城投公司内部制度范文
时间：2024-02-06 11:30:10
城投公司内部制度篇1
（一）城投公司的相关概念
城投公司是国有投资控股公司，其可以被视为是城市资产市场化的载体，各个地区政府授权或委托当地城投公司进行城市资产投资和经营活动，以实现城市资产保值、增值以及优化配置的目的。城投公司日常经营管理形式主要是通过各级地方政府进行土地划拨以及债券、专项基金、税费等国有资产的注入促进其达到相应的融资标准，之后公司充分利用政府给予的财力、物力、其他资产等信用支持以进一步扩大自身规模并向市场进行直接或间接融资，这些资金主要用于城市基础设施建设，满足公共需要。
城投公司的经营管理特点主要包括以下几点：第一，独立性。《公司法》中已经作出了相关规定，要求城投类公司必须具有一般独立法人的资格。城投类公司与一般企业法人相比所代表的利益主体不同，其代表的是各地区地方政府，促进政府所出台的政策能够顺利实施。第二，公益性。虽然城投公司利用融资形式开展业务，但是城投公司与其他房地产企业的经营管理目标是不同的，一般公司都是以实现自身利益最大化为发展目标，而城投公司是不以盈利为目的的，具有一定的公益性，其行为也属于政府行为，所融到的资金主要用于建设城市基础设施和公共事业等公共产品。第三，一贯性。城投公司在对自身所融到的资金进行运营时遵循一贯性原则，并不像商业银行信贷那样限制资金使用范围以及利率低的情况。城投公司一般都是以资金来源为基础来进行资金使用性质的确定，包括有偿资金和无偿资金。第四，服务性。城投公司是由各地区政府扶持起来的，城投公司的投融资计划与国民经济与社会发展密不可分，是除了财政预算和商业银行以外的重要资金来源途径，城投公司的顺利发展不仅能够促进我国财政政策顺利实施，而且还能够推动我国国民经济的顺利发展。
（二）城投公司财务风险的相关概念
财务风险并不是一个具体的概念，其存在于企业资金运动的全过程中。城投公司的财务风险主要是融投资方面的风险，公司在进行融资投资至到期还本付息的全过程中资金存在着一定的不确定性难以保证投资者收益的稳定，同时融投资方式选择不当还会造成公司资金链断裂，严重影响城投公司的可持续发展。
二、目前我国城投公司所存在的财务风险
（一）融资渠道单一
加强对城市基础设施的建设不仅能够使城市形象得到提升，而且在一定程度上还能够解决一部分人的就业问题拉动内需。随着我国经济的快速发展，我国政府就如何能够加快经济发展出台了诸如银行贷款利率下调等一系列政策进行宏观调控。我国地区地方政府为了能够加快城市基础设施进程，往往会制定大规模建设投资计划，投资计划要想顺利实施充足的资金是必不可少的，各地区城投公司作为项目实施的具体承担者必须具备充足的资金。但目前，我国很多地区的城投公司的融资渠道较为单一，主要是通过向银行进行商业贷款以及财政拨款来取得资金。这样一来，公司就会受到银行的制约，一旦项目工程建设出现问题，公司的信用就会受到影响，就会存在着资金链断裂的危险，最终造成公司财务风险的发生。
（二）缺乏可持续发展能力
在中国特殊体制下各地区城投公司的诞生和发展都具有一定的政治色彩。由于城投公司是在各地方政府的指导下开展基础设施项目的投、融资和建设，所以城投公司的盈利能力较一般公司相比差距很大，市场化程度很低，业务类型也较为单一且盈利点偏少，没有业务和资源优势，银行贷款与财政拨款占其总收入的比重很大，难以紧跟我国市场经济发展步伐，可持续发展动力不足。
（三）没有明确责任主体
一直以来我国在企业改革过程中非常重视政企分离这项内容，但我国城投公司仍然没有实现这一实质性转变。我国各地区城投公司责任主体不明确的现象普遍存在，虽然我国地区城投公司的性质为国有独资公司但实质上是由政府控制其运营管理，公司员工基本上也都为政府相关部门的工作人员。
（四）公司内部控制体系有待进一步完善
有相当一部分城投公司在内部控制管理方面都没有实现不相容岗位分离，一人兼多职现象严重，这样不利于提高资金使用效率，容易发生财务风险，与企业现代化经营管理的本质相背离。同时，虽然城投公司所融到的资金基本上都应用于城市基础设施建设，满足公共需要，但目前仍然存在着一些公司为了谋取更多的利益，背离资金投向，将资金应用于一些利益和风险都较大的项目，这样就容易加大公司财务风险的发生几率。此外，对城投公司的监管机制有待进一步完善，相关部门不但没有定期对其资金流动情况进行检查，而且也没有实现各个部门之间的信息资源共享，这样容易造成盲目扩大债务规模情况的发生。
三、对于城投公司财务风险的一系列加强措施
（一）拓宽融资渠道
城投公司融资渠道多样化在一定程度上能够保证公司平稳发展，降低公司对商业贷款以及财政拨款的依赖性。主要可以从以下两个方面进行拓宽：第一，城投公司可以采取发行企业债或中期票据的形式有偿融资，吸引社会上的一些资金以及国外资本参与到项目建设中去，这样在一定程度上不仅可以促进公司资金管理水平的提高，而且还可以减轻融资负担，保证企业稳健发展；第二，公司可以通过上市的形式通过证券市场进行融资，发行股票不仅无需付息还可以重复融资，能够为公司带来一定的资源。
（二）对公司进行合理定位
公司定位是战略发展的基石。为了从根本上解决城投公司财务风险问题，需要改变城投公司纯粹融资平台的定位，立足于培养自身的造血能力，从战略上创造发展空间和增长潜力。有鉴于此，城投公司可通过以下几个角度进行合理定位，从而完成战略转型：一是成为公共服务的供应商，通过获取特许经营权，涉足部分自然垄断行业，获取持续稳定收益；二是国有资产运营商，通过国有资产划转和置换，持有部分经营性资产或优质企业股权，实现资本保值增值；三是城市土地开发商，通过独立开发或合作方式参与城市房地产项目开发建设，并逐渐向一二级联动开发转型，获取合理回报，深度参与城镇化进程。
（三）完善公司内部审计及财务管理制度
首先，城投公司应当完善自身内部审计机制，安排专职人员担任审计相关职务，定期向上级部门以及其他相关部门汇报资金流动情况，为公司未来发展提供有效依据；其次，城投公司还应当建立和完善企业财务管理系统，健全财务管理规章制度，强化财务管理的基础工作，使企业财务管理系统有效运行。
（四）明确责任主体
如果各地区城投公司过于依赖地方政府责任主体不明确的话，地方政府就具有偿还或担保公司债务的责任，最终城投公司的债务就很容易被转化为政府的债务，加大财政负担。对此，政府应当放权给城投公司，由政府控制其运营管理向实现自主管理形式的转变，撤回政府相关部门工作人员，选聘一些综合素质较高的人员担任相应职务。同时，公司管理层还应当加强与政府相关部门的沟通交流，建立一套完整的信息管理系统，进一步实现公司项目相关信息数据资源的共享。
（五）建立健全公司内部控制制度
城投公司要想更好地进行财务风险管理必须建立健全公司内部控制制度。对此，公司应当实现岗位责任制明确权责，对不相容岗位进行分离，一旦发现问题能够落实到个人，预防徇私舞弊现象的发生；同时，公司还应当提高财务部门工作人员的综合素质，定期组织会计人员继续教育培训，学习最新政策以及会计相关知识，优化会计人员知识结构，在一定程度上间接地促进城投公司财务管理工作的顺利开展。
四、结论
城投公司内部制度篇2
关键词：公司治理；三会四权；股权结构；信息披露；股权激励
本文通过对相关法律法规等制度的分析，来探讨我国城市商业银行上市带来的公司治理结构优化效应。
一、城市商业银行公司治理现状
1、股权结构不合理。
我国城市商业银行的股权结构不合理表现在两个方面：一是股权结构的过度集中。据统计，地方政府在城市商业银行中的平均持股为32%，最高的达到60%，中小股东由于持股比例较低，根本没有话语权。二是大股东主体虚拟。由于大股东为地方政府，缺乏一个真正明确的、以利润为目标的股东主体，因此，很容易形成对经营者监督不力、内部人控制现象严重、成本高企等公司治理问题。
2、“三会四权”形同虚设。
