土地制度和土地政策:台湾与大陆的比较研究

摘要：土地制度的变迁核心不外乎围绕农地利用效率的提升、农产品产量和质量的改变以及农业在国家经济中的角色和作用，而并非单纯的所有权归属问题，因此，对两地土地制度变迁的效果评价不在于土地制度安排的所有权形式，而集中在变迁的方向和基本途径。台湾与大陆共同的经验表明，放松政府的土地管制，发展土地市场和土地交易，进行土地产权的细化与流转以及积极发挥私人组织在土地制度建设中的作用，是适应市场化要求的现代农业生产体系的必然。

关键词：大陆与台湾：土地制度；土地政策；农产品产量；农产品质量；所有权归属；土地制度变迁；土地制度安排；土地市场；土地管制

中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2013）05-0069-07

两千年的华夏文明基本上是农耕文明。土地问题既是历朝历代和各个时期基本问题，也是中国下一步建设和发展的关键问题。大陆改革开放由农村土地制度变革发端，其后地权的细分、流转又支撑了工业化与城市化下的高速经济增长。但大陆现行土地制度和土地政策存在根本性缺陷，正在成为阻碍经济发展和造成社会不稳定的根源。而同一时期在海峡对岸的台湾进行的则相对彻底，不但稳固了农业发展的基础，还较快地推动了农业现代化的步伐以及台湾工业化和城市化进程。尽管台湾当前的土地政策也有备受岛内地政学者争议的部分，但经过60年的探索，总体上形成了一个在《国土计划法》统辖下的，从土地政策、土地行政、土地法规、土地登记、土地税制、土地征收、土地金融、地价查估、土地重划到地籍测量和物业管理的全方位、多角度的土地制度安排。无论是政策层面还是实践角度、无论从理念高度还是技术深度，都有值得大陆学习借鉴的长处。

事实上，两岸的财产权利基础虽然不同，但是遇到的问题和困难却颇有相似之处。因为土地制度的变迁核心不外乎围绕农地利用效率的提升、农产品产量和质量的改变以及农业在国家经济中的角色和作用，而并非单纯的所有权归属问题。两岸农地改革几乎同时起步，早期的“台湾经验”在国际社会得到公认，而大陆却一波三折，并未能形成像台湾那样由政府主导的完备土地制度框架。由于台湾经济起飞早于大陆，其一直也进行得比较顺利，因而可为大陆土地制度创新提供很多素材。其在农地释出、农地重划、土地行政以及农会组织等层面的诸多政策、法律及做法，对大陆有着重要的借鉴意义。

一、大陆土地制度的变迁

从某种意义上说，漫长的的发展史是一部围绕地权归属与分配而书写的历史。西周以前的农业社会是以排他性公有产权为特征的，由于农民通过配受公田的方式取得耕种国家土地的权利并履行缴纳税赋的义务，因而，租佃制最早是在公有地权向私有土地制度转化的过程中萌芽的。到了秦朝，商鞅变法，“废井田，开阡陌”，确立了土地私有与国家所有的双轨制之后，除了自耕农以外，租佃制就成为农业的基本经营方式，也是土地所有者获得土地收益的基本途径。此后，租佃制这种土地使用权和土地所有权相对分离的基本经济体制延续了几千年。到20世纪50年代初以前，中国农村社会在土地私有制度基础上，维持着以大量自耕农和佃农加上少数地主富农的基本经济形态。此后，两岸土地制度改革走上了截然不同的道路。

60年来，大陆土地制度的变迁大致经历了三个阶段，既有进步又有倒退。

首先是土地公有和集体经营阶段。1949年以后，随着农业社会主义改造的完成，土地的集体所有制和集体经营方式的确立，特别是体制的普遍实行，建立了无限的公有产权，不仅暂时统一了土地的所有权和使用权，结束了二者的分离状态，而且将土地权利交到了政府及其官员的手中。由于公社体制剥夺了农民的土地权利和财产权利，将其变成了一个单纯的劳动者，既没有了财产激励，也失去了财产约束，劳动激励无法真正建立，劳动监督也变成了单纯的外部约束，从而造成机会主义的泛滥和普遍的消极怠工，导致整个农业生产的衰落。

惨痛的教训教育了人们，安徽小岗村18户农民按下血手印实施土地承包的行为，拉开了第二阶段土地制度变革的序幕。这一时期，中国广大农村在继续保持土地集体所有的前提下，实行了家庭联产承包责任制，它将土地的经营使用权界定给了农户，这样一来，两权分离的体制又得以恢复，形成“集体地权+按人均分的土地使用权”的制度架构。由于承包期规定为30年不变，因此，联产承包责任制在本质上仍然是一种租佃制度，可谓“新永佃制”①。

