公共工程项目招投标审计制度探析

【摘要】本文从公共工程项目招投标制度基本介绍及其在我国的发展入手，揭示了近20年我国公共工程项目招投标中存在的招投双方合谋、投标方恶意竞争、及投标各方合谋等三个问题，进而分别从经济学及监管制度方面剖析了问题背后的原因，最后提出解决途径，即在现有监管基础上引入独立的第三方审计。

【关键词】公共工程项目；招投标；监管体制；审计

一、引言

招投标制度是一种控制公共工程建设投资预算与提高建设质量的有效制度安排，在西方发达国家和地区广泛实行。而实行市场经济以来，我国建筑企业开始具有经营自，承发包双方逐步成为平等的交易伙伴，招投标制度也开始被逐步引入我国建筑市场。1980年开始实行公共工程建设的公开招投标试点。1985年6月14日，颁发《建设工程招标投标暂行规定》，开始全面推行公共工程建设招标投标这种方式。2000年1月1《中华人民共和国招投标法》颁布实施，其配套的《中华人民共和国招标投标法实施条例（草案）》也在2011年11月30日原则通过审议，这些都为我国公共工程建设行业的国际化规范发展打下基础。

二、公共工程项目招投标存在的问题

伴随我国近20年来政府公共项目建设的投资力度的加大，这些投资也一度成为刺激我国经济增长的重要措施，然而这些项目建设并未因为引入了招投标制度而变得更加令人满意，大量基础设施的建设依然暴露出很多问题，工程质量问题导致事故频发，公共项目背后的频现。其中，在招投标环节中的违规、违法现象也不断出现，由招投标不规范导致的经济纠纷、社会矛盾纠纷时有发生且通常伴随经济腐败问题，归结为以下问题：

（一）招标方与投标方合谋，进行各种暗箱操作。一方面，招、投标双方出于各自的利益的不同，在招投标过程中采用不合法运作规程实现自己的目的。另一方面招投标流于形式，从招标程序看，从招标到开标都能按规定操作没有任何破绽，实际却是明招暗定。

（二）投标单位恶性竞争。在投标过程中，各投标方为了承揽工程，不惜血本压价，而在施工时偷工减料，导致工程质量下降，出现“豆腐渣”工程，或者待到开工后以各种理由要求招标方追加资金，或者延长工期，导致决算时工程价严重超标，失去了招投标原本的意义。

（三）投标方合谋。在投标前，投标各方之间统一制定投标高价，由此轮流中标或由中标单位再来发包共同完成项目，导致变相垄断市场降低市场效率，进而损害广大社会公众利益。

三、公共工程项目招投标问题存在的原因

以上问题存在于我国公共工程项目招投标行为中的原因是多方面的，本文仅从经济学根源及我国监管体制两方面进行分析。

（一）经济学分析

公共工程作为一种产品，从供求关系看，公共工程产品的供应者为承建商，公共工程产品的最终消费者为广大社会公众，相关政府代为购买。同时公共工程建设具有供求的时滞性与投资周期长的特点，作为公众委托人的政府官员，容易被工程承建商收买或直接与承建商合谋，表现为，承建商从政府官员或其他者手中拿到高额工程建设款，政府官员或其他者从承建商那里拿到巨额工程回扣。但就投标方的合谋与恶性竞争则是任意类似产品市场中的卖方的逆向选择和道德风险导致的影响市场效率的不合理行为。

（二）监管原因分析

在我国，行政监督管理制度规定，“国家发改委负责指导和协调全国招投标工作，会同有关行政主管部门拟定《招标投标法》配套法规。有关行政主管部门根据《招标投标法》和国家有关法规、政策，可联合或分别制定具体实施办法。”这样的行政监督管理制度缺乏一个领导全国的综合监管主体，并且各行政部门主管部门都存在行政隶属和经济关联两层关系。直接导致制定法规者、执行者、监审者由一人担任，这种管理行为和方式实质上是自我监察、同体监督，难以从根本上形成监督与被监督者相互之间的制衡关系，难以形成严格监督招标投标活动机制。造成一些部门通过“权力寻租”为自己或本部门获取利益，一些地区和部门不顾国家法律、法令，大搞条块分割和行业保护。

四、解决问题的途径――引入独立第三方审计

从公共工程项目建造这一行为经济责任关系来看，广大民众是资源（自然资源及公共财政）的所有者，公共工程项目的最终消费者也是广大民众，但广大社会民众必须委托相关政府官员或其代他理者购建公共工程。为了防范在这一过程中出现错误和舞弊，引入独立第三方审计对招投标行为进行监督和检查就显得合理和必要。

