公共住房的梦想与光荣

摘 要：1951年开始兴建的美国波士顿哥伦比亚角公共住房项目――哥伦比亚角，是美国新英格兰地区（包括美国东部六州）最大的一个公共住房项目。该项目开始受到租户们的欢迎，但运转近十年之后开始衰败，在长期种族冲突、和犯罪等因素的作用下，最终分崩离析。到20世纪70年代初，社区更是进一步蜕变为贫民窟，成为贩毒和团伙犯罪的庇护所。1978年，政府、私人开发商和当地居民一起对社区进行改造，将它建成为一个私人拥有并管理的混合收入社区，成为美国公共住房改造成功的典范。

关键词：公共住房;哥伦比亚角;城市复兴;贫困集聚;社区发展

Abstract：Columbia Point public housing， built since 1951 in Boston， was once the largest public housing project in New England. Though well received by its tenants when newly finished， the project started to deteriorate ten years later because of the lack of funding and mismanagement. Then under chronic struggle of racial conflicts， drugs， and crime， the project disintegrated. By 1970s， the project degraded into a ghetto， but a heaven for drug dealers and gang crimes. Since 1978， government， private developer， and tenants embarked the journey to successfully redevelop the project into a private-owned and operated mixed income neighborhood. The community also changed its name into Harbor Point to cast off its old infamous image. The redevelopment of Columbia Point became a model example for renovating public housing projects in USA.

Key words：public housing; Columbia Point;urban regeneration;poverty concentration; community development

中图分类号：TU98 文献标识码：A

文章编号：1674-4144（2015）-02-79（6）

美国的公共住房建设始于1930年代大萧条时期。二战以后，在老兵退伍、军工企业裁员以及战后人口快速增长等因素作用下，美国穷人住房问题日益突出，政府开始新一轮公共住房建设。

1 哥伦比亚角（Columbia Point）公共住房项目及社区兴建（1951年-1962年）

1.1 哥伦比亚角公共住房项目兴建

哥伦比亚角公共住房项目是新英格兰地区（包括美国东部马萨诸塞等六州）最大的公共住房项目，该项目于1951年7月12日破土动工，1954年4月29日正式建成，耗资2000万美元①，共建27幢塔楼，可以容纳1504户家庭，但哥伦比亚角公共住房项目兴建之初即存在以下问题。

1.1.1 选址偏远

项目位于美国马萨诸塞州波士顿南部一个位置偏远的半岛上。从17世纪至19世纪中叶，这里是无人居住的牧牛场，之后成为波士顿的垃圾场。项目开建时，地理位置隔绝――三面环水，第四面是一条交通繁忙的高速公路，公路另一侧也还无人居住。当时，美国“城市更新”运动正在兴起，政府与私人开发商都倾向于在清理内城的贫民窟的基础上兴建办公大楼或高级公寓以获取更大利润，公共住房只能选择开发商不感兴趣且价格便宜的土地（如哥伦比亚角所在地）来建造（图1）。

1.1.2 兴建住房而非社区

项目兴建之前，波士顿住房管理局曾聘请建筑与城市规划企业Glaser and Gray对项目进行可行性评估。评估报告明确指出要建的不只是一个住房项目，而且是一个社区，因此建议在原有70英亩土地（一英亩相当于6亩）的基础上，增加45英亩用以建设学校、游戏场、公园、社区设施等，并增加20英亩用于商业发展，但是波士顿住房管理局没有采纳。项目开工两年之后，波士顿城市规划委员又对项目进展情况进行了评估，再次提出类似警告，并强烈建议在项目正式入住之前必须关闭垃圾场，进行彻底消毒，但是直到1954年项目落成，两个垃圾场仍然一天二十四小时作业;当地没有公共交通、没有学校、没有商店、没有教堂。