随着农业生产效率的提高，非农产业的发展和城市改革的推进，大陆农村土地关系开始进入到规模流转和规模经营的第三阶段。这一时期，土地流转的地区差异相当明显。在中西部，由于大批农民进入非农产业和进城务工，出现了自发的转包甚至土地抛荒，原本分散的土地逐渐被集中在少数农户或村集体手中。在2003年以前，由于“三提五统”②等农业负担的存在，转出户不仅不能取得土地收入，有的反而要替流入户承担一部分农业负担；在农业税取消以后，土地租金也显化了，流入户要给流出户一定的租金。而在沿海地区和城市郊区，高速工业化和城市化带动土地收益大幅增值，农业渐为副业，也促使规模经营户逐步形成，特别是涉农企业进入农村大规模转包土地，出现了数百甚至数千亩的土地规模经营③。

二、台湾土地制度的变迁

政府在大陆执政时期，一度曾经对土地问题的解决十分重视。1928年，南京国民政府刚成立，就着手制定《土地法》，并于1930年通过，1936年正式实施。该《土地法》的核心宗旨是贯彻和实现孙中山先生提出的“平均地权”和“耕者有其田”的主张。其后的二十余年，政府在大陆也曾做出了各种旨在“平均地权”，实现“耕者有其田”改革的努力。但实际结果是，政府所提出的土地制度建设与改革的目标非但没有实现，大陆土地问题反而比任何时期更加严重，并成为政权在大陆被颠覆的一个重要社会因素（成汉昌，1994）。

迁台以后，吸取在大陆失败的教训，认为军事失利非因军事因素而实在未能满足占大陆人口八成以上的佃农和雇农的生存要求。为防守台湾并准备日后反攻的基本条件，政府再次将解决土地问题、实施提上议事日程，决定首先从改善台湾农业结构及农村经济入手，提高农业生产，增加农民收益，建设丰衣足食的农业社会，继而朝向工业化目标迈进。

纵观台湾60年来土地制度的变迁，大致也经历了三个阶段。只是过程相对更平稳，效果亦更显著。

首先是“买去地主”和扶持自耕农阶段。1949年推行“三七五”减租，即将当时普遍实行的对分即50%的地租率，减至千分之三百七十五即37.5%以下。1951年开始大规模实施“公地放领”，即没收原有日据时期各级政府、日本会社及日本人所有的耕地，将其作为公地，并以有偿的方式将公地放领给无地或少地的农户。1953年，全面实行“耕者有其田”的政策，即政府有偿征收大地主的土地，并将所征收的土地，以有偿的方式，放领给无地或少地的农户。通过上述三项改革，大量无地或少地的佃农转为自耕农，使长期困扰台湾的土地地权分配不均的问题得到了根本的解决。

随着经济快速起飞，社会经济结构转型，农业作为基础产业的角色开始为工商业所取代。第一阶段的农地改革虽然解决了农地产权分配问题，但在小农经济条件下，却引发了农地平均规模较小而无法扩大的问题，土地权属关系因均子继承传统而愈发复杂化。20世纪60-80年代中期，台湾当局在农地重划基础上推行了第二阶段农地改革④，促进综合性农场结构改进与农场经营效率提高，旨在实现农业机械化，提升农业产值，增加农民所得，提高农地的有效利用。总之，这一时期台湾的农地制度改革经验受到了国际上的普遍赞誉，被非洲、拉美等多国视为学习和仿效的对象，台湾土地研究所为此还专门开设了训练班传授“台湾经验”。

两阶段的农地改革确实达到了地权重配的效果，但台湾农场经营规模始终维持在人均1.1公顷左右，不仅无法与内部非农部门竞争，更无法与进口农产品抗衡。加之台湾人口出生率日益走低，老龄化蔓延至农业生产部门，一方面造成农地休耕比率过高，农业资源浪费严重；另一方面也阻碍了资金、技术向农业部门流动以及农业生产的技术创新。进入21世纪以后，台湾当局推行了所谓第三阶段的，主要内容是建立老农退休机制，推动“小地主大佃农”计划，并规划农地分级分区管理和变更机制，在土地银行和农会等中介机构的协助下，促进农业经营向企业化目标迈进。

三、两地体制、政策及效果的比较分析

（一）变迁的制度基础和基本格局

60年来，大陆和台湾的土地制度都发生了很大的变化，但变迁的制度基础不同，变迁的基本格局也不完全相同。

在50年代上半期的前后，大陆在一个短时间内保持了土地的私有制度，但在合作化以后，则实行了土地的公有化和集体化，农户被剥夺了土地的所有权。从初级社到高级社，从合作化到公社化，土地的公有化程度不断提高，从有限的公有产权到无限的公有产权；公有化的范围也不断扩大，尽管为了纠正和化运动中出现的“穷过渡”和“共产风”，1962年通过实施的《关于农村工作条例修正草案》（即六十条）规定，实行“三级所有，队为基础”的基本制度，从原来的公社所有制向后退了一步，但却改变了1956年6月全国人大第一届第三次会议通过的《高级农业合作社示范章程》关于“社员原有的坟地和房屋地基不必入社”的规定，“范围的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等，一律不准出租和买卖”。这样一来，大陆所有的土地都公有化了，并且完全取缔土地市场，禁止土地交易。

