宏观经济政策与发展规划范文
时间：2024-02-08 16:18:37
宏观经济政策与发展规划篇1
内容提要: 经济与社会发展规划是政策和法律相耦合的社会规范表现形式,它对我国经济与社会发展发挥了积极促进与指导作用。在推进规划体制改革过程中,为科学编制与实施规划,要处理好经济社会发展规划与发展规划法的关系,应当完善与拓展政策与法律相耦合的形式,明确政府规划行为的公定力,提高公众参与度,健全经济与社会发展规划法制,完善国家宏观调控体系。
我国每一财政年度都要制定《国民经济和社会发展计划》,每五年要制定《国民经济与社会发展规划纲要》,各级政府以此指导全社会经济与社会的发展。计划和规划在我国社会经济生活中占有重要地位,对国家和社会事业发展、对市场主体行为和全体居民都发挥着巨大的影响力。然而,从目前计划和规划的制定、实施状况看,其权威性、稳定性、可操作性、可问责性和公众参与度等方面仍存在着诸多问题。因此,推进规划体制改革,加快规划法制建设,创造有利于经济社会发展的良好法治环境,[1]是深入贯彻落实科学发展观、完善国家宏观调控体系的客观需要。本文拟就我国经济社会发展规划与规划法制建设问题,从经济法理论层面作些探讨。
一、经济社会发展规划的概念与性质分析
(一)计划、规划的词义分析
根据《现代汉语词典》的解释,计划作为名词是指工作或行动以前预先拟定的具体内容和步骤;作为动词是指做计划。[2]规划和计划并无本质差别。根据《现代汉语词典》的解释,规划作为名词是指比较全面的长远的发展计划,如制订规划,十年规划;作为动词是指做规划。[3]计划和规划在英语或法语中是同一个词(plan或programme),是指人们为了实现某种目的而对未来的行动所作的设想和部署。人区别于动物的一个主要标志,就是其行为或多或少、或长或短都有某种预先的安排或谋划,这就是计划或规划。[4]有学者认为,规划既是对未来行动结果(目标)的预期,也是对实现其结果的行动的预先安排,还是针对目标达成的行动过程中不断趋近目标的所有努力。[5]我国学术界目前对计划和规划这两个词含义的理解虽无本质差别,但在使用时还是有所区别。例如,现在年度计划正式文件仍称“国民经济和社会发展计划”,而原使用的“五年计划”改称为“国民经济与社会发展规划”。由此可见,规划是对未来比较全面、长远的发展计划,是对未来全局性、战略性、方向性问题的谋划、部署和展望。综上理解,笔者认为,规划是指各级政府拟定的适用于引导经济和社会发展的,有时间延续性和空间限定性的战略指导性计划。
(二)规划是人类社会管理与协调的需要
“凡事豫则立,不豫则废。”[6]儒家经典中蕴含着深邃的管理思想,影响深远。人类进入现代经济社会,各类市场主体和社会团体都有其独立的利益与目标,这些不同利益与目标应当与社会整体利益和国家发展长远目标相吻合,需要政府制定计划或规划来加以平衡协调。计划或规划在客观上反映了市场经济社会发展的自由与国家干预之间的冲突与协调。规划的功能在于能够适时而理性地将现实社会生活中可以利用的一切人力、物力与财力资源,事先安排或分配到预设的时间和空间内,以实现经济社会发展目标。我国在从计划经济体制向社会主义市场经济体制转变过程中,彻底排斥和取消计划的企图和做法都是错误的。[7]“经济、社会发展有规划,这是社会主义的优越性之一。2009年11月,《时代周刊》在奥巴马访华前夕建言美国应向中国学的五件事,第一件就是确定目标、规划并整合全部力量推动国家发展。”[8]
我国目前确立了以《中华人民共和国国民经济和社会发展五年规划纲要》为国家总体规划统领,以主体功能区规划为基础,以专项规划、国土规划和土地利用规划、区域规划、城市规划为支撑,各类规划定位清晰、功能互补、统一衔接的规划体系。[9]我国规划体系是层次分明、功能互补的三级三类规划管理体系。从行政层级看,现行规划体系包括国家级、省(区、市)级、市县级规划。从对象和功能类别看,现行规划体系包括总体规划、区域规划和专项规划。总体规划是国民经济和社会发展的战略性、纲领性、综合性规划,是编制本级和下级专项规划、区域规划以及制定有关政策和年度计划的依据,其他规划要符合总体规划的要求。专项规划是以国民经济和社会发展特定领域为对象编制的规划,是总体规划在特定领域的细化,也是政府指导该领域发展以及审批、核准重大项目,安排政府投资和财政支出预算,制定特定领域相关政策的依据。区域规划是以跨行政区的特定区域国民经济和社会发展为对象编制的规划,是总体规划在特定区域的细化和落实。跨省(区、市)的区域规划是编制区域内省(区、市)级总体规划、专项规划的依据。[10]
编制和实施国民经济和社会发展五年规划,在我国已有60年的历史。特别是改革开放以来,根据社会主义市场经济体制的要求,我国对规划内容、方式和规划体系进行了不断改革,使规划管理成为中国特色社会主义制度的优越性之一。
(三)国民经济与社会发展规划纲要的性质分析
国民经济与社会发展规划纲要是国民经济和社会发展的战略性、纲领性、综合性的国家总体规划,是编制本级和下级专项规划、区域规划以及制定有关政策和年度计划的依据。它有时间延续性和空间限定性的特点。经济学和国民经济管理学对国民经济与社会发展规划纲要的性质和定位是比较明确的。但是法学界对其性质的理解有明显分歧。有的学者认为规划是宪法性法律文件;有的学者认为“制定国民经济和社会发展五年规划是我们党和国家的一件大事。作为《规划 》载体的《纲要》是法律性文件,具有法律约束力,但只是对政府具有约束力。”[11]还有的学者认为规划根本不是法律文件,没有法律约束力。也有专家认为,在一定意义上,规划具有仅次于法律的、规范社会行为第二准则的功能。[12]
国民经济与社会发展规划纲要的性质究竟如何?笔者以我国《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》[13](以下简称《规划纲要》)为分析对象进行探讨。
第一,《规划纲要》具有明显的国家政策性。从《规划纲要》编制和内容看,它是“根据《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》编制”,[14]在《规划纲要》第4章规定了十大政策导向等内容,[15]所以“规划在总体上已是指导性、政策性的”。[16]但这种政策不是党的政策,而是国家的政策。因为《规划纲要》草案是由国务院发展改革部门起草,经国务院审查编制后提交全国人大审议批准。《规划纲要》草案经过全国人民代表大会审议批准后,就具有国家意志的属性,是国家的政策性文件,向社会公开。尽管《规划纲要》与《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中的许多内容相同,但其已由党的政策转换为国家的政策了。
第二,《规划纲要》具有国家法律约束性。《规划纲要》明确指出:“本规划经过全国人民代表大会审议批准,具有法律效力。要举全国之力,集全民之智,实现未来五年宏伟发展蓝图。”[17]在《规划纲要》的多数篇章中进一步规定了相应的约束性指标和公共服务领域的任务,明确“本规划确定的约束性指标和公共服务领域的任务,是政府对人民群众的承诺。”[18]《规划纲要》在第16篇对如何保障实施,明确了规划实施责任,提出了强化实施的具体方法。由此观之,《规划纲要》是一件具有国家强制力的规范性文件。
第三,《规划纲要》具有政策和法律的耦合性。《规划纲要》使政策与法律作为调整经济与社会利益关系的基本框架固定下来。它是政府履行经济管理与公共社会服务职责,实施经济调节、市场监管、社会管理的重要依据。它是引导市场主体行为,促进经济持续平稳较快发展,推进中国特色社会主义事业的行动指南。它是全国各族人民共同的行动纲领。所以在社会规范属性上,把《规划纲要》作为单纯的政策规范性文件,或者以其具有法律效力为依据,而把它单纯当作法律规范性文件,都是不全面的。笔者认为,《规划纲要》乃至规划是政策和法律相耦合的社会规范表现形式,[19]两者的耦合并用是国家管理经济与社会事业的成功经验。
二、发展规划与发展规划法的关系
为了加强规划法制建设,在明确了规划、经济社会发展规划的概念与性质的基础上,还必须明确发展规划法概念,以及正确认识发展规划法与经济社会发展规划的关系。
为避免规划的主观随意性,保持规划统一和稳定性,在编制、审议、批准、下达和实施规划的过程中要做到有法可依,有章可循。目前,国家发展和改革委员会针对我国规划编制和实施工作中存在的主要问题,在国务院《关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》(国发[2005] 33号)的基础上,于2010年草拟了《发展规划法》。[20]笔者在本文写作之前,一般称“规划法”,不用“发展规划法”的概念。[21]现在看来用“发展规划法”更有针对性,更为确切。笔者认为,发展规划法是指调整制定并组织实施经济和社会发展规划过程中所发生的社会关系的法律规范系统,体现在经济和社会发展规划编制、审批、下达、执行、调整、检查和监督等各个环节上,是我国经济法体系中宏观调控法律基本制度。发展规划法是确定国民经济和社会发展规划内容,保障其实现的法律形式,因此,发展规划法与经济社会发展规划的关系十分紧密。
(一)发展规划法对经济社会发展规划制定和实施的保障
第一,发展规划法为规划的制定提供了程序保障。我国发展规划的制定要体现全民参与性,由于参与的社会力量复杂,涉及政治、经济、社会各个方面,只有运用发展规划法的制度和程序作保障,才能保证符合国情民意的发展规划有条不紊地顺利出台。一些地方政府和经济工作部门对国民经济和社会发展规划的编制和实施缺乏应有的重视,有的随心所欲地调整和更改规划,有的为追求眼前利益不惜放弃长远打算,甚至有少数领导视规划为经济和社会发展的桎梏,规划刚刚出台就被束之高阁。实践证明,没有发展规划工作的法制化,就没有科学真实的规划编制,从而使发展规划的实施缺少必要的权威性和全程性的监督管理。[22]我国目前采用的是“三级三类”规划体系,覆盖范围广、牵涉主体多,在实施过程中难免会出现不遵循规划、任意扰乱规划的行为。为了达到实现发展规划的全局意图,需要有强制约束力的发展规划法来指导和约束各方行为。发展规划法不仅要约束行为主体的编制程序,在审批时也需要明确审批主体的法律地位和审批期限等。从各类发展规划的审批主体来看,国民经济和社会发展总体规划的审批主体是同级人大,区域规划的审批主体是同级人民政府,专项规划的审批主体是同级人民政府及其授权部门。实践中,鉴于区域规划、跨区域规划和不同种类的专项规划审批主体的复杂性,更需要从法律上明确各审批主体的职责权限。
第二,发展规划法是规划实施的法律保障。发展规划实施是整个规划法律执行程序中的关键。在规划实施过程中,主体的多元化导致各方利益的多元化,若没有统一的具有强制力的法律规制,容易引起冲突和混乱。发展规划法能强化规划的法律约束力,保证规划实施的严肃性、连贯性,保障规划管理职权有效行使。法律明文规定各级规划一经制定,相关职能部门应自觉遵照规划要求执行,非经法定程序,不得擅自改变规划提出的指标和任务,如出现需要调整的情形,也必须依法定变更程序和方式有序进行,防止任意盲目调整而影响规划的执行。这样可以切实维护规划管理秩序,发挥发展规划的经济与社会管理功能。总之,运用发展规划法将规划的编制、审批、实施、评估行为纳入统一的法律规制轨道,将使规划实施得到国家强制力的保证。
第三,发展规划法是对违反规划行为进行问责的依据。发展规划从开始编制,就会触及一些地方政府、部门和利益集团等主体的利益,这些主体会想方设法推动一些项目进入规划,也会阻止一些项目进入规划,使规划成为某些地方、部门和利益集团通过国家意志合法谋取利益的工具。同时,一些地方为了发展的需要,规划编制也成了重点公关的对象。在发展规划实施中也暴露出一些问题。譬如,某些地方政府或部门遇到就业压力、节能减排难度增大和房地产调控等等问题,而采取有选择性的规划执行,对有收益的、能带来好处的就坚决执行,反之能拖就拖、能了则了。[23]凡出现上述情形,违反法定权限和程序等导致规划失误和执行中、弄虚作假,应当依法追究责任。但现实情况却是少有问责、追责。究其原因还是对违反规划行为进行问责缺乏法律依据或者问责机制不健全。因此,发展规划法应当明确规定违反规划行为的责任,一方面有利于促进发展规划的有效实施,促使各级政府落实国家规划;另一方面又保证了规划的科学性和规划的严肃性。通过发展规划法途径建立责任追究制度与问责机制以约束规划行为,使得违反规划行为的追责、问责有法律依据和法定程序,是十分必要的。
(二)发展规划实践对完善发展规划法的促进
第一,发展规划实践促进《发展规划法》的尽快出台。在我国实行经济和社会发展五年规划制度已有60年,编制了12个五年规划(计划),各级规划编制部门和规划工作者在不同的历史背景和体制条件下,从事编制和实施国民经济和社会发展五年规划工作,积累了不少有益经验和方法。例如,将规划指标区分为预期性和约束性两类,强化了规划的导向性和约束性;明确主体功能区的功能定位及发展方向,充实了规划在空间方面的内容;建立规划实施监督机制,完善规划实施中期评估制度,加强对规划实施的即时 监测,充分发挥人大、政协以及社会公众对规划实施情况的监督作用等。这些都为《发展规划法》的制定准备了立法实践基础。
我国尚未制定《发展规划法》,与财政预算和金融方面的立法工作相比而言,发展规划工作立法严重滞后。编制和实施规划是政府的重要工作,应当纳入依法行政轨道。目前,各方面普遍认识到制定《发展规划法》的必要性。九三学社中央向全国政协大会提出的《关于做好‘十二五’规划制订与实施的提案》很有代表性。提案指出,国民经济和社会发展五年规划是战略性、纲领性、综合性规划,其重要性毋庸置疑。科学编制规划并依法实施,才能真正发挥规划对国家今后五年甚至更长时期国民经济社会发展方向的指导作用。为提高规划编制的规范性和透明度,应尽快出台《规划编制条例》,严格按照条例规定的程序编制规划。[24]
目前,在国民经济和社会发展规划的编制、审批、实施、监督等方面的实践工作遇到的程序问题较多,规划的各个环节都需要明确的法定程序。只有靠一系列民主、科学的程序,才能制定出完备而详实的规划,才能保证规划最大限度地体现多数人的意志,真正反映经济发展的规律,促进决策的正确性与规划的科学性。
第二,规划实践检验发展规划法的功效和作用。发展规划法规范政府的规划行为,对政府和企业的行为具有指引、导向作用。法律规范通过配置政府和企业在法律上的权责,设定政府和企业的行为方式,把社会主体的活动引入可调控的、有利于社会稳定的社会秩序之中。发展规划法是否实现了预设的法律效果,要通过规划目标是否实现来检验。发展规划法是否有效遏制了不执行或违反规划的行为,也需要通过规划最终目标的实现来印证。发展规划推动规划法的立法进程,有利于制定出《发展规划法》来维护和促进经济与社会的又好又快发展。
三、发展规划法与发展规划政策的耦合
(一)对发展规划政策和发展规划法相耦合的理解
政策和法律是促进我国经济与社会发展的两大推动力。实践表明,我国的经济与社会发展规划纲要,将政策与法律作为调整经济与社会利益关系的基本框架固定下来,是发展规划政策和发展规划法相耦合的最好形式,是党领导经济工作和国家管理经济的成功经验。在加快经济发展方式转变,推进经济社会又好又快发展的进程中,应当着手进行规划体制改革,推进规划法治建设,进一步完善与拓展政策与法律相耦合的形式。
“耦合”[25]有以下几层含义或特点:第一,表明有两个或两个以上相互独立的物体、体系或运动形式并存;第二,并存的相互独立物之间存在着互系、交流与影响作用;第三,两者相互关联与依赖,通过相互作用或某种外在作用可使两者联合起来。“藉此推而广之,在社会科学领域中,我们也可以把两种社会现象通过某种条件,使二者有机结合起来发挥作用的客观事物,称之耦合。作者认为市场机制与宏观调控的相互结合、共同作用于社会经济生活,亦是一种耦合现象。”[26]因此,发展规划法与发展规划政策的耦合,实际上强调的是二者相互独立、相互影响和相互依赖,共同作用于促进和保障经济社会的发展。
(二)发展规划政策的概念及特征
“政策,是指政党或者国家为完成其任务而制定的,体现制定者所代表的阶级的意志的,以党纪或政纪保证实施的社会规范的总称。”[27]笔者认为,发展规划政策是政党或者国家为达到一定时期的目标而制定的调整未来经济和社会发展战略、方针和措施以及各项工作部署安排的,以党纪或政纪保证实施的社会规范的总称。发展规划政策以经济与社会发展政策为基础,涵盖产业政策、投资政策、收入分配政策等。在市场经济体制下,我国发展规划政策是国家宏观调控的一种重要手段,更加突出其导向性,主要内容包括国民经济与社会发展的战略方针、目标任务和布局的规定,并且通过产业政策、财政政策、货币政策、价格政策等手段来达到目标。
发展规划政策作为一种宏观调控手段,具有以下特征:
第一,发展规划政策从其制定到实施过程都充分体现了执政党、国家和人民的意志。发展规划政策作为一国经济基础决定的上层建筑,从其阶级性来分析,是执政党、国家或政府对整个国家经济和社会发展进行政治控制或阶级统治的工具或手段。在我国,发展规划政策包括由我国执政60多年的中国共产党制定的党的发展规划政策,它集中体现党的意志;由国务院及其各部委和各级地方政府制定的政府政策,经全国人民代表大会或人大常委会审议批准出台的反映和集中全国人民的意志和智慧的国家政策。所以,我国的发展规划政策体现了执政党、国家和人民的统一意志。
第二,发展规划政策是以科学发展观为指导思想,具有科学预测性。发展规划本身就具有对未来的导向性。一个规划是否合理取决于对过去和现实状况的分析以及对未来的正确认识。在我国,无论是党的发展规划政策、国家发展规划政策,还是政府的发展规划政策,都以科学发展观为指导思想,基于对过去发展规划工作的总结,以及对今后经济社会发展趋势的分析,有针对性地制定适合我国国情的方针、路线和措施。从总体上看,这些发展规划政策具有科学预测性。
