城镇化难题的破解及其政府责任

摘要：城镇化是中国现代化的必由之路。尽管学界、政界已形成共识：新型城镇化是人的城镇化，但政府推进的城镇化往往会因为地方政府的自利性而导致土地的城镇化和“造城”的城镇化。要减少和避免如此问题，作为公共利益的维护者与公共秩序的保障者，政府应该担负起公正制度设计、公共政策制定、公共服务提供、公平市场监管、开放社会培育的责任，尊重经济规律，在“市场拉动”的机制下，因势利导，顺势而为，通过深化城镇化配套改革主动解决市场失灵，推进农业转移人口市民化。

关键词：新型城镇化；政府责任；户籍制度；农民市民化

中文分类号：F299.2 文献标识码：A 文献编号：

不论从近代以来国际发展的经验还是从30 多年中国改革开放的实践来看，城镇化是中国现代化的必由之路，亦是中国经济发展的基本动力。特别是近年，由美国次贷危机引发的全球性金融危机尚未消退，蔓延欧洲的债务危机亦未得到根本扭转。当下，世界经济复苏的前景仍不容乐观，中国的出口贸易受到较大影响，经济发展的内生性动力趋于下降。在此大背景下，为了寻找新的经济增长空间，城镇化建设被寄予厚望。据有关数据测算，我国城镇化率每年提高1个百分点，可以吸纳1300多万农村人口进城。这对日用消费品、住房、汽车、城镇公共服务和基础设施，都会形成巨大需求。因此，新一届政府强调，扩大内需的最大潜力在城镇化。城镇化既可增加投资，又能拉动消费，是中国经济发展的重要引擎。[1]城镇化是农民增收、农村进步和农业现代化的必要条件，也是经济增长、社会稳定、政治民主的必要基础。因此，城镇化是中国现代化进程中一个基本问题，“一个大战略、大问题”。[2]

一、城镇化中的难题

随着改革开放和市场经济的不断发展，中国城镇人口占全国人口的比例迅速增加，已经从1978年的18%上升到2012年的52.57%，达到世界平均水平。但这只是表象。实事求是地讲，城镇七亿人里有近四亿不是完全的市民，中国真正意义上的城镇化率只有30%，远低于发达国家，也大幅落后于我国工业化率。[3] 世界经验证明，城镇化不仅仅是一个农民人口向城镇转移的过程，在本质上，城镇化是一个经济过程，也是工业化的必然结果。过去三十多年，由于中国推进城镇化的传统模式没有与工业化协同发展，一味追求速度与政绩的地方政府更是将城镇化演变成为土地面积和建筑物的城镇化，农民工享受不到公共服务和社会保障等方面的市民待遇，致使农民工难以真正融入城市。

为了克服传统城镇化模式的弊端，促进中国经济社会的协调发展，加快推进新型城镇化建设自然就成为新一届政府的主抓手。新型城镇化是人的城镇化。城镇化的关键是提高“人”的生活质量，其目的是造福百姓、富裕农民。新型城镇化要做到产城融合，让农民工真正融入城镇生活。但是，在现有的经济增长格局和当前的行政体制下，基于地方财政和GDP增长的政绩观，几乎所有的地方政府都非常现实地认为城镇化依然是城市建设，是投资上项目。因此，即使在新型城镇化理念的呼吁下，土地的城镇化和“造城”的城镇化仍乐此不疲。江西赣县“框架扩城”、湖北十堰“上山要地”、陕西延安“削山造城”就是比较典型的例证。鄂尔多斯、营口等一些城市已经出现了“底特律式”的问题。[4]城镇化因为地方政府的自利性而出现严重的“异化”，导致中国当前的城镇化出现了“两个极不对称”，即城市化占用耕地的增长和农村就业转移增长的比例极不对称，城市规模扩张和城市吸纳稳定居民的比例极不对称。[5]甚至有学者担心：基础设施投资和政绩激励相互结合，国内的城镇化有可能会变成大规模基础建设乃至“削山填海”的“造城运动”的代名词，造成要素资源极为严重的错误配置，最终演化为国民经济一场浩劫。[6]有学者对这种传统型城镇化所产生的严重恶果做了这样客观地评价：它“制造了城镇化率的数字泡沫，放大了户籍壁垒的制度缺陷，暗藏了土地财政的隐性风险，侵蚀了耕地资源的保护红线，引发了攀比冒进的失控开发，催生了商业贿赂的高发多发，扭曲了干部考核的评价导向，漠视了城市自身的弱势群体，割裂了文化遗产的历史传承，恶化了生存发展的环境空间。”[7]特别是近几年城镇化过程中因为征地、拆迁而引发的时有发生，而由于开发和工业化而导致的生态破坏和环境污染事件更是层出不穷。如何阻止和避免此类“伪城镇化”问题的蔓延和发生就成为主导城镇化的政府必须直面和破解的难题。