根据《城市合作银行管理规定》第二条规定，城市商业银行（前称城市合作银行）是股份有限公司形式的商业银行，根据本《规定》，每个城市商业银行内部都建立了所谓的“三会四权（股东大会、董事会、监事会、高级经营管理者）”的治理架构。但是，由于股权结构的不合理，政府干预和内部人控制的现象时有发生，股东大会、董事会和监事会不能发挥应有的作用。股东大会往往流于形式，难以对中小股东进行保护；董事会基本上是通过听取行长报告来对银行重大事项进行审议，并不直接进行决策；由于行长是政府任命，常常出现董事会和监事会对高级管理人员无法制约的局面。从当前城市商业银行的普遍情况来看，其内部的三会四权的治理架构可以说是形同虚设。
3、信息披露不完善。
我国城市商业银行绝大部分尚不具备上市的条件，并且相关信息并不需要进行公开披露和接受公众监督，因此在信息披露工作方面仍然存在诸多问题没有解决。许多城市商业银行年报在内容和格式上存在不规范现象，对会计报表附注不够重视，有的甚至没有，在风险方面尤其是信用风险和市场风险披露非常少，信息披露存在巨大“缺口”。
我国城市商业银行除了存在上述公司治理问题以外，还存在激励机制不足、内部控制制度不完善、外部监督不足等问题，所有这些问题的根源除了在于城市商业银行产生时的先天性条件不足外，还与城市商业银行面临的制度基础存在千丝万缕的关系，了解和完善其公司治理的制度性基础，对于改善城市商业银行公司治理结构具有重要的意义。
二、城市商业银行公司治理的制度基础分析
1、关于股权结构。
《城市合作银行管理规定》第23条规定“城市合作银行股本由当地企业、个体工商户、城市居民和地方财政入股资金构成。其中，地方财政为最大股东，其入股比率不得超过城市合作银行股本总额的30%”。根据规定，城市商业银行的最大股东为地方财政，即地方政府，其他出资人除城市信用社原有的个体工商户、城市居民(两者加起来占股本的比例都很小) 外，实际运作中基本上都是当地国有企业。
也就是说，国有成份占有绝对多数，而且出资人出于同一座城市。在这种股权结构下，地方政府表现出较强的金融控制力，从而使城市商业银行依附于地方政府，变成地方政府的准行政部门，导致盲目投资和金融风险积累。同时，由于地方政府作为大股东，这一虚拟主体对剩余索取权的追逐要求无形中被软化，因此，很难对城市商业银行的董事会、经营班子形成约束机制，“三会四权”的制衡职能严重弱化。
应该说2002年后，随着民营资本进入城市商业银行，城市商业银行的股权主体突破了地域的限制，股权结构开始逐渐分散，部分城市商业银行地方政府的股权比例出现明显下降，民营资本参股比例有所提高。但是，随着民营资本投资比例增加并取得实际控制权后，在城市商业银行内外部制约机制原本就不到位的情况下，民营资本急功近利的逐利性特征显现出来，大股东侵占中小股东利益的治理问题开始凸现。
2、关于外资参股。
关于外资参股国内城市商业银行，《城市合作银行管理规定》第23条规定的入股主体，仅仅包括当地企业、个体工商户、城市居民和地方财政，明确排除了外资参股的可能。在1994年的《关于向金融机构投资入股的暂行规定》也明确禁止外资、合资金融机构和企业向中资金融机构投资。应该说，这是和当时中国金融环境相适应的，但随着中国加入世贸组织，对外资、中外合资金融机构和企业向中资金融机构逐渐有所开放。2003年颁布的《境外金融机构投资入股中资金融机构管理办法》第8条和第9条规定单个境外金融机构向中资金融机构投资入股比例不得超过20%，多个境外金融机构对非上市中资金融机构投资入股比例合计不得超过25%。
随着对外资和合资金融机构入股中资商业银行的开放不断推进，许多城市商业银行逐渐被外来资本所关注。外资金融机构入股城市商业银行在带来股权结构多元化的同时，还在董事会层面强化了制衡关系。从上海银行、南京银行、西安商业银行和济南商业银行外资入股城市商业银行的情况来看，各行均为外资方提供董事会席位，增加外资话语权，强化双方合作与技术协助，对城市商业银行完善公司治理结构起到一定的推进作用。但是，由于所占股权比例和董事会席位有限，外资金融机构在公司治理中的作用十分有限，很难起到点石为金的效果。
3、关于信息披露和外部监督。
2002年中国人民银行了《商业银行信息披露暂行办法》，对商业银行信息披露原则、内容、方式和程序作出了整体规范，规定商业银行信息披露的主要内容包括财务会计报告、各类风险管理状况、公司治理、年度重大事项等信息。2004年银监会下发了《关于规范股份制商业银行年度报告内容的通知》，对股份制商业银行年度报告应当披露的内容提出了更为详细的要求，包括主要财务信息、风险管理状况、股东关系及关联交易情况、公司治理和重大事项六个方面，涵盖了商业银行经营发展的整体状况。自2004年11月起，银监会多次下发文件、通知，针对城市商业银行信息披露试点工作中的不足进一步分类明确了要求。
城市商业银行信息披露的相关制度要求在一定程度上有利于城市商业银行审慎经营，加强自我约束，但由于所披露信息的关注主体主要是监管机构和股东等利益相关者，而且披露信息的详细程度还有待于加强，因此，很难对管理层形成有效的外部监督压力。从目前来看，由于城市商业银行信息披露的受众群体十分有限，很难受到市场公众的监督，因此，其外部监督主要来自于监管部门的监督。根据《中国人民共和国商业银行法》的规定，城市商业银行应接受人民银行和银监会的管理、监督和稽核，并依法接受审计机关的监督。
4、关于股权激励。
关于商业银行的股权激励问题，目前的商业银行法律法规并没有相关的条款或规定，对银行高管实施股权激励和薪酬制度改革，虽然许多国有商业银行和股份制商业银行都在进行尝试，但也只有部分上市银行才获得批准。在一些城市商业银行形成之初，有部分员工持有公司股票，这种员工持股与资本形成过程有关，严格意义上不属于股权激励的范畴，确切地说是员工持股。
在公司资本形成过程中，员工和外部投资者出资取得股权，与通过股权激励获得股权有本质上的不同。而且，这种形式形成的部分员工持有公司股票的状况，能否在公司未来发展中体现效率优先和兼顾公平的原则，是否能提高公司治理效率，还不能确定。
三、推进城市商业银行上市，完善公司治理结构
推进符合条件的城市商业银行加快上市步伐，有效改善城商银行股权结构、信息披露和监督机制，以及完善公司高管激励体系，对于城市商业银行公司治理结构优化具有重要的意义。
1、有助于优化公司股权结构，改善内部监督约束机制。
从我国城市商业银行股权结构来看，在上市前体现出相对集中的股权结构，虽然经历了2002年以来的增资扩股热潮，但股权结构集中的特征依然明显，而且体现出地方色彩。城市商业银行通过上市公开募集股份，根据《证券法》和《公司法》关于股票发行上市制度，投资主体范围得到广泛扩展，国内外战略投资者的介入将使公司股权结构得到优化，对公司治理结构改善起到重要作用。《境外金融机构投资入股中资金融机构管理办法》第9条规定“单个境外金融机构向中资金融机构投资入股比例不得超过20%；多个境外金融机构对非上市中资金融机构投资入股比例合计达到或超过25%的，对该非上市金融机构按照外资金融机构实施监督管理。多个境外金融机构对上市中资金融机构投资入股比例合计达到或超过25%的，对该上市金融机构仍按照中资金融机构实施监督管理”。根据本条规定，城市商业银行上市后，境外金融机构通过资本市场向上市城市商业银行的股权投资比例将突破25%的限制，从而有利于境外机构加大股权投资比例，增加其在公司经营管理中的话语权，有利于强化治理结构的内部制衡机制，提高治理效率。
2、有助于改善信息披露，强化外部监督。
虽然监管机构对城市商业银行的信息披露规范不断强化，但由于关心信息披露的利益主体仍然不够公众化和普遍化，因此，城市商业银行在上市前进行的信息披露并不能引起公众的注意和关心，信息披露不规范的情况仍然得不到纠正。而城市商业银行作为崭新的市场主体上市后，这将会极大强化公司的信息披露的规范性和全面性，并成为市场关注的焦点。上市后，城市商业银行除了要遵循银行监管机构的《商业银行信息披露暂行办法》、《关于规范股份制商业银行年度报告内容的通知》和相关财务制度，还要遵循中国证监会的有关规定，因此，将大大提高其披露质量和水平。
3、有助于建立有效的管理层长期激励机制。