由于无限的公有产权导致了外部性的相互施加和无法遏止的机会主义，造成了农业生产的徘徊不前，甚至下降，也限制了工业发展的资金积累和国内市场，使得大陆的经济发展陷入“贫困陷阱”。农民终年辛劳而不得温饱，共产党治理的合法性也受到动摇。于是，在改革开放以后，发生了向另一个方向的进一步变迁，普遍实施了以包产到户为特征的家庭联产承包责任制。由于保留了土地的公有制或集体所有制，在实行家庭承包的过程中，特别是前期，经常发生集体撕毁承包合约，强行收回承包地，侵犯农户承包权的事情，在2002年《土地承包法》通过实施以后，这种情况才得到改善。

由于在联产承包责任制下的家庭经营，虽然增强了激励，但却造成了土地的细碎化，户均几亩地分散在大小不同的数个地块上，限制了农业生产的进一步发展，农民有了饭吃，却没有钱花，走出了“贫困陷阱”，却进入了“温饱陷阱”。由于农业丰收和吃饭问题的解决，促进了非农产业的发展和工业化的加速，出现了大规模的人口流动，带来就业结构的变化，开始形成了土地流转和规模经营，逐步恢复了土地市场和土地交易。然而，所有这一切都是在土地公有或者集体所有的基础之上进行的。尽管联产承包责任制和土地流转的实施，发生了土地产权的细分和变革，弱化了土地的所有权，强化了使用权和经营权，逐步放开了土地使用权的市场和交易，但仍然保持了土地的公有制或集体所有制。

由于土地承包权是使用权，在1998年修订的《土地管理法》中，一直作为债权对待，从《土地承包法》公布实施后，承包权的债权性质开始向物权转化，直到2007年《物权法》的公布和实施，承包权才真正具有了物权的性质。再加上农业税的取消，土地租金显化，承包人取得了土地租金，土地承包权成为了真正意义上的用益物权。大陆土地制度进一步变迁的方向是，建立健全以土地用益物权为中心土地法律制度和管理体系。

需要特别指出的是，城市化发展以后，现行土地制度的缺陷和问题就充分暴露出来。由于在土地公有的基础上实施了土地转用的国家垄断和政府管制，形成了农村土地和城市土地、农耕用地和建设用地、国有土地和集体土地二元分割的权利体系。政府作为农地转为市地的唯一仲裁者和土地一级市场的垄断者，是农地转用后的真正“地主”，拥有获得农地并将其转给城市使用者的排他性权力，并且占有了土地升值的大部分收益或级差地租，而农民只能得到少量的补偿。于是围绕着土地权益的分配，政府与农民之间展开了激烈的争夺和博弈，不仅出现了大量的“城中村”和“小产权房”，而且发生了大量的，甚至是恶性事件，直接威胁到社会的稳定，破坏了社会的和谐。据统计，现在每年发生的有10万多起，其中一半左右是由于土地争端而引发的。

与大陆的情况相反，台湾土地制度的变迁一直是在土地私有制的基础上进行的。日据时期，台湾一直作为日本的农业基地，除被日本政府无偿占有的土地之外，其余则分散掌握在数量众多的小地主手中，人均占地面积不足10甲⑤。入主台湾以后，为尽快恢复农业生产，解决农村中紧张的租佃关系造成的严重社会经济问题，农村首当其冲。

政府没有采用无偿没收地主土地的方式，而是采取了购买和交易的方式，将地主超量出租的土地予以照价收买，再按原来的收买价格将其放领给现耕佃农，扶持其成为自耕农，保持和稳固了私有土地制度。为此，政府首先划分了都市土地与农业用地，明确的对象仅为分布在特定农业区及一般农业区内的田地目及旱地目（在台湾俗称为“畑”）的出租者，并允许其有保留一定数量自耕地的权利。而对于参与放领的农地则强调“非农民不得取得农地”，在使用上规定农地只作农用。为避免改革激进引起地主的抵制，台湾采取了分段实施的渐进方式，而这种有偿转移地主财产所有权的温和手段，成为早期台湾经验中最耀眼的部分，以至于这一时期租佃纠纷绝大部分是由于地租争议引起的而与产权争议无关，且为数不多，无碍大局。由于保持土地私有制度和采取购买交易方式，大地主成为中的最大受益者，进而成功地转变为台湾的工商业巨头。台湾农村不仅保护了私人产权，而且实施了公地放领，通过交易把公地也变成私人土地，因其不涉及征收的繁琐手续和利益纠葛，执行结果也非常顺利。在私人土地所有权重配的格局逐渐确定，各项土地权能得到有效保障的情况下，农民形成了对土地产权收益的预期，不仅刺激了农民改良土壤，发展土地连片耕作，完善农田设施的积极性，而且降低了土地交易的成本，提高了土地的产出效率，稳定了台湾社会和经济发展。

