公共租赁住房融资模式的借鉴与启示

目前，我国住房保障政策覆盖范围较小，大中城市商品房房价较高、上涨过快、租金低廉的房源严重短缺，一些中低收入住房困难家庭无力从市场租赁或购买住房；同时，随着城镇化快速推进，新职工的阶段性住房需求日增与其支付能力不足的矛盾日益显现，外来务工人员居住条件亟需改善。公共租赁住房制度正是政府为解决中低收入家庭的经济困难、缓解住房领域分配矛盾而实施的一种有效手段。从温总理的政府工作报告中可以看出，保障性住房的发展方向开始有所变化，未来将以公共租赁住房为主，并淡化经济适用房。由于公共租赁住房投资规模大、资金沉淀周期长，而政府的财力有限，单纯依靠政府力量来推动公租房的建设，难以长足发展。同时，公共租赁住房针对的是中低收入群体，租金定价较低，只有租金作为回收成本方式的公共租赁住房的收益率仅4%，低于房地产商公认的5%保本收益率。低收益水平使得吸引社会企业投资公共租赁住房项目的困难加大。因此，融资模式是影响整个公共租赁住房建设成功与否的关键，是制约公共租赁住房可持续发展的瓶颈问题。

一、重庆市解决公共租赁住房融资问题的有关探索

“重庆模式”是目前国内公认的最具有战略眼光、最符合国际潮流的公共租赁住房融资模式。重庆市公共租赁住房建设采取的是“政府主导，投资公司运作”的模式，政府通过财政资金投入或者以土地出让金等合理作价入股，合理让渡或不参与分配租赁收益，以及充分利用税收、公用事业收费等优惠方式，借助专业的城市基础设施投资机构，采取市场机制实施经营管理。在公共租赁住房建设过程中，投融资问题一直是牵动着政府和社会公众的棘手问题。为了更好地解决问题，重庆市政府和房地产投资企业进行了以下一系列研究和探索，逐步发展与完善公共租赁住房融资制度。

（一）市场与政府双轨制 在目前高房价的背景下，为实现住房保障，即让最底层的人住进廉租房，低收入者购买经济适用房，中等收入者购买限价房，高收入者去市场购买商品房这一宏伟的蓝图，单纯依靠政府予以资金和政策保障是不可能完成的；反过来，完全靠市场自发作用的调节，也是存在着明显的缺陷和不全面的。为解决这一问题，重庆市的住房制度采取市场供给与政府保障的“双轨制”管理模式，即在住房供应体系中，保障性住房与商品性住房并行，保障性住房由政府主导，服务特定群体，实行价格管制；商品房则主要是由市场机制所主导，供求关系决定价格。公共租赁住房作为住房供应“双轨制”的关键一环，涵盖了过去的廉租房和经济适用房，并延伸到既不能享受廉租房，又买不起商品房的“夹心层”，实现廉租房、公共租赁住房与经济适用房的一体化。如公共租赁住房资金的来源，市政府一方面运用中央专项补贴资金和市级财政资金，另一方面积极向商业银行贷款，并准备上市一部分国有集团，去资本市场融通资金，政府与市场双管齐下，这就有效地拓宽了融资渠道，在一定程度上解决了建设资金的来源问题。

（二）土地供给 重庆预计需要3万亩土地，而2002年始的土地储备使得重庆政府把大量国有土地都掌握在手中。仅“投”的一家企业――由重庆土地整理储备中心发展而来的地产集团，就拥有24万亩控制性土地储备量，已完成征地拆迁的实际土地储备达6万多亩。如果再加上其他几家企业，土地储量就更加充足。在土地划拨上，重庆全部以“零地价”划拨，这是所有城市的公租房建设实践中不曾有的。土地的出让金收益占据了地方政府收益的大部分，往往很多政府都不愿意割弃价值连城的出让金，因而政府会选择比较偏远的地块进行建设或者只出让小面积的地块。在这样地块修建的公租房很容易形成“平民窟”，且对于本来租金就不高的公租房，由于地理位置偏远和交通不变等因素，更加难以成功租出，加大了投入资金的收回难度，投资回收期也拉长。这使得全国公租房建设的规模受到一定程度的限制。而重庆市率先采用“零地价”的方式，并且大规模地修建公租房的实践，对其他城市具有较强的借鉴意义。

