大陆“土地征用”和台湾“市地重划”模式比较研究

摘要：党的十八届三中全会将农村土地制度改革列为重点改革领域之一，提出要让“市场发挥资源配置的决定性作用”的重大理论创新，要求我们在土地征用过程中减少行政化色彩，尊重市场规律和农民意愿。大陆现行的“土地征用”和台湾的“市地重划”模式，是不同历史时期的产物，其规模、特征和功能作用存在差异，各自都在经济发展中发挥了巨大的作用。

关键词：土地征用；市地重划；土地制度；比较研究

大陆现行的大规模的低价征地模式在相当程度上促进了城镇化的快速发展，但也产生土地资源配置和利用效率不高，导致城乡差距、贫富差距扩大，并引发了许多社会矛盾和冲突。台湾的农村土地征用制度被认为是构成台湾创造“东亚奇迹”的重点内容之一，其中“市地重划”模式值得学界深入研究。本文对大陆的土地征用和台湾的市地重划模式进行比较，并就创新和完善大陆土地城镇化提出政策建议。

一、大陆土地征用和台湾市地重划模式的基本内涵与主要特征比较

（一）基本内涵

大陆的土地征用是指国家为了社会公共利益的需要，依据法律规定的程序和批准权限批准，并依法给予农村集体经济组织及农民补偿后，将农民集体所有土地使用权收归国有的行政行为。在土地征用中给予农民一定的征用补偿，依据2004年版《土地管理法》第47条规定，征地补偿范围包括土地补偿费、青苗及地上附着物补偿费、安置补助费。补偿标准为征收前3年农业平均年产值的6―10倍，安置补助标准为征收前3年农业平均年产值的4―6倍，以上两项之和最高不得超过15倍。遇有特殊情况经省级政府批准，可以增加安置补助费，但是两者加起来不得超过30倍。补偿方式主要是货币支付，一次性地对被征地农民给予最低生活费补偿。

台湾的市地重划源于“农地重划”。1959年台湾中部爆发洪灾，台湾当局在灾后重建中试办农地重划，将一定区域内不适合经济利用的农地加以重新规划整理，建立标准丘块，并配置农水路，使每一丘块能直接临路、直接灌溉及直接排水，以改善农业生产环境，扩大农场规模，增进农地利用，并配合农业机械化作业，提高经营效率，促进农业建设发展，增加农民收入。随后，台湾将农地重划模式推广到城市化过程中，即城市化中道路、桥梁、电站等公共设施建设所需要用地，不以收买或捐献方式取得，而是由重划地区的土地所有人按受益程度比例分摊，实施市地重划所需费用，来自重划后保留的一部分土地出售所得。从土地所有权人角度看，参与市地重划后，所拥有的土地面积虽然减少了，但由于基础设施完善，土地使用条件改善，土地价值大幅度上升，因此获得土地所有人的广泛支持。

（二）主导模式

大陆的征地补偿模式是政府主导模式，具有强制性质，强调效率。在土地征用中，国务院授予各级地方政府建立土地储备机构或国有控股或参股企业作为土地一级开发的主体，承担所需的全部费用和风险，同时享受土地开发的所有收益。土地储备机构或其相关一级开发实施机构由政府财政专项拨款（或投入国有股本）进行土地一级开发，开发完成后将整理的熟地交由国土资源管理部门，面向市场以招拍挂方式公开出让。可见，大陆的土地征用模式下，土地储备机构充当政府土地一级开发机构，开发土地的权属登记在该机构名下；土地征用和运作的主体是地方各级政府，地方政府作为国家的机构。

台湾的市地重划是市场主导模式，征用过程中注重土地所有人意愿，不具有强制性，强调公平。台湾的土地是私有的，土地所有权可以进入市场，进行自由交易，社会可以充分利用市场机制，通过土地所有权的自由转让，追求对土地资源的合理配置和对土地财富的分配。

（三）实施规模

大陆对农村土地征用主要为了实现城市化的跨越式发展，带有政府动员性质，其规模较大，增长速度较快。如表一所示，2005年大陆土地征用面积增长率高达51.76%，其中农地征用占78.59%；2006年至2008年间，由于经济过热和金融海啸的影响，土地征用规模有所停滞；2009年起总的征地面积增长48.36%，其中征用的农用地面积增长率高达57.33%.

台湾的市地重划主要为实现土地资源的优化配置，用公平交易方式提升土地产出比，主要包括以下三项内容：一是通过农地区划整理，将原来畸零狭小、不利于耕作的土地变为连片的丘块；二是在农地区划整理的基础上，修建标准的田问路，完善排灌沟渠和设施；三是将共有产权的土地划归耕作的农户所有。如表二所示，台湾的市地重划具有逐步推进，渐进发展的特征。1958年起，台湾在两个地区试办农地重划，实施面积为525公顷，“八七水灾”后灾区农地重划，实施面积为817公顷，在此基础上进行农地重划的示范，1961年农地重划面积为3225公顷。从1962年至1971年，台湾实施了10年的“农地重划计划”，之后台湾农地重划经历了1973年至1976年的加速期，1986年至1991年的改善期，1992年至1997年的综合调整期。

（四）功能认识

征地补偿更多认同土地的生活保障功能，市地重划比较认同土地的“资产”性质。

大陆征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前3年平均年产值的4至6倍。耕地补偿的基本思路是土地补偿、安置补偿、青苗补偿等费用作为影子价格来替代农地的生存保障功能，保障农民不因为被征地而降低其生活水准。