影响农业产出的因素是多方面的，早期最重要的成果是通过确立产权的方式激发劳动要素的最大潜力，而台湾农业生产的技术形态仍然保持着小农经济模式，自由的土地市场和频繁的土地交易不会造成土地过度集中，而只会使地块规模越来越细碎。如果没有政府权力的介入，市场主体的谈判和价格机制很难形成土地的规模化和集中化（赵冈、陈钟毅，2006）。即使能够形成，也需要较长的时间。然而，台湾工业化推进的速度很快，以致在工商业浪潮的冲击之下，农业迅速萎缩，农地复耕指数不断下滑，农业增长率甚至降为负值。除去农村劳动力转向非农产业之外，核心问题在于所确立的私人产权分散而细碎，不符合现代农业规模经营的基本要求。

为了推动农业生产向着现代商业化农业的方向发展，台湾当局并没有采取强行合并土地的办法，而是启动了农地重划计划，进行耕地的转移与合并，即通过农民之间以互换耕地的方式，把分散在多处的小块土地集中在一起，以利于农事耕作和管理；或者以自愿结合的形式，将不规则的耕地联成一片，办成标准农场或综合利用。由于当时仅有《土地法》、《平均地权条例》和《土地重划办法》等原则性文件为指导，政府采取试办试验区的方法摸索重划。到20世纪60年代，台湾农地重划达到高峰。农地重划之所以效果显著，是由于在重划区内充分体现了土地所有权人与租佃关系人对其法律义务的认真履行，同时政府给予了资金上的一定补贴以及金融支持，并给权利人选择灵活的付款方式的自由。在土地重划过程中，的确出现了一些所有权边界模糊的区域，为了解决这一问题，重划土地分配过程一直遵循“原位次原则”，对无法落到农户的土地进行集中分配，采取现金补偿与公开招标租赁相结合的办法，尽量使重划后的土地分配做到合情合理。在推行农地重划的同时，台湾当局还加强农业机械化耕作的生产方式转型，以及辅导小农转业，加速农村劳动力向外转移，推动土地的规模经营。可见，土地重划的目的不是剥夺所有权人的财产权，而是为了提高土地利用效率。

不过，随着土地收益的迅速增值，地权相对分散的客观现实与要求土地集中的指导思想发生了激烈的碰撞，不少农民担心委托经济的方式会使其丧失土地所有权，从而丧失土地利得，不愿配合对社区公共建设有利的农地重划，拒绝负担农地重划后地块的整地费用，甚至对农地重划进行抵制和阻碍，这也影响了农地重划的总体效益。

为了解决这一问题，1995年8月3日台湾当局核定实施《农地释出方案》，开始转变农地管制的原则，逐步放宽农业用地变更使用限制，简化农业用地变更审查程序。2000年政府进一步修正了《农业发展条例》和《土地法》，农地政策由“农地农有农用”调整为“放宽农地农有，落实农地农用”，放宽自然人承购农地资格，准许企业法人有条件承受耕地，更大幅度放宽耕地分割限制，冻结了困扰多年的耕地三七五租赁，开放农地自由买卖及自由租赁制度。目前，台湾正在实施“小地主大佃农”的政策，即通过租赁手段协助有意农业经营者取得农地，扩大农场经营规模，促进农地资源有效利用，以减少农地休（废）耕或闲置，并辅导农业经营规模化及效率化，促进农业转型升级，提高整体农业竞争力，争取达到“建立老农退休机制，调整农民劳动力结构”和“促进农业经营企业化，改善农业经营结构”的政策目标。现在，正在讨论制定《国土计划法》，全台15个主要农业县陆续完成了县级农地资源空间规划，台湾当局还逐步加强优良农地保育，推行结合产业辅导的农业经营专区计划，为下一步实施台湾土地分级分区管制制度做好准备。不过，农地释出中的机会主义行为在某种程度上为黑金政治打开大门，一些财团与民意代表结合，先买下农地再去影响地方政府或议会，变更土地的使用，成为困扰台湾农地制度调整的主要问题。

值得指出的是，一开始台湾的土地制度也不是统一的，是在农村和农用土地上进行的。取得成效以后，政府欲仿效农村在都市推行平均地权的，但实施效果不佳。随着社会、经济环境的变迁，虽几经调整修改，仍无法解决郊区及乡村土地地价高涨、人口增加引致的非都市土地投机垄断严重的问题。因此，台湾当局于1955年公布了《实施都市平均地权条例》（1977年更名为《平均地权条例》），将土地政策的范围逐步由都市地区扩展至全岛，力求全面贯彻平均地权的政策，不再区分农村土地和都市土地，最终确立了政府勘察核定土地价格并要求土地所有权人按申报地价依法缴纳地价税、土地增值税，政府通过支付对价强制取得私有土地的所有权的土地管理体系。

从以上的分析可以看出，台湾的60年土地制度变迁是在尊重和保护私人产权的基础上进行的，其结果不仅促进了农业生产的发展，而且为工业化和城市化提供了足够的资金积累和土地空间，也顺应了台湾的经济发展和社会进步的基本要求。

