融危机,中国也同样受到影响,为了维护国际金融市场的稳定,增强民众克服危机的信心,中国政府做出了人民币不贬值的选择。为保证财政政策顺利有效地实施,国家通过发行国债和调整税收筹措资金,加上银行的配套资金和民间的企业资金,确保了资金来源。1999年的经济增长保持平稳,随后在出口逐步恢复增长的推动下,国民经济重新回到稳定增长的轨道来。

5 新时期我国宏观经济调控理论和实践的特征

在新时期国民经济持续稳定增长的情况下,我国的宏观调控政策也出现了变化,不再是停留在只有经济出现“大起大落”的时候才进行干预。宏观经济调控政策随时对出现的问题及时加以干预的做法,为经济的持续稳定发展提供了可靠的保障,同时也标志着我国政府运用宏观调控政策的水平和能力有了很大提高。

6 总结

通过分析西方经济学关于市场经济条件下宏观调控理论的发展,以及总结欧美发达资本主义国家宏观经济调控的实践,可以看出,发达资本主义国家的经济发展历程中,国家干预的思想得到过不同程度的体现。我国从改革开放至今,如何在经济生活中实现国家干预调控力量与市场力量之间实现恰当的平衡,保证宏观经济协调有序又充满活力富有效率,不同阶段采取了不同的尝试,也积累了较为丰富的经验。同时,上述课题也是市场经济条件下世界各国面临的共同挑战,需要在实践中运用积累性经验与理性的规划设计力量来逐步实现灵活运用、游刃有余。

注:资本有机构成:是指由资本的技术构成决定,并反映技术构成变化的资本价值构成。为了深入研究资本积累对资本主义发展的影响。

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宏观经济政策与发展规划篇6

管理经济是国家的基本职能之一。恩格斯在1890年写给康·施米特的信中写道:如果政治权力被错误或不适当地用于干预国家经济,那么“政治权力能给经济发展造成巨大的损害,并能引起大量的人力和物力的浪费。”(注:《马克思恩格斯选集》第四卷,人民出版社1972年版,第483页。)早期的重商主义主张依靠纯粹的行政措施而不是经济手段,把货币吸引到国内来并防止货币外流,以满足国王开支增加的需要和商业资本积累金银财富的要求。晚期重商主义的国家干预则不是放在对货币的管制上,而是放在对贸易的管理上,通过调节对外贸易的商品运动以达到积累货币财富的目的。德国经济学家李斯特曾指出:英国人懂得在一定时期“怎样利用禁止输入与高额关税促使工业的发展。”(注:[德]弗里德里希·李斯特:《政治经济学的国民体系》,商务印书馆1961年版,第 40页。)而在“现代德国,既缺乏一个有力的统一的商业政策,在国内市场又有一个处处胜过它的工业强国跟它进行竞争。”(注:[德]弗里德里希·李斯特:《政治经济学的国民体系》,商务印书馆1961年版,第103页。)并认为只有采取保护主义,才可逐步培植民族工业,增强竞争。所以保护主义是德国当时唯一可以选择的政策。他还特别强调指出“保护制度来源于国家要求达到独立、强盛地位的自然努力,”(注:[德]弗里德里希·李斯特:《政治经济学的国民体系》,商务印书馆1961年版,第157页。)也应在国家政权的干预之下来实现。

与重商主义的国家干预观相反,英国古典政治经济学家亚当·斯密主张竞争和市场机制,实行自由放任的经济制度,反对国家对经济生活的干预。他认为 “如果竞争是自由的,各人相互排挤,那么相互竞争便会迫使每个人都努力把自己的工作做得相当正确”,“竞争和比赛往往引起最大的努力。”(注:亚当·斯密:《国富论》(下卷),商务印书馆1972年版,第320页。)斯密从利己主义人性论引出了“看不见的手”的作用,他认为每个人在追求个人利益的过程中也有意无意地促进了公共利益,“只需要和平、减轻赋税和管理中的宽余;其余一切则留待事物的自然进程来完成。”(注:转引自W·R·斯考特:《亚当·斯密 ——大学生兼教授》,格拉斯哥1987年英文版,第53~54页。)在斯密看来,市场机制下的自由放任原则最能促进经济发展,最符合社会利益,最能调动人的积极性和主动性,因而极力反对国家对经济的干预,认为国家职能应限制在三个方面:“第一,保护社会,使不受其他独立社会的侵犯。第二,尽可能保护社会上各个人,使不受社会任何其他人的侵犯和压迫,这就是说,要设立严正的司法机关。第三,建设并维护某些公共事业及某些公共设施。”(注:亚当·斯密:《国富论》(上卷),商务印书馆1972年版,第318页。)在经济领域的活动限于兴办非营利性的公共事业及其设施。明确解除国家监督和指导私人产业的义务。

亚当·斯密在产业革命时期提出的自由市场经济理论在简单商品生产时代的确发挥了巨大作用。一般来说,直至20世纪30年代以前,大部分西方国家都处于自由市场经济阶段,自由竞争的市场机制是实现资源配置和调节私人经济活动的唯一手段,国家和政府基本上不干预经济的运行,但是随着社会化大生产的日益发展,社会分工日益复杂,经济商品化程度的不断提高,自由市场经济的弊端日益暴露出来,在20世纪30年代爆发的资本主义世界空前大危机面前,市场机制这只“看不见的手”一筹莫展,束手无策。“大萧条不仅是经济衰退的结果,而且是政治崩溃的结果。”(注:张国庆:《现代公共政策导论》,北京大学出版社 1997年版,第77页。)于是,以国家全面干预调节经济为主要特征的凯恩斯主义应运而生,并由此而步入了国家与市场相结合的现代市场经济阶段。

