城镇化进程公共管理体系研究

摘要：随着我国城镇化进程的不断加快，城镇化的过程中带来城市综合管理服务问题、农村人力资源开发问题、农村人口医疗保障问题和农民子女教育及住房问题等一系列需要补足的政府公共管理能力短板。我国城镇化进程中的公共管理体系建设，应建立政府主导下的多主体共同参与体系，完善农村城镇化人口基本生活保障体系，推动人力资本开发与产业发展协同体系建设，建立人口融合与文化融合的相互支持体系。

关键词：城镇化；公共管理；主体分析；建设对策

一、城镇化的内涵及其进展情况

城镇化，是农村人口不断向城市转移，这种转移的过程既包括生活空间的转移，也包括农村人口不断融入现代产业体系的过程。城镇化的进程通常包括以下方面：第一，城镇化的进程伴随着农村人口不断向城镇转移，从而造成城市人口总量的增长以及农村人口的减少；第二，在农村人口城镇化的过程中，为产业发展提供了丰富劳动力资源；第三，城镇化的过程在形式上表现为农村人口生活空间的变化，但是从更本质的层面体现为农民生活方式、城市文明等内在价值体系的深度融合。根据中国共产党第十八次全国代表大会报告、《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》等一系列重大决策的意见，我国启动了新一轮城镇化建设进程。据统计，1978—2013年，城镇常住人口从1.7亿人增加到7.3亿人，城镇化率从17.9%提升到53.7%，年均提高1.02个百分点；城市数量从193个增加到658个，建制镇数量从2173个增加到20113个。根据国家发改委等相关部门预测，2018年中国城镇常住人口将达到8.1亿人，2020年中国城镇化率将达到63.4%，“十三五”期间城镇化持续发展的态势将会进一步深化。

二、我国城镇化进程引致的社会公共管理问题分析

1.城市综合管理服务问题。在农村人口城镇化的过程中，农村人口大量融入城市，导致城市的生活空间更加拥挤。特别是在一些城市空间无序开发的背景下，城市人口的集聚程度更高，进而导致交通拥堵、城市生活垃圾处理能力不足、城市健身等公共服务资源的人均供给量降低、城市污染加剧等现实问题，导致城市人口的城市生活满意度降低。因此，急需根据城市资源承载力的现状提高城市综合服务能力。2.农村人力资源开发问题。在农村人口城镇化的过程中，为产业发展提供了丰富劳动力资源，但是由于农民工普遍存在受教育程度较低等现实问题，导致农民工一方面存在显著的就业难题，另一方面农民工仅能从事简单劳动，农村人口城镇化进程中的人口红利难以形成经济发展的驱动力。因此，急需加强城镇化进程中的农村人口人力资源开发工作，积极构建农村人口人力资源开发的组织体系和实施体系建设。3.农村人口医疗保障问题。在农村人口城镇化的过程中，对医疗保障问题提出了诸多新的需求。一方面，随着人口总量的增加，对妇幼保健、预防接种、传染病防控、计划生育等公共卫生服务的数量和质量提出了新的需求；另一方面，随着人口总量的增加，也构成了对城镇化进程中农村人口的医疗保障支出的压力。因此，社会医疗保障体系应积极吸纳农村人口参保资金。同时，应加大社会医疗保险资金的运作和增值，从而保证城镇化进程中社会医疗保障收入能够有效满足医疗支出的需求。4.农民子女教育和住房问题。在农村人口城镇化的过程中，农民工子女的教育问题以及农民的住房问题也是急需完善的政府公共管理能力短板：在农民工子女的教育问题方面，农民工子女同样具有平等的受教育的权利，这就对初等教育、中等教育等各层次教育主体的数量以及不同学籍之间的转换提出了新的需求；在农民的住房问题方面，由于农民普遍缺乏城市住房的购置能力，这就需要政府积极创新公共住房制度，满足城镇化进程中农民的住房需求。