台湾市地重划制度偏重于挖掘土地的市场实现功能。重划后，每一丘块的土地面积平均扩大了两倍以上，且形状方整，便于农业机械操作；将分散的土地集中分配，农户土地的集中率平均达86%，便于耕作管理；改善农路，节省农业劳动力20%，有利于农业劳动力转移；田间农路通畅，增加了堆肥的使用，有利于土壤的改良；肥料使用量增加及排水通畅，有利于作物根部发育、实施整条丘块作物密植以及防治病虫害等。

（五）实施步骤

大陆《土地管理法》并无关于集体土地征收程序的清晰描述，有关集体土地的征收程序散见于《土地管理法实施条例》、《城乡规划法》等法律、法规中。地方国土部门在实践中大体遵循如下的步骤开展土地征收工作：（1）由用地单位向分局提出用地申请，申请中要写明位置、面积、权属、用地单位的情况及用途等； （2）土地管理部门接到申请后，进行勘察，提出意见；（3）如果其符合土地利用总体规划，签批同意之后，由市勘测规划院进行勘测定界（如用于开发或其它法律规定需有偿使用的项目同时进行地价评估）；（4）提交有关材料；（5）必备材料及图纸齐全后报市局，由市局申报省厅审批；（6）经有批准权的人民政府批复后，由分局向被征地的乡、村公告；（7）制定补偿方案；（8）补偿方案批准后，由土地部门进行公告； （9）实施补偿；（10）按面积进行现场划拨土地；（11）办理土地登记；（12）竣工后，用地单位提出验收申请，验收合格后，核发土地使用证。

台湾市地重划的程序分为以下几个步骤：（1）选定重划地区； （2）拟订重划计划书；（3）公告市地重划计划；（4）调查测量、规划设计；（5）查估地价与分配土地；（6）基础设施建设；（7）地籍整理；（8）土地分配及清偿； （9）财务结算。实施市地重划时，原所有权人由于需要负担公共设施用地及抵费地，因此必然导致重划后分配的面积比重划前面积要少，但是重划后，经常伴随着土地用途的转变，地价常常能够大幅度增长。就价值而言，重划后土地总价值往往高于原价值。

二、大陆土地征用和台湾市地重划模式的优缺点分析

大陆的土地征用和台湾的市地重划模式各自都是特定历史时期的产物，在经济发展中发挥了巨大的作用。

相对而言，市地重划的优点在于，市地重划来自土地所有权人的反对阻力，比土地征收缓和，且易沟通，公共设施用地，也较容易取得；市地重划工程费，公共设施用地，均由土地所有权人分担，不受财政能力限制；市地重划可弥补土地所有权人，因土地征收致土地所有权财产损失；市地重划可以避免因公共设施建设导致的原有土地畸零不整，反而可让土地更加方正，易于建筑，可提高土地的经济价值、合理使用并能使市容美观；市地重划还可消除因土地征收而引起土地所有人间之利益、负担分配不公现象。市地重划的主要缺陷在于，重划相关经费不易筹措，土地所有权人前期负担比较重，在一定程度上降低土地所有权人参与重划意愿，需要主管部门做大量的宣传和说服工作。

自2005年以来，大陆农地征用补偿以同年产值或区片综合地价为标准，该模式在一定程度上适应了市场经济的需要，但并没有赋予被征地农民分享土地增值收益的补偿举措。从各地的实践探索看，农村土地流转的各类模式的共同特征是，在某一方面突破了当时政策规则的一些限制，对当地的农民增收和农村发展，起到了一定的积极作用，但也存在一定的问题。一是对被征地农民的补偿不足。农民集体作为土地所有者，在土地增值收益中，得到的补偿仅占增值收益的5%左右。对此，有学者认为，土地补偿费以农地收益来计算并不能反映土地的真实价值，被征用人的利益在土地征用中没有得到应有的体现。以低增长的农业产值为补偿依据对价值高速增长的土地征用给予补偿明显不合理。二是政府在征地过程中存在寻租行为。农地被征为国有土地后，地方政府在土地出让中首先获得出让收益，而固定产值倍数补偿因年产值不确定、倍数标准幅度较大，政府有权在法定范围内压低征地补偿费用。

三、对大陆土地征用制度改革的几点建议

党的十八届三中全会提出要让“市场发挥资源配置的决定性作用”的重大理论创新，要求我们在土地征用过程中减少行政化色彩，尊重市场规律和农民意愿。笔者以为，可借鉴台湾经验深化大陆的土地征用制度改革。

（一）完善法规

大陆目前还没有一部完整的关于土地整理的法规，建议制定一部独立的土地整理法，用以规范土地整理中各方当事人的利益。

（二）改革补偿方式

征地补偿由按原用途倍数的补偿方式改为以公平为核心的分类补偿。将农村土地进行分类，如农村经营性的建设用地，在征用过程中遵循同地同价原则和自愿原则，以权利平等、放开准入、公平分享为原则，进行流转；非经营性建设用地按照新的土地用地公平补偿。

（三）建立科学的地价评估体系

地价体系具有公示、参考、税收和政策调控作用以及对土地利用方式和利用强度的引导作用，地价评估体系的核心就是要科学确定基准地价。大陆目前还没有对城市土地定级估价（基准地价）成果进行快速、动态更新的有效方法，现有地价监测侧重于对历史数据的分析计算上，缺乏预测、预警的内容，在土地价格上缺乏现实性和前瞻性。