二、城镇化中的政府角色

笔者认为，要减少和避免政绩的城镇化、房地产的城镇化，政府首先应对自身在城镇化进程中的角色进行合理而准确的定位，这样才能在城镇化进程中更好地履行政府职能，发挥政府规制和治理的真正作用。

纵览政治思想发展史，从消极的“守夜人”到积极的市场干预者，再到多元合作治理者，不管对政府的定位怎样转变，但归结到一点：无论哪个流派，无论从哪个视角来看，无论什么样的国家，政府最根本的角色都应该是公共利益的维护者与公共秩序的保障者。为了达到平衡利益和保持稳定的目的，政府通过角色的调整和职能的转变才有了大政府（积极政府）与小政府（消极政府）之分。从世界范围来看，西方发达国家由于市场机制与社会自治的成熟，加上发展代价的经验教训，建构责任政府、有限政府已成为共识。但在后发展国家，由于市场与社会治理功能的缺失或及其有限，积极强势的大政府成为它们现代化进程中共有的趋向与特征。

当然，作为后发展国家的政府肩负着日益巨大的追赶压力。为了实现赶超任务，发展中国家不得不提高经济增长速度，扩大经济总量，几乎以一种跳跃的方式“压缩”现代化进程。在现代化提前进行的同时，现代化进程中的问题也提前出现了，而且许多问题会同时出现，陷入“问题累积式发展”的怪圈。[8]P19中国就是这样一个“把市场化、工业化和社会主义制度的改革三重重大的社会转型浓缩在了同一个历史时代，在工业化与社会主义宪法制度双重约束下推进市场化”[9]P5的后发展中国家。由于现代化过程被压缩，从问题的发生到解决之间，没有留下缓冲的余地，这就使得原本还不严重的问题全都表现为社会焦点，比如，腐败、两极分化、地区间差距拉大、失业增多、犯罪率上升问题等。这些问题的严重性在于它们无法单单通过市场解决，而是压向政府。由于无法一下子全部解决，这些问题相互耦合，更加剧了社会冲突的程度。它们几乎全都表现为政治问题，必须通过政治手段解决，这给政府带来巨大压力。[10]P16加之历史上专制主义传统和全能政府的盛行，导致今天的中国市场发育滞后、社会发展迟缓、公民意识淡薄，市场治理和公民自治能力严重不足，这就决定了中国现代化建设的艰难性与复杂性，同时也决定了政府在中国经济社会发展过程中不可替代的推动性作用。