三、我国城镇化进程的社会公共管理主体分析

2013年，党的十八届三中全会指出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”全会进一步指出：“有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法制政府和服务型政府。”在上述思想的指导下，我国城镇化进程中的公共服务主体体系应建立以政府为主体的主体体系结构，其必要性体现在以下方面：1.政府是城镇化进程的责任主体。新型城镇化的核心是人的城镇化，人的城镇化的背后不仅在地理位置上要从农村或者其他区域即小的村镇来到城市，更重要的是它要能够和这个城市获得同等、均等的公共配套服务，或者是一种同等的市民待遇。政府作为整个城镇化进程当中一个推动的主体，如果政府自身不做自我的改造，也很难改造这个城市。这就要求政府的角色从过去的公共管制、公共管理，向未来的公共服务体系建设转变，就是从传统的管理到新型的服务。2.公共管理是政府的重要职能。从政府职能的角度分析，社会公共管理服务职能是政府除政治、经济、文化职能以外政府必须承担的其他职能，主要表现为调节社会分配和组织社会保障的职能、保护生态环境和自然资源的职能、促进社会化服务体系建立的职能、提高人口质量的职能等方面。城镇化的过程中带来城市综合管理服务问题、农村人力资源开发问题、农村人口医疗保障问题以及农民子女教育和住房问题等主体上均属于社会公共管理服务职能的范畴。因此，政府应发挥主体功能。3.公共物品私人供给非高效率。从经济学的角度分析，公共物品的私人供给存在显著的非效率性，而采用政府供给的形式是提高公共物品供给和配置效率的有效途径。在城镇化进程中形成的对于教育资源、医疗资源以及城市交通、城市健身等公共服务资源具有典型的公共物品的属性，完全的市场化主体缺乏积极参与和提供上述公共物品的市场激励。因此，为了有效满足城镇化进程中对公共物品的需求，应由政府履行或者建立政府主导下的多主体共同参与机制。

四、我国城镇化进程中的公共管理体系建设对策

我国城镇化进程中的公共管理体系建设，应建立政府主导下的多主体共同参与体系，完善农村城镇化人口基本生活保障体系，推动人力资本开发与产业发展协同体系，建立人口融合与文化融合的相互支持体系。1.建立政府主导下的多主体共同参与体系。首先，从城镇化的推动主体、政府职能以及公共物品的私人供给等角度分析，政府必须在城镇化进程的公共管理体系中居于主导地位。但是，受到政府财政资源有限性的制约，在涉及城市交通、城市健身、公共住房等公共物品的供给领域，政府难以提供与城镇化进程中形成的公共管理需求相符的公共物品。因此，政府应发挥主导和引导功能，积极吸引社会资本参与城镇化建设进程的公共管理体系建设。例如，政府发起设立城镇化建设引导基金，采用PPP模式进行项目建设等，都是建立政府主导下的多主体共同参与机制的有效措施。2.完善农村城镇化人口基本生活保障体系。完善农村城镇化人口基本生活保障体系，是保障城镇化进程的基础，也是在城镇化的过程中保障社会稳定的重要制度基础：在教育领域，可以采取政府购买服务等方式，保障农民工随迁子女在普惠性民办学校接受义务教育的权利；在住房领域，可以采取廉租住房、公共租赁住房、租赁补贴等多种方式改善农民工居住条件；在医疗和社会保障领域，应完善职工基本养老保险制度，鼓励农民工积极参保、连续参保，将农民工纳入城镇职工基本医疗保险。3.推动人力资本开发与产业发展协同体系建设。随着我国城镇化进程的不断深入，为我国产业结构调整以及产业机构的优化升级提供了巨大的劳动力成本红利。但是，我们也应该认识到，由于受教育程度普遍较低，在城镇化的进程中必须坚持人力资本开发与产业发展协同体系的基本原则：在人力资本开发方面，建立政府、教育机构、企业等多主体共同参与的农民工教育和再培训机制，提高农村城镇化人口的岗位胜任力；在产业发展协同体系方面，根据农村城镇化人口的数量等实际情况，适当引导和鼓励劳动密集型产业的发展，解决农村人口的就业问题。4.建立人口融合与文化融合的相互支持体系。城镇化的过程在形式上体现为农村人口生活空间的变化，本质在于通过文化的融合实现农村城镇化人口生活方式、文明意识等精神层面的城镇化。因此，应建立人口融合与文化融合的相互支持体系：一方面，应加大社会文化硬件设置的投入力度，丰富人民文化活动形式；另一方面，发掘城市文化资源，强化文化传承创新，促进传统文化与现代文化、本土文化与外来文化交融，形成多元开放的现代城市文化。

五、结语

随着我国城镇化进程的不断深化，城镇化的过程中带来城市综合管理服务问题、农村人力资源开发问题、农村人口医疗保障问题以及农民子女教育和住房问题等一系列需要补足的政府公共管理能力短板。我国城镇化进程中的公共管理体系建设，应建立政府主导下的多主体共同参与体系，完善农村城镇化人口基本生活保障体系，推动人力资本开发与产业发展协同体系，建立人口融合与文化融合的相互支持体系。

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作者：段莉 单位：陕西省行政学院