2005年12月，中国证监会的《上市公司股权激励管理办法》（试行）第2条规定，股权激励是指上市公司以本公司股票为标的，对其董事、监事、高级管理人员及其他员工进行的长期性激励，并对激励对象、数量、股票期权、信息披露、监管和处罚做出了详细规定。2006年9月，国资委《国有控股上市公司（境内）实施股权激励试行办法》对国有控股上市公司的股权激励作出了详细规定，包括股权激励方式、激励对象、激励条件、授予数量、授予价格及其确定的方式、行权时间限制或解锁期限、申报、考核和管理等具体内容。城市商业银行上市前，由于缺乏相关法律基础，很难对管理层的薪酬制度和激励政策作出重大突破。两个试行办法的出台，为城市商业银行上市后开展长期股权激励，完善经理人长期激励机制提供了法律依据。
参考文献：
[1]王廷科,张旭阳.商业银行的治理结构及其改革问题研究[j].财贸经济，2002;1
[2]谭 震.完善股份制商业银行公司治理[j].金融理论与实践，2004;1
[3]陆岷峰.城市商业银行法人治理结构的对策研究[j].海南金融，2002;12
城投公司内部制度篇3
论文摘要：公司治理问题是困扰我国城市商业银行健康 发展 的重要因素之一。随着商业银行监管制度的不断完善，城市商业银行的公司治理问题虽有所改善，但治理效率仍然低下。资本市场的开放，使得城市商业银行迈入上市公司的行列，为上市城市商业银行公司治理结构优化和治理效率提高奠定了制度性基础。
本文通过对相关 法律 法规等制度的分析，来探讨我国城市商业银行上市带来的公司治理结构优化效应。
一、城市商业银行公司治理现状
1、股权结构不合理。
我国城市商业银行的股权结构不合理表现在两个方面：一是股权结构的过度集中。据统计，地方政府在城市商业银行中的平均持股为32%，最高的达到60%，中小股东由于持股比例较低，根本没有话语权。二是大股东主体虚拟。由于大股东为地方政府，缺乏一个真正明确的、以利润为目标的股东主体，因此，很容易形成对经营者监督不力、内部人控制现象严重、成本高企等公司治理问题。
2、“三会四权”形同虚设。
根据《城市合作银行管理规定》第二条规定，城市商业银行（前称城市合作银行）是股份有限公司形式的商业银行，根据本《规定》，每个城市商业银行内部都建立了所谓的“三会四权（股东大会、董事会、监事会、高级经营管理者）”的治理架构。但是，由于股权结构的不合理，政府干预和内部人控制的现象时有发生，股东大会、董事会和监事会不能发挥应有的作用。股东大会往往流于形式，难以对中小股东进行保护；董事会基本上是通过听取行长报告来对银行重大事项进行审议，并不直接进行决策；由于行长是政府任命，常常出现董事会和监事会对高级管理人员无法制约的局面。从当前城市商业银行的普遍情况来看，其内部的三会四权的治理架构可以说是形同虚设。
3、信息披露不完善。
我国城市商业银行绝大部分尚不具备上市的条件，并且相关信息并不需要进行公开披露和接受公众监督，因此在信息披露工作方面仍然存在诸多问题没有解决。许多城市商业银行年报在内容和格式上存在不规范现象，对 会计 报表附注不够重视，有的甚至没有，在风险方面尤其是信用风险和市场风险披露非常少，信息披露存在巨大“缺口”。
我国城市商业银行除了存在上述公司治理问题以外，还存在激励机制不足、内部控制制度不完善、外部监督不足等问题，所有这些问题的根源除了在于城市商业银行产生时的先天性条件不足外，还与城市商业银行面临的制度基础存在千丝万缕的关系，了解和完善其公司治理的制度性基础，对于改善城市商业银行公司治理结构具有重要的意义。
二、城市商业银行公司治理的制度基础分析
1、关于股权结构。
《城市合作银行管理规定》第23条规定“城市合作银行股本由当地 企业 、个体工商户、城市居民和地方财政入股资金构成。其中，地方财政为最大股东，其入股比率不得超过城市合作银行股本总额的30%”。根据规定，城市商业银行的最大股东为地方财政，即地方政府，其他出资人除城市信用社原有的个体工商户、城市居民(两者加起来占股本的比例都很小) 外，实际运作中基本上都是当地国有企业。
也就是说，国有成份占有绝对多数，而且出资人出于同一座城市。在这种股权结构下，地方政府表现出较强的 金融 控制力，从而使城市商业银行依附于地方政府，变成地方政府的准行政部门，导致盲目投资和金融风险积累。同时，由于地方政府作为大股东，这一虚拟主体对剩余索取权的追逐要求无形中被软化，因此，很难对城市商业银行的董事会、经营班子形成约束机制，“三会四权”的制衡职能严重弱化。
应该说2002年后，随着民营资本进入城市商业银行，城市商业银行的股权主体突破了地域的限制，股权结构开始逐渐分散，部分城市商业银行地方政府的股权比例出现明显下降，民营资本参股比例有所提高。但是，随着民营资本投资比例增加并取得实际控制权后，在城市商业银行内外部制约机制原本就不到位的情况下，民营资本急功近利的逐利性特征显现出来，大股东侵占中小股东利益的治理问题开始凸现。
2、关于外资参股。
关于外资参股国内城市商业银行，《城市合作银行管理规定》第23条规定的入股主体，仅仅包括当地企业、个体工商户、城市居民和地方财政，明确排除了外资参股的可能。在1994年的《关于向金融机构投资入股的暂行规定》也明确禁止外资、合资金融机构和企业向中资金融机构投资。应该说，这是和当时
三、推进城市商业银行上市，完善公司治理结构
推进符合条件的城市商业银行加快上市步伐，有效改善城商银行股权结构、信息披露和监督机制，以及完善公司高管激励体系，对于城市商业银行公司治理结构优化具有重要的意义。
1、有助于优化公司股权结构，改善内部监督约束机制。
从我国城市商业银行股权结构来看，在上市前体现出相对集中的股权结构，虽然经历了2002年以来的增资扩股热潮，但股权结构集中的特征依然明显，而且体现出地方色彩。城市商业银行通过上市公开募集股份，根据《证券法》和《公司法》关于股票发行上市制度，投资主体范围得到广泛扩展，国内外战略投资者的介入将使公司股权结构得到优化，对公司治理结构改善起到重要作用。《境外 金融 机构投资入股中资金融机构管理办法》第9条规定“单个境外金融机构向中资金融机构投资入股比例不得超过20%；多个境外金融机构对非上市中资金融机构投资入股比例合计达到或超过25%的，对该非上市金融机构按照外资金融机构实施监督管理。多个境外金融机构对上市中资金融机构投资入股比例合计达到或超过25%的，对该上市金融机构仍按照中资金融机构实施监督管理”。根据本条规定，城市商业银行上市后，境外金融机构通过资本市场向上市城市商业银行的股权投资比例将突破25%的限制，从而有利于境外机构加大股权投资比例，增加其在公司经营管理中的话语权，有利于强化治理结构的内部制衡机制，提高治理效率。
2、有助于改善信息披露，强化外部监督。
城投公司内部制度篇4
关键词：轨道交通；地铁；体制
Abstract:BasedonevolutionandinnovationofChineseMRTinstitutionalsystemfor40years,ascasestudiesofBeijing,ShanghaiandGuangzhou,thecharacteristicsofdifferentsystemsareanalyzed.Accordingtopublicandinstitutionaleconomy,ChineseMRTsystemsshouldbeimprovedby“smallerowner,biggersociety”,establishingmetropolitanpublictransportorMRTauthorityinchargeofplanning,investment,constructionandgovernance;choosingoperationalcompaniesbymarketcompetition;enlargingsocialconsultancyandserviceagencytosupporttheownerintechnical,legalandfinancingfields.