第三,发展规划政策注重平衡公共利益与个人利益,具有平衡协调性。在市场经济体制下,发展规划政策是平衡与协调国家利益、社会利益和各市场主体之间利益诉求的产物。发展规划政策的平衡协调性使得规划目标变成各市场主体的内在意志和自觉行动,既保证了全民参与性,又有利于规划的执行。公共利益与个人利益的冲突是社会矛盾的主要原因之一,通过发展规划政策的科学制定和实施,可以事先预防一些矛盾的激发,有利于社会的和谐。
第四,发展规划政策要顺应形势而与时俱进,具有相对灵活性。发展规划政策的制定和实施,不如法律的制定和修改程序严格,具有发展规划权的主管机关,可以适时对规划政策作出调整。随着目标任务的完成或改变,国家确定新的目标及相应的指导方针和措施,使发展规划政策具有应变能力强的灵活性特点,这也是发展规划政策相比发展规划法所具有的优势所在。
(三)发展规划法与发展规划政策耦合的基础
规划法和规划政策在意志属性、表现形式、实施方式和稳定程度上存在着诸多不同,承担着各自的职能,发挥着各自不可替代的作用;同时,它们之间又相互依存、相互作用。因此,将二者有机结合起来共同发挥作用极为必要,也就是说,发展规划法与发展规划政策需要耦合,也可以耦合。在我国,两者的耦合有坚实的基础。
第一,发展规划法与发展规划政策都产生并服务于社会主义的经济基础和根本政治制度,体现了广大人民的意志和要求。我国实行以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度,是发展规划法与发展规划政策产生和发展的共同基础。党的发展规划政策通过人大和政府转换为国家和政府的政策。全国人民代表大会代表全国人民行使国家权力,制定包括发展规划法在内的法律,无论是发展规划法,还是发展规划政策都体现着全国人民的意志。两者都建立在人民代表大会制度这一根本政治制度上,这决定了我国的发展规划法和发展规划政策不会偏离中国特色社会主义制度的发展轨道。
第二,发展规划法和发展规划政策都是在科学发展观指导下制定和实施的,二者的核心价值取向和追求的目标是一致的。发展规划的意义在于为了实现某个未来目标而选择在今后一段时间内能为社会所接受的行动方案。[28]以科学 发展观为指导思想制定和实施的发展规划法和发展规划政策,以促进经济社会较好较快持续发展为目标,按照“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的要求,更加符合核心价值取向和奋斗目标的预期。
第三,发展规划法与发展规划政策的调节功能各有优劣,需要互补。发展规划法与发展规划政策作为发展规划的两种规范表现形式和国家宏观调控的手段,存在许多共同点,但二者又存在调节功能的区别。例如,二者调整范围与方式上存在差异,政策一般比较灵活,有较大的伸缩性,而法律则相对稳定与确定,应变性弱。在我国《发展规划法》还未正式出台的情况下,发展规划政策起了很大的作用。“政策不仅可以起到拾遗补缺的作用,有时甚至能够直接发挥法律调整的作用。”[29]但政策这种社会调整手段,本身也具有一定的局限性。例如,规划政策缺少象法律规范那样的规范性、普遍性、公开性和国家强制性,不能像法律那样直接凭借国家强制力来保障实行,调控范围相对较小,执行力相对较弱;同时,规划政策缺少法律规范所具有的系统性、稳定性和严格的责任制度。法律的权威性、稳定性和程序性等诸多特征,使得其不仅仅是落实政策的一种工具或手段。[30]所以,在建设我国发展规划法制体系的过程中,不能以规划政策代替发展规划法,也不能以发展规划法取代规划政策,而应该使二者在社会主义根本政治制度和基本经济制度基础上耦合起来。
第四,中国共产党长期稳定的执政地位是发展规划法与发展规划政策在我国实现耦合的政治保障。我国实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。中国共产党作为我国各项事业的领导核心,在其长期执政过程中,形成了一系列稳定成熟的大政方针与政策,对我国社会经济的发展起到了指导和促进作用。党的发展规划政策是中国共产党根据我国经济发展不同阶段的国情制定的,具有连续性,同时也保障了规划政策在一定时期内的稳定性。国家的政策在整体上是根据党的政策出台的,如《规划纲要》“根据《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》编制”。[31]在执政党频繁更换的政治生态环境下,政府政策不稳定、不连续,是不可能达到政策与法律相耦合的。只有一党处于长期稳定的执政地位才能使发展规划政策与发展规划法相互配合、共同作用,实现耦合。发展规划法与发展规划政策在我国实现耦合是中国特色社会主义制度和具体国情决定的。
(四)发展规划法与发展规划政策耦合的方式
基于对发展规划法和发展规划政策相耦合基础的分析,表明二者存在耦合的坚实基础。怎样进行耦合?二者耦合的方式是什么?笔者认为应当把握以下几点:
第一,明确发展规划法和发展规划政策各自的调整范围。法与政策之间存在一定的紧张关系,灵活的政策调整可能忽略了法律规定的形式正义和程序正义。所以,首先应当确定的是发展规划的法律框架。目前,我国尚没有出台一部完整系统的规划法,法律中关于规划的相关规定散见于特定领域的部门法,如《城乡规划法》、《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》(国发[2005] 33号)和《海域使用管理法》等。当务之急,应当依据《宪法》和《立法法》颁布一部专门的《发展规划法》,明确该法的适用范围,划清其与发展规划政策的界限,改善发展规划政策什么都管的错综复杂的局面。
第二,注意发展规划法和发展规划政策的协调统一。面对复杂多样的的社会结构和社会关系,政策调控功能的局限性越来越突出,法律调节功能需要得到更大程度的发挥。因此,发展规划法和发展规划政策都要从整个国民经济协调发展和社会经济的总体效益出发,调整国民经济结构和产业,确保发展规划作用的充分发挥。在发展规划法和发展规划政策的创制环节,应当加强沟通和协调。发展规划政策尤其要发挥其协调性和灵活性作用,同时要尊重发展规划法所确定的规划主体的权力和程序规则,运用法律责任制度,保障总体规划、区域规划、专项规划等“三级三类”规划的有效执行与实现。
第三,增强发展规划法和发展规划政策耦合中的动态配合。发展规划法作为一种法律规范,更加注重对发展规划关系的调整,包括对规划主体、规划程序、规划效力的规定。但在一定时期内,国民经济和社会发展的具体目标及其贯彻实施,不仅依赖发展规划法的保障,还需要通过适时的调整使规划不断地适应现实情况的变化。因此,当社会经济状况发生重大变化,规划政策急需进行调整时,发展规划法应启动特殊程序加以应对,协调二者的冲突。同时,规划的特殊程序也不能脱法操作。“规划不能随心所欲,因此我们常说:依法通过的规划本身,就具有法的效力。”[32]贯彻规划政策应当有利于促进发展规划法更好地得到实施,树立发展规划法的权威;规划政策是规划法律的核心内容,在实施发展规划法的过程中,要注意规划政策因势变动的走向,在执行规划政策的过程中运用发展规划法的基本原则,使用法定自由裁量权缓解和消除与政策的矛盾,使发展规划政策和发展规划法在动态中耦合,达到发展规划法和发展规划政策实施的预期效果。
第四,《规划纲要》是实现发展规划法和发展规划政策耦合的最佳表现形式。如前文所言,《规划纲要》既具有政策性,又具有法律约束性,是法与政策的耦合。这种耦合使得发展规划在法和政策的层面上实现了高度统一。《规划纲要》充分考虑了党的政策的指导性,是经过广泛的探讨和科学、充分的论证而制定的;同时,它是经全国人民代表大会审议通过的,具有法律约束力,因此在实施过程中将具有更强的执行力和公定力,更有利于规划目标的实现。《规划纲要》这种新的社会规范表现形式或渊源,是建立在我国国情基础上,体现并保障我国经济社会发展总体规划目标实现的最好方式。
四、经济社会发展规划行为公定力与提高公众参与度
(一)发展规划行为公定力的分析
本文所称规划行为,即经济社会发展规划行为,是指国家规划职能机关以制定和执行经济社会发展规划为目标所实施的政府行为。就其本质而言,规划行为是一种政府实施的行政行为,因此,它具备行政行为公定力的特征。行政行为公定力的概念源于日本学者美浓部达吉,他认为,关于行政行为,一般说来行政厅的组织完备,行政厅被赋予依据法规处理行政行为的权威,并且因为行政厅代表国家或者公共团体的权力,所以,其行为暂且被推定为合法,便是当然的事情了。[33]由此可见,公定力:请记住我站域名是指行政行为一经依法作出,即具有被推定为合法、有效而予以尊重的法律效力,未经法定程序变更或撤销前,任何公民和组织不得否认其行为的效力。同时,在行政复议和行政诉讼期间,没有法律特别规定,原则上不停止执行。[34]所以,规划行为的公定力特征就赋予其一种对世的法律效力,使得规划行为在未经法定程序变更或撤销前,任何机关、组织和公民都不得否认其效力,即使在行政复议或行政诉讼期间,没有法律的特别规定,原则上也不得停止执行。
在现实中,国家规划职能机关的规划行为是一种长期而复杂的过程,受到行政体制、物质基础、科学技术等诸多方面因素的限制,再加上相关公务人员个人素质和能力的影响,导致规划行为中的瑕疵是难以避免的。当规划行为的主体、方式、程序等方面存在瑕疵的时候,该规划行为是否还具有绝对的公定力,这就涉及到了关于规划行为公定力界限的问题。
目前对于这个问题的讨论,存在两种学说。其一,持“完全公定力说”的学者认为,国家垄断无效确认权是无效行政行为公定力的体现。[35]也就是说,只有国家有权力确认所有规划的法律效力,确认规划无效必须由行政机关按照法定程序进行,其他任何人不得因为规划存在重大错误或者瑕疵而对其进行无效认定。这保证了规划在被依法消灭前绝对的公定力。其二,持“有限公定力说”的学者认为,具有重大错误或者瑕疵的规划不应具有公定力,任何公民或组织为了维护自身的合法权益,在辨明规划行为无效或者可撤销的前提下,可以拒绝履行而不被追究违法责任。[36]
根据规划行 为的特性,笔者认为采取“完全公定力说”更为妥当,原因如下:
首先,无论是规划的编制还是执行,都涉及到对公共利益与非公共利益的权衡。从维护整体利益的大局出发,需要对其表现出足够的信任和支持才能保证其有效实施。而单个或少数公民或组织对发展规划的考量往往是从自身利益出发,通常和规划存在利益的冲突和矛盾。如果允许他们任意否定和违抗规划行为,必将导致个人、企业或局部的利益凌驾于公共或社会整体利益之上,不利于规划的贯彻实施。
其次,规划行为一般具有较强的专业性和复杂性,非专业的普通人士通常不具备辨明其正确性与合法性的能力。因此一旦采用“有限公定力说”,容易导致部分公众错误地对规划进行无效认定的可能性,激起公众与规划行为相对抗,从而动摇规划执行所赖以存在的社会基础,扰乱正常的经济社会发展秩序。
最后,基于归责机制的考虑,“完全公定力说”在保证规划职能机关规划行为公定力的同时,也将规划编制和实施过程中的违法风险交由行政机关一并承担,从而使得公众免于承担相关责任。也就是说,在“完全公定力说”的基础上,公众不会因为按照错误的规划实施了相关行为而承担法律责任,也不存在基于错误的认识拒绝履行相应规划而妨碍公务的违法可能性。因此,按此种学说,公众基于规划行为的公定力而只承担较小的违法风险。
(二)提高公众参与度是维护发展规划公定力的根本措施
对于事关我国国民经济与社会未来健康发展的规划和规划行为,其公定力的来源是人民当家作主的社会主义民主。在不断推进社会主义政治制度自我完善和发展进程中,如何提高人民群众在发展规划的制定和实施中的参与度,是至关重要的。因为只让公众积极参与对规划编制和实施,才能使公众了解和理解发展规划由来及真实内容,使他们能够自觉自愿地协助与支持政府规划行为,从根本上保证规划公定力。如何扩大和提高人民群众的参与度,笔者认为,有以下几点应当特别关注:
第一,由法律赋予人民群众有对规划制定和实施的知情权、参与权、监督权。应尽快出台《发展规划法》,对此作出规定。在妥善处理保密与提高透明度关系的前提下,要保障人民群众实现上述权利。
第二,丰富民主形式,保证规划制定中公众广泛参与的多种渠道。对涉及人民群众切身利益的规划内容,要尽可能采取社会公示和公众听证的制度;进一步健全规划咨询制度,扩大专家队伍,完善咨询方式,形成规范化的规划决策咨询机制,尤其是对于一些重特大项目、工程的筛选和论证工作,更要力争做到每个环节都公开;逐步公开专项或区域规划决策过程,避免“领导指挥规划”、“项目引导规划”的情况。[37]
第三,加强对规划执行的社会监督。再好的发展规划也需要切实的执行,才能实现。加强社会监督检查是确保规划执行的保障之一。所以在加强人大监督、政协监督、上级政府或专门机关监督、内部监督的同时,也要充分发挥广大人民群众和舆论媒体的社会监督作用。
五、发展规划法与宏观调控法体系的完善
(一)促进和保障经济社会的发展需要宏观调控法治
加强和完善宏观调控是市场经济的客观要求。我国《宪法》第15条明确规定:“国家实行社会主义市场经济。国家加强经济立法,完善宏观调控。国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序。”完善宏观调控是为了保证国民经济全面、协调、健康与持续发展。要完善国家宏观调控体系,必须建立健全国民经济与社会发展规划(计划)制度、财政制度和金融监管与调控制度、价格制度等相互配合的宏观调控体系。同时,完善国家宏观调控体系又必须构建比较完备的国家宏观调控法律框架。因为宏观调控的政府行为需要规范,宏观调控的各类手段需要法律保障,宏观调控关系需要法律调整。无论是法治国家的理念还是经济法的理论,都要求国家实行宏观调控法治,只有这样,才能保证宏观经济目标的实现和防止宏观调控部门滥用或者弃用宏观经济调控权,最大限度地实现宏观调控的预期目标。[38]但从目前宏观调控的立法状况看,宏观调控法治的任务还十分繁重与艰巨。我国在财政、金融等宏观调控专门立法方面制定了《预算法》、《中国人民银行法》、《价格法》等一些法律,而作为确立宏观调控目标和总体要求的国民经济与社会发展规划方面仍然是无法可依。“总的来说,因袭计划传统,我国的规划迄今还称不上是法治的。规划的编制是领导定指标、规划人员画蓝图,规划由权力机关通过以后,基本上回到脱法状态,到规划结束时笼统、非正式地报告一些喜人的数据,缺乏法治所要求的规范、博弈、制度化的协调,以及救济和责任等要素,从根本上还没有摆脱开会、发文件、直接的指挥和命令等行政式计划的特质和窠臼。”[39]因此,尽快制定《发展规划法》,使发展规划工作纳入法治轨道,“要使它变得如同法治国家的预算那般的‘实’。”[40]
(二)发展规划法在宏观调控法体系中的地位
在我国,宏观调控法是一个调整宏观调控关系的法律规范体系,这个体系包括发展规划法、预算法、中央银行法、价格法等法律及其相关法规。由于发展规划是国家实现宏观调控目标可采用的具有综合性和主导性的手段,所以调整发展规划关系的发展规划法在整个宏观调控法律体系中处于中心的地位。其主要表现为两方面:
第一,发展规划法在整个宏观调控法体系中,发挥着提纲挈领、统领全局的作用。发展规划法确定了整个国家经济社会发展的主要方向、目标和原则,同时也为宏观调控确定了基本方向、原则、目标和方针,是其他宏观调控法确定立法原则的主要依据,也是检验其他宏观调控法是否发挥调控作用的重要手段。
第二,发展规划法对其他宏观调控法起着协调、引导、监督作用。国家级发展总体规划是国民经济和社会发展的战略性、纲领性、综合性规划,是多种经济调控杠杆和政策协同动作的统一方案,只有各种调控手段围绕发展规划确定的调控目标和任务协调行动,才能形成宏观调控合力而产生整体性效果。“规划通过对未来经济发展走势的全面分析和科学预测,提出经济发展的战略重点,指明其他宏观调控手段发挥作用的方向。规划确定的总供求政策、结构调整政策等基本政策,决定和影响着财税政策、信贷政策、投资政策、价格政策、汇率政策、税收政策的制定和实施,指导各类调控杠杆的运作。”[41]发展规划法在发挥对其他宏观调控手段引导作用的同时,也要能够平衡协调各类宏观调控手段之间的关系。发展规划的编制、审批、实施、评估等环节必须用法律规范的形式明确下来,将各个环节活动都纳入法治的轨道,使得发展规划行为的全过程都处于公开有序的法治环境之中。依据发展规划法编制和通过的各类发展规划具有导向性、权威性和法律约束力,是各级政府运用财政、货币和价格等手段履行经济调节和社会管理职责的重要依据,指导财税、金融、投资、价格、汇率等各类调控杠杆步调一致,朝着国家经济与社会发展总体规划的目标与方向运作。
(三)制定发展规划法是完善宏观调控体系的需要
完善国家宏观调控体系,不能只满足于我们已经有了发展规划、财政、金融、价格和外汇等全部的调控手段,还必须提高其权威性、有效性和相互协调性,使“组合拳”出手更有力、更迅速。这就需要制定作为处于国家宏观调控体系中心地位的《发展规划法》。
国家规划与财政政策、货币政策需要相互协调。在现代市场经济体制下,经济发展规划通常都是纲领性与指导性的,其主要作用在于为市场主体提供一种经济信息,引导企业作出符合国家规划的决策和行为,对市场主体并不具有直接的强制约束力。规划本身不等同于法律,但是发展规划的地位和作用却不容忽视。国民经济和社会发展规划明确的宏观调控目标和总体要求,是制定和调整财政政策和货币政策等的依据;同时国家规划的实现也要依靠财政、货币政策。换言之,发展规划是综合性的宏观调控,财政和货币等是单一性的宏观调控。发展规划中通常都指明了财政政策和货币政策的 方向。例如,规划提出某一时期的经济增长速度和各种指标,就需要金融、财政从资金平衡的角度制定相应的政策措施;同样,金融、财政对资金的运用,必须以支持国民经济和社会发展为前提。这是发展规划和财政、货币等政策必须协调的依据。