政府推进城镇化是当代中国社会发展的必然逻辑。但是，政府在城镇化中的推动作用并不意味着政府可以包打天下，完全按照自己的意愿规划和设定城镇化的目标与进程，选择和创制城镇化的模式与路径。城镇化是市场和工业发展的产物，市场化和工业化是促成城镇化的直接动能。因此，推进城镇化，首先要尊重市场和工业发展的客观规律。真正的城镇化应该是一个与市场机制和工业发展相协调的生成过程。发达国家的历史经验已经证明：如果忽视市场机制与产业发展而一味地对城市建设进行增量式扩张，最终就会导致严重的“城市病”或房地产泡沫两种恶果。其次要尊重社会发展的规律。市场经济的发展和信息化时代的来临加剧了社会的流动和社会分层，社会结构和社会利益整合愈益变得多样和复杂，社会问题丛生且矛盾与冲突频发，传统的社会管制手段与方式已经捉襟见肘，各方参与的多元社会治理渐成趋势。集思广益，发动民间智库参与制定城镇化发展战略，举社会之力推进城镇化发展进程当是不二的选择。最后要尊重现代政府运行的规律。在推进城镇化的过程中，在民的法治政府代表人民公开、公正地行使公共权力，在廉洁、廉价、高效的运行中服务社会。其目的是竭力保障和发展个体的合法权益，保证市场在有序、公平中依法竞争，实现社会公共利益的最大化。

三、破解城镇化难题的政府责任

从更深层次的宏观视角来看，城镇化发展是一个非常复杂的大系统，涉及到产业布局结构、公共产品布局结构、大中小城镇布局结构和国家基础设施布局结构等的综合统筹。因此，城镇化就不单单是地方政府自己的事情，地方的城镇化必须要纳入到国家和区域发展的大局中来谋划。在城镇化进程中，政府必须担当起公共利益维护与公共秩序保障的角色，履行好相应的基本责任，才能更好破解城镇化中面临的难题，保障人的城镇化的健康发展和顺利推进。

1.公正制度供给

对于现代化和经济的继续发展来说，有效国家的本质意义在于能够有效供给经济与社会转型、发展所需要的制度资源。作为顺应社会发展的正义的制度，它“能够为转型和发展提供明确的发展方向、有序的发展空间和规范的行为逻辑。”[11]P149但由于制度最终是由政府供给，偏离公共利益追求的自利性或缺乏对社会发展规律与时俱进把握的政府都将导致社会变迁过程中的制度滞后和制度失效问题。如果一个社会制度滞后和制度失效问题得不到及时校正，政府长期不能解决公正制度的有效供给，势必严重影响社会治理并终将酿成政治合法性危机。因此，在现代化的过程中，政府的首要责任是要通过公平正义制度的安排来协调社会的利益关系，平衡社会的利益分配，确保整个社会发展的持续稳定与和谐。

城镇化本身就是一个社会变迁和利益协调的过程。政府作为城镇化的有力推手，其根本性的责任就在于：为城镇化的顺利运行提供强有力的制度保障。既然城镇化的核心是人的城镇化，是要让农民工真正融入城镇生活，那么，我们就要审视和改革现有的严重束缚农民工入城的种种制度藩篱，为人的城镇化提供公平的制度保证。众所周知，现行的户籍和土地制度是阻隔在城乡之间的主要壁垒。由于城乡二元的户籍制度的存在，农村人口不能享受城市居民同等待遇，被拒于城市大门之外。因此，户籍制度改革作为事关公平正义的改革，不仅体现新一轮深化改革的合理性，更是城镇化有效推进的必要前提。废除不合理的户籍和社会管理制度，建立与市场经济相适应的全国统一的劳动力市场，以便利、鼓励劳动力跨区域流动，乃是政府不可推卸的责任。与户籍制度改革需要联动的是土地制度改革。在城镇化过程中，一方面，随着工业化的发展和城市的扩张，土地资源变得越来越紧张，因征地、拆迁引发的社会矛盾与冲突不断；另一方面，随着农民工进城而出现的是农村的空心化，大量宅基地空置，大片耕地被荒芜，造成对土地资源的极大浪费。为了优化配置资源，必须对相关土地制度进行重新安排，尤其是建设用地制度改革。应该加快农民土地确权和农村集体土地产权制度的完善，尽快破除政府垄断征地，提高农村征地补偿，实行同地地权同利，让农村的集体建设用地能够真正入市，逐步实现农村集体土地同权同价参与城镇开发。