Keywords:massrailwaytransit,metro,institutionalinnovation
地铁项目具有投资大、建设期和回收期长，但生命周期长（百年隧道）、边际成本低等特点，地铁管理体制和机制在一定生产力（技术进步）条件下在项目管理方面起着非常重要的作用。从中国40多年，特别是90年代以来的实践证明，管理体制与机制的好坏直接影响投资、工期和质量控制，进而影响城市经济和社会的健康发展。
在社会主义市场经济条件下和投资多元化的今天，快速城市化（现在39%，2050年将达到75%）和大规模轨道交通投资（中国“十一五”期间约5000亿元）的背景下，落实以人为本、走可持续的科学发展观，以“多、快、好、省”为目标，新建城市如何构建管理体制，区域中心城市或一线城市（京、沪、穗等）如何深化和完善现有管理模式，以适应高强度、网络化建设的需要，值得我们进行总结和探索。
1、中国地铁管理体制的演变和创新
40多年来，中国地铁管理体制走过了一条漫长而曲折的道路，吸取国内外先进经验和教训，经过不断探索和实践，创造性地建立了一套基本符合中国具体实践和充满地域特色的管理模式：北京模式、上海模式和广州模式。管理体制与中国社会主义体制和改革开放政策，地铁功能定位的认识和深化以及各地的具体情况密切相关。
1.1北京模式（传统模式）
北京模式的形成和发展在很大程度上是中国地铁建设的缩影。1965年开始建设1号线，目前营运线路110多公里，包括1号线（1969年建成）、环线（1984）、复八线（1999）、13号线城铁（2002）、八通线（2003）等线路，正在建设4、5、9、10号线和奥运支线，规划建设机场线，预计到2008年建成300公里，远期规划1000多公里。北京模式从2001年前传统的指挥部制、地下铁道总公司到2002年初的体制改革：北京地铁集团有限责任公司（规划与资金），下设北京地铁建设管理有限责任公司（负责建设）和北京地铁营运有限责任公司（负责营运）；2003年11月，改制成立北京市城市设施投资公司（规划和投资）、北京市轨道交通建设管理有限公司（建设管理）和北京地铁营运有限公司（营运），以及投资公司控股的项目公司如城铁公司、八通公司、9号线项目公司、10号项目公司、京港铁路公司（4号线PPP公司，30年特许经营权）等。北京市国有资产管理委员会负责三大公司（正局级）的监管。北京地铁建设和营运管理总人数约13，000人，日均客流量约160万人次，实现低票价政策，政府财政补贴占营运成本的40%左右。
1.2上海模式（管制模式）
上海地铁筹建处成立于1958年，1988年成立地铁工程指挥部，1993年成立上海地铁总公司。地铁1号线（1990-1995）政府委托上海久事公司负责投资和信贷，地铁指挥部负责协调，地铁总公司负责建设与营运。2号线（1994-1999）按照市区两级财政、两级事权，沿线各区负责动迁与车站土建（折价入股，占总投资1/3）。地铁建设公司负责建设，营运公司负责营运。目前已经建成1、2号线、明珠线、莘闵线，营运里程约120公里（不含磁浮示范线30公里），正在建设M8线（杨浦线）、R9线（申松线）、6、7号线、既有线延伸线等十多条线，预计到2010年建成400公里线路，远期规划810公里。管理模式从传统的上海地铁总公司到地铁建设公司、上海地铁营运公司。2000年4月形成了投资、建设、营运、监管“四分开”模式，上海申通集团公司（投资）、多家建设单位如上海地铁建设管理公司、上海轨道交通明珠线发展有限公司（明珠线建设）、上海磁浮交通发展有限公司（磁浮建设与营运）及久创建设管理公司（建设）、中国铁路建设集团公司（建设），申松线、上海港铁公司等9家项目公司（代建制），多家营运机构如上海地铁营运公司（营运）、上海现代轨道交通有限公司（营运），上海城市公共交通管理局（监管）。四分开体制不断进行完善，2004年6月和2005年7月，上海地铁建设公司和上海地铁营运公司先后归并到申通集团旗下，更名申通地铁集团，下设建设事业部、总体规划部、投资策划部、机电事业部、工程合约部以及11个项目公司，负责规划、投资、建设和大部分营运。
目前现有建设与营运人数约10，000人，日均客流量约180万人次，实行计程中等票价政策，营运收入（含资源开发）与营运成本持平，略有盈余。
1.3广州模式（一体化模式）
广州地铁筹建于60年代初期，1990年成立地铁指挥部，1992年成立地下铁道总公司，1997年1号线首期开通，成立地铁营运公司。1999年探索体制改革，取消指挥部，实现事业部制的一体化管理，在地铁总公司内设建设事业总部、营运总部、财务总部、企业管理总部、资源开发总部等，以及附属公司和设计院，实现建设、营运和资源开发一体化。目前营运1号线、2号线、3、4号线首期，线路里程约110公里，正在建设3、4、5、6、8号线和广佛等线路，预计到2010年建成255公里，远期规划约717公里。
现在建设与营运总人数约7000人，日客流量约100万人次，实行计程中等票价政策。在不提折旧的条件下，营运收入（含资源开发）与营运成本持平，略有盈余。
1.4国内其他城市模式
其他城市由于处于建设初期，往往只有建成一条线，没有形成网络，大都采用类似广州模式或指挥部形式，如南京、重庆、武汉、长春、大连、沈阳、杭州、成都、哈尔滨等。天津有地铁公司（负责地铁建设与营运）及滨海线轨道交通公司（负责滨海轻轨线建设与营运）。深圳探索新模式，现在形成深圳地铁公司、3号线建设投资管理公司、深港4号线项目公司等。
2、不同管理体制的特征分析
北京模式：脱胎于计划经济，基本属于“大业主小社会”类型。2001年前的体制特点：“国有独资、政企不分；建设与营运合一，高度集中；执行低票价政策，营运亏损政府补贴”。2002年后，投资、建设与营运三个公司平级，通过合同契约关系负责相应事务，相对分离的模式确保了社会公平，但是由于存在相互协调与沟通，效率受到一定影响，如复八线10年才建成。目前，对投资主体多元化进行探索，全国首条地铁线路（4号线）实现PPP管理模式。2002年后的体制改革后效率明显提高，为2008年建成约300公里线路提供了体制保证。
上海模式：从高度集中到“四分开”再到政府管制模式。2000年改革的四分开的特点是“政企分开、产权清晰、出资人到位，投融资良性循环、契约经济关系、项目管理走向社会化和专业化”。虽然该模式脱胎于中国计划经济体制，但是基本符合市场经济规律，目前形成了多家建设单位和营运机构的竞争市场，项目公司实行“小业主大社会”模式。开创了中国地铁股票（申通地铁）上市的先河，为市场化融资作了有益的探索。目前管理体制已经基本适应多条线路齐头并进，高强度网络化建设的内在要求。
广州模式：学习与引进香港模式，建设、营运和资源开发一体化模式，内部实行事业部制和派驻制度，这样各种资源得到了整合，提高了内部协调效率，体现了效率优先兼顾公平。公司派驻制度在一定程度上确保了监督和执行，但是由于所有权与经营权高度一致，在一定程度上影响营运效率（香港地铁采用审慎的商业原则，通过地铁股票上市，引入市场监督，确保营运效率）。政府投资为主、信贷为辅的投资模式使建设资金得到保证，利用科技进步和政府强有力的协调推进机制确保了建设项目的如期或提前完成。广州模式属于“中业主中社会”模式。广州管理体制不断创新、引进各种先进技术（高速地铁、线性电机列车等）并消化吸收和改进提高，而且单位造价呈下降趋势，为我国机电装备现代化和国产化开创了先河。目前管理体制基本适应多项目网络化建设的要求。
3、理论基础：
3.1轨道交通的功能定位
城市轨道交通的功能应该以社会公益性为主，其定位必须建立在科学分析的基础上，对其定位偏差或认识不足是限制轨道交通发展的根本原因。城市快速轨道交通属于城市公共交通类别，主要服务于大城市范围内部核心区（如地铁）或核心区与卫星城、卫星城之间（如轻轨）居民出行。作为城市公共交通模式之一，它具有功能的公共性和效益的外部性。按经营性分类，属于准经营性范畴，由于轨道交通所产生的外部效益（社会效益，如出行时间节省、减少环境污染和促进城市空间合理布局等）占50%以上，不能内生化，因此仅仅靠轨道交通的票务收入不能弥补高投入的建设成本，而造成营运政策性亏损。