要处理好宏观调控中的所存在的这些协调关系,就必须推进规划体制改革,加快规划法制建设,在总结我国实行经济社会发展规划制度60年的经验与教训的基础上,借鉴德国《经济稳定与增长促进法》、美国《充分就业和平衡增长法》、英国《财政稳定法》、欧盟《增长与稳定公约》等立法经验,加快制定一部包括确认我国发展规划管理体制和发展规划管理权限,确定发展规划体系和规划方式,确定编制、审批、执行和监督程序以及法律责任等为主要内容,与财政、金融、价格和就业等实体法相衔接的《发展规划法》,改变目前仍然循惯例从事规划活动的局面,使经济社会发展规划法治化。
结论
我国运用经济与社会发展规划管理和指导社会经济生活60年,对国家和社会事业发展、对市场主体行为和全体居民的影响力是巨大的。应当认真深入研究规划现象,充分认识其存在的正当性。应当看到作为经济与社会发展规划载体的《规划纲要》和各种规划是政策和法律相耦合的社会规范表现形式,对我国的经济与社会发展发挥了积极促进与规范指导作用。在推进规划体制改革过程中,要处理好经济社会发展规划与发展规划法的关系,为科学编制与实施规划,明确政府规划行为的公定力,保障公众参与发展规划的民利,为完善国家宏观调控体系,创造经济与社会发展规划法治环境,都需要加快制定一部适合我国国情的《发展规划法》。
注释:
[1]参见《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》第61章“完善规划实施和评估机制”。
[2]参见中国社科院语言研究所词典编辑室:《现代汉语词典》(第5版),商务印书馆2005年版,第643页。
[3]参见注[2],第513页。
[4]参见史际春:《论规划的法治化》,载《新华文摘》2006年第21期。
[5]参见孙施文:《规划的本质意义及其困境》,载《城市规划汇刊》1999年第2期。
[6]《礼记·中庸》。
[7]参见孙学玉:《公共行政学》,社会科学文献出版社2007年版,第211页。
[8]史际春:《转变经济发展方式的法治保障》,载《社会科学家》2011年第8期。
[9]参见注[1],第62章“加强规划协调管理”。
[10]参见《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》(国发[2005] 33号)。
[11]郝铁川:《我国国民经济和社会发展规划具有法律约束力吗?》,载《学习与探索》2007年第2期。
[12]参见杨伟民:《规划体制改革的主要任务及方向》,载《中国经贸导刊》2004年第20期。
[13]指2011年3月14日第十一届全国人民代表大会第四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年
(2011-2015年)规划纲要》。
[14]参见注[1],引言。
[15]参见注[1],第4章“政策导向”。
[16]同注[4]。
[17]同注[1],第16篇“强化实施实现宏伟发展蓝图”。
[18]同注[1],第61章“完善规划实施和评估机制”。
[19]“两人并耕为耦”。两个或两个以上相互独立的物体、体系或运动形式之间通过相互作用而彼此影响以至联合起来的现象称为“耦合”。参见徐孟洲:《耦合经济法论》,中国人民大学出版社2010年版,封底页内容提要。
[20]参见《国家发改委对九三学社中央“关于做好‘十二五’规划制订与实施的提案”的答复》,载人民网, 2012年2月28日访问。
[21]参见徐孟洲:《耦合经济法论》,中国人民大学出版社2010年版,第216页。
[22]参见肖向荣:《建议制定“规划法”》,载《宏观经济研究》2004年第4期。
[23]参见九三学社中央:《关于做好“十二五”规划制订与实施的提案》,载人民网, 2012年2月28日访问。
[24]参见注[23]。
[25]参见中国社会科学院语言研究所词典编辑室:《现代汉语词典》(第5版),商务印书馆2005版,第1012页。
[26]徐孟洲:《论市场机制与宏观调控的经济法耦合》,载《法学家》1996年第2期。
[27]杨紫烜:《经济转型中的产业政策与产业法》,载吴弘主编:《转变经济发展方式与经济法》,立信出版社2010年版,第4
[28]参见注[5]
[29]张守文:《经济法理论的重构》,人民出版社2004年版,第133页。
[30]参见刘相伟、李学楼:《重新认识法与政策的关系》,载《理论学刊》1999年第5期。
[31]同注[1],引言。
[32]同注[4]。
[33]参见杨建顺:《日本行政法通论》,中国法制出版社1998年版,第381页。
[34]参见叶必丰:《论行政行为的公定力》,载《法学研究》1997年第5期。
[35]参见姜明安:《行政法与行政诉讼法》,北京大学出版社、高等教育出版社2005年版,第240页。
[36]参见王天华:《行政行为公定力概念的源流》,载《当代法学》2010年第3期。
[37]参见注[23]。
[38]参见张守文主编:《经济法》,科学出版社2008年版,第110-117页。
[39]同注[4]。
[40]同注[4]。
[41]陈国川、杨成、尹明:《我国国民经济和社会发展规划纲要的法律地位研究》,载《北方经济》2003年第1期。
【参考文献】
{1}.史际春:《论规划的法治化》,载《新华文摘》2006年第21期。
{2}.郝铁川:《我国国民经济和社会发展规划具有法律约束力吗?》,载《学习与探索》2007年第2期。
{3}.徐孟洲、伍涛:《论财政法与财政政策的耦合》,载《法学杂志》2011年第5期。
{4}.徐孟洲:《耦合经济法论》,中国人民大学出版社2010年版。
{5}.张守文主编:《经济法》,科学出版社2008年版。
{6}.李昌麒主编:《中国改革发展成果分享法律机制研究》,人民出版社2011年版。
{7}.王晓晔、邱本主编:《经济法学的新发展》,中国社会科学出版社2008年版。
{8}.吴弘主编:《转变经济发展方式与经济法》,立信 会计出版社2010年版。
宏观经济政策与发展规划篇2
关键词：区域经济协调发展；宏观调控
中图分类号：F12 文献标识码：A
收录日期：2012年4月20日
我国政府和理论界在通过宏观调控来协调区域间发展不平衡方面，已经达成共识。从国民收入分配和资源配置的角度看，区域经济宏观调控的实质就是在区域经济宏观调控机制的作用下，实现国民收入在区域间的合理分配和使用，促进社会资源在区域间优化配置，提高资源的空间配置效率。改革开放30多年来，我国区域经济宏观调控经历了由计划经济体制下的直接调控为主向社会主义市场经济条件下间接调控为主的转变；市场经济条件下促进区域经济协调发展的宏观调控机制已经初步建立。但是，当前的区域经济宏观调控机制与我国区域协调发展的要求还不相适应，宏观调控效果并不明显。如何完善已有的区域经济宏观调控机制，运用宏观调控手段弥补市场机制在调节区域经济发展不平衡中的缺陷，是国家和政府亟待解决的重大课题。
一、宏观调控在区域经济协调发展中的重要作用
一般来说，市场机制对区域经济发展的调节是初次调节，它着重解决的是区域经济发展中的效率问题，而宏观调控则是在市场对区域经济初次调节的基础上进行的再次调节，这种调节侧重于解决经济发展中的公平问题。在正常情况下，空间资源的配置可由市场自动调节，生产机制在区域资源的配置中发挥基础性作用。但是，仅仅靠市场机制的调节作用来完成国家集中资源重点开发某个区域的任务是难以达到的，容易造成区域资源配置的失衡和区域发展差距的拉大，自然也就不能有效地实现区域经济的协调发展。如果政府在经济发展过程中不去考虑各区域之间客观存在的发展差距，片面地追求稀缺资源在空间上的平衡配置，则会降低资源的使用效率和经济的总体发展速度；相反，如果片面追求区域经济发展过程中的效率，而不考虑稀缺资源在空间上的平衡配置，则必进一步拉大区域之间的经济发展差距，导致各种经济和社会问题，不利于宏观经济的持续快速健康发展。因此，在资源稀缺的情况下，政府需要采取各种措施，充分发挥市场机制与政府宏观调控的作用，通过市场和政府的双重调节解决区域经济发展不平衡问题，从而达到平衡区域经济发展和追求社会公平的目标，实现区域经济的协调发展。
总之，我国政府通过实施宏观调控来实现区域经济的协调发展是十分必要的，必须充分发挥政府宏观调控与市场机制之间的互补关系，共同构筑区域资源的优化配置体系，既要确保市场对区域资源配置的基础性作用，又要积极发挥政府对区域经济的调控作用，加强对欠发达区域的援助和扶持，纠正区域资源的失衡性配置，扭转区域发展差距的扩大，从而促进区域协调发展。
二、区域经济宏观调控基本范式
（一）区域经济宏观调控的对象。区域经济宏观调控对象是全国之内的经济区域。市场经济体制建立以后，区域已经成为独立的利益主体，但区域是一个比较抽象的概念，往往没有严格的范畴和边界。在我国现阶段的区域经济宏观调控中，调控对象就是以行政管理为基础的计划区，最常见的层次就是省级经济区域。这是因为：首先，我国社会主义市场经济体制是在多年来形成的由国家行政机关实行集中控制的计划经济体制基础上改革演变而来的，市场经济体制正在建立和完善之中。在现行市场经济体制下，民营经济有了很大的发展，但社会主义国家的性质决定了我国政府在经济决策中起决定性作用。省级行政区域为单位与实际的经济区域有较高程度的吻合；其次，我国经济管理体制改革，特别是财政体制改革，使省级政府有了很大的宏观调控能力，在区域经济发展中能起到较大的作用；再次，省级经济区域都有一定数量的中心城市、一定的经济腹地和较完善的经济网络，如交通、通讯、资金、信息等，是一个完整意义上的经济区域。
（二）区域经济宏观调控的主体。与西方宏观调控“一级主体、一级调控”不同的是，我国目前实行的是“一级主体，二级调控”的调控方式，即中央政府作为一级利益主体，中央政府和地方政府（主要是省级政府）在统一的利益下分别制定和实施宏观调控政策。区域经济的宏观调控主体，除中央政府外，还包括地方政府和社会力量。在区域经济宏观调控的两大主体间的关系上，中央政府应始终处于主导地位。中央政府在区域宏观调控中的这种主导地位主要体现在：一是中央的财政资金是落后地区的重要资金来源；二是中央政府在区域政策的制定和实施上仍居主导；三是在制定协调区域发展的法律法规方面，中央政府具有其他调控主体所不可比拟的至上性和权威性。当然，地方各级政府虽不占主导，但仍然是区域宏观调控主体的有机组成部分，在不违背和损害中央政府的区域宏观调控权威前提下，合理分配和调整中央与地方的权责，赋予地方政府必要的区域调控权力，对增强区域宏观调控的效果也是十分必要的。目前存在的主要问题是，在现行的财税体制和政绩考核制度下，地方政府与中央政府的利益目标不尽一致，为了实现自身利益的最大化，地方曲阻现象时有发生。中央政府和地方政府利益目标的不一致性，使得必须重新考虑地方政府在宏观调控中的定位，即地方政府有两重身份：地方政府既是区域经济宏观调控的主体，同时在现有的体制下，地方政府作为区域利益的代表，实际上地方政府应成为中央政府宏观调控的首要主体对象。
（三）区域经济宏观调控的目标。区域经济宏观调控的最终目标就是国民经济的最终目标：经济增长、物价稳定、充分就业和国际收支平衡。但就区域经济的宏观调控来说，它的直接目标是实现区域分工与协作以及区际经济协调发展。一是实现区域分工与协作。建立合理的新型区域分工与协作体系是区域经济、也是国民经济健康发展的基础，区域比较优势是区域经济发展的重要条件，也是区域经济发展方向和产业结构选择的主要依据。我国改革以来出现的产业结构趋同、区际分工淡化、区域封锁等问题，都影响了各区域经济的长远发展，造成了资源的浪费。只有各个区域立足其比较优势，明确在全国地域分工体系中的地位和作用，才能加快区域经济发展的步伐，提高资源的宏观配置效益，实现区域经济协调发展，才能促进整个国民经济持续、快速、健康发展；二是实现区际经济协调发展。区际经济协调发展是区域经济宏观调控的目标选择问题。很多经济学家提出了区域经济非均衡发展模式，认为区域经济差距拉大是经济发展的必然结果。威廉姆森认为：在国家经济发展的早期阶段，区域间经济发展的差距会拉大，之后随着经济成长，区域间不平衡程度将稳定；当达到发展成熟阶段，区域间经济发展差距将趋于缩小，这就是区域经济中的“倒U型”理论。就目前的经济现实来看，我国应该选择旨在缩小区域经济差距的区域经济协调发展战略。
（四）区域经济宏观调控的手段。区域宏观调控的手段包括直接和间接两种，即间接的宏观调节和直接的宏观控制。所谓宏观调节，是指宏观调控主体通过经济杠杆的作用影响经济主体的经济利益，并进一步影响经济主体的行为。宏观控制是指宏观调控主体直接作用于宏观调控的对象，以达到宏观调控的目标。随着我国市场经济体制的不断完善，通过实施间接的区域财政政策、区域金融政策、区域产业政策以及区域发展规划等工具，已逐渐成为我国区域宏观调控的主要手段。这里需要指出的是，区域发展规划是区域政策的基础部分，主要任务是对各地区按照其当前社会经济状况和未来可能趋势进行分类，分别制定不同的政策目标，并采取相应的政策手段加以实现，具有战略性、综合性和地域性特点。我国区域发展中所存在的市场分割、各自为政、盲目开发等一系列问题，给统筹区域发展带来诸多障碍。因此，应借鉴发达国家地域空间规划的成功经验，根据区域发展战略要求，系统、全面地分析研究区域自然、经济、社会、技术条件，通过制定和完善区域发展规划，科学地确立经济发展的各阶段区域经济社会发展目标，合理地界定经济区域的功能与定位，统筹考虑生产力布局，使目前按行政区划各自为政的无序发展转变为按经济区划开展良性互动的有序推进。
三、构建促进区域协调发展的宏观调控机制
（一）完善区域调控手段。促进区域协调发展，必须构建国家区域规划、财政政策、金融政策和产业政策相结合的调控手段体系。各级政府应积极发挥国家发展规划、产业政策在区域宏观调控中的导向作用，综合运用财政、货币政策，提高区域宏观调控水平。宏观调控要充分考虑货币政策、财政政策、产业政策等的性质，掌握好其在不同经济区域应用的时机与力度。对市场化程度较高的区域着重使用货币政策，货币政策在这些经济区域的传导会更加迅速，实施效果也不会产生很大的折扣。对市场化程度较低的中西部地区可以主要采用财政政策，产业政策相配合。产业政策对行业、企业的影响更为直接，需要货币政策、财政政策、行政手段相配合。还要以因地制宜的区域发展规划为实施宏观调控打好基础。针对聚集核心生产力的经济区域制定国民经济社会的中长期发展规划，不仅为宏观调控提供便利，更是为发挥主体功能区的集聚、带动和辐射作用创造有利条件。
（二）健全区域协调互动机制。健全区域协调互动机制是统筹区域发展、充分发挥政府区域宏观调控职能的体制基础。通过建立和完善包括市场机制、合作机制、互助机制和扶持机制在内的区域协调互动机制，打破地区间的行政分割体制及行政区经济的壁垒，加快全国统一市场建设，使生产要素在全国范围内自由流动和充分竞争，从而实现区域发展资源的优化配置。这种新型协调互动机制，既要充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，又要有效地发挥政府的积极引导和调控作用。应坚持政府推动和市场导向，本着互惠互利、优势互补和共同发展的原则，推动跨区域的协调互动，逐步确立东中西部地区互动、优势互补、互相促进、共同发展的区域新格局。
（三）建立区域利益分享与补偿机制。在区域合作中总有相对的优势和劣势，必然伴随着区域利益从劣势的一方转移向优势的一方问题。这就需要合作中优势的一方给予劣势的一方必要的利益补偿，使合作的各方利益共享，否则，区域合作将难以持续。可见，从调整和协调区域利益关系着手，结合国家主体功能区建设总体布局要求，通过建立区域利益共享与补偿机制，有效地引导和安排重点产业向重点区域集中，限制重要生态功能区的部分产业扩张，并确保有关各方能在主体功能区建设的区域合作中获得相应的利益分享与补偿，有助于打破传统的区域分工体系，形成科学、合理的区域产业分工格局。
（四）设立全国性的区域管理机构。尽管目前我国相关部门已设立了“扶贫办公室”、“西部开发办公室”、“东北振兴办公室”以及“中部崛起办公室”等协调区域发展的管理机构，但各自的职能也仅限于特定范围，相关机构的区域管理和协调作用则难以得到体现。有鉴于我国区域管理与调控职能主要还分散在不同机构和主管部门的现状，根据统筹区域发展的宏观调控需要，设立全国性的区域管理机构已有必要。该机构应承担起制定和实施国家相关区域规划和区域政策、监控区域差距变化的态势，以及协调区域发展中诸如地区、部门及上下级之间的各种关系等职能。
（五）制定和完善法律体系。制定和完善统筹区域协调发展的法律体系是我国区域发展实践的大势所趋。20世纪八十年代，我国曾出现过一次较大规模的区域合作互动的热潮，但九十年代许多区域合作组织却名存实亡或解散了。究其原因，主要是由于在区域合作活动和区域协调发展中缺乏完善、配套的法律依据、保障和规范。就目前我国统筹区域发展和区域协调互动的要求而言，其所需要的法律包括两个层面：一是在国家层面上的法律规范；二是地方性的法律支持。因此，为了保障落后地区发展的相关政策的有效落实，保持区域政策措施的权威性、稳定性和连续性，还须从国家和地方两个层面加快制定和完善有利于统筹区域协调的相关法律。
主要参考文献：
[1]王泽强.统筹区域发展的宏观调控机制研究.宏观经济研究，2008.5.