凯恩斯主义的核心是有效需求理论,英国经济学家凯恩斯在其1936年出版的《就业利息和货币通论》一书当中,以20世纪30年代世界经济大危机为背景,摒弃自由经济理论,强调国家对经济的干预,倡导一个以国家财政政策为中心的需求管理方案,以达到并保持“充分就业,避免现行经济形态之全部毁灭。”(注:凯恩斯:《就业利息和货币理论》,商务印书馆1963年版,第323页。)与此同时,受命于危难之际的美国总统罗斯福为应付经济大危机而采取的一系列“新政”措施,则是国家全面干预经济、用国家宏观调控这只“看得见的手”直接调节市场经济运行过程的一次重大实践。其干预是直接的全面的深入的。通过颁布调节经济的大批政策法令,对金融业、工业、农业三大部门进行复兴、救济和改革。其目标就是“为维持高度就业水平,物价的稳定,国民经济的增长,以及消费水平的提高,创造有利条件。”(注:波士顿联邦储备银行:《1950年年度报告》第13页,转引自《美国货币政策与金融制度》(下册),中国财政经济出版社1980年版,第2页。)由于罗斯福“新政”的实施取得了极大的效果,从而使国家干预经济成为西方主要资本主义国家的一项普遍的既定国策。20世纪60—70年代,由于世界经济又出现以“滞涨”为特征的新的经济危机,于是,一种主张市场经济与国家干预相调和的新经济学即“混合经济”理论开始在西方占居统治地位。(注:A·H·汉森:《20世纪60年代的经济问题》,张件键等译,商务印书馆1964年版,第76页。)到20世纪90年代初期开始又出现了以国家干预为基础的“现代主流经济学新综合”或称“新凯恩斯主义”的理论与“克林顿经济学”(注:傅殷才、颜鹏飞:《自由经营还是国家干预——西方两大经济思维概论》,经济科学出版社1995年版,第365~367页。)的实践。

可以说,前苏联、东欧等社会主义国家和新中国成立后的前30年实行的是高度集中的计划经济体制,在那种经济体制之下,政府虽然也干预经济生活,但奉行的是彻底的国家控制主义,不仅从宏观上全面控制国家的经济生活,而且从微观上也全面彻底地控制企业乃至公民个人的经济生活,实行宏观与微观的合一。该种高度集中的计划经济体制有“两个根本性的缺陷:缺乏激励机制和不通信息,”(注:世界银行:《1996年世界发展报告》,蔡秋生等译,中国财政经济出版社1996年版,第22页。)而且效率低下。“这种制度已被证明对工业不利,对农业更不利。此外,对个人积极性的压制要求实行一套严密的控制措施”,(注:世界银行:《1996年世界发展报告》,蔡秋生等译,中国财政经济出版社1996年版,第1页。)而这又将大大增加国家管理经济的成本。

所以,单纯的计划经济体制或单纯的市场经济体制都不能推动经济持续、稳定、健康地发展,于是,许多国家开始在基本正确的宏观经济环境中持续地实施以市场为导向的改革政策。世界银行认为:这“一向是成功的至关重要的因素,”(注:世界银行:《1996年世界发展报告》,蔡秋生等译,中国财政经济出版社1996年版,第21页。)并认为“政府主导的干预措施主要针对市场失灵,从而使政府在纠正这些失灵中发挥中心作用。”(注:世界银行:《1997年世界发展报告》,蔡秋生等译,中国财政经济出版社1997年版,第1页。)

这种新的政府管理经济的职能方式即宏观调控将会从不同层面对我国的各个部门法提出新的挑战,但本文仅从经济法的角度对宏观调控的几个重要法律问题作一些初步探讨。

二、政府宏观调控行为的基本范畴

政府的宏观调控行为是指政府从全国经济总体利益出发,以稳定物价、促进充分就业、保持经济适度增长、实现国际收支平衡为目标,从制定经济行为规范入手,在不同程度上以经济计划、产业政策为引导,采用财政、货币、信贷、制裁等经济的、法律的以及必要的行政手段,从总体上调控国民经济运行的经济管理行为。(注:有学者认为:“所谓对国民经济的宏观调控是指国家按照国民经济能以较快的速度稳步协调发展的需要,运用经济计划以及经济的、法律的、以及必要的行政手段对整个国民经济进行的调节和控制。其基本要求是:使宏观经济活动通过市场中介和微观经济活动有机的结合起来,保持总供求的基本平衡,顺利实现经济发展的战略目标。”参见吴树青主编:《政治经济学》,中国经济出版社1997年版,第373页。)

从性质上讲,政府的宏观调控行为是一种严格意义的经济管理行为,是现代国家干预经济的基本形式,也是经济管理行为的最高形式,是相对于经济管理机关的具体经济管理行为而言的。其价值在于政府通过一系列的调控手段,使宏观经济活动通过市场中介与市场主体的微观经济活动有机结合起来,保持总供求的基本平衡,强调全社会的公共利益至上。从这个意义上说,对市场主体个体利益的保护则放在次要位置。