3.2经济学原理
轨道交通可以分为基础建设（A）和营运（B）两大部分，他们分别适用于公共经济学和规制经济学。作为轨道交通的基础设施如隧道、建筑物和构筑物等（A部分），根据“谁受益，谁投资”的原则，理应有政府财政或税收支付，因为受益者是城市居民或纳税人。作为国有固定资产，只有有效运作（如投入营运）才能发挥效益（经济效益和社会效益），根据规制经济学原理，市场经济通过有效竞争才能发挥最大效益。因此有必要所有权与经营权相对分离，通过市场选择，政府与营运机构建立契约关系，政府象征性地收取基础设施使用费（如新加坡政府只收取1新元年费），为大众购买快捷、安全和准点的优质运输服务。由于轨道交通是准公益性垄断性行业，通过特许经营服务协议（如30年），由营运机构负责轨道以上的车辆等机电设备的投入及其维护、更新等（B部分）。（新加坡政府还扣减若干年的机电设备折旧作为A部分，以减轻营运机构的资金压力，目前运营效率居世界领先水平）
4.管理体制改革建议
世界上资本主义国家和地区的管理体制值得借鉴：香港实行地铁规划、建设、营运和资源开发一体化模式，2005年利润达84亿港元（其中物业收入占1/3）。目前，九广铁路公司并入地铁公司，进一步增加了整体竞争力。新加坡陆路交通管理局负责规划与建设，新加坡地铁公司（SMRT）和新加坡捷运公司（SBS）负责营运；日韩政府负责规划与建设，多家营运公司负责营运（含国铁和私铁）；台北市（或高雄市）捷运工程局负责规划与建设，地铁公司负责营运，高雄地铁采用公私合营形式（PPP模式）；欧美国家大都市公共交通管理局负责规划与建设（资金50%来自联邦政府），地铁公司负责营运。
许多大城市公共交通的发展目标是：建立以城市轨道交通为骨干、常规公交电汽车为主体，多种交通模式有效衔接的立体网络化交通系统，适应投资多元化格局，实现公共交通的可持续发展，高效、优质、服务大众和社会。
为了实现这一目标，必须在现有基础上，结合当地实际，在体制和机制上深化改革，在我国社会主义市场经济条件下，遵循“政企分开、责任明晰、效益优先、兼顾公平”基本原则，逐步构建“小业主大社会”地铁管理体系，以适应大规模地铁建设和投资主体多元化的必然要求。政府、企业和咨询机构的分工大体如下：
4.1政府成立大都市公共交通管理局或地铁工程局
优先发展公共交通是世界百年来的宝贵经验，由于轨道交通系统及其复杂性和投入巨大，而影响范围和深度非一般城市基础设施可比，通过对轨道交通建设与营运规律性的认识，结合国内外实践，有必要成立大都市公共交通管理局或地铁工程局，取消指挥部制，如台北捷运工程局、新加坡陆上交通管理局、纽约大都市公共交通局、香港环境运输与工务局等，负责大公交（含常规公交）的规划、投资、建设、监管。具体包括规划设计、可行性研究、资金筹措，招投标管理、建设管理；制定政策法规、特许经营规则、质量安全标准及其考核办法；组织票价听证，保障大众权益；强化承包商、供应商资质管理，扶植和培育有效竞争市场等。
4.2、企业特许经营营运线路
按照现代企业制度要求，完善法人治理机构。建设期实行“小业主大社会”的项目公司制（无论是政府投资还是民间投资），建立自负盈亏、独立经营的独立法人，承担经营责任和市场风险；营运初期通过契约关系由独家营运，后期每个城市至少形成两家营运机构，如新加坡地铁公司（SMRT）和新捷运公司（SBS），上海地铁营运公司和上海现代轨道交通营运公司。地铁公司以轨道交通运营为主，多种经营服务（如经营巴士、出租车业务、广告、通讯租赁等提供公共服务及技术输出等）。内部形成有效的执行与激励机制，构建学习型和创新型企业，不断提高营运服务水平和经营效益。
4.3、咨询机构为业主提供技术和服务
主要包括规划设计机构、技术咨询公司、投资顾问、法律顾问等，引入国际竞争机制，为业主提供各种业务的技术服务和技术保障。
中国地铁管理体制改革与探索，由于各地发展不平衡，建议分类引导，逐步推进。在市场经济发育好、法制环境完善的上海、广州等城市，按照社会主义市场经济的要求，深化现有体制改革。北京要深化地铁国有企业改革，上海要吸收一体化的优点，提高协调效率；广州要培育多家营运机构，提高营运效率；对建成一条线的城市，在实施建设规划项目的同时，要培育营运机构，形成竞争态势，提高服务水平；对于规划建设城市，根据市场经济发育程度（包括咨询、外包、服务、中介市场发育程度）和政府强势程度，构建小业主大社会的框架（如苏州）。
总之，在社会主义初级阶段，中国地铁管理体制改革既不能照搬西方国家资本主义制度下经济实力强、高福利、低速度（3-5公里/每年）、长期政府补贴的“国有国营”管理制度；又不能脱离中国社会主义市场经济和各地具体实践，真正形成政企分开、产权明晰的经营管理机制，多家参与的市场竞争机制，政府与社会共同参与的多元化投融资机制和项目收益与政府财力相结合的偿债机制，最终实现中国轨道交通健康、有序和可持续发展。
参考文献
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2、王灏、高明，地铁投融资与管理运营的思路及建议，《中国投资》2003年第11期
3、宋孝均，探索上海轨道交通可持续发展之路，《中国轨道交通与营运管理研讨会》，2002.6
4、陈志俊、柯荣住，中国地铁体制的失误及其改革，21世纪经济报道2003-08-06
城投公司内部制度篇5
关键词：会计信息化；财务与会计；政府引导
在做好地方财政部门推进会计信息化的试点工作中，本文拟以城市建设投资开发有限公司（以下简称城投公司）为试点单位。城投公司是政府直属的国有独资公司；是政府对外唯一的投融资平台；是政府经营、建设城市的载体，笔者将对城投公司会计信息化建设进行浅析。
一、推进会计信息化工作所具有的积极意义
会计工作是经济社会发展的基础，直接关系到企事业单位会计信息质量和内部管理、国家宏观决策、社会管理和市场监管、以及市场经济秩序和社会公众利益等各个方面。随着社会主义市场经济不断完善和经济全球化，现代信息技术和网络技术的日益普及，会计工作应当按照国家信息化发展战略的要求，全面推进信息化建设。会计工作与信息化建设密切相关、相辅相成、相互促进。通过全面推进会计信息化建设，能够进一步提升会计工作水平，促进经济社会健康发展。在新的形势下，全方位的会计改革与发展要求推进会计信息化建设，会计信息化建设本身也属于会计改革的重要内容，应当顺时应势、抓住机遇，全面推进会计信息化工程，为我国经济社会全面协调可持续发展作出应有的贡献。
二、目前城投公司财务信息化建设的现状。
城投公司已经进入了运用财务软件进行内部财务处理及管理的阶段，但现有软件对执行综合财务管理和分析的深入开展无法提供充足的信息资源，其突出的特点就是只能进行事后算账。而城投公司的关键控制点：资金流、信息流、人才流却未能有效、实时地集中和共享，公司的预算控制和资金的高效管理无法满足现实管理中的需要，从而影响公司经营、建设城市，成为制约城市可持续健康发展的瓶颈。
三、如何加强城投公司会计信息化建设
（一）会计信息化建设应具备的外部条件
1、地方财政部门高度重视、加强政策引导
地方财政部门应结合本地区实际和需要从全局和战略高度出发，组建"会计信息化委员会"，总结经验，分析问题，并根据《关于全面推进我国会计信息化工作的指导意见》财会[2009]6号文件精神（以下简称指导意见），提出本地区会计信息化建设的总体战略、规划、具体措施。地方财政部门应引导城投公司从组织领导、制度建设、专业管理、试点运作、人才培养等方面加强会计信息化工作。
2、地方财政部门构建统一的会计相关信息平台。地方财政部门应当加强与相关部门的协调和合作，积极构建统一的会计相关信息平台，促进会计相关信息资源的综合利用，全面提升政府行政监管职能。