[2]陈林生.浅析区域经济的宏观调控机制.经济问题，2000.7.
[3]顾海兵.我国宏观调控的范式研究.国家行政学院学报，2006.2.
宏观经济政策与发展规划篇3
一、中国区域经济发展和转变
1.区域经济发展的必然性
由于我国领土较大，区域差距明显，易形成以地域为主体的地方经济。从历史角度分析，“产权区域”及其在中国作为“行政—经济区”存在和发展是必然的。中国具备“产权区域”形成的条件：行政区具有可支配的自然资源。也就是说，在中国“行政—经济区”体系是“产权区域”形成的基础条件。各行政区均具有各自的可支配自然资源，而由于其资源不同，就导致各经济区域发展不同，则必然存在竞争关系。在经济发展过程中，各区域为保持自身经济竞争优势，纷纷进行改革开放，争取国家优惠政策，改变自身体制，利用本土优势，经济地域化。在改革开放的浪潮中，随着改革开放的推进，工业化和城镇化水平在不断提升，在政府政策的引导下，我国形成了三大工业经济区：长江三角洲地区、珠江三角洲地区和京津冀。在三大经济区发展迅速，规模巨大，影响深远，在区域经济发展中，成为了区域经济竞争发展的组织者和带动者。先富一部分人，再带动一部分人富，这是当前我国经济发展政策的主要内容。经济社会的终极目标是实现区域经济共同发展，所以，三大经济区的出现，是为加快经济社会目标的实现。
2.区域经济发展的瓶颈
由于地域限制，我国中、东、西部经济发展并不平衡。长江三角洲地区、珠江三角洲地区和京津冀，这三大经济区地理位置有着明显的集拢性，而三大经济区的带动发展也有限，致使中、东、西部区域经济发展差距明显，进而影响我国经济全面发展，也会影响我国社会和谐、稳定发展。由于不同区域人口密度不同，且大量劳动力流向东南沿海发达省份，导致中西部人口“空心化”。进而致使中西部地区部分省（市、区）工业企业普遍遭遇招工难问题，有些劳动密集型行业企业因工人短缺而出现开工不足，且人口分布在短时间内难以调整，中西部承接劳动密集型产业转移的优势将被削弱。这也在一定程度上阻碍了区域经济发展。由于历史原因。过去中国是个中央集权统治的国家，从自然资源的开发利用到重大工程的动工建造，从市场的格局变化到人口的迁移发展，都约束在集权政府的管控下。在改革开放前三十年中，政府依然处于统领地位，施行计划经济。国家在生产、资源分配和消费等方面提前进行计划，严格按照计划来进行资源分配利用。计划经济有利的一面是，很大程度上避免了控制了自由市场经济发展的盲目性，杜绝了诸如企业恶性竞争、区域经济发展不平衡、社会经融危机等不确定性问题；计划经济带来的弊端是：阻碍了企业的自由发展，不能满足百姓个人的消费需求。市场失去了自我调控能力。
3.协调区域发展
随着世界经济的全球化和区域发展的不均衡性愈发明显，政府越来越关注宏观调控在市场机制中的作用。在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中，政府指出，要“促进区域协调发展”。于是，政府该采取什么措施什么方法来促进区域经济的协调发展显得十分重要。政府要如何起到国民经济的主体作用，如何通过促进区域经济协调发展来进一步促进社会的稳定发展，这些问题就显得十分迫切了。马克思认为，在萨伊定律中，把简单商品流通（C—M—C）和物物交换（C—C）混为一谈，是错误的。凯恩斯也似乎有着相同的态度，凯恩斯认为，萨伊定律前面应当加上：执行正确的宏观经济政策，即国家干预。
二、政府的宏观经济管理
1.政府———宏观管理主体
狭义的政府指国家行政系统，广义的政府既包括国家行政系统也包括国家立法系统和司法系统的完整的国家体系。本文里的经济主体政府指广义政府。最能代表社会共同利益的机构是政府，政府作为国家的管理机构，掌握着最充分的公共资源，所以，政府是宏观经济管理的主体。
2.政府宏观调控的必然
宏观调控，也称国家干预。宏观调控的目的是：促进国家经济的稳定、平衡的增长，增大就业率降低失业率，稳定市场保持物价稳定，促使国际收支平衡。由于市场存在具有固有弱点和缺陷：自发性、盲目性以及滞后性，说明市场并非万能，不能仅单独调节作用。其中，市场的缺陷表现在存在盲目追求利益的生产者导致不正当经济竞争，且由于市场信息的缓慢性，导致生产经营者对市场变换掌控不足，进而可能产生资源浪费、一哄而上（下）等危害市场经济的情况。而宏观调控能很好的克服市场的固有缺陷。这样一来，为保证市场经济的健康平衡发展，宏观调控和市场调节缺一不可。管理的基本职能是计划，在社会主义市场经济条件下，其体制建立与计划管理二者之间并不相互克制，计划管理存在的合理性与社会主义市场经济体制的建立并不对立。市场的缺陷能在计划管理下弥补，且市场经济本身的发展也要求加强计划管理。就全民经济发展而言，宏观经济管理的长期目标是通过对国民经济长期发展的战略性引导，消除阻碍国民经济长期发展的隐患，推动国民经济的全面发展；区域经济协调发展的最终目的是在促进并保证城乡之间、区域之间的协调发展的基础上实现国家经济持续稳定增长。显然，宏观经济管理和区域经济协调发展的最终目的是相同的，两者应当相辅相成。在经济中，市场运转机制是看不见的手，而政府宏观调控是看得见的手。经济学家凯恩斯指出：政府要依法对市场经济进行全面干预，这样才能挣脱经济萧条的枷锁，改善失业率和就业率。并且，凯恩斯主张政府应当加大对社会公共事业的财政投入，以刺激国民经济活动，实现充分就业。
3.宏观经济性质及其管理局限
在西方市场中，其管理模式多为政府政策主导，而我国实行的是以计划为主导的宏观管理。宏观经济计划具有宏观性、战略性和政策性，在以计划为主导的宏观经济管理中，计划不仅是宏观经济管理的基本依据而且也是宏观经济管理的主要手段，其产生的主要作用有：向导作用、协调功能、资源配置。“管理失效”是宏观经济管理的局限，其主要有以下几方面的原因：
（1）政府决策受收集的信息影响，当信息片面失真时，将导致政府作出错误决策
（;2）受决策者个人生活经验和个人喜好影响，决策可能出现偏颇
（;3）不同利益集团在不同方面的影响力不同，利益集团为保证自己利益，可能压迫或者协同政策人做出不合理政策。
（4）政策存在“时滞”性，进而影响政策的实施效果。
三、区域经济协调发展
区域经济是指在某一区域内，经济发展内外条件相互制约而形成的经济运行方式，是一种地理概念，表现为具有地理性，却又突破行政划分界限，依托于便利的交通，却又划分明显，受限制与自然资源、社会资源和科学技术。区域经济协调发展主要在于，各经济区域具有较强地域特色和自我发展能力，其资源能与其他区域自由流通，各区域之间经济交往密切。区域经济协调发展有区域间的协调发展和区域内部的协调发展两类，区域间的发展很大程度上取决于中央政府，而区域内部的协调发展则主要取决于地方政府。这里的政府均为广义政府。在区域经济发展中，地理是相对来讲十分重要的因素。地理影响着交通、作物、人口密度等重要条件。以中国三大经济区：长江三角洲地区、珠江三角洲地区和京津冀的地理位置做分析，很容易发现，它们多为沿海地区，或者依靠河川，或者为首都。沿海城市，港口颇多，海上交通便利，是对外进出口贸易的重要条件，且东部人口密度较大，可以得到很多优质的劳动力，适宜较大规模工厂公司建立。京津冀中，北京为首都，它们河川密布，铁路等交通便利，适宜发展成较大规模的贸易圈。
四、运用宏观经济解决区域经济协调发展存在的问题
深入推进中国区域经济由“非均衡发展”转向“协调发展”，充分发挥各地区的比较优势构建符合各地实情的主体功能区。也就是应当以宏观调控为主体，充分发挥各地区自身经济建设优势，扬长避短，建设具有当地特色的区域经济协调发展管理模式，推进国民经济总体发展。针对中、东、西部发展不平衡问题，中央政府应颁布相应优惠措施，吸引投资向中西部发展，吸引劳动力往中西部迁移，建立完善市场体制，巩固加强已发展的中西部市场。在中西部承接产业的过程中，政府这个宏观经济的主体应当适当给予中西部产业承接便利，并且监督中西部地区政府的管理。针对科技发展不平衡问题，中央政府应当加大科技落后区域的教育建设，加大对科技落后区域的教育、研究财政补助。区域政府不仅要加大对科技人才培养的力度，还要实施优惠政策留住人才，吸引人才，还要加大对科技产业链的投入，已便形成自己的科技产权。针对人口“空心化”的问题，中央政府应当加强对中西部的经济和环境建设，加大乡企帮扶力度，通过提供优良岗位来吸引人口回迁。与此同时，地方政府也应加强对本地企业工厂等的管理，对部分企业工厂等提供技术支持，加大对学校、医院等公共生活服务区的建设。
五、政府宏观经济管理手段
宏观调控的手段有：经济手段、法律手段和行政手段。经济手段：政府通过经济计划，为调整产业结构和资源分配，而颁布的各项政策。比如发行国债，调整利率、发放贷款等。目前，该手段为政府最常用的手段之一。法律手段：政府为规范市场机制，维护市场参与者的合法利益，保证市场有序正常的运行而制定法律法规来达到市场经济的法制性。比如禁止“三无”食品买卖，若发现“三无”食品买卖，则依据法律查处相关单位和责任人。行政手段：政府通过其管理机构，采取强硬的管理措施，来管理和调节经济的手段。比如政府下令关闭排放未达标废水废气的工厂等这三者都是政府宏观调控的重要手段，一般政府主要运用经济手段和法律手段，而行政手段一般为必要时的辅助手段。除此之外，政府还可以通过计划规划等方式对市场经济进行宏观调控。其表现出来的基本行为有：颁布宪法来宏观调控市场经济，根据需求临时制定某些政策或措施，给予优惠政策引导地区自己合理管理区域内部市场，给企业工厂等提供有效信息。宏观调控并非微观，也不直接参与市场，而是统筹大局，协调格局。
六、结束语
地域经济协调发展是国民经济又好又快发展的重要组成，由于种种因素，我国地域经济呈现出不同程度的差异且差异明显，这显然在一定程度上影响了国民经济的又好又快发展，为此，国家干预就显得十分重要了。
宏观经济政策与发展规划篇4
关键词：土地政策；宏观调控；微观规制；房地产；差异
一、引言
市场经济条件下，政府对经济的干预主要是通过经济政策（Economic Policy）来进行的。经济政策是政府根据一定时期的国民经济运行情况，为解决经济运行中的问题和实现经济发展目标而制定的各种措施和规定。从其范围来看，可以分为宏观经济政策和微观经济政策，宏观调控政策主要有财政政策、货币政策、产业政策和国际经济政策；而土地政策是为达到特定的国民经济发展目标，政府部门制定和实施的与土地利用有关的政策措施和手段。
土地政策参与宏观调控作为中央加强和改善宏观调控的重大战略举措，于2003年首次提出，目前很多学者也认为土地是宏观调控的手段，国土资源部是宏观调控的重要部门，运用土地政策参与宏观调控，是我国特殊国情特殊发展阶段的正确选择。如卢为民（2008）在《土地政策与宏观调控》中从土地的生产要素理论、土地的资产理论、土地产权理论和特殊体制背景下的特殊选择等方面阐述了土地政策作为宏观调控手段的理论依据，并设计了提高我国土地调控有效性的路径[1]。尹锋（2007）在其论文《土地政策的宏观调控绩效研究》中提到，土地政策参与宏观调控的总体目标应该是：严格保护耕地，严格控制建设用地总量，实现人与自然的和谐相处和国民经济的可持续增长；在此前提下，根据国民经济冷热的具体情况，适当微调年度建设用地的供应量和企业取得土地的成本，以调控投资增长的规模，实现物价稳定和国民经济的稳定增长[2]。
但从另一个角度，土地作为一种基础而重要的生产要素，其供给量的有限决定了土地是稀缺资源。而稀缺资源的价值主要由需求决定，而土地的需求又是一种“引致需求”，宏观调控的目的在于通过调节宏观经济总量和产业结构来实现对微观主体决策的引导，进而影响到对土地要素的利用，所以宏观经济调控决定了市场对土地生产要素的需求，而我们不可能通过土地政策来调节宏观经济运行，毕竟宏观经济是一个庞大的系统，是众多要素利用的市场行为博弈的结果，土地要素的利用只是其中一个。这两者的差异可以从以下几个方面来分析。
二、宏观调控与土地政策的差异分析
1、内涵属性差异
宏观调控主要是针对宏观经济的调控，是政府运用宏观调控政策调节和控制宏观经济运行，提高资源配置效率、协调社会成员利益和增加社会福利、保持国民经济平稳发展。现代社会经济出现周期性波动是不可避免的，虽然理论上市场机制能够自动调节经济至均衡水平，但在经济达到均衡之前可能需要经历一个较长时期的经济萧条，意味着民众必须付出这段时期的总体社会福利下降的代价[3]。因此，政府在必要时可以运用一定的宏观经济政策（如财政政策、货币政策、产业政策、国际经济政策等）去调控经济总量及其运行，以减少依靠市场机制调节出现时滞而产生的高昂成本。因此宏观调控的内涵是调整宏观经济总量，但其作用的结果又必然会间接地影响到微观主体的行为。而正是这种直接对象与间接结果的传导才体现出宏观调控的有效性，这也是宏观调控必须有坚实微观政策规制的原因。
而土地作为一种基础生产要素，土地政策指为达到一定的目标，相关政府部门制定和实施的与土地利用有关的政策措施，如土地利用规划、土地利用计划和土地税收政策等。因此土地政策当属于微观市场的范畴，而对于微观市场进行调节或干预属于微观政府规制（Regulation）范畴。从规制的本意来看，是指政府或政府授权的职能部门以维护公众利益为目的而实施的矫正和改善“微观市场失灵”的活动，是政府对企业等微观经济主体的经济行为所进行的限制或制约。因此作为一种基本的微观制度安排，土地政策是对土地及其房地产业的结构及其社会经济影响的直接的政府规定。
2、政策目标差异
宏观调控的结果会影响到微观主体的行为决策和产业结构调整，但宏观调控的对象却并不直接针对具体的行业和部门，否则宏观调控就等同于微观规制。作为微观市场调节的土地政策的目标却是直接针对具体产业，如政府通过土地的收购、储备并有计划地投放市场，增强其对土地及房地产市场的调节；通过用地结构调整以抑制商品房价过快增长和控制相关产业用地需求。土地投资在固定资产投资中有着重要地位，也就是通常的“地根”，且在土地投资之后还会带来一系列的其他投资，如工业用地后的厂房、机器设备投资，商住用地后的房屋建设、设备购置等投资，还有高速公路、铁路、机场建设中的大量材料等。同时社会发展存在着许多不公平的因素，如地区发展差异、城乡收入水平差距、中低收入阶层住房困难、农民被征土地补偿等问题。国家通过土地政策维护公民权益，加大对廉租、公租房和经济适用房的土地供应量以保证低收入群体的基本居住，这些土地政策都可为社会公平与和谐发展起到促进作用。
另一方面，现代经济学也论及宏观调控的目标主要是经济持续增长、物价稳定、充分就业和国际收支平衡。而实施微观土地政策的目标是实现土地资源配置效率、保障居民居住条件的改善、促进经济增长和社会发展、推进社会公平稳定。因此两者的目标差异是显而易见的。
3、实施措施差异
政府实行宏观调控政策的前提条件是由于宏观经济不稳定性、公共物品供给的有效性不足、负的外部效应等所导致的市场宏观失灵。故而在通常的论述中，宏观经济调控的措施包括财政政策、货币政策、外贸政策、产业政策等，这些政策手段要相互配合、协调一致，并且必须把握好政策的时机和力度，这体现出宏观经济调控政策综合性和间接引导性的特点[4]。而实施微观土地政策的经济学依据是由于政府对一级土地市场的垄断、对稀缺土地资源的过分竞争（招、拍、挂形成“地王”频出）而导致的地价高涨、房地产市场信息不对称、开发商市场垄断、流动性充足而带来投资性需求剧增等原因所造成的市场微观失灵。故而微观土地政策主要有土地利用规划、用途管制、供地计划、房地产价格规制、房地产税收调整等，具有很强的针对性和直接强制性的特点。