宏观调控行为与普通的具体经济管理行为相比有其广泛的特殊性。第一,表现在它的宏观性上。它是政府站在全社会的公共利益的角度对国民经济的整体运行进行调节和控制,突出了中央国家行政机关的经济职能。正如克林顿所说:“我们的政策不是随便的,也不是保守的,既不是共和党的,也不是民主党的。我们政策是新的,是与以往不同的,”“是介于自由放任的资本主义和福利国家之间的第三条道路。”(注:转引自傅殷才、颜鹏飞:《自由经营还是国家干预——西方两大经济思维概论》,经济科学出版社1995年版,第372页。)其实质就是指政府从宏观上对经济运行进行调节和控制。第二,表现在它的概括性上。宏观调控行为除对大型投资项目和市场准入的审批和许可等少数情况之外,许多宏观调控行为包括制定市场经济行为规范、编制经济发展计划、调整利率、汇率、税率、采取财政、投资、信贷等措施都是从全面出发,针对一定范围的所有相对人的,而不是针对某一些或某几个具体的相对人,即对所有的相对人都具有约束力,而且这些措施一旦公布实施就具有强烈的公定力。(注:一般来说,公定力是指行政机关的行政行为一经作出,不论实际上合法与否,在未被有权机关撤销或改变之前,都假定其合法有效,相关的当事人都应服从或遵守。)所以政府的宏观调控行为对我们以往关于经济管理行为的划分提出了新的挑战,因为大多数宏观调控行为不是抽象行政行为,(注:罗豪才教授认为“所谓抽象行政行为是指以不特定的人或事为管理对象,制定具有普遍约束力的规范性文件的行为,如制定行政法规和行政规章的行为。”参见罗豪才主编:《行政法学》,北京大学出版社1996年版,第116页。)虽然其行为的对象在多数情况下具有不特定性或普遍性,但它们多数不是制定具有普遍性和反复适用的规范性文件的行为;但也不是普通的具体经济管理行为。(注:有的学者认为:“具体行政行为是行政主体在国家行政管理活动中基于其行政职权或行政职责所实施的能实际影响相对人权利义务的作为或不作为行为。”参见方世荣著:《论具体行政行为》,武汉大学出版社1996年版,第13 页。《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见》(试行)认为:具体行政行为“是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律、法规授权的组织、行政机关委托的组织或个人在行政管理活动中行使行政职权,针对特定的公民、法人或者其他组织,就特定的具体事项,作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。”)因为普通的具体经济管理行为的特点就是管理行为对象的特定化和具体化。事实上政府的宏观调控行为是一种概括性的具体经济管理行为,即就具体事项对不特定的相对人实施的经济管理行为。第三,创制性。政府的宏观调控行为在多数情况下是根据国际国内经济形势发展的需要灵活作出的,在此过程中,宏观调控主体主要不是严格依据现行的法律法规进行的,而是根据形势变化的需要即时政策、命令和法规、规章,以规范市场经济行为;提出经济发展计划和产业政策以及优惠措施,对市场经济运行进行引导;通过行使行政自由裁量权随时调整利率、税率、汇率、工资、货币、信贷规模,对市场进行强制性调控,并不断总结出新的规则等。所有这些都具有浓厚的创制性,而不仅仅是依据现行法律、法规的条文机械地贯彻执行。第四,应急性。纵观东西方国家实施宏观调控的经济背景,无一不是在经济形势严峻,经济秩序不稳,甚至是在遭受或面临经济危机以及战争破坏等紧急情况下,为拯救、恢复和振兴国民经济而实施的。20世纪30年代,以国家对经济实施大规模宏观调控甚至全面干预为显著特征的罗斯福“新政”就是在国家经济陷入全面危机的关键时刻产生的。西欧、日本实施政府对经济的宏观调控最初也都是为使国民经济迅速从战争破坏的废墟上迅速恢复和振兴。源于20世纪90年代初期的我国宏观调控,其初始的目的也在于整顿严重的通货膨胀等危险经济形势。第五,职权性、主动性。是否采取宏观调控措施,何时采取措施,采取什么样的措施,各种措施如何实施以及实施的目标和期限等全都由宏观调控主体根据其对经济形势的判断而作出,无须相对方的申请,虽然有时相对人也会通过批评、建议、游行、请愿等方式要求政府采取某些宏观调控措施,但就国家所采取的整个宏观调控措施来说,这只是极个别的。第六,协作性。宏观调控措施虽然是政府依职权发动的,但由于政府的宏观调控行为在绝大多数情况下是概括性经济管理行为,而且有的措施如经济信息、计划、产业政策指导等属于非权力的或非正式的措施,(注:日本行政法学者室井力在其《日本现代行政法》一书说:“冠以各种行政计划、建议、劝告、指导等名目的行政指导,或依契约等非权力行为形式的行政活动对国民日常经济和社会生活来说,正发挥着不劣于依命令、强制方法的权力活动的重要作用。”(吴微译,中国政法大学出版社1995年版,第24页))具有行为相对人不特定、不具体的特性。所以,政府的这些宏观调控行为往往需要相对方的积极协作和支持才能实现调控的目标,如政府的经济计划、鼓励投资、刺激市场购买、投资导向、消费导向以及政府采购措施等等都需要相对方的参与和协作。法国前总理、著名经济和货币专家雷蒙巴尔曾这样说过:“政府保持和加强这种协调的做法,因为这是我国制定计划的基础”。(注:转引自陈健:《政府与市场——美、英、法、德、日市场经济模式研究》,经济管理出版社1995年版,第173页。)政府的前述宏观调控行为(除货币、利率、税率、汇率等经济杠杆以及其他少数调控行为之外)对市场主体特别是对非国有企业以及公民个人等一般不具有法律上的强制性和约束力,他们可以执行,也可以不执行,这完全取决于他们自己的判断和意愿。第七,行为目的的公共性。正如前文所提到的,与普通经济管理行为的目的不完全一样,政府宏观调控行为的直接目的是“充分就业、物价稳定以及国际收支平衡。”(注:世界银行:《1997年世界发展报告》,蔡秋生等译,中国财政经济出版社1997年版,第22 页。)保护全社会共同的根本的经济利益,保持整个国家经济的适度增长。而普通的经济管理行为有些是为了促进维护或保护具体的市场主体包括公民个人的经济利益,有的虽然也具有公共性但都是为了维护较低层次的公共利益。

通过对政府宏观调控行为的含义、特征的初步分析,我们可以大致上对宏观调控行为作如下基本分类:第一,依宏观调控行为是否以制定规范性文件的形式作出,可分为规范性调控行为和管理性调控行为。前者是指调控主体把宏观调控的规则制定成具有普遍约束力,可以反复适用并具有法律上的强制性的规范性文件的行为,为相对方提供指引、评价、预测其经营管理行为的依据;后者是指调控主体直接就宏观调控的特定事项作出决定,采取措施,实施调节和控制的行为。第二,依宏观调控行为的对象是否具体或特定,将管理性调控行为分为对象不特定的概括性调控和对象特定的具体调控行为。前者如调整利率、税率、控制货币、信贷规模、实施外汇管制,制定经济计划、产业政策等;后者如市场准入的审批,大型投资项目的审批,外汇购买的审批,对违反利率、汇率、动用国有企业资金进入证券市场从事证券买卖的处罚,以及对大型国有企业的董事长、总经理等高级管理人员的任免,对钢铁、煤炭、粮食、棉花等特定行业或企业生产规模的限制等。第三,依宏观调控行为是否具有强制性,可分为强制性调控行为和指导性调控行为。前者如货币、信贷规模的控制,利率、税率、汇率以及各种审批行为,国有企业生产规模的限制,重大经济违法的处罚行为等,该种行为一旦作出,相对方必须服从和执行,否则将招致法律上的强制性后果。而后者诸如编制经济计划、制定产业政策、重要经济信息或情报、投资及消费的引导等,均属于指导性的调控,其实施要依靠相对方的协作和积极支持,对相对人不具有法律上的强制性效果。第四,依宏观调控行为作出的时间阶段不同,可分为事前调控、事中调控和事后调控。事前调控如编制经济计划,制定市场法规规章,制定产业政策,决定税率、利率、汇率及信贷投资规模等;事中调控包括各种重要的审批行为,对大型国有企业的兼并、改组,经济信息和情报,动用国库资金收购重要物资,动用国家控制的重要物资投放市场,平抑市场物价等。事后调控包括对重大经济违法行为的行政处罚,出口退税,失业救助等。总起来说,事前调控和事中调控具规制性和指导性,事后调控具有补救性、奖惩性。