3、地方财政部门着手人才培养和舆论宣传。地方财政部门应当采取切实有效措施，抓紧打造会计信息人才队伍，着手培养熟知城投公司生产经营各个环节的内部控制体系、计算机、关键控制点、高素质会计师的具体信息化实践岗位的专业人才。加强会计信息化工作的宣传,提高社会各界对会计信息化工作重要性的认识,特别加强是单位经营管理层、决策层对会计信息化建设的重视。
4、地方财政部门选择试点单位带动规模效应。地方财政部门根据指导意见做好全面推进会计信息化的试点工作，选择城投公司为试点单位，具体引导城投公司作好以下几点会计信息化建设：
一是会计基础工作信息化，会计基础工作包括工程物资的采购与使用、融资资金的计划、管理与偿还、国有有形无形资产的开发与利用、资产卡片、城建资金的收支、各类工程建设台账（单位预算、指标管理、用款计划、用款申请、完工进度、决算等）、业绩考核等城市建设资金运作的全过程，只有上述基础工作信息化，才能将手工完成的大量繁杂但十分重要的基础工作由计算机完成，可以说是对传统手工流程和管理的一次革命，为单位全面信息化奠定扎实的基础；二是会计准则有效实施信息化，通过将相关会计准则与信息系统实现有机结合，自动生成财务报告，进一步贯彻执行相关会计准则，确保会计信息等相关资料实时、真实、完整；三是内部控制流程信息化，根据单位内部控制规范制度要求，将内部控制流程、关键控制点等固化在信息系统中，促进城投公司内部控制规范制度的设计与运行更加有效，形成自我评价报告。会计信息化的推进要求在横向上公司、银行、审计、税务等部门实现信息化；纵向上要求工程建设相关业务的上下游企业信息化、全国城投公司联络会成员信息化。各地区只有在试点单位成功推进会计信息化建设，进而在社会上全面和大规模实行信息化，才能带来会计信息化的规模效益，才能促进更多的企业实施会计信息化。
5、地方财政部门启动并着力推出以企业会计准则为基础的XBRL分类标准建设。它是财务报告与内部控制评价报告标准化建设的需要，单位在贯彻实施会计准则、内部控制规范制度并与全面信息化相结合的过程中，应当依据XBRL分类标准等要求，以此为基础生成标准化财务报告和内部控制评价报告，满足不同信息使用者的需要。
(二) 会计信息化建设应具备的内部条件
1、城投公司成立信息中心。其主要职责是积极支持地方财政部门研究和开发会计信息系统，建立科学严格的会计信息系统内部控制制度，引导会计软件开发商会计软件的开发和维护，计算机硬件的管理和维护控制，系统操作管理和控制，文档资料的管理控制，系统环境的管理控制，计算机病毒的预防和消除等相关职责，保证会计信息系统安全有效运行。
2、执行企业会计准则和建立健全内部控制规范体系。企业会计准则实现了国际趋同并在上市公司得到有效实施，企业内部控制规范体系建设要实现基本完成，要推进会计信息化建设城投公司必须执行企业会计准则和建立健全内部控制规范体系，并接受会计事务所出具的无保留审计意见，这是前提条件。
3、建立信息系统内部控制制度
①会计信息化系统使得单位业务可以在远离公司的终端机上瞬间完成数据处理工作。因此，要保证企业财产物资的安全完整、保证会计系统对企业经济活动反映的正确和可靠，企业内部控制制度的建立
和完整就显得更为重要。②信息化系统改变了会计凭证的形式，由于电子商务、网上交易、无纸化交易的推行，原先使用的每项交易必备的各种凭证单据被取消了，原先在核算过程中进行的各种必要的核对、审核等工作有相当一部分变为由计算机自动完成了，原来书面形式的各种会计凭证转变为以文件、记录形式储存在磁性介质上，会计报告采用无纸化、网络化的实时动态报告形式。因此，信息化系统的内部控制与手工会计系统的内部控制制度有着很大的不同，控制的重点由对人的内部控制为主转变为对人、机控制为主。
4、培养复合型的会计人才和加强团队建设
会计信息化要求单位的会计人员具备扎实的会计知识、熟悉计算机知识、工程建设施工与管理、金融与经济学知识，根据数据分析出单位所处的经济环境和面临的经济形势，树立全新的时点、时空、信息质量观念，不断地加强学习，不断地提高自身素质，这样复合型的会计人才才能符合会计信息化建设的需要。由于原先应当由几个部门按预定的步骤完成的业务事项，现在可能集中在一个部门甚至一个人完成，业务处理高度集中，所以更应加强团队建设，一个坏的团队会使一切好的系统运行得一团糟。
5、内部信息化建设
城投公司已通过英特网建立网站，实现了政务的信息化，为推进会计信息化建设提供了平台。而会计信息化的核心是利用局域网、城域网、广域网实现会计信息资源在单位内外部实现数据信息共享，会计信息只有在单位内部各部门之间实现了共享，在计算机网络环境下，单位的融资贷款、工程建设、财务、人事等业务部门在网络环境下协同工作，实现会计与业务一体化，进而使会计信息对外变得更加开放，在空间上范围更加深广，在时间上更具实时性，做到财务数据数出一门、资源共享，使不同信息使用者获取、分析和利用，进行投资和相关决策。
四、实现会计信息化是城投公司会计发展大趋势
会计信息化是一个系统工程，实施难度大，城投公司要从实际出发，有计划、有步聚地实施会计信息化战略；要在地方财政部门的扶持、引导和帮助下建立具体、详细、可行的会计信息化实施方案。未来的财务会计必将朝着会计信息化的方向发展，而信息技术革命的浪潮为城投公司会计的改革提供了新的契机，为实现会计信息化奠定了基础。
参考文献：
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城投公司内部制度篇6
目前，全方位的地方政府融资机制改革浪潮已经势如破竹地席卷而来，在这样的大环境下，为适应时展需求，城投公司被迫逐步脱离政府融资职能，融资平台转型成为城投公司在当前过渡期内稳增长和控风险的必然选择。城投公司必须妥善处理债务存量与在建项目的后续融资，更要积极进行资产的重组优化，通过注入更多的良性资产，打造新的稳定收益板块，经过一段时间的实践培育后，再按照市场化的运作模式，依靠自身经营做大做强。
二、城投公司关键问题梳理
（一）城投公司要进一步厘清与政府的关系
在新的政策背景下，城投公司要主动思考和地方政府的关系，要重新“自我定位”，即成为背靠地方政府，面向市场求发展的市场主体，达到在“市场化”的前提下利用地方政府“背书”的优势，为自身的转型寻求政策和资源支持。
（二）城投公司要积极打造新业务板块
城投公司紧密结合当地城市（镇）规划和产业发展规划，寻求新的业务板块，以加快转型，真正实现市场化、实体化、规范化和多元化经营，实现国资国企改革目标及自身的可持续发展。
（三）城投公司要切实加强风险控制
城投公司要在拓展融资渠道、创新融资模式、努力提高可持续融资能力的同时，优化债务结构，做到债务管理有序，守住债务风险底线。城投公司要根据经营性、公益性项目需要，分别向商业银行、政策性银行进行融资；要根据市场融资成本与条件确定发债期限与规模；要根据地方产业发展规划，积极扩大直接融资比例，改善财务结构，争取国家专项建设基金，设立地方产业发展基金。
（四）城投公司要全面提升内部管理
城投公司要对公司组织架构，集团管控、体制机制、文化制度、人力资源配备等进行重组调整，使之与市场环境变化相适应，促进公司发展。
三、城投公司转型突破点
（一）明确目标，促进转型
战略转型是城投公司转型发展的先导。城投公司要寻求政府层面的政策支持，特别是中小城投公司还需要地方政府在资产、资源方面大力扶持，进一步壮大资产规模，做实资本。
（二）精准定位，谋划发展
城投公司要对所在地区行业发展现状深入分析，结合当地“十三五”规划以及各行业发展专项规划，拓展经营行业，探索相关业务板块的发展思路和管理模式。
（三）锤炼管理，强化内功
城投公司要夯实管理基础，从组织管理、人力资源管理、项目管理、投融资机制创新管理等方面入手，综合提升其管理能力，做到转型发展大提升。
四、城投公司转型的具体方案
（一）全面清查资产
城投公司要明晰本公司以及所属子公司的资产情况和股权关系，按照资产属性进行分类。
（二）大力聚集资源