三、宏观调控下土地政策的制定建议
透过以上分析，作为微观规制的土地政策只能作为调节微观市场的工具之一，不能参与代替宏观调控政策。其根本原因表现在：①特有的土地出让制度为地方政府青睐“土地财政”创造了条件，而这种对“土地财政”过渡依赖，导致地方政府不断突破每年的用地计划，使得中央政府的土地政策难以落实；②对高GDP增长率的盲目崇拜和对经济规律的认识不清，导致地方政府对经济增长率盲目崇拜，并采取简单有效的方法―鼓励投资，尤其是房地产投资来刺激短期经济增长，这样的过热投资定会引起国民经济的波动；③土地政策的制定依靠突击治理和整顿，缺乏长期性和持续性，其自由裁量权比较大，往往是某个部门就能随时出台，这样不利于市场主体形成稳定的预期，对宏观经济运行的基础环境有很大的影响。因此，若要土地政策切实产生作用，为宏观市场运行提供一个长期稳定的微观制度环境，可以从以下几个方面加以考虑：
1、明确土地政策目标定位
国家的宏观调控有其明确的目标，作为微观范畴的土地政策就是要协助实现宏观调控的目标而不是对冲或削弱宏观调控。在土地政策与宏观经济的关系中，后者对前者的影响是主导，而土地政策对宏观调控的作用机制只能是协助。比如早在2006年3月国务院发出的《关于加快推进产能过剩行业结构调整的通知》中就指出，“过度投资导致部分行业产能过剩的问题仍然没有得到根本解决。钢铁、电解铝、电石、铁合金、焦炭、汽车等行业产能已经出现明显过剩”。很明显，产业建设生产离不开土地，那么国家有调控政策，并且一些产业用地也已列入禁止供地目录，为什么这么多过剩行业仍能顺利建设投产？直到今年，国家还在调控钢铁、电解铝、焦炭等的产能。可以说明，这么多产能的扩张，土地是先行，而这个闸门如果地方政府能真正严格“把守”，这会对宏观调控是一个促进，反之会削弱宏观调控的效果。
2、把握好土地和房地产政策的力度
市场有其自身的运行规律，政府应尽量少用行政手段和短期强硬手段来压制市场。土地政策的制定和实施，对房地产市场进行合理的必要干预，可以实现宏观经济长期稳定发展的目标。同时要看到政策的长期效果，尽可能让房地产市场本身发挥调节作用。2006年-2010年的很多政策中均有关于增加居住用地有效供应、明确保障性住房、中小套型普通商品住房的建设数量和比例、加快保障性安居工程建设、土地增值税的征收管理等的论述，而2011年1月国务院常务会议再次提出安居工程建设、住房用地供应、税收调整等措施，说明以前的政策并未真正落到实处。再如违法用地和囤积土地这两个长期存在的问题，虽然政府明白长期存在但却没能从根本上加以制止，国土资源部近期的严厉约谈才表明整改的力度，显得力度很大，而这却只会给市场造成利用行政力量强制打压的不利影响。这里的焦点就在于长期以来积累的问题想在某个时点通过政策来强制一次性扭转，必定会造成宏观市场的非正常波动。
参考文献
[1] 卢为民.土地政策与宏观调控[M].经济科学出版社，2008：26.
[2] 尹锋.土地政策的宏观调控绩效研究[D].复旦大学博士论文，2007.9：10.
[3] 定光平.论土地参与宏观调控的背景、作用及其措施[J].广西梧州师范高等专科学校学报，2006，22（1）：1-5.
宏观经济政策与发展规划篇5
关键词：转变经济发展方式；宏观调控法；立法建议
中图分类号：D912．29 文献标识码：A 文章编号：1671—6604（2012）06—0001—06
一、转变经济发展方式与宏观调控法的关系
根据我国社会主义初级阶段的国情和当前经济发展状况，在转变经济发展方式过程中，应当注重市场调节和宏观调控的有机结合。一方面，要充分发挥市场机制这只“看不见的手”的自动调节作用，更大程度地发挥市场配置资源的基础性作用，通过市场的优胜劣汰促进经济发展方式的转变；另一方面，又要注重发挥政府引导这只“看得见的手”的作用，政府“有形之手”应立足于解决市场失灵，应立足于形成结构调整的规则和机制，同时，修改和制定一些新的法律、法规，健全我国宏观调控法的法律体系。
我国是发展中的社会主义大国，又处在经济体制转型时期，在经济结构调整升级中尤须加强宏观调控立法和引导。这包括发挥国家发展规划、计划、产业政策的导向作用，综合运用财政、货币政策以及技术标准、准入门槛等来淘汰落后和过剩产能，促进科技创新和技术改造，鼓励发展战略性新兴产业，促进城乡和区域协调发展等。多次宏观调控的实践，为我国宏观调控法的发展提供良好机遇，宏观调控实践中证明有关经济政策是正确的，总结好的经验，上升到宏观调控法律上来，经济政策执行中出现问题，也需要制定有关宏观调控法律去解决，成为宏观调控法的组成部分，促进宏观（调控）经济法的发展。
目前，我国应加快制定《中华人民共和国促进国民经济稳定增长法》、《中华人民共和国规划法》，进一步完善产业调节法，综合运用财政法、税法、金融法等法律手段，引导和促进我国经济发展方式的转变，保障国民经济稳定、健康、较快发展。
二、我国转变经济发展方式与促进国民经济稳定增长的立法
转变经济发展方式需要一部总的宏观调控法指引。在市场经济体制下，市场往往会发生“失灵”，必须用国家之手对其进行纠正。由于国内外形势的变化和金融危机的发生，国民经济运行会遇到大起大落的情况，应对国内外形势变化，总结我国几次宏观调控经验，尽快把国内外促进经济稳定增长的成功经验上升为法律，制定我国宏观调控法，是目前我国亟须研究的重要课题。
1997年爆发的亚洲金融危机使我国宏观调控的基本背景发生了较大的变化。宏观需求管理的主要目标和任务从原来对需求和通货膨胀的“单向调控”变为“双向调控”，即有时需要抑制需求和通货膨胀，有时需要扩大需求和防止通货紧缩。1998年到2003年，中央采用“积极的财政政策和稳健的货币政策”组合进行的宏观调控是改革开放以来持续时间最长、扩张特征最明显的一次“扩张性调控”。2004年初到2006年年底采用的财政、货币“双稳健”政策组合的宏观调控，则属于持续时间最长、稳健特征最明显的一次中性调控。2007年爆发国际金融危机，我国采取一系列宏观调控措施，使国民经济能够恢复正常运作，更证明宏观调控的重要性和必要性。当前，我国虽然颁布了许多有关宏观调控的法律、法规，但缺乏一部总的宏观调控法。为了总结我国历次宏观调控的经验和教训，更好地应对非正常状态的经济波动，我国必须完善宏观调控的法律规范，进行宏观调控立法。而《中华人民共和国促进国民经济稳定增长法》就是我国目前急需的宏观调控法。
制定宏观调控法有国外相关立法可资借鉴。二战后，西方市场经济国家普遍加强宏观调控立法，为促进经济社会的稳定发展提供法制保障，例如美国的《充分就业和国民经济平衡增长法》、《经济稳定法》、《联邦储备法》，德国的《经济稳定增长促进法》，欧盟的《经济稳定和增长公约》，英国于1988年制定的《财政稳定法》，日本的《国民生活安定紧急措施法》，美国于2008年10月颁布《紧急经济稳定法案》等。
目前，我国宏观调控的立法逐步成熟。我国已有法学专家组起草的《国民经济稳定增长法（草案）》；经济法学者制定的《宏观调控法（草案）学者讨论稿》；全国人大代表提出的《宏观调控法（草案）》；国家发展和改革委员会的《促进经济稳定发展法》（草案）正在修改中。
《国民经济稳定增长法》的主要内容应包括：第一章总则：国民经济稳定增长目标、基本原则、调控手段、宏观调控体制、宏观调控程序及监管、宏观调控效力与适用范围。第二章经济稳定增长体制、全国人民代表大会及其常务委员会职权、国务院职权、经济稳定增长委员会职责、办事机构职责、经济稳定增长的统计。第四章中经济稳定增长规划：中、长期规划的编制与修订、年度计划编制、计划的报告及授权、地方规划编制、经济稳定增长调控政策。第四章中经济稳定增长调控程序：经济稳定增长监测预警机制、国务院各部门监测预警、宏观调控政策建议、宏观调控决策、临时应急措施及限制、宏观调控政策公布、实施、宏观调控政策评估、相对人权益保护、宏观调控监督。第四章中异常经济波动的监测、确定与治理：异常经济波动、异常经济波动信息监测、异常经济波动的确定、异常经济波动的分析、宣布、异常经济波动状态的治理、异常经济波动的调控措施、调控措施的限制、应急调控措施、应急调控预案、应急调控实施、国外干扰的排除。第五章经济稳定增长储备基金：经济稳定增长储备基金、经济稳定增长储备基金的构成、经济稳定增长储备基金的启用。第六章经济稳定增长社会参与和咨询：社会参与、经济咨询机构、咨询人员的职权。第七章法律责任：政府及工作人员责任、企业、个人法律责任、民事责任、国家赔偿与补偿责任等。目前，应当集中经济法学界的研究力量，进一步研究修改发改委的《促进经济稳定发展法》（草案）稿，争取早日送全国人大审议通过。
三、转变经济发展方式与计划（规划法）
计划（规划）是宏观调控的三大支柱之一。十七届五中全会建议提出，“十二五”规划要以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线。我国有年度计划、五年规划（已经到了十二个五年（计划）规划）；长期规划（一般为十年）、专项规划（例七大新兴产业发展规划）等，我国已经制定《城市规划法》、《村庄集镇规划建设管理条例》、《中华人民共和国城乡规划法》。但我国缺少一部《中华人民共和国国民经济和社会发展规划法》（简称《规划法》）。
目前，我国在规划方面存在许多问题，例如：我国规划体系不完整，对于到底哪些领域需要编规划、哪些领域不用编规划，并没有给出明确意见。各类规划审批主体不明确、谁服从谁没有定论、相互之间衔接性差；规划不执行以及被随意篡改等现象并不鲜见，政府换届、领导调整都可能使之前的规划沦为废纸等问题。因此，我国亟须制定《规划法》，为各种规划确立法律规范。
《规划法》应包括以下内容：制定规划法的目的，规划法调整的主体，制定规划法的原则、国家规划体制、规划体系、规定政府各级规划的制定、审批、调整和执行，规划的监督，规划制定的程序，违反规划法的法律责任等内容。
目前我国规划很多，但执行情况不是很好。因此，特别需要借鉴地方规划立法经验，在规划法中规定违反规划法的法律责任。将“行政问责”规定其中，即应当编制发展规划而未编制、违反法定权限和程序编制发展规划，或者擅自调整、修订发展规划，以及违反发展规划强制性、约束性规定的，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予行政处分；发展规划编制、实施和相关管理机关的工作人员在组织编制和实施发展规划的工作中，或者有其他渎职、失职行为的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。加快规划法的研究，是经济法学者目前迫切的任务。
四、转变经济发展方式与产业调节法的立法
（一）发展战略性新兴产业的立法
加快培育和发展战略性新兴产业是推进产业结构升级、加快经济发展方式转变的重大举措。战略性新兴产业以重大技术突破和重大发展需求为基础，对经济社会全局和长远发展具有重大引领作用，知识技术密集、物质资源消耗少、成长潜力大、综合效益好的产业。加快培育和发展战略性新兴产业对推进我国现代化建设有重要战略意义。
国务院2010年10月10日下发《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》，明确将从财税金融等方面出台一揽子政策加快培育和发展战略性新兴产业。到2015年，战略性新兴产业增加值占国内生产总值的比重要力争达到8％左右。根据战略性新兴产业的发展阶段和特点，确定战略性新兴七大产业。战略性新兴产业是一个动态的概念，随着形势的发展，战略性新兴产业的重点领域应当适时进行调整。目前我国战略性新兴产业已经增加到10个。目前，加快培育我国战略性新兴产业还面临一些亟须解决的体制机制问题，例如：产学研用紧密结合机制问题、技术创新成果转移机制问题，知识产权等无形资产管理体制问题，资本市场不完善、融资体系不健全问题等。要加快培育发展战略性新兴产业，必须加强培育我国战略性新兴产业的法律研究。制定《关于加快培育和发展战略性新兴产业决定》的实施细则，根据《战略性新兴产业发展“十二五”规划》的要求，制定《战略性新兴产业发展指导目录》，加强相关规划和政策之间的衔接，促进区域协调发展，防止盲目投资、重复建设；制定《鼓励和引导民间资本投入战略性新兴产业的措施》，加强财税对战略性新兴产业支持的法律，制定金融为培育和发展战略性新兴产业服务等配套法律法规等，促进我国战略性新兴产业快速健康发展。
（二）产业组织法中企业兼并重组的法律
企业兼并重组是深化企业改革，促进产业结构优化升级，加快经济发展方式转变和结构调整，提高发展质量和效益，增强抵御国际市场风险能力的重要途径。美国经济的发展与美国几次兼并浪潮关系密切。目前，我国存在行业重复建设严重、产业集中度低、自主创新能力不强、市场竞争力较弱的问题，更要加快企业兼并重组，锻造大企业、大集团、跨国公司，提高我国企业国际竞争力。
我国企业兼并重组的法律较薄弱。1989年2月，国家体改委等四部门颁布的《关于企业兼并的暂行办法》一直暂行至今，立法严重滞后于我国经济发展的形势。近年来，我国加强企业改制重组的立法，2008年颁布《关于企业改制重组若干契税政策的通知》；2009年4月颁布《关于企业重组业务企业所得税处理若干问题的通知》；2010年8月，国务院印发了《关于促进企业兼并重组的意见》；国资委在今年上半年《中央企业“十二五”发展规划纲要》时指出，除了促进国有资本向国家经济命脉集中外，还要推动国有企业向具有较强国际竞争力的大公司大企业集团集中。因此，我国目前须修改《关于企业兼并的暂行办法》，或重新制定《企业兼并重组办法》并配套相关政策和规章，做强做大优势企业，推动优势企业实施强强联合、跨地区兼并重组、境外并购和投资合作，提高产业集中度，促进规模化、集约化经营，加快发展具有自主知识产权和知名品牌的骨干企业，培养一批具有国际竞争力的大型企业集团，推动产业结构优化升级。
（三）促进第三产业（服务业）发展的法律
尽快使我国服务业成为国民经济的主导产业，是推进经济结构调整、加快转变经济增长方式的必由之路。服务业的发展，可以促进经济增长，增加就业。党中央国务院非常重视第三产业发展，1992年6月中共中央、国务院颁布《关于加快发展第三产业的决定》；1993年3月国务院批准国家计委《关于全国第三产业发展规划基本思路》；2007年3月，国务院颁布《关于加快发展服务业的若干意见》；2010年9月颁布《关于发展家庭服务业的指导意见》等，促进了我国第三产业（包括服务业）迅速发展。但我国第三产业整体水平不高，第三产业产值占国民经济比重与发达资本主义国家相比差距较大。因此，必须加快第三产业（服务业）立法。制定《第三产业促进法》、《关于加快发展服务业条例》等，促进我国第三产业和服务业的快速发展。
（四）地区协调发展的法律
