探究近郊乡镇规划中的空间管制

摘要：自改革开放以来我国经济迅速发展，我国的城镇化建设也进入了快速发展的阶段。但由于城镇发展规划不合理、建设用地的利用率偏低、城镇开发过度等问题致使空间资源管理矛盾加大、城镇空间压力扩大的现象产生。在目前的近郊乡镇规划体系中并没有形成一个完整的空间管制体系，本文以近郊乡镇的空间管制为研究对象，从近郊乡镇空间规划特点、影响空间管制的因素和如何进行分区实现空间管制等方面探讨了近郊乡镇规划中空间管制问题。

关键词：近郊乡镇；规划；空间管制

0.引言

针对近郊乡镇的城镇化发展，国家十一五规划纲要中提出了关于“主体功能区”的基本概念，但是总体还停留在探索阶段；环保部门编制的《中国生态区划方案》提出的生态功能区划由于关注的方面较为片面并未具体实施，而国土资源部提出的土地利用总体规划方案在一定程度上起到了保护土地的使用的作用，但是由于自身操作性低，在操作中出现了很多弊端。而自从美国二战后兴起的建设开发高潮，使得城镇低密度发展，冲击了城镇边缘的农用地生态自然环境，过度开发郊区使得城市的发展与郊区的发展相脱离。由此美国经济学家提出了城市增长管理模式，即开发协调城市与郊区的发展，建设配套的公共设施，设立成长管制区等。由于这些政策的实施使得美国土地资源得到了较大程度的利用，城市环境质量得到提高。而近郊乡镇的经济水平、人口规模和产业的聚集效应都远远低于城市水平。由此，在近郊城镇化中实行空间管制有利于保护近郊城镇文化建设，改善土地资源利用率等。

1.近郊乡镇空间规划特点

1.1部门协作不和谐

各个部门应当以四大空间管制政策（空间管制区划、生态功能区划、主体功能区划、土地利用总体区划）为基础相互配合，但各个部门由于职权相对独立，职能范围不相同等因素影响，造成各个部门对同一政策的不同理解，互相不同意对方的观点，造成了互相不协调，各不认账现象发生。与此同时各个部门开展相似的区域规划，没有互相配合的路径设计和制度安排，致使空间规划存在重复性，造成了资源的浪费。

1.2空间管制规划模糊

当前我国的空间管制的政策缺乏法律上的依据，单纯的以政策文件的形式，并不一定要具体的按照政策的有关精神执行，致使很多的政策客体以自己的利益为前提采取回避或仅仅只是参考的方法，所以在空间管制方面也就没有引起相关部门的重视。本文通过对空间管制政策的研究，概括了四个空间管制政策的逻辑衔接关系，提供了一个具有层级的框架图。见图1。

2.近郊乡镇空间管制编制内容

2.1影响空间管制分区的因素

影响空间管制的条件主要有自然环境、人文环境、社会环境和生态环境。自然环境主要是近郊乡镇的地形地貌，地质环境和地方环境气候等；人文环境主要需对风景名胜区域、历史文化城镇、基本农田等进行保护；社会环境主要是基础设施的建设、所处地方的交通条件、经济发展状况；生态环境包括当地的生态环境，周围是否具有重要的水系等。例如在北阳镇，其地形地势为太行山余脉和华北平原的过渡地带，地势结构较为复杂，属于暖温带季风季候，旅游资源丰富，设立了基本农田的保护区，有重大基础的设施建设，公共设施不健全，由于具有京广铁路、京深公路等贯穿全镇南北，交通条件较为便利。

2.2进行空间分区

在美国的《新泽西州重建与发展规划》中政策分区为都市规划区、城郊规划区、边缘规划区、乡村规划区和环境敏感区。其规划方式主要是为能够更高效落实政府政策而实行的是在全范围内标准划分区域。而在我国可将县级行政区作为最小的划分单元，运用结构式和提示性的分区方式，按照区域内资源的丰富度，资源利用的特征功能和土地开发的强度将近郊乡镇划分为城镇建设发展区、农业建设发展区、生态环境保护区，优先发展地区（允许进行高强度经济开发区域）、鼓励发展区（资源较为丰富区域）、限制发展区（一般是风景名胜区域、重要生态廊道区域）和须严格保护地区（人文与自然景观保护区域、生态敏感区域）等。本文主要探讨在各种资源的利用特征功能上的区域划分。

（一）在适合建设区域，以保障近郊乡镇的生态环境为前提，依据近郊乡镇的地理因素、人文因素等基本状况，合理规划乡镇的基础设施，创造良好的道路行驶条件，控制乡镇的人口容量、绿地面积和空间压力，建设具有该乡镇特色的建筑景观，杜绝盲目发展的现象发生。

（二）在限制建设区域，对风景名胜，重要生态走廊和农田用地进行严格的保护，迁出在该区域内的工业企业，防止工业污染的发生，严格执行空间准入制度，减少空间的开发强度，对新增的建设用地、建设规模和强度等进行严格的审批，严格控制建设密度和容积率。

（三）禁建区分为两个方面，一是在基本农田保护区、山体保护区、人文历史保护区等生态敏感区域严格禁止建设建筑，对违规的建筑进行拆除；二是在对周边的生态环境不造成影响的前提下，又能给当地居民的生活条件得到改善，可适当的建设一些规模比较小的建设项目。

（四）建设缓冲区

依照以区域协调，城乡一体化，生态优先，设施共享原则使近郊乡镇区域发展具有科学性和操作性，协调整体区域的发展，优化社会经济结构，保护生态系统，共享重大基础设施，使得近郊乡镇在保护生态建设的基础上实现经济迅速发展。

2.3空间管制条件

为实现近郊乡镇的空间管制，基本的条件如图2所示。

在上图中，实施的机制主要以法律保障、政策措施和反馈机制为主。国家应当拟定法律条文，用法律对空间管制进行约束。在政策上应带建立多个部门协调机制，使得各个部门互相协调且有序的为近郊乡镇的空间管制进行规划。推动空间管制的有效实施。反馈机制即实现“自上而下”和“自下而上”相互结合的管理模式，对后期的规划依照实际情况进行调整。

3.结束语

近郊乡镇的空间管理机制的顺利实现依赖于各个部门的协调和控制。在新的经济成长机制下，对近郊乡镇实施建设引导，以生态优先为原则，杜绝建设用地无序扩张的现象发生，保护当地脆弱的生态环境，各个乡镇单体协调发展，避免重复建设，使近郊乡镇实现可持续发展。

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