（二）变迁方向和变迁路途

从总的方面来看，台湾和大陆的土地制度和土地政策都是向着适应和促进传统农业向着现代化农业的方向前进的。但是变迁的路途却不大相同。

在改革开放以前，大陆企图通过消灭私人产权的集体化来建设和发展现代农业，实行大规模经营。但是，现代农业既需要有现代技术条件，也需要有相应的制度条件，既需要有现代经营条件，也需要有相应的市场条件。而合作化以后的大陆农业，只是把土地和农具归了大堆，把私有变成了公有，而产权结构仍然是所有权、经营权和收益权三权合一的古典形态，只是将其主体从农户个人变成了集体经济组织，就像把一个一个土豆装在一个大筐里，变成了一筐土豆，其他条件有的不仅没有变化，有的条件甚至变得更坏，不仅没有增加产出，反而增大了管理成本和交易成本。耕作仍然是传统技术，经营主体从个人变成了集体，产生了队生产的计量难题以及信息和激励问题，市场条件则发生了退变，从原来小规模的自由市场和自由交易，变成了国家的买方垄断，公社和生产队生产的全部产品，除自产自用者外，全部交（卖）给国家，名为交易，实则配给和征购，没有了现代农业得以发育的市场条件。因此，本想通过合作化和公社化建立所谓社会主义现代化大农业，实际上则走到了相反的道路上去，离现代农业的要求和距离越来越远。

改革开放以后，在保持土地集体所有的前提下，实行家庭生产经营责任制，在经营方式上，实际上是退回到了50年代初的原点，不同的是，原来以自耕农和佃农为经营主体的结构变成了普遍的租佃制。由于没有了队生产的计量难题，也解决了信息和激励问题，就带来了80年代上半期农业生产的大发展，一举解决了吃饭问题，并促进了乡镇企业和非农产业的发展以及农业劳动力的转移。

虽然保持了土地的集体所有，但联产承包责任制的实施促进了土地产权的变革，发生了土地产权的细分，打破了原来所有权、经营权和收益权三权合一的形态，形成了所有权和经营权分离，与此同时，农产品的市场形成和扩大了，农业劳动力的外部市场也形成了。随着劳动力流动而来的土地承包权的自发流转，土地产权权属进一步分化，形成了所有权、经营权和收益权三权分立的情况。随着种粮大户的产生、新型土地合作社的建立和涉农企业进入农村，土地的大规模经营开始出现，农业生产的产前、产中和产后服务从农业中分离出来，农业生产的专业化、产业化、市场化得以发展，土地市场、农业内部的劳动力市场等要素市场得以形成和发展，农产品的市场范围和市场半径得以扩展，出现了全国性市场，并进入了世界市场。这样一来，现代农业所需要的产权条件、经营条件、市场条件和技术条件开始出现并逐渐形成。

目前，大陆的土地问题主要不是发生在农地的流转和集中方面，而是出现在农业用地转为建设用地方面。

如果说大陆地权变迁使得从传统农业到现代农业，即从自给性农业向商品化农业的转变走了很大一段弯路，那么，台湾的变迁却是一直前进的，虽然前进的速度不快，也有一些小的曲折，但却没有发生大陆那样严重的折腾和巨大的反复。

台湾不仅保持了土地私人所有的基本制度，而且其经营方式也一直存在着自耕和租佃制度。在租佃制度下，所有权和经营权的分离是自然形成的，只不过由于地权过于集中而无法解决农业生产者长期预期不稳定的问题，实现了“农地农有”，建立以自耕农为主要形态的小农经济格局和社会结构，在小块土地上重新把所有权和经营权统一起来。

一个问题解决以后，另一个问题也就随之而来。由于小农社会自给自足的内在特点，与台湾经济对外开放和工业化转型不相适应，工业增加值对农业收入形成超强替代，农业除了能向工业领域供给劳动要素之外，不再能够成为工业发展的资金来源和市场空间，因而农业的长期发展一度被搁置和忽视，一些“田赋征实”、“随赋征购”和“肥料换谷”制度，压低了农产品价格，小农社会的稳定受到冲击和破坏，政府企图通过强化“农地农用”，严格限制土地买卖和耕地分割，达到农地专用并提高利用效率的目的。但是，由于“农地农有农用”并未脱离小农经济的思想桎梏，因而农地重划只解决了土地细碎化的表层问题，地权却一如既往地分散在众多中小农户手中，土地规模经营缺乏支撑其实施的制度基础。特别是20世纪70年代以后，随着农地与市地、工业用地的市场差价不断扩大，而台湾当局将农地重划作为实施土地用途严格管制政策的一个重要工具，反而造成被划入农地重划的土地产权被严重弱化了，农民失去对其土地的部分支配权，即土地转用权，致使政府管制直接侵害了土地所有权的完整性，私人产权自发的细分要求遭遇了公权力的遏制。从这个角度看，台湾农业的经营方式需要变革，以适应现代化农业的发展。