1.1.3 建筑风格单调、质量存在问题

项目建筑采用单调的塔楼结构，这是上世纪五十年代美国公共住房流行的建筑形式，既符合当时的审美观，又满足地方住房管理局对效率的追求――以最少的土地、最低的成本，让最多的人居住，全然没有预见到这些塔楼后来成为美国公共住房失败的象征。项目住房从一开始就存在质量问题，如1955年的一份报告显示，超过三分之一的房屋存在屋顶或墙漏水的情况。

1.2 和谐社区建设

尽管如此，一开始的时候，管理者和租户都努力想把这里建设成一个和谐新社区，而此时的哥伦比亚角也具备以下建设和谐社区条件。

1.2.1 公共住房受欢迎

在上世纪五十年代，公共住房是大家都想得到的好东西，全新的哥伦比亚角更是一个充满希望的地方，它的环境和设施对于很多原来居住在简陋住房甚至贫民窟中的租户来说，是能够去的最好的地方。

1.2.2 邻居都是工人家庭

哥伦比亚角居住的都是工人家庭（如邮局工人、运输管理局工人、木匠等），而非美国最贫困的人。美国实行公共住房计划的初衷，是帮助有临时经济困难但积极上进的美国家庭（或称“被淹没的中产阶级”）摆脱困境，所以政府有意识地选择较低收入的工人群体而非失业家庭作为租户。

1.2.3 住宅区管理严格

波士顿住房管理局派驻一名主管，带领两名助理经理和两名维修主管（一支8-14人的维修队伍），对住宅区恪尽职守地进行管理，并获得了租户们的一致称赞。

1.2.4 社区自我组织

带着对新家的自豪，居民们竞相维护这个新社区，努力使公寓保持整洁，并且要求邻居们也这么做。他们在门厅上挂上漂亮窗帘，将门厅地板打上蜡，还开展竞赛，评选大楼内哪一层楼面或哪栋楼最清洁。由于社区里住有4000多名孩子，母亲们成立了“母亲俱乐部”，组织聚餐、时装表演、晚会、跳舞课、烹调演示等一系列活动。这些活动是社区生活的快乐时光，也是为一系列项目筹款的好机会。

2 哥伦比亚角公共住房项目及社区蜕化为贫民窟（1962年-1978年）

2.1 被遗忘的孤岛

2.1.1 被忽视的需求

和谐社区建设只是延缓而没能阻止哥伦比亚角的衰败。哥伦比亚角重新走入了波士顿人的视野是在1962年。一天，一名6岁的黑人小女孩在住宅区被运送垃圾的卡车轧死了。媒体对该事件密集的报道才使人们意识到，哥伦比亚角已被忽视多年。鉴于对健康和卫生条件的考虑，早在十年前，城市规划者就警告在项目落成住户搬进去之前必须关闭垃圾场。多年来，哥伦比亚角的母亲们也一次次前往市政厅，请求关闭垃圾场。但是当时“城市更新”运动正如火如荼地开展，整个波士顿西区都在拆迁，需要地方倾倒垃圾。

2.1.2 衰败迹象已显

在各方力量的推动下，两个垃圾场先后被关闭了。但是记者深入哥伦比亚角采访后发现，它的孤立已逐渐从地理上的转变为社会意义上的。走进哥伦比亚角，看到衰败迹象已显：干净的公寓紧挨着倒满垃圾的公寓;保护得很好的大楼（楼层）与破败的大楼（楼层）交错其间……波士顿住房管理局开始将很多“问题”家庭（如酗酒、吸毒、家庭暴力等）分配到这里。1962年时，50%的居民在21岁以下，40%的家庭接受福利救助（如老人救济金、儿童救助、残疾人救助等）。租户的平均流动率是20%，高于全市12%的平均水平。