地区协调发展是推进经济结构调整、加快转变经济增长方式的重要内容。近年来，我国重视地区协调发展，制定了《促进中部地区崛起规划》、《长江三角洲地区区域规划》和《江苏沿海地区发展规划》等，2006年中共中央国务院印发了《关于促进中部地区崛起的若干意见》，2006年5月国务院办公厅颁布了《关于落实中共中央国务院（关于促进中部地区崛起若干意见有关政策措施）的通知》，2011年国务院颁布了《关于国家东中西区域合作示范区建设总体方案的批复》等。这些法律法规有力促进了地区协调发展的进展。目前我国区域性经济发展迅速，但还需要进行总的区域协调发展立法，在条件成熟时，需要制定《中华人民共和国区域经济协调发展法》，以更好促进区域经济协调、健康发展。
五、转变经济发展方式与财政的立法
（一）公共财政与财政支出结构的转变
我国应按照公共财政理论，建立财政法的框架体系。根据政府职能转变，以满足公共需要为目标，科学界定财政支出范围，在保证国家机关履行行政管理职能需要的基础上，财政支出结构须转变，扩大社会公益事业支出。凡是市场机制能够解决的事情，政府就不要通过财政手段去进行干预，只有当市场机制解决不了或解决不好时，才通过财政宏观调控来解决。
（二）加强和改善财政宏观调控修改预算法
我国现行预算法是1994年在八届全国人大二次会议上通过的，1995年施行，迄今已实施了16年d随着经济社会的发展，预算法逐渐暴露出一些不完善的地方，例如：政府更改预算，哪些变动需要人大的批准，哪些可由行政部门酌情自主改变；大量政府收支游离于预算之外，预算编制粗放，预算本身缺乏科学、合理的定额和标准，有些预算还不够细化；预算没有完全公开，透明度还不够；中央和地方财权、事权不匹配，违反预算制度的处罚性规定不是很具体、很严格等。我国预算法的修改稿列出“行政性收费收入”，但未列“事业性收费收入”，更没有列“经营性收费收入”，而且没有把“社会保障”、“基金收入”列进来，依照修改之后的预算法，现在的预算依然不完整。在《预算法》修改还没有经过全国人大通过之前，预算法修改问题仍然是经济法的研究课题。预算法修改应贯彻公共财政的因素；加强国家对预算的宏观调控，做到平衡预算，减少或平衡财政赤字；政府全部的开支须列入预算；加强人大对预算的审批监督，强化预算监管等规定。这样，预算法才能符合我国社会主义市场经济不断发展的宏观调控的需要。
（三）加快制定政府转移支付法
为优化公共资源配置，推动经济发展方式转变，必须规范完善财政转移支付法律制度，理顺政府间的财政分配关系。一是按照集权和适当分权相结合的原则，合理划分中央政府与地方政府之间的事权和财政支出范围；二是按照财权、财力与事权相适应的原则，明确划分中央财政、地方财政与事权相匹配的财权、财力，理顺中央财政与地方财政的分配关系。尽快改革目前的财政转移支付办法，实现公共服务均等化，逐步扩大财政转移支付的规模，加大对中西部地区转移支付的力度，提高中央对地方一般性转移支付的比例，适当降低专项转移支付的比例，促进区域经济协调发展。
我国中央财政是从1995年开始正式实施过渡期转移支付办法。十多年来一直在过渡，立法严重滞后于经济发展。2008年中央财政进一步完善了中央对地方一般性转移支付测算办法，制定了《2008年中央对地方一般性转移支付办法》。2011年中央制定了《2011年中央对地方均衡性转移支付办法》，该办法中提出了缩小地区间财力差距，逐步实现基本公共服务均等化，推动科学发展，促进社会和谐。转移支付法有了一定的发展。
目前，我国转移支付存在一定问题，现行转移支付制度存在众多问题，如事权与支出责任界定不清，专项转移支付项目管理不够规范，转移支付监管水平不高等。根据国家有关审计机构审计，转移支付的资金大量游离于人大监督之外，因此，必须进一步加强财政转移支付的监督，尽快制定《财政转移支付法》完善我国转移支付法律制度。
早在2003年，《财政转移支付法》已被列入十届全国人大常委会五年立法规划。此后，人大常委会预工委启动了财政转移支付法的起草工作。目前，北京大学、人民大学经济法教授接受有关部委的委托，起草出《财政转移支付法（草案）》，该草案应进一步修改后尽快提交全国人大讨论通过。
（四）制定调控地方政府负债的法律
有关我国地方政府举债，据审计署审计，截至2010年底，全国地方政府性债务余额107 174．91亿元，其中政府负有偿还责任的债务67 109．51亿元，占62．62％；政府负有担保责任的或有债务23 369．74亿元，占21．80％；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16 695．66亿元，占15．58％。
近几年，地方政府举债存在较严重问题：地方政府举债融资缺乏规范，地方政府性债务收支未纳入预算管理，债务监管不到位，部分地方的债务偿还对土地出让收入的依赖较大，地方政府融资平台公司数量多，管理不规范等。同时，地方负债率过高，新增负债过多，加之财政使用效率低，地方政府将无法偿还债务本息。长此以往，一轮地方债形成的银行坏账潮就有可能到来，地方政府信用将受损，甚至不利于地方政权的稳定。
目前，政府须加强调控地方政府负债的法律研究，制定《地方政府举债融资管理规定》，从而明确政府举债的目的和用途，规范地方政府债务管理，防范财政金融风险。规范地方政府举债融资范围和幅度，将地方政府债务收支纳入预算管理。严格控制地方政府举债和担保承诺行为。进一步清查规范地方政府举债融资平台公司活动，全面推进信贷管理制度调整和完善，控制地方政府的举债规模和数量，建立地方政府债务规模管理和风险预警机制，保障地方经济的正常增长和发展。同时，进一步明确中央和地方的事权和财权，完善分税制法律体系，适当降低中央税收收入，提高地方税收收入。促进地方经济稳定、健康发展。
（五）深化财税体制改革，健全公共财政法律体系
财政部部长谢旭人在《求是》发表署名文章指出：“‘十二五’时期我国加快财税体制改革，要以科学发展为主题，以加快经济发展方式转变为主线，以保障和改善民生为立足点，积极构建有利于转变经济发展方式、促进科学发展的财税体制、运行机制和管理制度。”我国须进～步建立、健全我国公共财政法的法律体系，包括公共财政基本法、预算法、财政支出法、财政转移支付法、财政补贴法、切实保障和改善民生的法律、财政采购法、财政投资法、财政监督法。目前，我国须进一步加强公共财政基本法、财政转移支付法、财政监督法的研究，建立和健全公共财政法的法律体系。
六、转变经济发展方式与金融调控法的发展
在转变经济发展方式过程中，金融调控法须进一步加强和完善。金融宏观调控的中间目标须改变。“用社会融资总量替代信贷指标作为金融宏观调控的中间目标”。我国应加快金融改革与创新，加强对“三农”、战略性新兴产业、产业兼并、转移等的信贷支持；严格控制对高耗能、高排放行业和产能过剩行业的贷款，加强对地方政府融资平台的放贷管理，强化信贷执行情况的检查监督，防范信贷风险，发挥信贷杠杆作用，促进经济结构调整。
有关金融调控法的研究须进一步研究有关金融促进产业结构调整的法律，支持战略性新兴产业发展的法律；研究有关推动中小企业信贷管理制度改革创新的法律，解决中小企业融资难问题：研究有关“信贷审慎管理”的法律，重点是建立逆周期信贷调控机制和强化系统重要性金融机构的宏观审慎管理。
我国已经颁布有关涉及信贷审慎管理规定的法规和规章有《固定资产贷款管理暂行办法》、《流动资金贷款管理暂行办法》、《项目融资业务指引》等。我国须进一步研究制定《商业银行信贷审慎管理办法》，预防系统性金融风险：一是建立金融体系稳健性分析监测和评估制度，强化宏观审慎分析，把握宏观经济走势及其风险变化，建立系统稳健性监测评估指标体系；二是建立和完善逆周期的货币信贷动态调控机制；三是强化系统重要性金融机构、市场和工具的监管制度；四是构建多层次金融体系，完善金融市场价格发现功能，完善有序的风险处置安排，建立存款保险制度；五是加强部门配合，实现宏观审慎管理与微观审慎监管的有效协调和补充，人民银行和金融监管部门根据职责分工实现统筹协调，加强对系统性金融风险的分析和研判，促进货币政策和监管政策措施的协调，强化金融风险化解和处置行动的配合，加强金融稳定信息共享等。信贷审慎管理制定的建立对我国金融体系的安全将会起到重要作用。
宏观经济政策与发展规划篇6
管理经济是国家的基本职能之一。恩格斯在1890年写给康·施米特的信中写道：如果政治权力被错误或不适当地用于干预国家经济，那么“政治权力能给经济发展造成巨大的损害，并能引起大量的人力和物力的浪费。”（注：《马克思恩格斯选集》第四卷，人民出版社1972年版，第483页。）早期的重商主义主张依靠纯粹的行政措施而不是经济手段，把货币吸引到国内来并防止货币外流，以满足国王开支增加的需要和商业资本积累金银财富的要求。晚期重商主义的国家干预则不是放在对货币的管制上，而是放在对贸易的管理上，通过调节对外贸易的商品运动以达到积累货币财富的目的。德国经济学家李斯特曾指出：英国人懂得在一定时期“怎样利用禁止输入与高额关税促使工业的发展。”（注：［德］弗里德里希·李斯特：《政治经济学的国民体系》，商务印书馆1961年版，第 40页。）而在“现代德国，既缺乏一个有力的统一的商业政策，在国内市场又有一个处处胜过它的工业强国跟它进行竞争。”（注：［德］弗里德里希·李斯特：《政治经济学的国民体系》，商务印书馆1961年版，第103页。）并认为只有采取保护主义，才可逐步培植民族工业，增强竞争。所以保护主义是德国当时唯一可以选择的政策。他还特别强调指出“保护制度来源于国家要求达到独立、强盛地位的自然努力，”（注：［德］弗里德里希·李斯特：《政治经济学的国民体系》，商务印书馆1961年版，第157页。）也应在国家政权的干预之下来实现。
与重商主义的国家干预观相反，英国古典政治经济学家亚当·斯密主张竞争和市场机制，实行自由放任的经济制度，反对国家对经济生活的干预。他认为 “如果竞争是自由的，各人相互排挤，那么相互竞争便会迫使每个人都努力把自己的工作做得相当正确”，“竞争和比赛往往引起最大的努力。”（注：亚当·斯密：《国富论》（下卷），商务印书馆1972年版，第320页。）斯密从利己主义人性论引出了“看不见的手”的作用，他认为每个人在追求个人利益的过程中也有意无意地促进了公共利益，“只需要和平、减轻赋税和管理中的宽余；其余一切则留待事物的自然进程来完成。”（注：转引自W·R·斯考特：《亚当·斯密 ——大学生兼教授》，格拉斯哥1987年英文版，第53～54页。）在斯密看来，市场机制下的自由放任原则最能促进经济发展，最符合社会利益，最能调动人的积极性和主动性，因而极力反对国家对经济的干预，认为国家职能应限制在三个方面：“第一，保护社会，使不受其他独立社会的侵犯。第二，尽可能保护社会上各个人，使不受社会任何其他人的侵犯和压迫，这就是说，要设立严正的司法机关。第三，建设并维护某些公共事业及某些公共设施。”（注：亚当·斯密：《国富论》（上卷），商务印书馆1972年版，第318页。）在经济领域的活动限于兴办非营利性的公共事业及其设施。明确解除国家监督和指导私人产业的义务。
亚当·斯密在产业革命时期提出的自由市场经济理论在简单商品生产时代的确发挥了巨大作用。一般来说，直至20世纪30年代以前，大部分西方国家都处于自由市场经济阶段，自由竞争的市场机制是实现资源配置和调节私人经济活动的唯一手段，国家和政府基本上不干预经济的运行，但是随着社会化大生产的日益发展，社会分工日益复杂，经济商品化程度的不断提高，自由市场经济的弊端日益暴露出来，在20世纪30年代爆发的资本主义世界空前大危机面前，市场机制这只“看不见的手”一筹莫展，束手无策。“大萧条不仅是经济衰退的结果，而且是政治崩溃的结果。”（注：张国庆：《现代公共政策导论》，北京大学出版社 1997年版，第77页。）于是，以国家全面干预调节经济为主要特征的凯恩斯主义应运而生，并由此而步入了国家与市场相结合的现代市场经济阶段。
凯恩斯主义的核心是有效需求理论，英国经济学家凯恩斯在其1936年出版的《就业利息和货币通论》一书当中，以20世纪30年代世界经济大危机为背景，摒弃自由经济理论，强调国家对经济的干预，倡导一个以国家财政政策为中心的需求管理方案，以达到并保持“充分就业，避免现行经济形态之全部毁灭。”（注：凯恩斯：《就业利息和货币理论》，商务印书馆1963年版，第323页。）与此同时，受命于危难之际的美国总统罗斯福为应付经济大危机而采取的一系列“新政”措施，则是国家全面干预经济、用国家宏观调控这只“看得见的手”直接调节市场经济运行过程的一次重大实践。其干预是直接的全面的深入的。通过颁布调节经济的大批政策法令，对金融业、工业、农业三大部门进行复兴、救济和改革。其目标就是“为维持高度就业水平，物价的稳定，国民经济的增长，以及消费水平的提高，创造有利条件。”（注：波士顿联邦储备银行：《1950年年度报告》第13页，转引自《美国货币政策与金融制度》（下册），中国财政经济出版社1980年版，第2页。）由于罗斯福“新政”的实施取得了极大的效果，从而使国家干预经济成为西方主要资本主义国家的一项普遍的既定国策。20世纪60—70年代，由于世界经济又出现以“滞涨”为特征的新的经济危机，于是，一种主张市场经济与国家干预相调和的新经济学即“混合经济”理论开始在西方占居统治地位。（注：A·H·汉森：《20世纪60年代的经济问题》，张件键等译，商务印书馆1964年版，第76页。）到20世纪90年代初期开始又出现了以国家干预为基础的“现代主流经济学新综合”或称“新凯恩斯主义”的理论与“克林顿经济学”（注：傅殷才、颜鹏飞：《自由经营还是国家干预——西方两大经济思维概论》，经济科学出版社1995年版，第365～367页。）的实践。
可以说，前苏联、东欧等社会主义国家和新中国成立后的前30年实行的是高度集中的计划经济体制，在那种经济体制之下，政府虽然也干预经济生活，但奉行的是彻底的国家控制主义，不仅从宏观上全面控制国家的经济生活，而且从微观上也全面彻底地控制企业乃至公民个人的经济生活，实行宏观与微观的合一。该种高度集中的计划经济体制有“两个根本性的缺陷：缺乏激励机制和不通信息，”（注：世界银行：《1996年世界发展报告》，蔡秋生等译，中国财政经济出版社1996年版，第22页。）而且效率低下。“这种制度已被证明对工业不利，对农业更不利。此外，对个人积极性的压制要求实行一套严密的控制措施”，（注：世界银行：《1996年世界发展报告》，蔡秋生等译，中国财政经济出版社1996年版，第1页。）而这又将大大增加国家管理经济的成本。
所以，单纯的计划经济体制或单纯的市场经济体制都不能推动经济持续、稳定、健康地发展，于是，许多国家开始在基本正确的宏观经济环境中持续地实施以市场为导向的改革政策。世界银行认为：这“一向是成功的至关重要的因素，”（注：世界银行：《1996年世界发展报告》，蔡秋生等译，中国财政经济出版社1996年版，第21页。）并认为“政府主导的干预措施主要针对市场失灵，从而使政府在纠正这些失灵中发挥中心作用。”（注：世界银行：《1997年世界发展报告》，蔡秋生等译，中国财政经济出版社1997年版，第1页。）
这种新的政府管理经济的职能方式即宏观调控将会从不同层面对我国的各个部门法提出新的挑战，但本文仅从经济法的角度对宏观调控的几个重要法律问题作一些初步探讨。
二、政府宏观调控行为的基本范畴