三、宏观调控法律关系的性质、特征

宏观调控法律关系是指由经济法调整的因调控主体与相对方之间对国家经济生活进行宏观调控而产生的具有经济法上的权利义务内容的宏观经济管理关系。(注:宏观调控法律关系的相对人是指与调控主体相对应的作为经济管理对象的市场主体,包括从事经济活动的公民、法人或其他社会组织。)这一概念大致包括三个层面的含义:第一,它是一种“法律关系。”(注:“法律关系是法律规范在指引人的社会行为,调整社会关系的过程中形成的人们之间的权利义务联系。” 参见张文显著:《法学基本范畴研究》,中国政法大学出版社1993年版,第160页。)而不是一种事实关系,“法律关系就其原型来说是社会的经济关系、家庭关系、政治关系等,这是法律关系原初的属性。”(注:张文显:《法学基本范畴研究》,中国政法大学出版社1993年版,第163页。)第二,它是一种经济法律关系,是“在国家协调本国经济运行过程中根据经济法的规定发生的权利和义务关系”。(注:杨紫煊:《经济法学》,北京大学出版社1997年版,第 52页。)第三,它是宏观经济管理机关在对国民经济实施宏观调控时与相对方所形成的一种法律关系,是经济法律关系的下位概念。在现代市场经济条件下,由于作为相对方的公民、法人和其它社会组织已成为具有“自主性、自觉性、自为性、自律性和某种主导主动的地位”的市场主体,(注:张文显:《法学基本范畴研究》,中国政法大学出版社1993年版,第169页。)因而就使得这种法律关系获得许多新的属性。

由于政府的宏观调控行为是政府在公共行政管理中的一种特殊的行为,经过初步考察,本文认为,宏观调控行为引起的法律关系具有六个方面的特征:

宏观经济政策与发展规划篇7

【关键词】计划;规划;市场经济;宏观调控

【中图分类号】F210 【文献标志码】A 【文章编号】1674―0351(2013)02―0108―06

中国的经济转型是从计划经济体制向社会主义市场经济体制转型,其核心内容就是市场取代国家计划成为资源配置的基础性手段,计划是改革的对象,在市场经济条件下其有效性甚至存在的合理性和必要性都受到广泛质疑。但是,在中国的宏观调控中仍然将规划――长远的计划作为手段,而且强调规划和财政政策、货币政策的协调,这成为宏观调控本身受到主流经济学质疑和诟病的线索之一。传统计划经济完全否定市场作用是不可取的,而在市场经济条件下是否能够完全否认规划的作用?规划是否应该退出宏观调控体系?这不是简单的非此即彼问题,而应全面分析。

一、从计划到规划:围绕一个宏观经济管理手段的争论

党的十四大后,指令性计划已逐渐减轻了它的事无巨细的统摄力度并退出历史舞台,党的十六大后,社会主义市场经济体制初步形成,中国的第11个五年计划开始改称“十一五”规划。从计划与规划,一字之差,是否意味着质的差别?在《现代汉语词典》中,“计划”指工作或行动以前预先拟订的具体内容和步骤,计划与主意、策略为同义词条;在《辞海》中,“计划”指是人们为了达到一定目的,对未来时期的活动所做安排和部署。“规划”与“计划”的含义并无根本差异,《现代汉语词典》将规划直接解释为计划,并特指比较全面的长远的发展计划。《辞海》中,规划由“规画”演变而来,表示打算,谋划和策划的含义,以及全面长远的计划。综上,从概念本身而言,从计划到规划并无本质的差别,只是更为强调计划的长远性和战略性。但在经济思想史上,关于市场和计划的作用及其相互关系问题却是一个世纪命题。从20世纪20年代社会主义国家和计划经济的出现和发展,到第二次世界大战结束后的计划化浪潮和日本等国家的计划奇迹,再到始于80年代后的经济自由化浪潮,市场和计划的作用及其相互关系一直是学术与政策争论的热点之一。

其中,国外学术界的主要观点分类如下:

第一类观点肯定计划或规划的作用,也肯定计划经济体制,其主要代表人物是帕累托、巴罗内和兰格等。帕累托认为社会主义计划在理论上可以达到与资本主义自由市场竞争所能达到的经济均衡,他的思想隐含了资源配置效率或形式不取决于社会制度的思想萌芽。巴罗内认为社会主义计划经济和资本主义市场经济的最大平衡都遵循两个相同的基本前提,即最低限度的生产费用和价格与生产费用相同。他建立了均衡状态方程,主张通过反复试验的“试错法”求解方程组系数。兰格认为,可以通过计划模拟市场,由中央计划机构根据“试错法”,模拟市场决定产品的价格。经过一系列“试错”,中央计划机构最终能制定出一套不仅使一种产品而且使所有产品供求都相等的“均衡价格”体系。由于中央计划机构对整个经济体制动态的了解要比私人企业广泛得多,所以中央计划机构通过“试错法”实现的经济均衡,比市场调节要快得多。[1]9,10,15

第二类观点否认计划经济体制,同时否定计划或规划作用,其主要代表人物为米塞斯和罗宾斯、哈耶克等人。1920年米塞斯发表《社会主义社会中的经济计算》,认为社会主义经济不存在生产资料的交换市场,因此对这类产品便无法进行经济计算;而没有经济计算就不可能有合乎经济的活动,从而在理论和逻辑上否认了计划或规划发挥作用的可能性,并进而否定了计划经济存在经济效率的可能性。[2]65-671930年代中期罗宾斯、哈耶克分别撰写了《大萧条》和《问题的性质和历史》,否认“试错法”的可行性。他们提出,社会主义计划在理论上可以通过列方程来“模拟”市场运行并通过求解方程来确定商品价格,但实际难以操作。因为中央计划当局无法建立起包含所有物品和劳务未知数的方程式,同时及时使用最新数据。