2.2 贫困集聚

由于公共住房最初是为“被淹没的中产阶级”建造，住房管理局仔细审查租户的背景，还进行家计调查，以确保入住的租户能够持家过日子。但是，随着时间的推移，大多数在上世纪五十年代搬进哥伦比亚角的工人家庭，经济趋于稳定，加之哥伦比亚角的管理维护状况开始恶化，纷纷通过联邦住房管理局保险的住房贷款购房到郊区去居住。取而代之的，是从美国南部移民到波士顿的黑人家庭、“城市更新”过程中的安置户和西班牙裔移民家庭。这些新住户大多收入非常低、依靠公共救助生活，很多家庭存在多种问题。最后，和美国的其他公共住房一样，哥伦比亚角逐渐变成了城市最贫困人群最后的容身之所。

在整个20世纪60年代，社区中条件好的家庭每天都在搬离。租户种族构成也在发生变化，1954年时，90%的租户是白人家庭，到1970年时已经变成了60%以上是黑人家庭。20世纪70年代，哥伦比亚角已经成为一个贫困黑人聚居的“种族隔离区”。

2.3 管理瘫痪

2.3.1 资金断流、维修停止

哥伦比亚角的管理日渐陷入瘫痪，物理层面的维修基本没有了。以前电梯要是坏了，20分钟之内保证修好，现在对于公寓的基本维修常常拖了几个月才进行，最后无人问津;中央供暖系统在冬天不能使用;电梯坏了后，租户们只能走经常有罪犯出入的楼梯。直接的原因是波士顿住房管理局日渐陷入资金困境。一方面支出增加，很多住房年日已久，需要大修;同时官僚机构膨胀，运行费用不断上升。另一方面，运营主要依赖的租金收入却在不断减少，尤其是1969年通过布鲁克修正案，将公共住房租金上限定为租户收入的25%;1973年，尼克松总统又决定暂停联邦政府对公共住房的一切资助。

2.3.2 租户挑战、权威消解

受“租户权利运动”的挑战，公共住房项目管理者权威消解，社区日渐陷入无管理状态。“租户权利运动”将住房管理局的种种规定（如租户必须打扫门厅）看作是对私人隐私和租户权利的侵犯，当公共住房项目管理者权威被消解和社区规则不再被严格执行，人们很快看到门厅里扔满了垃圾，窗户破了，门闩掉了……社区在无管理的状态下很快衰败。

2.4 失业和犯罪代际传递

贫困人群聚集导致相互之间缺乏资源借用，哥伦比亚角居民失业率越来越高。贫困、失业，再加上房屋破败不堪，波士顿房屋管理局索性停止招租住户，将近四分之三的住房单元被闲置下来无人居住，遂成为贩毒、抢劫等各种罪犯活动的庇护场所。

失业和犯罪的增加又进一步恶化了居民子女的教育环境，失业和犯罪出现了代际传递。孩子们失去了好的学习典范：女孩们开始吸烟、饮酒、结交，男孩则开始斗殴、偷盗、故意破坏、吸毒。新成长起来的哥伦比亚角公民们，由于找不到工作，很多加入了暴力团伙，最后进了监狱。

20世纪70年代中期人们再谈到哥伦比亚角时，就只有犯罪和团伙暴力了。由于犯罪的猖獗，波士顿住房管理局索性在哥伦比亚角的入口处摆上“掉头行驶”的标识，警告人们不要接近该区域。最后，连医疗救护车也不愿意入内，除非有警察的护送。

3 哥伦比亚角改造为混合收入社区（1978年-1990年）

3.1 社区居民、开发商和政府三方参与改造

鉴于哥伦比亚角已日渐成为美国公共住房失败的象征，1978年，美国住房和城市发展部拨款1000万美元用于哥伦比亚角的改造，并规定必须由一个哥伦比亚角居民选举的团体参与资金使用。哥伦比亚角社区专门小组――一个以非洲裔妇女为主的7人志愿团体应运而生。1978年秋天，该专门小组与有过成功改造破败社区经验的房地产公司CMJ（Corcoran， Mullins， Jennison）开始接触，邀请他们接手项目。CMJ也看到哥伦比亚角所具有的地产价值。此时，麻省大学波士顿校区（1974年）和肯尼迪图书馆（1979年）先后在半岛上落成，上世纪八十年代初市政当局又对地铁站进行了更新，哥伦比亚角的开发环境已有了很大改善。CMJ的目标打算是将哥伦比亚角改造成一个私人拥有的混合收入社区，因为在它看来，大规模穷人集聚的、政府拥有与管理的保障房注定是一个失败。