政府的宏观调控行为是指政府从全国经济总体利益出发，以稳定物价、促进充分就业、保持经济适度增长、实现国际收支平衡为目标，从制定经济行为规范入手，在不同程度上以经济计划、产业政策为引导，采用财政、货币、信贷、制裁等经济的、法律的以及必要的行政手段，从总体上调控国民经济运行的经济管理行为。（注：有学者认为：“所谓对国民经济的宏观调控是指国家按照国民经济能以较快的速度稳步协调发展的需要，运用经济计划以及经济的、法律的、以及必要的行政手段对整个国民经济进行的调节和控制。其基本要求是：使宏观经济活动通过市场中介和微观经济活动有机的结合起来，保持总供求的基本平衡，顺利实现经济发展的战略目标。”参见吴树青主编：《政治经济学》，中国经济出版社1997年版，第373页。）
从性质上讲，政府的宏观调控行为是一种严格意义的经济管理行为，是现代国家干预经济的基本形式，也是经济管理行为的最高形式，是相对于经济管理机关的具体经济管理行为而言的。其价值在于政府通过一系列的调控手段，使宏观经济活动通过市场中介与市场主体的微观经济活动有机结合起来，保持总供求的基本平衡，强调全社会的公共利益至上。从这个意义上说，对市场主体个体利益的保护则放在次要位置。
宏观调控行为与普通的具体经济管理行为相比有其广泛的特殊性。第一，表现在它的宏观性上。它是政府站在全社会的公共利益的角度对国民经济的整体运行进行调节和控制，突出了中央国家行政机关的经济职能。正如克林顿所说：“我们的政策不是随便的，也不是保守的，既不是共和党的，也不是民主党的。我们政策是新的，是与以往不同的，”“是介于自由放任的资本主义和福利国家之间的第三条道路。”（注：转引自傅殷才、颜鹏飞：《自由经营还是国家干预——西方两大经济思维概论》，经济科学出版社1995年版，第372页。）其实质就是指政府从宏观上对经济运行进行调节和控制。第二，表现在它的概括性上。宏观调控行为除对大型投资项目和市场准入的审批和许可等少数情况之外，许多宏观调控行为包括制定市场经济行为规范、编制经济发展计划、调整利率、汇率、税率、采取财政、投资、信贷等措施都是从全面出发，针对一定范围的所有相对人的，而不是针对某一些或某几个具体的相对人，即对所有的相对人都具有约束力，而且这些措施一旦公布实施就具有强烈的公定力。（注：一般来说，公定力是指行政机关的行政行为一经作出，不论实际上合法与否，在未被有权机关撤销或改变之前，都假定其合法有效，相关的当事人都应服从或遵守。）所以政府的宏观调控行为对我们以往关于经济管理行为的划分提出了新的挑战，因为大多数宏观调控行为不是抽象行政行为，（注：罗豪才教授认为“所谓抽象行政行为是指以不特定的人或事为管理对象，制定具有普遍约束力的规范性文件的行为，如制定行政法规和行政规章的行为。”参见罗豪才主编：《行政法学》，北京大学出版社1996年版，第116页。）虽然其行为的对象在多数情况下具有不特定性或普遍性，但它们多数不是制定具有普遍性和反复适用的规范性文件的行为；但也不是普通的具体经济管理行为。（注：有的学者认为：“具体行政行为是行政主体在国家行政管理活动中基于其行政职权或行政职责所实施的能实际影响相对人权利义务的作为或不作为行为。”参见方世荣著：《论具体行政行为》，武汉大学出版社1996年版，第13 页。《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见》（试行）认为：具体行政行为“是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律、法规授权的组织、行政机关委托的组织或个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。”）因为普通的具体经济管理行为的特点就是管理行为对象的特定化和具体化。事实上政府的宏观调控行为是一种概括性的具体经济管理行为，即就具体事项对不特定的相对人实施的经济管理行为。第三，创制性。政府的宏观调控行为在多数情况下是根据国际国内经济形势发展的需要灵活作出的，在此过程中，宏观调控主体主要不是严格依据现行的法律法规进行的，而是根据形势变化的需要即时发布政策、命令和法规、规章，以规范市场经济行为；提出经济发展计划和产业政策以及优惠措施，对市场经济运行进行引导；通过行使行政自由裁量权随时调整利率、税率、汇率、工资、货币、信贷规模，对市场进行强制性调控，并不断总结出新的规则等。所有这些都具有浓厚的创制性，而不仅仅是依据现行法律、法规的条文机械地贯彻执行。第四，应急性。纵观东西方国家实施宏观调控的经济背景，无一不是在经济形势严峻，经济秩序不稳，甚至是在遭受或面临经济危机以及战争破坏等紧急情况下，为拯救、恢复和振兴国民经济而实施的。20世纪30年代，以国家对经济实施大规模宏观调控甚至全面干预为显著特征的罗斯福“新政”就是在国家经济陷入全面危机的关键时刻产生的。西欧、日本实施政府对经济的宏观调控最初也都是为使国民经济迅速从战争破坏的废墟上迅速恢复和振兴。源于20世纪90年代初期的我国宏观调控，其初始的目的也在于整顿严重的通货膨胀等危险经济形势。第五，职权性、主动性。是否采取宏观调控措施，何时采取措施，采取什么样的措施，各种措施如何实施以及实施的目标和期限等全都由宏观调控主体根据其对经济形势的判断而作出，无须相对方的申请，虽然有时相对人也会通过批评、建议、游行、请愿等方式要求政府采取某些宏观调控措施，但就国家所采取的整个宏观调控措施来说，这只是极个别的。第六，协作性。宏观调控措施虽然是政府依职权发动的，但由于政府的宏观调控行为在绝大多数情况下是概括性经济管理行为，而且有的措施如经济信息、计划、产业政策指导等属于非权力的或非正式的措施，（注：日本行政法学者室井力在其《日本现代行政法》一书说：“冠以各种行政计划、建议、劝告、指导等名目的行政指导，或依契约等非权力行为形式的行政活动对国民日常经济和社会生活来说，正发挥着不劣于依命令、强制方法的权力活动的重要作用。”（吴微译，中国政法大学出版社1995年版，第24页））具有行为相对人不特定、不具体的特性。所以，政府的这些宏观调控行为往往需要相对方的积极协作和支持才能实现调控的目标，如政府的经济计划、鼓励投资、刺激市场购买、投资导向、消费导向以及政府采购措施等等都需要相对方的参与和协作。法国前总理、著名经济和货币专家雷蒙巴尔曾这样说过：“政府保持和加强这种协调的做法，因为这是我国制定计划的基础”。（注：转引自陈健：《政府与市场——美、英、法、德、日市场经济模式研究》，经济管理出版社1995年版，第173页。）政府的前述宏观调控行为（除货币、利率、税率、汇率等经济杠杆以及其他少数调控行为之外）对市场主体特别是对非国有企业以及公民个人等一般不具有法律上的强制性和约束力，他们可以执行，也可以不执行，这完全取决于他们自己的判断和意愿。第七，行为目的的公共性。正如前文所提到的，与普通经济管理行为的目的不完全一样，政府宏观调控行为的直接目的是“充分就业、物价稳定以及国际收支平衡。”（注：世界银行：《1997年世界发展报告》，蔡秋生等译，中国财政经济出版社1997年版，第22 页。）保护全社会共同的根本的经济利益，保持整个国家经济的适度增长。而普通的经济管理行为有些是为了促进维护或保护具体的市场主体包括公民个人的经济利益，有的虽然也具有公共性但都是为了维护较低层次的公共利益。
通过对政府宏观调控行为的含义、特征的初步分析，我们可以大致上对宏观调控行为作如下基本分类：第一，依宏观调控行为是否以制定规范性文件的形式作出，可分为规范性调控行为和管理性调控行为。前者是指调控主体把宏观调控的规则制定成具有普遍约束力，可以反复适用并具有法律上的强制性的规范性文件的行为，为相对方提供指引、评价、预测其经营管理行为的依据；后者是指调控主体直接就宏观调控的特定事项作出决定，采取措施，实施调节和控制的行为。第二，依宏观调控行为的对象是否具体或特定，将管理性调控行为分为对象不特定的概括性调控和对象特定的具体调控行为。前者如调整利率、税率、控制货币、信贷规模、实施外汇管制，制定经济计划、产业政策等；后者如市场准入的审批，大型投资项目的审批，外汇购买的审批，对违反利率、汇率、动用国有企业资金进入证券市场从事证券买卖的处罚，以及对大型国有企业的董事长、总经理等高级管理人员的任免，对钢铁、煤炭、粮食、棉花等特定行业或企业生产规模的限制等。第三，依宏观调控行为是否具有强制性，可分为强制性调控行为和指导性调控行为。前者如货币、信贷规模的控制，利率、税率、汇率以及各种审批行为，国有企业生产规模的限制，重大经济违法的处罚行为等，该种行为一旦作出，相对方必须服从和执行，否则将招致法律上的强制性后果。而后者诸如编制经济计划、制定产业政策、发布重要经济信息或情报、投资及消费的引导等，均属于指导性的调控，其实施要依靠相对方的协作和积极支持，对相对人不具有法律上的强制性效果。第四，依宏观调控行为作出的时间阶段不同，可分为事前调控、事中调控和事后调控。事前调控如编制经济计划，制定市场法规规章，制定产业政策，决定税率、利率、汇率及信贷投资规模等；事中调控包括各种重要的审批行为，对大型国有企业的兼并、改组，发布经济信息和情报，动用国库资金收购重要物资，动用国家控制的重要物资投放市场，平抑市场物价等。事后调控包括对重大经济违法行为的行政处罚，出口退税，失业救助等。总起来说，事前调控和事中调控具规制性和指导性，事后调控具有补救性、奖惩性。
三、宏观调控法律关系的性质、特征
宏观调控法律关系是指由经济法调整的因调控主体与相对方之间对国家经济生活进行宏观调控而产生的具有经济法上的权利义务内容的宏观经济管理关系。（注：宏观调控法律关系的相对人是指与调控主体相对应的作为经济管理对象的市场主体，包括从事经济活动的公民、法人或其他社会组织。）这一概念大致包括三个层面的含义：第一，它是一种“法律关系。”（注：“法律关系是法律规范在指引人的社会行为，调整社会关系的过程中形成的人们之间的权利义务联系。” 参见张文显著：《法学基本范畴研究》，中国政法大学出版社1993年版，第160页。）而不是一种事实关系，“法律关系就其原型来说是社会的经济关系、家庭关系、政治关系等，这是法律关系原初的属性。”（注：张文显：《法学基本范畴研究》，中国政法大学出版社1993年版，第163页。）第二，它是一种经济法律关系，是“在国家协调本国经济运行过程中根据经济法的规定发生的权利和义务关系”。（注：杨紫煊：《经济法学》，北京大学出版社1997年版，第 52页。）第三，它是宏观经济管理机关在对国民经济实施宏观调控时与相对方所形成的一种法律关系，是经济法律关系的下位概念。在现代市场经济条件下，由于作为相对方的公民、法人和其它社会组织已成为具有“自主性、自觉性、自为性、自律性和某种主导主动的地位”的市场主体，（注：张文显：《法学基本范畴研究》，中国政法大学出版社1993年版，第169页。）因而就使得这种法律关系获得许多新的属性。
由于政府的宏观调控行为是政府在公共行政管理中的一种特殊的行为，经过初步考察，本文认为，宏观调控行为引起的法律关系具有六个方面的特征：
宏观经济政策与发展规划篇7
内容摘要：在全球金融危机的冲击下，世界各国非常重视宏观政策的调控。在我国，正确的宏观调控定位与政策取向是社会主义市场经济健康发展的保障。随着我国经济向纵深发展，探讨宏观调控定位和政策取向对于指导我国市场经济可持续发展具有极其重要的意义，也是我国宏观经济研究的一个热点问题。本文以对宏观调控相关概念的梳理和界定为出发点，通过回顾我国政府宏观调控政策的发展历程和我国政府对经济宏观调控存在问题的分析，进一步提出了改进我国宏观调控定位与政策取向的建议。
关键词：宏观调控 市场经济 宏观经济 政策取向
受到全球金融危机和欧洲债务危机的影响，国际金融市场动荡加剧，全球经济增长面临严峻挑战。在危机冲击下，国家宏观调控手段和政策得到了各国的广泛重视。在我国，虽然经济发展总体运营形势良好，但也面临着经济发展矛盾和困境，自2010年下半年我国的CPI增长率超过4%以来，至2011年7月CPI同比上涨已达到6.5%这一历史新高，加之房地产和原材料价格的大幅度上升使资产值上升幅度超过工资的上涨幅度，引起居民的实际生活水平有所下降，造成了社会上的较大反响（王庆东，2011），控制通货膨胀已经成为政府面临的重大问题。因此，当前我国必须在保持宏观经济运转相对稳定的同时，在相关经济领域积极推行宏观调控政策改革，利用国家宏观调控手段稳定经济增长、抑制恶性通胀，理顺经济体制结构（倪斐，2011）。
本文以对宏观调控相关概念的梳理和界定为出发点，通过回顾我国政府宏观调控政策的发展历程和我国政府对经济宏观调控存在的问题的分析，进而探讨我国宏观调控定位与政策取向问题。
宏观调控的相关概念
宏观调控作为国家政治经济生活中的一个重要内容，已成为国内外经济学术研究领域和实际工作部门广泛使用的一个概念，相关的研究成果也颇为丰富（张勇，2011）。
（一）宏观调控的含义和发展
宏观调控亦称国家干预，是政府对国民经济的总体管理，是一个国家政府特别是中央政府的经济职能（张勇，2011）。宏观调控作为宏观经济理论的一部分，源于西方经济学理论，其中的一些理论和观点早在17世纪中期就已经出现。1936年英国经济学家凯恩斯发表了《就业、利息和货币通论》一书，标志着宏观经济理论框架的基本确立（张勇，2011；王址道，2011）。此后，宏观调控在宏观经济学的大框架下进入西方经济学主流的研究视野，尽管在西方经济学的研究文献和经济学辞典中没有出现过“宏观调控”这个概念，但是经济学家们却使用宏观调控的理念来描述政府在宏观上对市场经济进行干预的实践，宏观调控理论中的“杠杆工具”：财政政策和货币政策，也逐渐成为西方国家调节经济的重要手段（张勇，2011；王婧，2011） 。
在我国，随着经济模式从计划经济到市场经济的转变，宏观调控模式也经历宏观调节—宏观控制—宏观调控的发展历程。1984年10月20日中共中央十二届三中全会发表的《中共中央关于经济体制改革的决定》中最早提出了宏观调节的概念（王婧，2011）。到1993年11月14日，中共十四届三中全会发表的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》标志着宏观调控的理论体系在经济管理领域的初步确立（朱宁，2011；钮红选，2011）。
（二）宏观调控的主要内容与政策取向
宏观调控的实质就是一系列宏观经济政策，它是在尊重市场调节的前提下进行的，弥补了市场调节的不足（林红斌、聂良，2011），保持经济总量平衡，抑制通货膨胀，促进重大经济结构优化，实现经济稳定增长。
在政府进行宏观调控的背景下，宏观政策的定位是一个重要的问题。通常，政策定位明确而集中将提高调控效能，而笼统泛化、缺乏重点定位则将导致调控效能的耗散，调控效果也不会好（王址道，2011）。一般来说，宏观调控的政策定位可以分为调控层面和调控重心两个方面。
调控的层面。按照西方经济学的经典理论，宏观调控的目标是追求社会总供给与总需求的平衡，其层面是属于总量范畴，不涉及经济领域中中观及微观层面的相关问题（韦东等，2011）。这种观点对于现今市场经济高度发达的西方国家可以得到满意的调控效果。然而，对于我国这样处于转型期的发展中国家，所面临的不仅仅是经济增长的总量问题，而且面临着一系列的结构性问题，城乡之间、产业之间以及地区之间的差异客观存在，如果调控层面仅仅定位于总量范畴，则很难保证宏观调控的效果，这样势必会影响到经济的稳定、健康发展。因此，在宏观调控中，总量与中观和微观层面相结合的调控层面可以提高宏观调控的精准度与效能。