第三类观点是折衷的,从市场失灵的角度考察计划或规划的作用。这类观点认为,市场是配置资源的基本方式,经济的完全计划性不可行,但计划是市场不可替代的必要补充。持有此类观点的学者,除部分市场社会主义者外,也有西方主流经济学者。西蒙认为通过市场得到的“平衡结果是最优的”,但市场和计划都是配置资源的方式,“至少有两种将计算功能分布于社会系统中的机制:市场机制和计划机制”,而且“现实中各种协调机制总是结合采用的”。[3]37丁伯根指出计划和市场都是资源配置的必要手段,他用数学说明波动变幻的市场要回归于计划,两者必须而且可以结合共同配置资源。但他认为计划者的技能有限,因此不赞成实行指令性计划经济制度。丁伯根还提出过经济计划是“计划性的经济政策”[4]8的观点,所谓计划性的经济政策是为实施计划或实现计划目标与方向所制定的宏观调节政策体系,包括货币政策、财政政策、产业政策、贸易政策、价格政策、收入分配政策等,引导微观主体行为,以弥补市场自动调节的某些缺陷。刘易斯与丁伯根的观点一致,认为经济政策的本质就是发展计划。[5]2日本经济学家百百和也认为“所谓经济计划就是政府制定的综合性经济政策体系”,其作用大致包括3个方面:一是政府计划机关对国民经济的前景进行预测,并通过预测引导其他经济主体;二是协调分散实行的经济政策,形成统一的政策环境;三是协调不同社会利益集团。[6]10,11,21

国内理论界的主要观点也可分为三类:

第一类观点否定传统计划经济,但并不否定计划作用。持有此观点的代表人物是顾准、孙冶方和卓炯等社会主义市场经济理论的早期开拓者,以及吴敬琏、张卓元等社会主义市场经济理论建设的主要参与者。

党的十一届三中全会之前,我国理论界对规划或计划的认识,受原“苏联模式”理论影响,任何对“苏联模式”的置疑和反对,都有遭到批判的可能。尽管如此,顾准和孙冶方早在1956年就提出了对“苏联模式”的怀疑,认为价值规律对社会主义经济仍然起着全面的调节作用,经济工作违背了价值规律会遭到惩罚,但他们尚未能否定计划经济的整个理论体系。[7]5卓炯在1961年明确提出“社会主义经济是计划商品经济”的命题:“商品经济的集中表现形式是市场,……建设共产主义的任务并不是要消灭市场,而是要把无政府状态的市场(也就是自由市场)改变成为有计划的市场。”[8]6

十一届三中全会后,实事求是的思想路线确立,关于计划和市场的关系问题,以及规划或计划作用问题的争论回到学术轨道。1979年4月,在无锡召开了“社会主义经济中价值规律作用问题讨论会”,卓炯在会上提出,“一直到现在,对于计划经济和商品经济或市场经济还存在不少混乱思想,还没有摆脱斯大林的影响。当前一个最突出的提法就是计划经济为主、市场调节为辅的问题,实质上还是把计划经济和市场对立起来……这种看法也是不符合马克思的基本原理的”。 [8]316,4521984年10月党的十二届三中全会确认了社会主义经济是公有制基础上的有计划的商品经济,通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》。1988年广东省经济学界举行的“社会主义初级阶段市场经济双月研讨会”,形成了关于社会主义市场经济的一致意见,吴敬琏更直接提出要“为市场经济正名”[9]。同年,张卓元提出“商品经济就是市场经济”[10]21 。

第二类观点否定计划经济,同时否定计划或规划在市场经济条件下存在作用,进而认为规划应该退出宏观调控体系。持有此类观点的学者主要是接受系统主流西方经济学训练,特别是受到新古典主义经济学理论熏陶的学者。例如,林毅夫提出,中国在改革开放之前之所以经济发展缓慢是由于选择了错误的赶超发展战略和计划体制,但计划配置资源的效率是低下的,结果造成中国产业结构的畸形发展,造成资源使用效率的低下。而改革开放后中国经济之所以迅速发展,是由于中国选择了比较优势战略和资源配置的市场机制。[11]23,55,68,80,182需要指出的是,在近年来围绕宏观调控的争论中,否认规划的作用,认为规划应该退出宏观调控体系的观点很强烈。例如许小年认为,“宏观调控指的是运用宏观政策调节社会总需求,这里需要强调的是‘宏观政策’和 ‘总需求’。宏观政策有两类,并且只有两类,即货币政策与财政政策……”。[12]

第三类观点肯定计划或规划的作用,同时肯定传统计划经济。这一类观点主张辩证地看待并评价计划和传统计划经济,认为传统计划经济模式是在特殊历史时期就资源的配置方式所作的正确选择,传统计划经济模式中对计划的探索对社会发展有重要的进步意义。例如,有学者认为20世纪70年代末期是中国经济的转折点,正是通过前30年的建设基本完成了初步工业化的目标,为改革开放准备了条件。[13]

二、规划是否应该退出:客观理解市场经济条件下规划作用的方法论基础

上述观点,各有道理。从方法论角度来说,并不存在完美的、完全符合客观现实并完全有效的资源配置方式,任何资源配置方式的优缺点也都不是绝对的。因此,在现实市场经济中完全否认计划或规划的作用是错误的。我们必须以科学的思维方法看待在市场经济条件下规划的作用。

首先,传统计划经济模式向市场经济转型并不能说明计划或者规划在市场经济条件下一定没有积极作用。第二次世界大战后,许多西方成熟市场经济国家都曾经广泛地运用计划手段,如德国、法国、瑞典、日本都有较为周密的经济计划,并获得成功。经济计划化和经济自由化政策的交替出现,是西方成熟市场经济国家在战后的一种规律性现象。西方成熟市场经济国家都未完全否定市场经济条件下计划或规划的作用,我国作为转型中的社会主义国家过分否定计划或规划的作用是不科学的。