这一计划最初遭到波士顿住房管理局的反对，理由是混合收入社区将减少公共住房的数量，实则是因为不愿失去对公共住房的控制权，而倾向于在原有基础上对公共住房进行现代化的改造。但是，联邦政府对私人企业能够给穷人提供住房，还能降低联邦支出及政府责任非常感兴趣。鉴于原先高密度的社区和贫困集聚导致了哥伦比亚角的衰败，联邦政府允许减少公共住房数。

最后，CMJ和另一家公司及专门小组组成了以CMJ为首的有限合作伙伴关系，其中专门小组拥有其10%的股权。新建小区将由CMJ的私人管理公司管理。整个改造计划的规划期限为3年（1983年-1986年），建筑期限为4年（1986年-1990年）。项目总开发费用为2.5亿美元，其中联邦政府提供了2100万美元，州政府提供了1.54亿美元（住房贷款），私人投资7500万美元（股权）。整个项目土地以一美元的（名义）价格长期租给开发商。

3.2 采用混居模式，完善配套设施

为去除犯罪频发、管理不善、建筑丑陋等等污名，建成后的新住宅区改名叫港口角，包括了400个永久性的低收入住房单元和873个面向中产阶级的市场价位住房单元。在新建的小区中，接受政府补贴的低收入者住房单元均匀分布，在设计上与小区中市场价位的住房并无差别。这些公共住房面积大小不等，以满足不同规模和类型的低收入家庭的需要（图2）。

此外，为了从布局上增进社区感，整个社区45度角朝向海边，使得每个街道能看到大海或波士顿市中心的天际线。一条景观购物街从住宅区的中心穿过，成为社区的绿地、主街、及居民们相会的地方，两端则通过公共入口和公共海滨，将港口角接入更广泛的城市社区，成为波士顿城市整体的一部分（图3、图4、图5）。

住宅区还新建了一系列的配套设施：增添了与地铁站之间的通勤车，两个游泳场，一个会所，还有网球场、海滩、医疗中心、托儿所，以及各种社会服务设施。

3.3 对社区进行“社会修复”

社会修复的首要内容，是解决和犯罪问题。CMJ接管社区一年以后，成立了保安队伍，执行新的保安政策。警察打击贩毒和暴力犯罪，对于罪犯的态度从原来的完全默许改变为现在的零容忍。即使这样，也还是花了好几年时间才解决了社区的问题。

其次是邀请社工组织介入。在重塑社会秩序的过程中，一个名叫“无限租房机会”（HOU）的居民服务私营提供商发挥了重要作用。它为“问题家庭”（如吸毒、家庭暴力、失业、不和等家庭）提供帮助，向这些家庭提供心理咨询、工作训练和帮助寻找就业机会;协助处理邻居之间的矛盾;帮助社区居民理解新租约的条款，帮助专门小组更人性化地执行这些条款;还帮助产生社区的领导人，训练选举出来的居民委员会，并通过对居民赋权为社区的持久发展提供基础。

第三是了解租户需求，严格管理。为保证租户守约，小区管理者对已入住的单元定期检查，而且CMJ管理方和专门小组代表同时到场。CMJ管理方负责记录住房损坏情况，监督住户是否遵守卫生规定等等。专门小组代表则进一步了解租户的个人需求。如果一户人家有3扇门坏了，对管理方这意味着需要修理，但对专门小组则意味着该租户可能存在家庭暴力问题。当租户们意识到他们面对的是一个在社区中投入大量资金，并且真正承担起责任的管理机构时，开始积极响应，参与到维护自己的大楼和公寓的行动中去。