在全面清查资产的基础上，遵循“同业归并，精简高效，兼并重组，增强实力”的原则，组建子集团或子公司，争取城市资源注入、国有股权划入，无效资产剥离，最后归并核心业务，缩减管理阶层，发挥资源集聚效应。
（三）准确界定母子公司之间的关系
可以根据具体的市场化融资需求，明确母子公司各自功能定位，对集团公司及下属子公司进行主体功能再造。集团可公司作为投融资中心、战略决策中心、宏观调控中心，子公司则作为利润中心、业务中心、运行中心。
（四）科学制定发展战略
针对公司内外部环境进行分析，总结出自身的优劣势、外部的机会和威胁，对公司业务布局和业务发展战略进行重新规划，进而制定出适合公司转型的发展战略，培育重点经营性业务，重新定侧重点，注重发挥各产业的协调效应，提高公司内部的现金流，为持续融资打基础。
（五）合理构建管控体系
公司应根据企业的性质、企业所处的发展阶段及其业务战略、企业人员素质和企业文化建设等，过对公司现行的组织架构和管控模式进行分析，紧抓制度建设，优化流程体系，扎实推动公司由业务指导型向管理主导型转变，建立健全符合现代企业规范管控体系，为实施公司转型发展战略提供有力支撑。
（六）着重运作PPP模式
PPP模式是当前各级政府大力推广的融资方式，政府鼓励社会资本参与项目运作，对公益性项目进行政府举债融资，而对经营性的项目，则采取市场化的社会资本融资。在PPP模式中，城投公司定位是作为政府的主体代表参与项目论证、合作谈判以及后期项目营运与移交。城投公司借助PPP模式，通过特许经营、购买服务及股权合作等方式，实现公共产品和服务供给能力的增强，提高供给效率，实现利益共享。城投公司首先建立PPP项目库与投资商库。城投公司应该优先选择市场反应良好、经营状况优秀、投资规模较大的项目，例如城市供暖、污水处理以及轨道交通等项目，做好招商引资，筛选经验丰富、势力雄厚的合作伙伴。其次，聘请专业的咨询机构，接受咨询服务，利用专业咨询机构运作PPP模式。最后，严格按财政部PPP模式操作流程，做到程序到位，规范项目执行与移交。
五、结束语
城投公司内部制度篇7
地方政府融资平台通过从商业银行等金融机构贷款融资，极大推动了城市基础设施建设和社会公用事业的发展，提高了财政资金杠杆作用的发挥，在应对融资难和经济危机担忧的大背景下，为我国经济保持平稳、快速发展起到了积极作用。
一、加快基础设施建设步伐，推进城市化进程
城市化的发展必然带来庞大的资金需求，基础设施的建设呼吁地方政府加大投资力度，但在我国现行的财税分税制度下，地方政府的财权明显被削弱，这提高了地方政府寻求外部融资的可能性。大量资金的需求，资本市场的建立，为地方政府通过融资平台进行借款提供了条件。地方政府通过融资为加快城市基础设施建设，推进城市化进程提供了有力保障。
(一)增加国内需求。保持地方经济平稳快速增长
我国正面临经济体制改革的关键时点，原有以出口为导向型的发展思路在世界性金融危机的冲击下面临崩溃，增加内需已成为拉动经济发展重要的动力。为了形成新的市场需求，恢复企业生产能力，减少国际金融危机对国内就业和经济发展的影响，地方政府利用融资平台贷款正是非常之举。地方政府利用融资平台贷款能迅速启动内需，形成新的有效需求，为保持地方经济平稳快速增长提供了条件。根据相关部分数据显示。2009年金融机构的贷款中有近40％的资金投向了各级政府融资平台公司，这直接刺激了国内需求。
(二)创新和发展了地方投融资机制
从目前中国地方政府融资平台的建设来看，这些地方政府投融资制度的改革是与地方政府职能转变同步发展的。二十世纪八九十年代，地方政府也出现过“融资热”。当时各级地方政府各个部门纷纷成立“投资公司”、“信托公司”、“市政公司”，利用这些公司大肆借钱。各自为政。政府作为直接的投融资主体的缺陷直接带来了滥集资等过度负债问题和道德风险等问题，最终公司资不抵债，债务由政府财政负责偿还。新一代的地方融资平台建立吸取了过去的教训。首先将政府管理职能和投资者职能独立，由独立法人资格的公司实体找商业银行等金融机构借款，承担相应还款责任，“平台”自身通过相对独立的市场运作自负盈亏，承担还款责任。“平台”的作用不仅是代表地方政府筹措建设资金，还发挥了整合社会公共资源、协调政府建设职能等作用。
(三)地方政府融资平台建设的政策解读
1994年我国施行分税制改革后，中央政府、地方政府对有关税收种类、税收权利、税收征管之间实现了有效划分。自此，地方政府自行履职、中央政府适当调节分配的多级财政体制在我国得到了真正确认。虽然中央与地方的相关事权范围已划分，但是在实际行使权力过程中却有很多不规范的现象，比如在具体行政事务中各级政府权责的不明确，税收制度的不完善等都对当地政府的财政收入造成了较大的影响。当前我国经济发展正处于积极转型过程中，各级地方政府对发展所需资金的需求巨大，若是单靠地方政府本身收入和有限的中央财政补贴，是不能满足日益增长的地方经济发展需要的，这在客观上刺激了地方政府主动从金融市场上融资的积极性，地方政府作为金融市场的主要参与者之一需要熟悉各种金融工具的特征，采用多样化的融资手段进行融资以满足其自身发展的需求。从1994年到1997年，地方政府均从加快城市发展角度出发，为了打破过去各自为政、多家审批、多家建设的格局。纷纷成立了类似于建设开发领导小组办公室的机构，对市政设施建设进行统一规划和领导。
1997年爆发的东南亚金融危机促成了地方政府融资平台的推广。为了应对金融危机给我国经济发展带来的挑战，政府实施宽松的货币政策和积极财政政策来刺激国内经济发展，城市基础设施建设作为其中重要的组成部分。作用明显。但在当时地方政府受收支平衡及不允许发债的法律限制，项目资金压力依然巨大。为了解决这个难题，地方政府开始建立融资平台，尝试新的项目融资手段。BT、BOT等在国外使用很多年的融资模式开始引入地方政府的融资模式，而尤以BOT建设模式最流行。公司形式的转变带来管理体制的变革，原来的地方政府融资领导小组转变成城市经营管理委员会。也有些选择将原有的投资部门整合组建为城市建设投资发展有限公司，这也解决了原有管理部门混乱，审批过程冗杂，运转效率底下的问题。但起步阶段的城司发展缓慢，由于缺乏项目运作的经验。在寻求资金需求的思路上更是盲目追求最大融资，而忽视了借款的后续投放管理、按期履行债务的制度建设。出现了很多问题。但相对于以往的融资方式，这依然可以看成是一次成功的突破和创新。城司的成立在提高基础设施建设的开发速度，更有效率的提高融资速度等方面作用明显，因此这一模式在全国迅速得到大力推广。
2004年至今，经过几年发展，“城司”的弊端逐渐暴露，为了解决这一问题，各地政府通过重组，整合原有资源，组建了符合法人治理特征的新型城司。这些公司具有政府授权充分，担保措施有力，法人结构科学，偿债能力充分等特点。新型城司是按照现代公司治理结构搭建，通过引入外部资金参股、人股等方式，建立健全严格的法人治理结构，完善内部控制制度和相互制衡的运行机制，陆续解决了过去容易发生的偿债资金容易断裂的问题。新型公司通过与商业银行等金融机构合作，在城市基础设施建设项目中发挥了巨大的作用。随着新型融资平台的发展，原有的BT、BOT项目的操作方式和融资手段也被赋予了新的方法。从全国范围看，地方政府融资平台有走向多样化的趋势，其所提供的服务类型和范围也在不断扩大，从过去的基础设施建设到中小企业、高科技企业等企业融资主体均可以发现它们的身影。自2008年国家推出经济刺激计划以来，基础设施建设掀起了一轮新的热潮，大量高速公路的建设，铁路、机场等项目的开工，商业银行等金融机构也通过地方融资平台将大量资金投放其中。融资平台得到更多发展机会。
二、地方政府融资平台融资风险的构成
城投公司内部制度篇8
（一）城司的含义
上个世纪八十年代以来，为配合市场经济制度下建设投资和管理模式的发展，我国各地开始组建城市投资公司。城市投资公司是指经政府批准设立，作为国有资产出资人，以国家经济政策为导向，实行自主经营、自负盈亏，不具有金融职能的国有独资政策性投资机构。城司的建立使城市基础设施建设、运营可以以市场化的方式进行，并且有利于使多种经济成分、各种经营类型的企业参与城市资产的投资建设和经营活动，最终形成以企业为主体开展的城市资产经营的新模式，以便更好地完成各项城市基础设施建设任务。