其次,由于“市场失灵”,市场化转型并不能说明市场是万能的,单纯的市场调节无法实现资源的合理配置。第一,市场机制不能解决宏观经济的平衡问题,各独立市场主体生产经营决策往往带有一定的盲目性。有时会因此而导致生产过剩,造成社会经济的剧烈波动。第二,市场机制不能有效反映国民经济发展的长远目标和结构。因为各商品生产者自主决策的依据是市场价格,而市场价格信息反映的只是特定时期的供求状况,在此基础上形成的经济结构就可能不合理,严重时还会导致国民经济的比例失调,无法持续稳定发展。第三,市场信号是市场供求关系的事后反映,带有滞后性,因而有可能引起供给与需求的脱节,导致社会资源的浪费。第四,市场竞争可能导致垄断。市场机制有效作用的重要前提是充分竞争,但竞争的结果往往导致垄断,也就难以实现资源优化配置。第五,市场机制在调节对象上存在局限性。如公共物品和半公共物品的需求与供给,就难以通过市场有效调节。此外,在单纯贯彻优胜劣汰原则的市场机制作用下,收入分配不均和两极分化不可避免。

最后,规划也是经济世界的内生产物,同理性人假设的逻辑具有一致性。作为西方主流经济学的方法论前提,理性人假设假定在资源稀缺条件下,人都是自利的,人的经济行为都是理。但在现实的经济生活中,个人行为却是有限理性的,渗入了大量非理性因素,即人的欲望、直觉、灵感、激情、冲动、习惯等因素,这些非理性因素的膨胀常常导致非理压倒理,形成对市场经济及其秩序的破坏性力量。另一方面,即使理性人假设是成立的,追求自身利益最大化的“经济人”在现实中也要面对自身利益和他人利益,个体利益与群体利益,即时利益和长远利益之间的冲突,在这些冲突面前,个体并不会主动去缓解、处理矛盾。因此,必须有一整套强有力的手段有序调控、规范、引导和抑制经济非理,用理性抑制非理的泛化,保证市场经济在其发育和发展过程中走向成熟和完善。这种系统的手段是市场经济所内在需要的,但却不是由市场自身所能提供的。在这些可能的手段中应当包括规划。同理性人假设一样,规划的存在也是由资源稀缺性决定的。资源稀缺,每一个微观主体都要“吃饭穿衣量家当”,对自身资源围绕未来生存和发展进行分配。这与市场经济的理性人假设的逻辑具有一致性,理性选择的实质其实就是微观主体的自我规划。个人作为微观主体如果不对自身资源的配置进行长远规划,就可能在激烈的社会竞争中失败。个人如此,国家也是如此,如果没有长远规划来配置本国的资源,而任凭个体行为从个体利益的角度使用资源,将无法应对激烈的国际竞争。对于人类整体而言,通过规划配置资源也是必要的,必须对稀缺资源在即时和未来的配置进行规划,否则整个人类的生存和发展都将面临不可持续的威胁。因此,规划也是经济世界的内生产物,是资源稀缺的产物。

三、规划不能退出:社会主义市场经济条件下规划手段的可用性分析

第一,规划能够划定政府和市场主体的行为边界。规划是在一定资源约束条件下制订形成的,是资源约束条件的反映,能够为经济和社会行为划定活动边界,在边界内规划的资源配置作用是指导性的,在边界外规划的资源配置作用是指令性的,通过资源配置上的弹性和刚性约束调控包括政府和市场主体的行为,以保障各类经济主体的合理利益。

首先,规划是发展观的现实表现,是实现发展观强制性变迁的有效手段和保证。发展观的实质是作为非正式制度指导社会成员的活动。发展规划就发展目标和内容的确定体现了政府所主导的发展观,它为社会成员的经济和社会行为指引了方向,能够诱导社会成员的发展观向政府所主导的发展观演变。

其次,规划是国家发展战略的现实体现。作为国家未来发展的长远考虑,国家发展战略需要能够突出重点同时又带有长远色彩的实施工具,但财政、金融等宏观经济政策属于相机抉择的政策措施,侧重点在于短期调节,并不符合这一要求。规划则不然,首先,规划的内容就是发展战略的具体化;其次,规划可以向社会提供和展示中长期发展的宏观政策信息,能够引导和稳定社会公众特别是经营投资者的预期;最后,规划还可以通过市场管制和行政命令保证战略重点的需求得到满足。另外,规划还能够强调国家利益和国民的共同利益。在社会阶层多元化的市场经济社会中,全社会成员的共同利益和局部利益构成矛盾。规划可以通过确定国民经济和社会发展的目标和内容,矫正各经济主体的行为,成为整合国家内部社会力量的最基本工具。规划的上述作用,正像美国前总统罗斯福所言,“我们必须有真正的共同利益――不仅是这个伟大国家的各个部门之间的,而且也是各个经济单位之间和这些单位中各个团体之间的共同利益,大家都必须一齐动手来制定补救计划,这种计划必须以各种地位不同的人们所享受的共同生活为基础。”[14]114

最后,规划是财政、金融等宏观经济政策的重要依据。财政、金融等宏观经济政策的制订和实施并非空穴来风,要服务于一定的政策目标,而这一目标的合理性和合法性来源之一,就是以未来发展为中心的规划。规划通过在国情基础上制定国民经济运行和社会全面发展的总体目标,为市场经济主体行为和财政、金融两大部门提供指南,以实现国民经济正常运行和社会协调进步。

第二,在市场经济条件下,规划作为一种宏观经济管理手段也有助于实现经济和社会的协调发展。

科学的发展是经济与社会的协调发展。但是,经济和社会的协调发展却非市场手段所能实现的,特别是对于一个各方面都比较落后的发展中国家而言。市场手段能够解决经济增长问题,但难以解决社会发展方面的诸如收入分配、就业、社会保障、人口、医疗卫生、教育、环境保护,以及精神文明即思想道德和文化建设问题等等。这些问题必须按照系统化的问题处理思路,通过多方协调、统筹规划才能予以解决。在这种情况下,只有依赖以综合性、全局性、长期性为特征的规划手段,特别是经济和社会发展的中长期规划。