4 结语

港口角现有1210户家庭，其中394户接受联邦资助和州政府资助。整个社区共有2671位居民，其中25%是附近大学的学生;5%是老人;另外有48%的成年人，主要为工人或中产阶级，失业率是6%（全市是4.4%）。

以前，管理维护哥伦比亚角完全是市政府的责任，日常维护、基础设施改善、公共安全、公共卫生等等，都需要市政府投入大量资金，哥伦比亚角培养出来的公民很多最后都进了监狱，还要进一步花政府的钱。现在，港口角居住的都是守法的居民;即便是低收入家庭的收入总数也在20年里上升了4倍，并且小区每年向政府缴纳可观的物业税。

公共住房建设中将穷人大规模集中居住的做法最终证明了不可行，同时也证明了，公共住房让作为政府官僚机构一部分的房管理局来管也管不好。港口角的成功，在于它将一个穷人大规模集聚的、政府拥有的公共住房项目，改造成了一个私人拥有并管理的混合收入小区。混合收入，意味着公共住房租户与其他收入群体无差别地居住在同一个小区中;私人拥有，则意味着改造将采用政府与开发商公私合作的方式进行。

至于如何才能将公共住房小区成功改造成私人拥有并管理的混合收入社区，CMJ公司总结了以下几条经验：（1）原住民与开发商一起，成为一般合伙人（GP），分享决策权;并在开发之初就保证所有原住民都可以搬回改造后的社区。（2）开发地点有足够的优势能吸引到市场租户或购房者;设计和所提供的设施，与传统市场开发（而不是保障房开发）一样。（3）所有单元统一设计和标准，低收入群体均匀地混入小区中，不刻意区分保障房和市场住房。（4）项目有强有力的职业化的管理;有现场的私人社会服务，为家庭适应从公共住房到私人住房的转换提供帮助。

今天的港口角成为了一个环境优美、管理良好、经济优渥、关系融洽的小区，其中原住民起到了重要的作用，从开始作为伙伴方的参与，使改造得以成功进行，到现在成为小区主要的管理主体和长久住户（1998年数据：保障房租户周转率8%，而市场租户是43%），他们对小区过去的继承、对当下社区的认同与维护对社区的稳固起到了重要作用。

今天，哥伦比亚角的改造成为美国城市复兴的一个成功案例，也获得了很多奖项，并被全国的城市规划者和开发者学习。当然这也不排除对它的批评，其中最主要的批评是它减少了公共住房的总量。但是反驳者说，原来的公共住房数量虽多，但如此失败（如哥伦比亚角），又有何意义呢？

（在本文的撰写过程中，国家行政学院社会和文化教研部龚维斌、李志明、胡颖廉等老师给予了帮助，特此感谢！）

注释：

① 根据1937年瓦格纳住房法，公共住房的建造费用由联邦政府承担（由地方政府发行债券，联邦政府支付本息），运营维护费用通过收取房租支付。

参考文献：

[1] Goody， Joan E. From Project to Community： The Redesign of Columbia Point [M]. Places ， 1993， 8 （4）： 20-34.

[2] Pader， Ellen J， Breitbart， et al. Transforming Public Housing： Conflicting Visions for Harbor Point [J]. College of Environmental Design ， 1993， 8 （4）： 34-41.

[3] Roessner， Jane.A Decent Place to Live： From Columbia Point to Harbor Point - A Community History [M]. Boston， MA： Northeastern University， 2000.

[4] Thebaud，Angie.Privately-Funded Public Housing Redevelopment： A Study of the Transformation of Columbia Point[R/OL]. Boston， Massachusetts： Institute for International Urban Development.2008[2014-01-05]. http：///documents/Case%20Studies/Harbor%20Point_IIUD_2008.pdf.