（二）城司的特点
城司的特点主要体现在以下几个方面：
1．发展目标。城司的主要发展目标不是利润最大化，而是在完成建设任务的基础上实现公司的可持续经营。为了实现这种可持续的经营发展，这就也需要城司在经营过程中获得一定的利润。
2．投资对象特殊。城司的投资对象不仅是非营利性的公共基础设施项目，同时也要积极投资于一些营利性的建设项目,以持续提高服务于公共基础设施的经济实力。
3．评价标准多样。对城司经营绩效的评价不仅要以其实际经济效益为指标，还要对其投资项目所带来的社会和环境效益进行评价。
二、城市投资公司的发展形势及困境
二十世纪八十年代，在我国开始组建城司以后，这些城司在我国城市基础设施建设中发挥了很大作用，已成为我国城市建设发展过程中的重要力量。然而受成立时间，市场化运行程度等方面影响，我国各城司发展差距较大。这也使得城司在现阶段的发展面临诸多困境。具体而言主要体现在以下方面：
（一）城司多元化融资机制的建立进程缓慢由于政府直接参与城司经营活动，并把城建基础设施工程同时分交于多个部门进行，这虽能在短时期内做到保证资金需求和工程进度，但从长远来看，资金、人力资源分散，管理效率低下等弊端会逐渐突显，最终不利于城司进行资本化运作、吸纳民间资金等多元化融资方式的尝试。
（二）仍延用计划经济的模式管理项目建设这表现为政府直接参与企业各种经营活动，并且部门利益化倾向较为严重。在财政上表现为资金管理高度集中，支出都被要求严格按预算和计划执行，若实际情况发生变化，想要调整或追加经费都需要花费较长的时间。
（三）城司对原有国有资产的产权流动、资产变现运作乏力，缺乏经验经过长期投入，历史形成的城建存量资产(包括自然资本、人力资本和相关的延伸资本)，在城市资产中仍占有很大比重。这部分国有资产并没有明确的所有者，往往建设起劲，而后期管理薄弱，需要大量的城建维护补贴。此外，在加快流动国有资产产权、资产变现方面标仍缺乏实践。
（四）融资渠道单一，负债逐年增高一方面由于一些城建项目收益低，另一方面城司资产负债率越来越高，债务偿还难获保障，使银行慎贷程度逐渐提高。甚至于一些城市的城司竟沦为政府在城市建设中的"借债公司"。因此，要满足日渐增长的资金需求，继续靠负债融资是难以为继的，这也威胁城司的可持续经营和发展。上述方面使城司在融资运作中的问题在近两年愈发的突显出来。这就对城司投融资工作提出更高、更严格的要求，必然促进城司把城建融资资金投资项目的管理及融资资金偿还纳入今后工作的重要议事日程。下文将着重论述城司在投融资方面遇到的问题和困难以及如何在目前形势下，进一步发挥好各地城司的投融资功能。
三、城市投资公司投融资运作中的现状
由于城市基础设施建设的投融资企业是由政府直接领导的，因此担负着城市资产优化配置和保值增值的重大职责，其与政府是"委托--经营"的关系，主要以投资、融资为重点，然而国内大多数城司都存在不少投融资方面的问题。主要表现在：
（一）资产负债率偏高目前大部分政府城建平台的负债比率不但使企业承担了较高的财务费用，也影响了其为政府项目的进一步融资行为。以西安城市基础设施建设投资集团有限公司（以下简称为西安城投）为例，在《西安城市基础设施建设投资集团有限公司跟踪评级报告》中的数据显示：截止2010年底，公司负债总额较2009年底增长11.77%，负债总额有所上升；同期，公司长期债务资本化比率、全部债务资本化比率、和资产负债率分别为68.77%、70.19%、73.36%，债务负担基本与2009年持平。这说明该市资产负债率偏高。
（二）财务风险较大由于大部分城司往往承担投资量大但回收慢的公益性项目，因此常常处于"拆东墙补西墙"的资金运作模式下，这也使其经常面临有效资产不断缩水、资金流转困难和偿债能力降低等情况。以西安城投为例，截止2010年底，在该公司的资产总额中，流动资产占18.65%，非流动资产占81.35%。其流动资产以货币资金、其他应收款和存货为主；非流动资产主要是固定资产及在建工程。可以看出，公司资产以非流动资产为主，且其中存在大部分未来无收益的在建工程项目，因此存在资金流转风险和有效资产不断缩水的风险。
（三）后续融资压力不减2010年，某市城投投资性现金净流出量为41.22亿元，仍以购建固定资产支付的现金为主。2010年公司筹资活动前现金流量净额为-27.98亿元，可以看出公司经营性现金净流量难以满足投资支出，需要对外进行融资。笔者认为，各地城司虽都在努力拓宽融资渠道，但是如果不能在关键投融资体制上有所突破与创新，将难以应对城市基础设施建设投资需求量日渐增大的繁重融资压力，要完成政府融资目标的任务也将难以实现。
（四）过度依赖土地出让金许多城市政府为了增加财政收入、弥补财政亏空，通常会采取出让土地的方式来融通资金。近年来，在人民币的不断升值和城市基础设施改善的有效刺激下，我国房地产业发展快速，房价上涨迅猛。通过出让土地融得所需的大部分资金已经成为政府的普遍做法。但过度依赖土地出让金显然不是长久之计：一是在有些出让的土地资源还未完全开发的情况下，直接出让所获得的收入不会非常理想；但如果想获得最大收益，必然需要在开发时进行大量资金投入，这会增加政府财政负担。二是在全球经济不景气的大背景下，再加上近年土地供应过度，房地产开发过猛，和国家对房地产行业的宏观经济政策，各地将迎来紧缩土地供应、压缩城市房屋拆迁规模的局面，这对于依靠土地出让金融通资金的城司来说无疑将产生不利影响。
四、对进一步发挥城司投融资功能的建议
（一）健全组织，完善投融资体制要立足于政府这个层面，进一步改革和完善城市建设投融资体制，要打破行业和部门界限，必要时要能舍弃小团体的利益，实现城建融资渠道上的开拓创新。政府也要更加重视城司的资本运作。可以成立一个独立于政府部门的特殊机构，负责领导城建投融资体制改革和协调推进政府重大项目的投融资活动。
（二）统筹规划，集中利用资源现阶段，各级政府总认为其缺乏资金、缺少资源。但事实上，由于缺少对城市建设资产、城市资源进行统一的运作和管理，造成各地对城建资产和城市资源的开发利用效率很低，因此难以整合这些资源发挥综合效益。但可以看到的是城市资源的价值和作用将会随着我国城市化进程的加快得到更多的体现。这就要求各地政府应对本地区的资源和资金进行统筹规划，以发挥城建资产和城市资源的最大效益。
（三）创新运作方法要鼓励城司大胆地进行市场化融资，重点改变过分依赖银行贷款的现状。同时多加利用内部资源，把实现投融资格局和方式的创新与改变作为城建平台建议发展的目标。在方式创新方面，可以利用出售资产和股权、重组上市等方式进行融资创新。在层次方面，可以通过开发下属产业，利用下属经营性资产重组上市、信托或成立新的项目公司等进行融资。在融资渠道方面，要积极争取国家预算外财政投入和政策支持，也要在争取国内商业银行贷款的同时不失时机地争取国家政策性银行及国际银行优惠贷款。
（四）完善管理体制，打造核心竞争能力以往的经验告诉我们，城司要实现可持续经营和融资要有明确的主导产业。一般情况下，债务融资是建立在企业资产规模和盈利能力的基础上，而项目融资等则有赖于公司的未来盈利能力。因此，笔者认为，应对城司的资产按照资产规模、盈利能力等要素进行重新整合，并运用现代企业的管理制度加强管理，打造城司具有鲜明特色的核心竞争力。
（五）在实际操作中，充分发挥专业咨询服务机构的作用从各地城市建设项目融资的实际运作过程中可以看出，城司在各种项目的操作方式方法上有很大差异。城司受其人员、精力、能力和素质等方面的限制，与专业的投资机构、投融资咨询机构相比，专业能力与操作水平悬殊较大，并存在信息不对称的情况，不利于项目顺利进行。目前，一些城市的重大建设项目的融资和转让，有尝试聘请专业机构担任咨询顾问进行操作，这一举措提高了自身平台的资产运行效率和项目融资的成效。
五、结语