第三,规划不仅为解决市场失灵提供了可能,而且为政府失灵的解决提供了可能。

在现代市场经济条件下,政府对经济的干预是一种普遍和必然的现象,但是同市场失灵一样,政府干预经济同样可能存在政府失灵,出现类似行政权力介入市场的问题,政府看得见的脚踩住了市场看不见的手。政府失灵问题,主要源于三个方面,一是由于政策制定者的个人动机,和经济政策供给者的政府及政府部门自身的利益动机所导致。比如在实践中我们经常看到的部门利益、地方利益对政策制定的影响,甚至其中不乏政策制定者个人对成就感或政绩的追求。二是由于政策的执行者常常出于自身动机,利用行政权力的垄断对本来良性的政策变通执行,所谓“上有政策、下有对策”。第三方面,政府失灵是由于政府行为的非理性造成的。例如“一刀切”现象和政府行为,即政府在处理比较复杂的社会经济危机的时候,高层决策部门或决策者经常会作出统一的、不加区别的决定,以此试图摆脱困境或解决问题。[15]137-143

抑制并纠正政府的非理,需要一定的机制或措施,而规划就具有在此方面的特殊作用。一方面,规划是在一定资源约束条件下制订形成的,它作为政府干预经济的一种形式,可以通过资源配置上的弹性和刚性约束调控包括企业、个人等非政府经济主体的行为。另一方面,规划的制订和实施是一个法治化的过程,规划形成之后具备法律效力,因此规划在现代市场经济条件下既是约束和调控非政府经济主体行为的法治化手段,更是约束政府主体行为的法治化手段。

第四,规划还在构建经济伦理方面能够发挥积极作用。

经济伦理,是社会成员在处理经济事务时遵循的道德准则,在经济和社会发展过程中发挥着重要的作用,受到了众多学者和政治家的关注。如马克斯・韦伯就认为,正是一种尽天职、获利、节俭、投资、赚钱的资本主义精神推动了资本主义经济的发展。[16]32-57,121-144经济伦理和经济道德的作用重要,但其形成不是一蹴而就的,它是一个文化教化的过程,是建构和解构的长期历史过程。市场经济下的经济伦理建设,需要立足现实,着眼于长远未来,通过强制性和诱致性两种方式促进经济伦理向良性发展。在这一方面,规划作为谋划未来的重要手段,其作用是不容忽视的。在市场经济条件下,规划的制订是凝聚社会共识、形成经济伦理的过程,规划的实施是动员和鼓舞全体社会成员认可实践经济伦理的过程。通过规划确立国家在一定时期的基本发展战略和总体奋斗目标,规划过程中组织社会各方面普遍参与和讨论,可以凝聚社会共识,为社会成员就彼此间的关系形成正确认识奠定思想基础;规划形成后的广泛宣传和实施,动员社会成员认可共同目标,引导市场主体的自主经营决策行为在共同的经济伦理框架内实施,使个体利益与社会共同利益、国家利益大致吻合。这样,制定和实施规划的过程成为一种文化教化过程,推动了经济伦理的形成,进而影响到社会成员的具体行为,从而促进了经济和社会的发展。

四、结论:规划作为手段无需退出宏观调控体系

通过上述分析,在社会主义市场经济条件下,规划的存在具有合理性,无需退出宏观调控体系。

第一,计划与规划在总体上属于同义词,其根本涵义都是未来的行动安排或打算,而后者更为强调长远性、战略性和指导性。

第二,规划或计划没有社会制度属性,只是一种影响资源配置的手段,并不具备所谓超越工具性的意识形态性。

第三,在市场经济条件下,规划能够为政府和市场主体的行为划定边界,是实现经济和社会协调发展的重要手段和有力保障,它不仅为解决市场失灵,也为解决政府失灵提供了可能性,更具有构建经济伦理方面的作用。

第四,规划着眼于未来发展,是经济世界的必然产物,同财政和金融政策一样,在普遍的意义上都具有成为宏观经济管理手段的条件,可以被纳入宏观调控体系当中。对于中国这样一个长期处于社会主义初级阶段的国家而言,选择能够强调未来长远发展和能够凝聚社会共识的规划作为宏观调控手段,是基于中国经济的客观现实作出的理性判断。

参考文献:

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宏观经济政策与发展规划篇8

一、国际宏观调控状况总览

在世界两大阵营之中,宏观调控问题的解决可谓是“殊途同归”。首先,在资本主义世界,二十世纪三十年代的世界经济危机之后,凯恩斯主义[1]应运而生,资本主义国家进入了政府与市场有机结合的现代化市场经济时期。美国罗斯福“新政”的历史性胜利,使“国家干预经济”在美国、进而在整个资本主义世界被当作一项基本国策确定下来。二十世纪六七十年代的,以“滞涨”为特征的新一轮经济危机的爆发之后,取而代之的“混合经济”理论[2]开始独占鳌头,八十年代初,经济法体系的重心开始发生转移,逐渐实现了自以反垄断法为代表的“市场规制法”向“宏观调控法”的转变。直至二十世纪九十年代,才出现了“现代主流经济学新综合”[3]的趋向。反观发展历程,从“政治国”、“经济国”进而到“法治国”,[4]从消极片面的“夜警国家”到全面干预的“国家之手”,从“弥补市场缺陷”的国家干预经济到“塑造国家的未来”[5]的现代宏观调控,法律,尤其是经济法在规制国家行为[6]过程中扮演着愈发重要的角色。

现代法治国家,宏观调控法已经或者正在成为各国经济法的核心内容。[7]从体系架构上讲,各国现行宏观调控法律体系主要包括三种类型:第一,现代意义上的计划法;第二,政治意义上的经济决策法;第三,各种作为调节手段的法律,可以细分为财税[8]、金融[9]、土地[10]、外汇管理、信贷等方面。在制定法律、构建体系的过程中,不同国家之间有所相通,但也各有不同。德国市场经济采取的是社会市场模式,形成了以金融决策及其立法为主导的宏观调控法律体系;日本市场经济采取的是政府主导型模式,形成了以计划法、产业决策法为核心的宏观调控法律体系;英国与美国市场经济采取的是消费者导向型模式,形成了以财政与货币决策为主导的宏观调控法律体系。

二、美国模式的经济法评析

在经济发展的任何一个阶段,政府都会或多或少地干预市场的运作,[11]差别在于这种干预的力度与方式不同。罗斯福新政之后,美国政府将传统意义上的宏观调控方式赋予了明确的法律效力,[12]将财税、金融、外汇等法律化、制度化,进而打破了先期“放羊式”的消极管理模式,相继颁布了一系列宏观调控法律法规,二战后进一步完善,形成了一套日趋完备的宏观调控法律体系,“宏观调控立法”逐渐成为经济法律体系中最为重要、起主导作用的组成部分。[13]在房地产领域,美国政府同样采取了许多积极的调控措施,集中表现在:

1、美国房地产宏观调控立法

美国没有中国意义上的宏观调控概念,严格的说,应该从美国宪法规定的国会调控权来理解有关宏观调控的理论与实践。在美国,房地产宏观调控职能的生成依据是联邦宪法第一条第八款第三项的“贸易条款”。从联邦法律来看,美国宪法有关贸易的条款经过最高法院的逐步解释,使联邦的经济管理决策权已经涉及到越来越多的重要领域,房地产领域就是一个典型。

在房地产财税立法方面,美国非常重视对房地产保有的征税,并以之作为调控房地产业运行的重要手段和地方财政收入的重要来源。从征收环节来看,大多数国家主要集中在房地产保有环节征税,而在房地产经营环节征税相对较少。一方面,极大地鼓励了不动产的流动,刺激了土地的有效供给。另一方面,高额的房地产保有税率避免了业主控制或低效率使用房地产,刺激了交易活动,这既促进了房地产市场繁荣,又推动了房地产市场各种生产要素的优化配置。

在金融方面,为了保障货币政策的实施,实行市场经济体制的国家倾向于制定一系列与金融决策相适应的金融法规。1913年,美国颁布了《美国联邦储备法》(即中央银行法);20世纪30年代起,美国政府开始从金融领域着手大规模地干预房地产市场;1934年,《住宅法》的出台以法律的形式预设了房地产业的发展趋向。

在土地方面,20世纪60年代,联邦政府与州政府共同通过环境保护立法的方式部分规定了“土地利用规划”问题;州政府也颁布了一系列调控地方社会经济关系的法律规范,比如加利福尼亚州有关“促进海岸开发”的法规,又如州政府通过颁布建筑、划区、环保等法规加强其在城市规划、环境保护方面的管理权;州政府还会通过法定的房地产税征收权、房屋征用权强化对土地的管理。

2、美国房地产宏观调控决策

摘要:美国享有宏观调控职权的组织、机构有:白宫办公厅,财政部,商务部,决策发展办公室,经济顾问委员会以及行政管理和预算局等,在性质上属于联邦政府的职能部门,但是并未排除了地方政府宏观调控的合法性。

美国政府相继建立了预先批准制度,加强了对进入房地产经纪业的限制;同时又采取一系列住房优惠决策,[14]对购房消费者提供了更多的保护;颁布、实施各种与土地利用相关的城市规划和管理法规,加强了政府对土地的控制;通过设立土地使用价值税、土地填空税收优惠、选址地价税等房地产税收决策,限制房地产商的投资、开发行为;通过提供政府补贴住房[15]等优惠决策,保障低收入群体的住房利益;此外,收集、管理房地产的基础数据也是美国联邦政府的一项基本职责[16]。

三、美国模式对中国的启示

1、建立房地产宏观调控立法体系

经济法视野下宏观调控与法的融合,是现代国家机器职能发展到一定程度的必然要求。当社会本身的力量不足以在私法的第一次调整中维持下去,国家担当起第二次调整的重任。[17]无论是作为“国家战后的疗伤器”,还是“经济危机的救急方案”,当其他一切调控手段必须通过法律手段发挥作用,法律手段被当作宏观调控的基本手段时,建立宏观调控立法体系成为大势所趋。发展到一定阶段的市场经济,对宏观调控法有一种天然的渴求,这种渴求落实在对gdp做出巨大贡献的房地产业[18]之上,即要求我们建立并完善一种可操作性强的房地产宏观调控立法体系。

2、选择适合的房地产宏观调控模式

房地产宏观调控法律体系的建立与完善,因各国社会经济模式的不同,而形成了不同的宏观调控模式。美国受凯恩斯理论的影响,更侧重于对财税调控和货币调控手段的运用,调控目标上更关注于对购房消费者弱势群体一方利益的保护;德国受社会法治国家理论的影响,更青睐于以金融调控手段和立法手段的运用,调控目标上更关注于经济实效。而即使在同一类型的社会经济模式之下,宏观调控模式也各有特色,例如,日本和改革开放之前的中国,同样是计划法主导型,[19]日本同时重视产业决策法在产业结构调整中所发挥的巨大作用,形成了较为完备的房地产宏观调控法律体系,而当时的中国过分强调了经济总体的计划性,严重影响了产业经济的良性发展,最终权力的膨胀遏制了法治的进步。

3、找准规律,活学活用房地产宏观调控手段

在不同宏观调控立法模式之下,同一调控手段在不同国家不同时期的功能仍是相通的,区别在于运用手段的力度不同。例如,在多元化选择之下,“财政决策”得到了各国的一致认可,“金融决策”次之,然后是其他投资决策、消费决策等,这是由各种决策功能的不同决定的。财政决策利于经济结构的调整,金融决策利于经济总量的增长,因此成为各国宏观调控的首选。而在同一国家的不同阶段,手段的运用也是灵活、易变的。例如,处于经济赶超时期[20]的国家更加重视计划手段的运用,或者同时擅长运用产业决策的调控方式;处于市场经济发展稳定期或者成熟期的国家,调控的重心转向财政决策法,进而与金融决策法综合运用。

4、淡化意识形态,回归经济法价值诉求

首先,不同意识形态之下的法治之治,在理念是共通的。例如,对正义价值的追求,无论是美国“资本权力+国家权力”的干预模式,还是中国“劳动权力+国家权力”的干预模式,再到德国对“资本与劳动”的一视同仁,资本主义在“正义价值”层面耦合了社会主义对“公正价值”的追求。[21]

其次,经济法追求的是社会公平,或者说是实质公平,这并不与效率优先相矛盾。在宏观调控领域,首先强调市场主体自由竞争,由市场机制进行资源的配置,如果分配格局导致差距过大,则由政府进行宏观调控——通过财政法和金融法来调控,实现实质上的平等。

再次,对“人权保障、以人为本”理念的强化。马克思将人定义为“一切社会关系的总和”,这意味着任何法律关系问题也都可以最终归结为人的问题。经济法所表达利益的全局性与总括性与个体利益的保护并不冲突,个人利益、公共利益与国家利益之家是紧密相连、一脉相承的。

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