随着台湾经济的高速发展，对外经济交流的扩大，台湾农业面临的市场条件、技术条件也发生了很大变化，这就推动了台湾农业经营方式的变迁和产权结构相应调整，实施了“小地主大佃农”的政策。这一政策在维持土地所有权属自然人（小地主）不变的产权基础上，由符合政府政策辅导资格条件且承租农地扩大经营规模的专业农民、组织型大佃农、产销班、农会、合作社或农企业公司实行产业化经营，在新的条件下，地权关系又重新回归所有权与经营相分离的状态，这种情况既与日据时期传统租佃关系下两权的自然分离不同，也与大陆家庭联产承包责任制下公有地权基础之上的所有权与经营权有别，个体农户的身份开始具有了复合性的特点。一部分年事已高或缺乏耕作技术的自耕农实际成为依靠地租养老的市民阶层，仍然享有名义上土地的所有权和处分权。土地经营权让渡给大佃农，另一部分年轻有为的受过农业技术训练的专业农民或农业组织实际接管了土地的经营权，台湾农业的现代化有了进一步的发展。

（三）政府作用和制度建设

在大陆和台湾的农地制度变迁中，政府都起了非常重要的作用，但是政府的作用并非都是正面的和积极的，有的则是负面和消极的，甚至是破坏性的。

大陆的、合作化和公社化运动完全是政府领导和发动的，也是政府强制实施的。采取的是打倒地主、富农，没收他们的土地，无偿分给贫雇农的办法，虽然没有取消土地的私有制，但是，政府无偿分给的土地，政府也可以随意拿走。这也是强制推行合作化的根源。合作化时虽然有“入社自愿，退社自由”的口号，但由于土地的无偿分配，实际上没有实施，也不能实施。因此没有人不入社，也没有人退社，退社是要挨批判的。没有了退出自由，也就无法保护自己的权利。不仅土地和生产资料入了社，归了大堆，而且实行了政社合一，搞起了生活集体化，组织军事化，行动战斗化，办起了公共食堂，政府不仅控制了生产活动，而且控制了个人生活，使得一切经济活动基本上都变成了集体决策，从而严重地侵犯了个人权利和个人自由，大大地压缩了私人领域和私人决策。

事实上，农民对自由权利和幸福生活的追求从未停止。“三自一包，四大自由”此起彼伏，恰是“野火烧不尽，春风吹又生”。不断地“割资本主义尾巴”，结果是“资本主义尾巴”变成了“社会主义机体”。可见，在这时，政府的作用是负面的和破坏性的，不是推动社会前进，而是把倒退当作进步。

血的教训使我们改弦更张，逐步承认和扩大农民的土地权利和经济自由，尊重农民的创造。自“包产到户”得到了地方官员的支持，实现了地方合法化开始，到1981年中央工作会议，在各省的一致要求下，又实现了全国合法化。这些尝试推动着联产承包责任制的发展和普及，进而推动了农地的流转，校正了地权变迁和农业发展的方向。为了约束发包方侵犯承包人权益的事件，规范村集体和农户的行为，2001年政府了《关于土地承包经营权流转的规定》的18号文件，2002年又颁布的《农村土地承包法》，对土地流转做出了明确的规定：“通过家庭联产承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”；土地承包经营权流转应当遵循“平等协商、自愿、有偿”的原则，“任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转”，强调“土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式”。

不仅如此，基层政府和村集体在推动土地规模流转和交易中也起了重要作用。由于涉农企业进入农村转包土地，进行农业开发和大规模经营，与农户之间存在着信息不对称和互信度差的问题，农民不相信企业的能力和信誉，害怕企业搞不好把耕地弄坏了，不能复垦和耕种；企业也害怕农民闹事而无法约束。基层政府和村集体就起了一个中介和担保的作用。基层政府不仅土地流转信息，有的甚至创办土地交易中心，而且往往是农户先与村集体签订合约，把土地流转给村集体，村集体再与进入企业签订合约，把土地成片流转给企业。可见，这时政府的作用从负面开始转向正面。

为了推动土地制度变迁和加强土地管理，政府也制定了一些法律和规章，如《土地管理法》《土地承包法》《物权法》等，国务院、农业部和国土资源部了系列红头文件，也建立了一套组织管理系统，其机构关系框架如图所示（图1）：

但是，由于对产权保护和制度建设重视不够，现有法律规定往往相互矛盾，有的直接侵权，有的无法实施。例如，农民依据《宪法》和《土地承包法》保护自己的土地承包权，但政府征地却依据政府强权和《土地管理法》，由于个人产权对抗不了地方政权，权利人无法表达和主张自己的财产权利，《土地管理法》大于《宪法》和《土地承包法》，成了侵权法。虽然规定给农民以补偿和生活安置，但补偿不是损失的对价，也未考虑失地农民的生存和发展问题。尽管农户可以依据《土地承包法》主张自己的土地权利，但高法的司法解释明确规定，“集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理”。无论是城中村，还是小产权房，都是村民行使自己的财产权利，且在城市化中起了重要作用，在政府尚未提供保障房的情况下，承担起保障房的职能，但《土地管理法》却不承认它们的合法性，政府也千方百计地要取缔它。于是，围绕着城中村改造和取缔小产权房，政府和村民之间发生了尖锐的矛盾和激烈的博弈。也正是由于不重视产权保护和制度建设，再加上部门立法，现行《土地管理法》的修改一拖再拖，至今仍然难产。