（三）资金筹集 重庆市公共租赁住房建设之所以有资金周转，主要得益于投融资集团加上渝富集团的投融资平台创造的“第三财政”，即国有资本在市场竞争中的增值，形成国有资本经营预算。重庆市把储备的国有土地注资给投融资集团。这些企业使用这些土地向银行进行抵押贷款获得资金，用于市政公共基础设施建设和土地前期开发，摒弃传统短期土地财政，生地化为熟地后变卖，使土地增值收益的大部分都能够为政府获得，土地增值后出让产生的资金返还用于偿还银行贷款，资金循环使得基础建设不断向前发展。国有土地通过这些投融资企业经营后产生的收益，从性质上属于国有资本增值收益，成为了除了政府预算内、外资金收益的“第三财政”资金。重庆市公共租赁住房项目，主要交由城投集团和地产集团共同承担，来解决住房建设资金的筹集问题。摒弃政府直接投资的传统做法，采取政府性的投资集团去市场融通资金的方式是重庆模式的一大特色。

（四）“重庆模式”存在的问题 在公共租赁住房融资问题上，“重庆模式”在土地供给、资金筹集等方面有着独到的创新之处，有力地推动着重庆市公共住房建设事业的可持续发展，但也存在着不可忽视的问题：一是“零地价”土地供应方式使政府失去了巨大出让金收益，使政府丧失了占据三分之一财政收入，政府压力比较大，也影响到了公租房项目的持续性发展；二是对公共租赁住房的购买问题值得商榷。重庆市政府初步商定公租房在租满五年后可以购买，但对于政府而言，在五年后，房屋建造成本和土地成本更加高涨的情况下，重新建造公租房会造成资金的浪费。此外，融资渠道单一、不稳定，市场化、多元化融资渠道不健全，对资金来源的风险评估不足，以及在某些细节做法上存在着是否公平的问题等，也是“重庆模式”发展中亟需面对和解决的问题。因此，“重庆模式”在对国内其他省市提供借鉴意义的同时，应当取长补短，充分借鉴其他国家和地区的先进做法与经验，以使自己的公共租赁住房建设得到更好的完善与发展。

二、其他国家与地区的公共住房融资模式解析

从国际视角看，住房融资与住房政策、住房市场、融资体制和融资市场的发展密不可分，住房融资体系是一国（地区）融资体制、住房体制、住房政策乃至文化长期相互作用的结果。其中，各国（地区）的公共住房融资制度是从本国（地区）历史演变和当前实际情况出发的产物，都是从互助合作制模式起步，最终发展成为不同的住房融资体制。美国、西欧、新加坡、中国香港等国家和地区公共住房融资的演进历史和今年的发展趋势，代表了目前国际公共住房融资演进的前沿。根据重庆市公共租赁住房融资现状，本文主要列举三种融资模式，并对其特点进行解析。

（一）新加坡中央公积金制度下融资模式 中央公积金制度的执行机构是中央公积金局，其积累的公积金存款，最终用于向政府融资。新加坡建屋发展局主要通过以下方式解决资金筹集问题：（1）政府补贴。政府每年从财政预算中将一定数额的补贴拨给建屋发展局，以作为公屋建设和营运的资金。（2）政府建房贷款。中央公积金局把公积金归集起来以后，除留足会员款项以外，其余用于购买国债，政府再把这笔资金转贷给建屋发展局。公积金来自于上述的强制公积金制度。这部分数额巨大的资金为建屋发展局提供了资金保障，该项贷款实质也是公积金的转化形式。（3）在必要的时候，经过批准，建屋发展局还可以发行中期债券，以确保组屋发展计划的顺利实施。这种模式提高了中央公积金的使用效率，有效规避了投资风险，拓宽了住房建设融资渠道。将公积金交给国有投资公司进行运作，这样可以获得比较稳定的投资收益，实现投资收益最大化。