调控的重心。传统宏观经济学理论认为，宏观调控政策应当确保宏观经济均衡，这种均衡包括适度增长、物价平稳、充分就业和国际收支平衡（冯梅，2010）。但在实际经济运行中，经常会出现两个或多个矛盾交织的非均衡状态。在这种纷繁复杂的矛盾中，宏观政策定位就应当是选择最为主要的问题作为调控工作的重心，这样才能集中人财物力提高调控的效能。通常，宏观调控重心的把握和选择是反映政府宏观调控水平的重要指标，它关系到宏观政策定位的科学性、及时性与准确性，并最终影响到宏观调控效能。
我国宏观调控现状及存在问题
改革开放以来，政府总共进行了四次较大规模的宏观调控，中央政府的宏观调控政策经历了由直接调控到间接调控的过程，实现了由从计划、行政手段为主的调控到以经济手段为主的调控转变，宏观调控取得有益成绩，最终迎来了我国经济在全球的率先复苏（王址道，2011；朱宁，2011）。然而，在宏观调控政策定位和取向方面还存在着一些值得反思的问题。
（一）国家宏观调控政策定位的市场化经济环境前提不足
传统西方经济学理论认为任何宏观调控政策的定位，其前提是市场化的经济环境。然而，我国由于自身的国情，其市场经济体制是通过人为的行政手段创建的， 而不是通过市场自身的演化发育成熟而形成。政府在这种特殊的市场经济体制中为了实现某一经济目标，过多地通过行政命令来对市场经济活动进行干涉，实现了一种国家动员机制来实现对经济的调控。在我国古代，汉代的《盐铁论》就已经讲述了国家动员机制，文中所举的理由都和国家动员有关，主要包括国防军事、应对危机、基础设施建设和“平准市场”。而在西方，著名的亚当斯密在《国富论》中也论述到了政府的行政手段功能，包括提供公共秩序（尤其是法治）、基础设施和国防等。应当指出，这种政府采用的基于国家动员机制的宏观调控在一定的环境下的确能发挥出巨大的优势来，即：国家有能力动员整个社会的力量来办一些大事情或者应付大危机。不过，任何事物都具有两面性，如果政府过多地干预市场活动，国家宏观政策忽视市场化经济环境前提，就会使市场缺乏弹性，活动性僵化，最终重蹈计划经济的覆辙。
（二）宏观调控政策的科学性和预见性不足
宏观调控政策是一门科学，是关于宏观调控的系统性知识和学问，这就决定了宏观调控政策的实施是一个长期的、渐进的过程。而我国的宏观调控政策经常是短期政策，并且通常变化比较剧烈。例如，2008年我国宏观调控政策的执行过程中，其目标和政策均在短时间内发生了较为频繁的变动。通常，由于政策实施具有时滞性，经过调控政策尤其是货币政策，实行效果是一个不断加强的过程，这就造成了政策执行后期效果显著，而对当期的影响并不显著，甚至，在政策执行前期，各项经济指标可能在短期内不降反升。在一个较短的时期内，宏观调控目标和调控政策变更如此频繁，效果又如此有限，反映出宏观调控存在着缺乏前瞻性、连续性等问题。宏观调控的随意性和盲目性增大，使宏观调控工作无法做到“发现及时、时机准确、措施得当、力度合适、效果显著”的目标。有鉴于此，中央在《“十二五”规划建议》中提出了“提高宏观调控的科学性和预见性”。
（三）宏观调控政策取向过宽以宏观调控来代替市场的调节作用
宏观调控作为现代经济管理的一个必要手段，其目的是在市场自发行为不存在最优解的前提下，由政府从全局的角度制定政策，为纠正市场弊病所做出的一种行动安排。这种宏观政策制定的取向是在对市场经济规律尊重的基础上，对市场调节机制的一种补充。然而，我国某些宏观政策制定过程中，对市场经济规律认识不足，在政策取向上还是以“市场从属于政府”的计划经济惯性思维为导向，就造成了政府对市场的控制能力过强，市场规律对经济的调控作用被政府的行政命令所代替，使得政府机构在一定程度上形成了一个“全能型”政府，而非“服务型”政府，其结果就造成了一定程度上的经济结构失调和运行紊乱。这些年来困扰我国经济的“产能过剩”现象就是这种问题的集中体现。
调整宏观调控定位和政策取向的建议
宏观调控政策作为国家干预经济的一种技术和工具，如果有着正确的取向和定位，则可能成为维护市场秩序、保障经济健康、快速发展的工具。因此，合理调整宏观调控政策的定位和取向是保证我国经济持续健康发展的重要环节。
第一，逐步完善我国的市场经济体制，规范市场主体行为的各种制度、法律和法规，明确政府和市场的“边界”。宏观调控政策的正常实行需要一个比较完善的市场经济环境，这种完善的市场经济环境的基本原则是公平竞争，能够充分发挥市场的在资源配置方面的基础性作用，提高经济活动的效率。政府在把握和市场的关系时，需要把握一个均衡点，即明确政府尽管经济功能在不断强化，但依然是市场的一部分。政府和市场之间仍然有明确的边界，两者不能互相取代。
第二，加强宏观调控政策取向的科学性，准确选择调控政策重点和取向，确保宏观调控的针对性和有效性。宏观调控政策的取向不应该是随意的，而是应当受到科学理论的指导，使其成为具有科学性的宏观经济管理活动。也就是说，只有在科学理论的指导下，宏观调控才能做到“发现及时，措施得当，效果良好”。由于政策效应时滞的存在决定了事前和事中的宏观调控显然比事后调控更有效率，但是市场经济的复杂性，事前和事中把握宏观调控定位的能力是考验政府宏观调控能力的重要标志。
第三，加强市场规律与宏观调控的密切配合，转变政府职能，努力创造一个公平竞争、自由选择和分散决策的市场经济大环境。宏观经济理论认为：反波动调控作为宏观经济调控的核心。政府作为宏观调控的实施者，其职能是服务于市场，而非以宏观调控政策代替市场规律。也就是说，政府在宏观调控的作用就是对市场经济的规则及其秩序进行维护，对市场上的微观主体行为确立一种制度性的规范和制约。这就要求政府职能随之发生转变，即由传统的“全能型”政府向“服务型”政府转变，进而创造一个公平竞争、自由选择和分散决策的市场经济大环境，使得宏观政策效果得以充分发挥。
结论
总之，宏观调控是对市场经济本身缺陷的一种修复，是社会化大生产的必然要求。而宏观政策必须与市场经济本身相适应，任何与市场经济规律的脱节和错位都会导致宏观调控的失灵。因此，国家从总体上对国民经济运行进行调控，就必须合理调整宏观政策的定位和取向，采取有效的宏观管理和调控，才能合理利用和分配资源，承担市场机制无法完成的诸如收入分配、环境保护、社会公共产品（医疗、教育等）等职能，从而保证经济平稳、健康发展。
参考文献：
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5.朱宁.后金融危机时期我国宏观调控的政策取向探析[J].中共中央党校学报，2011，15（1）
6.王婧.金融危机下政府宏观调控职能的转变[J].法制与经济，2011（2）
7.钮红选.试论加强宏观调控统筹城乡经济社会发展[J] .法制与社会，2011（5）
8.林红斌，聂良.试析目前我国的宏观调控政策[J].审计与理财，2011（3）
9.韦东，刘厚俊，黄.影响我国宏观调控效果的因素与机制[J].湖北社会科学，2011（2）
宏观经济政策与发展规划篇8
一、国际宏观调控状况总览
在世界两大阵营之中，宏观调控问题的解决可谓是“殊途同归”。首先，在资本主义世界，二十世纪三十年代的世界经济危机之后，凯恩斯主义[1]应运而生，资本主义国家进入了政府与市场有机结合的现代化市场经济时期。美国罗斯福“新政”的历史性胜利，使“国家干预经济”在美国、进而在整个资本主义世界被当作一项基本国策确定下来。二十世纪六七十年代的，以“滞涨”为特征的新一轮经济危机的爆发之后，取而代之的“混合经济”理论[2]开始独占鳌头，八十年代初，经济法体系的重心开始发生转移，逐渐实现了自以反垄断法为代表的“市场规制法”向“宏观调控法”的转变。直至二十世纪九十年代，才出现了“现代主流经济学新综合”[3]的趋向。反观发展历程，从“政治国”、“经济国”进而到“法治国”，[4]从消极片面的“夜警国家”到全面干预的“国家之手”，从“弥补市场缺陷”的国家干预经济到“塑造国家的未来”[5]的现代宏观调控，法律，尤其是经济法在规制国家行为[6]过程中扮演着愈发重要的角色。
现代法治国家，宏观调控法已经或者正在成为各国经济法的核心内容。[7]从体系架构上讲，各国现行宏观调控法律体系主要包括三种类型：第一，现代意义上的计划法；第二，政治意义上的经济决策法；第三，各种作为调节手段的法律，可以细分为财税[8]、金融[9]、土地[10]、外汇管理、信贷等方面。在制定法律、构建体系的过程中，不同国家之间有所相通，但也各有不同。德国市场经济采取的是社会市场模式，形成了以金融决策及其立法为主导的宏观调控法律体系；日本市场经济采取的是政府主导型模式，形成了以计划法、产业决策法为核心的宏观调控法律体系；英国与美国市场经济采取的是消费者导向型模式，形成了以财政与货币决策为主导的宏观调控法律体系。
二、美国模式的经济法评析
在经济发展的任何一个阶段，政府都会或多或少地干预市场的运作，[11]差别在于这种干预的力度与方式不同。罗斯福新政之后，美国政府将传统意义上的宏观调控方式赋予了明确的法律效力，[12]将财税、金融、外汇等法律化、制度化，进而打破了先期“放羊式”的消极管理模式，相继颁布了一系列宏观调控法律法规，二战后进一步完善，形成了一套日趋完备的宏观调控法律体系，“宏观调控立法”逐渐成为经济法律体系中最为重要、起主导作用的组成部分。[13]在房地产领域，美国政府同样采取了许多积极的调控措施，集中表现在：
1、美国房地产宏观调控立法
美国没有中国意义上的宏观调控概念，严格的说，应该从美国宪法规定的国会调控权来理解有关宏观调控的理论与实践。在美国，房地产宏观调控职能的生成依据是联邦宪法第一条第八款第三项的“贸易条款”。从联邦法律来看，美国宪法有关贸易的条款经过最高法院的逐步解释，使联邦的经济管理决策权已经涉及到越来越多的重要领域，房地产领域就是一个典型。
在房地产财税立法方面，美国非常重视对房地产保有的征税，并以之作为调控房地产业运行的重要手段和地方财政收入的重要来源。从征收环节来看,大多数国家主要集中在房地产保有环节征税,而在房地产经营环节征税相对较少。一方面，极大地鼓励了不动产的流动,刺激了土地的有效供给。另一方面，高额的房地产保有税率避免了业主控制或低效率使用房地产,刺激了交易活动,这既促进了房地产市场繁荣,又推动了房地产市场各种生产要素的优化配置。
在金融方面，为了保障货币政策的实施，实行市场经济体制的国家倾向于制定一系列与金融决策相适应的金融法规。1913年，美国颁布了《美国联邦储备法》（即中央银行法）；20世纪30年代起，美国政府开始从金融领域着手大规模地干预房地产市场；1934年，《住宅法》的出台以法律的形式预设了房地产业的发展趋向。
在土地方面，20世纪60年代，联邦政府与州政府共同通过环境保护立法的方式部分规定了“土地利用规划”问题；州政府也颁布了一系列调控地方社会经济关系的法律规范，比如加利福尼亚州有关“促进海岸开发”的法规，又如州政府通过颁布建筑、划区、环保等法规加强其在城市规划、环境保护方面的管理权；州政府还会通过法定的房地产税征收权、房屋征用权强化对土地的管理。
2、美国房地产宏观调控决策
摘要：美国享有宏观调控职权的组织、机构有：白宫办公厅，财政部，商务部，决策发展办公室，经济顾问委员会以及行政管理和预算局等，在性质上属于联邦政府的职能部门，但是并未排除了地方政府宏观调控的合法性。
美国政府相继建立了预先批准制度，加强了对进入房地产经纪业的限制；同时又采取一系列住房优惠决策，[14]对购房消费者提供了更多的保护；颁布、实施各种与土地利用相关的城市规划和管理法规，加强了政府对土地的控制；通过设立土地使用价值税、土地填空税收优惠、选址地价税等房地产税收决策，限制房地产商的投资、开发行为；通过提供政府补贴住房[15]等优惠决策，保障低收入群体的住房利益；此外，收集、管理房地产的基础数据也是美国联邦政府的一项基本职责[16]。
三、美国模式对中国的启示
1、建立房地产宏观调控立法体系
经济法视野下宏观调控与法的融合，是现代国家机器职能发展到一定程度的必然要求。当社会本身的力量不足以在私法的第一次调整中维持下去，国家担当起第二次调整的重任。[17]无论是作为“国家战后的疗伤器”，还是“经济危机的救急方案”，当其他一切调控手段必须通过法律手段发挥作用，法律手段被当作宏观调控的基本手段时，建立宏观调控立法体系成为大势所趋。发展到一定阶段的市场经济，对宏观调控法有一种天然的渴求，这种渴求落实在对gdp做出巨大贡献的房地产业[18]之上，即要求我们建立并完善一种可操作性强的房地产宏观调控立法体系。
2、选择适合的房地产宏观调控模式
房地产宏观调控法律体系的建立与完善，因各国社会经济模式的不同，而形成了不同的宏观调控模式。美国受凯恩斯理论的影响，更侧重于对财税调控和货币调控手段的运用，调控目标上更关注于对购房消费者弱势群体一方利益的保护；德国受社会法治国家理论的影响，更青睐于以金融调控手段和立法手段的运用，调控目标上更关注于经济实效。而即使在同一类型的社会经济模式之下，宏观调控模式也各有特色，例如，日本和改革开放之前的中国，同样是计划法主导型，[19]日本同时重视产业决策法在产业结构调整中所发挥的巨大作用，形成了较为完备的房地产宏观调控法律体系，而当时的中国过分强调了经济总体的计划性，严重影响了产业经济的良性发展，最终权力的膨胀遏制了法治的进步。
3、找准规律，活学活用房地产宏观调控手段
在不同宏观调控立法模式之下，同一调控手段在不同国家不同时期的功能仍是相通的，区别在于运用手段的力度不同。例如，在多元化选择之下，“财政决策”得到了各国的一致认可，“金融决策”次之，然后是其他投资决策、消费决策等，这是由各种决策功能的不同决定的。财政决策利于经济结构的调整，金融决策利于经济总量的增长，因此成为各国宏观调控的首选。而在同一国家的不同阶段，手段的运用也是灵活、易变的。例如，处于经济赶超时期[20]的国家更加重视计划手段的运用，或者同时擅长运用产业决策的调控方式；处于市场经济发展稳定期或者成熟期的国家，调控的重心转向财政决策法，进而与金融决策法综合运用。
4、淡化意识形态，回归经济法价值诉求
首先，不同意识形态之下的法治之治，在理念是共通的。例如，对正义价值的追求，无论是美国“资本权力+国家权力”的干预模式，还是中国“劳动权力+国家权力”的干预模式，再到德国对“资本与劳动”的一视同仁，资本主义在“正义价值”层面耦合了社会主义对“公正价值”的追求。[21]
其次，经济法追求的是社会公平,或者说是实质公平,这并不与效率优先相矛盾。在宏观调控领域,首先强调市场主体自由竞争,由市场机制进行资源的配置,如果分配格局导致差距过大,则由政府进行宏观调控——通过财政法和金融法来调控,实现实质上的平等。
再次，对“人权保障、以人为本”理念的强化。马克思将人定义为“一切社会关系的总和”，这意味着任何法律关系问题也都可以最终归结为人的问题。经济法所表达利益的全局性与总括性与个体利益的保护并不冲突，个人利益、公共利益与国家利益之家是紧密相连、一脉相承的。