就土地管理组织和制度来看，仅仅由于用途不同，同样的土地就受到不同部门的不同管理方式和管理强度。这种管理安排就是二元分割土地产权和土地政策得以实施和执行的组织保障。至于土地的档案资料，土地权证在入社时基本上全部烧掉，实行联产承包责任制时只是分地，而没有确权颁证，现在，为了进行土地流转和交易，有些地方开始进行土地整理，确权颁证，重新建立土地档案。可见，大陆的土地管理是相当粗放的。

台湾的也是由政府推动和实施的，但在手段上采取了行政性与经济性相结合的办法。对于早期，台湾当局意识到必须两头兼顾，如因土地征收不能保证地主的生活，则必然招致地主的怨恨和反对而阻碍改革。因此政府特别在《实施耕者有其田条例》中明确了地主得以保留耕地的数量，以及征收耕地地价的补偿标准，在做法上不但不没收地主的出租土地，反而以地主超量出租土地价格的70%发行土地债券，余下30%搭发股票来收买，再按原来的收买价格将其放领给现耕佃农。至于搭发的三成股票，政府开放了水泥、纸业、工矿、农林等四大公营公司予以民营，借此转移地主土地资金新台币6亿6千万元投资于工业，开辟了农村资金转做工业储蓄和投资的途径。这次可谓不仅重配了产权与所得，也改变了投资形态，既加速推动了台湾工商业的发展，又没有引发社会结构的巨大动荡，在激发农民政治意识和权利意识的同时，也保障了地主的合法权益。由于消除了佃农欠租导致收益波动的困扰，又不必担心主佃累讼，获得相当多地主的支持，纷纷申请要求政府征收名下多余耕地，为台湾自由经济制度的良好开端奠定了基础。

解决了公平问题，政府着手促进效率。台湾当局推行了旨在通过农地重划、农地互换等方式带动现代农场规模经营的农业生产方式的转变，也主要是运用经济手段调节重划费用分担和土地分配。也许是由于过于顺利，也许是由于政府把精力集中在推动工业化和城市化方面，放松了对土地问题和农业问题的关注，70年代以后，随着土地稀缺性的显现，在土地增值收益越来越高的诱惑下，城郊小土地所有者出现转卖土地于投机商、或者干脆抛荒闲置的情形，政府的农业政策向农地保护主义倾斜，加强了农地管制，进一步限制农地分割和转移，鼓励一子继承，免征遗产税制约了土地的自由流转，导致农地制度的日益僵化。此时，台湾当局在土地制度变革中的作用逐渐转为负面。

意识到农地管制政策的低效与弊端之后，台湾当局调整了农地管理办法，用鼓励土地自由交易和流转取代了对土地所有权人的权利限制，逐渐从农地政策行政干预层面退出。为了实施盘活农地使用权的租赁制度，政府规定在《农业发展条例》修正施行后，“新订耕地租赁契约的租期、地租支付方式及耕地收回条件等，由双方自行商定，不再适用《三七五减租条例》的规定”，重回民法上的契约自由。还特别辅导农民团体办理农地中介业务，通过土地银行等金融中介机构加速实现农地所有权与经营权的分离，促进农地的流通利用。

尽管也有失误，但总体而言台湾中，政府的作用是积极的。其根本原因在于，台湾重视土地法律制度的建设和实施，从而为土地行政提供了可靠而有效的法律依据、权力约束和操作引导。现行台湾土地立法的基本框架包括：（1）《中华民国宪法》第143条；（2）《中华民国民法》之《物权编》；（3）《中华民国土地法》；（4）土地法之特别法：如《实施平均地权条例》《农业发展条例》《土地税法》《都市计划法》《区域计划法》《土地征收条例》等；（5）依据《中华民国土地法》所制定的行政命令：如《地籍测量实施规则》《土地登记规则》《非都市土地使用管制规则》，等等。

台湾不仅土地法律制度健全，而且土地行政管理机构也相当完备，实施操作也比较有效。最高一级土地行政部门为地政司，隶属“行政院”下内政部管辖，下设地籍、地价、地权、地用、测量、方域、土地登记、不动产交易、公地行政、土地使用编定管制、土地重划、区段征收、地政资讯作业、卫星测量中心等14个单位。除了行政系统之外，地政机关的业务督导系统为：（1）地政司下有土地重划工程处、国土测绘中心；（2）地政处（局）下有各地政事务所；（3）民政局下有地政事务所。