（二）韩国国民住宅基金制度下融资模式 韩国政府一方面为公共租赁住房建设投入巨额的财政资金，另一方积极拓宽住房融资渠道，鼓励和吸引民间资金参与到住房的建设中来，其中，国民住宅基金是韩国公共住宅融资的主体。其融资手段分为政府财政、资本市场、存款市场和其他财源四种。其中认购储蓄、住宅奖券和国名住宅债券等占全资本的大部分。国民住宅基金虽然承担着公共住房融资的责任，但目前主要依靠包括认购积蓄和短期资金在内的民间资本。国民住宅银行负责基金的筹款和经营业务，它从存款市场筹款，通过在资本市场上发行住宅债券筹集资金。房款包括认购存款、认购凑张。上述两种房贷方式只有国民银行提供服务。因为将与住宅出售和住宅贷款有关的资金直接投资在住宅部门，国民银行不将资金使用在非住宅部门，可是一般银行没有这种限制，所以国民银行给买房者提供住宅贷款。

（三）中国香港地区公共住房制度下的多元融资模式 香港公共住房制度的一大特点是设置专门机构――房委会负责公共住房体系的运营，政府下属的房屋署只是负责政策的执行。香港公共住房建设的资金， 一方面通过政府免费划拨土地、投入资本和贷款，另一方面房委会通过出租公共住房及其所属停车场、商业楼宇等获得维护和兴建新的公共住房资金。同时，香港特区政府对不同收入层次的消费人群分别采取货币化补贴、降低贷款利率或实行贷款利息补贴、延长贷款期限、减免购房相关税费和鼓励非营利性机构开发面向中低收入群的住房等政策措施，由此保证了香港公共住房制度平稳、协调、公平地运行。

三、重庆市完善公共租赁住房融资模式的启示与建议

新加坡政府依靠其“中央公积金制度”为主的融资模式大力发展公共住房，使其成为了居民理想的安居之所；韩国的国民住宅基金制度下的融资模式，也为加强韩国的住房保障、增加居民住房消费能力、稳定房价等方面做出来一定的贡献；中国香港地区的公共住房融资模式也使香港成为世界公认的住房问题解决的比较好的地区。上述国家和地区先进的的公共住房融资模式对于目前正处于快速工业化和城市化阶段、面临着公共租赁住房建设重任的重庆市具有借鉴意义。

（一）大力发展住房公积金制度，提升居民住房消费能力 与新加坡相比，重庆市住房公积金制度还不完善，表现在住房公积金覆盖率低、没有覆盖到中低收入人群；公积金缴存率远低于一般居民住房支出占家庭收入的比例，不能有效的对住房消费提供支持等。因此，重庆市必须大力发展住房公积金制度，扩大公积金覆盖范围尤其是要覆盖到中低收入人群，适当调整缴存比例，还应积极发展政策性住房抵押贷款和住房储蓄，建立健全贷款担保机制，以提高居民的住房消费能力。

（二）成立专门的公共租赁住房融资机构，为公共租赁住房拓展长期稳定的资金来源 大韩住宅公司在韩国的公共住房政策中占有极其重要的地位，它是政府实践住房政策目标的重要工具。在重庆市的公共租赁住房建设过程中，从分担政府管理负担，提高运作效率的角度出发，实行机构创新，通过建立一个国营的、非营利性质的公共住房机构来运作，其中一个可行的办法是成立互助式住宅储蓄银行，在公共租赁住房承租人和潜在的承租人群体中实行互助储蓄，从而为公共租赁住房建设提供稳定且成本较低的资金来源；同时中国香港地区设置的房委会全面负责公屋的建设管理工作值也得深思与借鉴。

（三）积极开拓多元融资渠道，实现公共租赁住房建设的可持续发展 公共租赁住房建设是一项投资规模大、建设周期长的工程项目，除了单纯依靠政府的财政支持和民间资金外， 重庆市还需要拓展资金来源。这方面可以借鉴中国香港地区“以商养房”的做法，通过出租公共房屋附属的停车场和商业设施等非住宅设施， 来获得稳定的收入和资金来源，或通过分拆商业资产上市筹措兴建公屋所需的资金来开拓资金来源。重庆市市长黄奇帆在2011年的“两会”上对公共租赁住房提出了三种融资渠道，分别是公共租赁住房租金收入、配套商业设施转让收入以及承租人购房收入。表明重庆市政府已经开始重视并着手解决公共租赁住房的多元融资渠道问题。

参考文献：

［1］重庆市国土房管局：《重庆市公共租赁住房实施细则》2011年。

［2］住房和城乡建设部住房保障司：《国外住房金融研究汇编》，中国城市出版社2009年版。