从西方发达国家经验来看，一些国家除由统一的管理部门对招标程序进行审查之外，还指定一个独立于行政部门之外的机构，实施监督检查工作，如美国、英国由审计部门核查招标采购管理部门和执行部门；台湾地区则是由审计部起草招标采购法。结合我国实际，可行的方式是将招投标中的第三方审计监督职能赋予政府审计部门（审计署及其地方各级单位），由政府审计部门负责对招投标全过程的审计监督。审计人员按照事前、事中、事后审计开展具体工作：

（一）招投标前审计

招投标前，审计人员应对招标准备情况进行详细调查，通过检查文件、观察、询问等方式获取招标条件、招标方式等相关信息。审计内容如下：

1.招标条件

审查项目的立项是否经过可行性研究，是否经有关部门批准，是否列入国家投资计划；审查招标前的准备工作完成情况，如：工程场地的征用、拆迁，通水、通电、通路等准备工作完成情况，设计文件和工程概算是否完整，设计标准是否超过规定；审查建设项目招标工作机构设置是否完备，内部控制制度设计是否严密，组织形式是否合规。

2.招标方式

审查确定招标方式。如果是公开招标，招标人是否已按照《招投标法》规定公开招标公告，招标公告内容是否完整准确。公告后有无按规定时限要求及时对投标企业递交的投标文件进行登记。如果是邀请招标，应当审查业主是否已同时向三个以上具备承担招标项目能力、资质信誉好的特定法人或企业发出招标邀请书。审查确定招标是自行办理还是委托招标机构办理，若是自行办理招标事宜，是否具有编制招标文件和组织评标的能力等。

3.招标程序

检查招标单位编制的招标文件是否己获批准，是否按规定招标公告或发出招标邀请，审核其内容是否合规、合法，是否与招标方式的相应规定一致；了解招标单位是否已组织投标单位勘察工程现场、解答疑难问题；审核投标单位是否符合投标资格，审阅开标会议的公证书和现场记录；审查出售、分发的招标文件是否符合规定要求；询问评标小组人员，了解评标依据和标准，判定理由是否充分及可能存在的舞弊行为。

4.标底

检查编制标底依据的招标文件、设计图纸及有关资料的合法性、有效性。工程概预算的编制是否准确完整合理以及标底的保密性等。

5.投标单位资格

审核投标单位报送资料的真实性，审核其投标资格，资质等级、社会信誉、施工质量、技术力量和机械设备等相关方面是否达到要求。对弄虚作假、不符合要求和不具备应有能力的单位应取消其投标资格。

（二）招投标中审计

主要是对以下三个环节的审计：

1.开标

审计重点是确定有无违反规定搞暗箱操作问题。核查投标书的密封情况，确认无误后，由工作人员当场拆封，宣读主要内容。开标过程应当做好记录，并存档备查。如果开标时发现投标文件破损，或授权委托书不是原件又无投标单位法人签章的应当众宣布为废标。

2.评标

该环节的审计的重点在于审查评标委员会是否有与投标人有利害关系的成员人数是否符合规定，评委是否能够公正评标等。

3.定标

主要审查定标的程序、方法是否合乎规范，是否优价中标，投标单位是否持中标通知书到招标管理部门办理审查复核、盖章及有关手续，中标单位是否在规定时间内订立书面合同，中标人是否按规定向招标人提交履约保证金等。

（三）招投标后审计

招投标结束后，审计人员应注意建立信息反馈和追踪制度。对发现的在招投标过程中发现的违法违规行为及时披露，并交相关部门严肃处理；要对合同签订进行监督，检查合同签订过程是否完整、手续是否齐全，是否与定标有不符之处；监督合同双方是否履行合同内容，有无违法分包、层层转包。

五、结语

作为由国家政府事业机构从事的为社会大众提供便利的公共基础设施工程，公共工程项目的投资建设关乎国计民生，意义重大，而其种种特殊的固有属性又导致其在建设过程中更容易出现低效率、腐败等问题，导致重大不利后果，因此，需要完善的管理体制、高效的管理方法、先进的管理技术来应对各种风险。公共工程项目招投标作为一种国际较为普遍的制度安排，是预防各种问题的第一关，其中涉及的领域是多方面的，本文仅对招投标的监管体制问题进行了研究，通过引入独立的第三方审计的监督，以期使公共工程项目招投标监管达到更好的效果，进而为我国建筑市场的完善起到积极作用。

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作者简介：桑梓卿（1982―），女，山东泰安人，管理学硕士，讲师，研究方向：建设项目审计。