台湾的地政管理历史也比较久长。自日据时期以来，台湾的地籍制度就已经确立，并不断充实和完善，为政府推动土地制度变革、进行土地管理提供强大的物质基础和制度条件。

通过以上比较可以看出，台湾土地制度的变迁比大陆平稳顺利，台湾比较重视土地管理的组织制度建设，土地法律制度比大陆健全，已经形成了一个上下左右能够相互衔接和协调的法规体系和组织系统，而且比较便于操作和实施，台湾的地政管理也比大陆健全合理。

四、结语

以上，笔者从几个方面比较分析了大陆和台湾的土地制度变迁，虽然变迁的产权基础不同，变迁的具体路径和方式也不一样，但变迁的方向是发展现代化商业农业。其基本途径是放松政府的土地管制，发展土地市场和土地交易，进行土地产权的细化与流转。由此，可以得到以下几点认识：

首先，产权并不是一个单一整体，而是一个复杂结构。就土地而论，既有基于自然属性的构成，包括耕种权、通过权、建筑权等；也有基于社会属性的构成，如所有权、使用权、经营权、处分权、收益权等，且相互重叠和交叉。所有权的公有和私有只是权属权能的一个方面。在不同的具体条件下，其作用也不完全一样。关键要看是否有利于权利的实施和保护，是否有利于农业生产和整个经济的发展。更何况二者各有利弊，公有产权容易滋生土地开发的短期行为和腐败寻租行为，私有土地制度也会造成土地集中和规模发展中的困难。因此，全部公有或者全部私有的土地制度安排都有问题，一切取决于具体条件，绝不能绝对化。

由于产权的复杂性和可实施性，经济分析意义上的产权与法律分析意义上的产权可能存在很大区别甚至截然不同。正如哈特等“不完全合同理论”（Hart and Moore，1990，1999）指出，由于自然状态的不确定性和人类知识的有限性，法律或政策条文不可能将与产权有关的所有条件或事项完全阐明，实际可实施的产权存在相当大的“剩余”空间，而如何分配这种剩余权利则构成诸多经济制度存在的逻辑基础⑥，也是各个权利主体博弈的核心和争夺的对象。值得注意的是，这种剩余权利对于相关各方的收益和可获得性并非静态的，它随着周边环境改变，也与正式制度决定的初始条件密切相关。很多情况下，为了避免争取这种剩余权利所产生的交易成本，或是作为这种博弈的一个战略步骤，上述新的权利及其归属会以正式的法律法规形式加以确认，这种潜在的权利也就“显性化”而成为正式的制度安排，这一过程实际上是复杂产权中的权能进一步“细分”的过程。可见产权细分是产权制度演化和可实施的一种重要方式。

其次，土地制度变迁的最终方向是要建立适应市场化要求的现代农业生产体系。大陆和台湾的经验证明，为达此目的，在变迁过程中必须以农户利益为导向，宜采用经济的手段，辅之以行政手段，提升市场化操作水平。

最后，政府作为土地制度的最终供给者，要充分尊重农户的意见，积极发挥农民在土地制度的建设中的主体地位和主导作用，并大力发展农民合作组织，推动农村金融的发展。

注释：

①1984年以后，以家庭联产承包责任制和统分结合的双层经营体制作为大陆的一项基本制度被确立下来。1993年，政府决定在第一轮承包到期以后再延长30年，到2008年又提出了长久不变。

②指村级三项提留（公积金、公益金和管理费）以及乡级五项统筹（农村教育事业附加费、计划生育、优抚、民兵训练、修建乡村道路等民办公助事业的款项）。

③光主笔：《博弈：地权的细分、实施和保护》，社会科学文献出版社，2010年，第151页。

④台湾“行政院”于1971年11月4日院会核定第二阶段农地改革，此为官方正式界定的起始时间。

⑤约56.01%的耕地为只占农村人口11.69%的地主和半地主所占有。

⑥光，程炼：《复杂产权论和有效产权论——中国地权变迁的一个分析框架》，经济学（季刊），第11卷第4期，2012年7月，第1220页。

参考文献：

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[7]光，程炼.复杂产权论和有效产权论——中国地权变迁的一个分析框架[J].经济学，2012，（4）：1119-1238.

[8]张弛，光.从外源工业化走向内源城市化——新时期中国经济发展的动力和结构[J].中山大学学报（社会科学版），2011：178-184.

注：2012年五六月间，本人得到台湾夏潮基金会的资助，赴台进行了为期一个月的访学，对台湾的土地制问题进行了一些考察，并对两岸土地制度变迁的相关问题做了一些比较研究。除了造访位于桃园和市区的台湾纪念馆，与桃园馆地政博士林纪玫女士、市区馆长地政博士侯权峰先生就台湾历史及现状进行了深入探讨之外，本人还拜访了台湾中央研究院瞿宛文教授，获赠关于台湾的一些珍贵资料。其间，虽因台风及地震等自然灾害未得赴南部亲历农地重划区考察，但仍就台湾土地制度变迁形成了更清晰更深入的认识，同时也为本人进行两岸土地制度与政策比较研究提供了翔实的资料基础，特此一并致谢。