2.公共政策执行

政策的好坏与执行的优劣决定着社会发展的水平和程度。近代以来，随着人民政治理念的深入人心，基于实现公共利益而得到公众授权的政府合法性观念得到广泛确认。公共性成为政府的第一属性。这样，作为政府对社会价值和利益的权威性分配方案的政策理所应当就应该体现公意和公益。如果缺乏来自下层的呼声和不同群体之间的利益博弈，好的公共政策不一定会制定出来。即使好的公共政策得以出台，由于政府公职人员社会人格的复杂性和伦理素质的差异性，加之政策执行需要一定的灵活性，如果缺乏来自上层的监管和下层的压力，执行者就有可能从保护自身利益出发过滤公共政策，最终导致政策的执行偏离公共政策的意图。更有甚者，一些政府部门在利益的驱动下失去不同利益协调者和公共利益维护者的角色，成为与社会争利的利益主体。它们将公共权力部门化，部门权力利益化，严重扰乱了社会的公平机制，滋生了公共权力的腐化。因此，作为最高层级的中央政府尤其要完善对地方政府的考核指标体系和考核奖惩制度，加大监督和监管的力度，确保中央政令畅通和政策的落实执行，严防国家公共政策在地方实施中的变通、走样乃至失效。

城镇化的目的是要让农民真正融入城镇社会，实现向市民身份的转变。但对于大量农民而言，除了前述的制度因素外，生活成本的高昂、社会保障的短缺和稳定就业的困难等诸多现实问题，事实上成为农民转变为市民的最大障碍。要实现和容纳约四亿农民的市民化，就必须在城镇化发展的整体架构中，抓紧制定并有序实施促进农民工融入城市的政策措施，推动城镇社会保障、医疗卫生、教育、文化等基本公共服务覆盖农民工并逐步实现均等化，帮助他们逐步解决就业、住房、医疗和子女教育等方面实际问题，放宽中小城市落户条件，降低城市生活成本门槛，把在城镇已稳定就业和居住的农民工有序转变为城镇居民。

3.公共服务提供

公共政策执行与落实的过程其实也是公共服务提供的过程。公共服务是满足公共需求的行为，是为公共利益提供一般性或普遍，是政府公共性的外在体现。从价值层面讲，公共服务是维护基本人权的活动。公共服务以合作为基础，强调政府的服务性，强调公民的权利。从我国情况看，基本公共服务主要包括公共就业服务、基本养老、义务教育、基本医疗卫生、保障性住房、公共文化、基本环境质量以及公共安全等服务类别，旨在保障全体公民特别是低收入群众生存发展的基本需求，这是公共服务中最基础、最重要的部分，公益性较强，政府担负着义不容辞的主体责任。尽管在“十一五”时期，我国社会建设取得新进步，基本公共服务水平和均等化程度明显提高。但是，“教育、就业、社会保障、医疗、住房、生态环境、食品药品安全、安全生产、社会治安、执法司法等关系群众切身利益的问题较多”。[12]P5这就决定了政府推进的城镇化应该是一种具有明确指向性的城镇化发展方式，即能够充分容纳和实现农民市民化的城镇化发展方式，就是为农民市民化进行社会保障和公共服务配套的城镇化发展。[13]正是基于此，我国“十二五”规划纲要明确了基本公共服务的范围和重点，它们分别是公共教育、就业服务、社会保障、医疗卫生、人口计生、住房保障、公共文化、基础设施和环境保护。十更是进一步提出，加快健全基本公共服务体系，以保障和改善民生为重点，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，努力让人民过上更好生活。

特别值得注意的是，人口众多、大城市日趋饱和超负的现状及农民市民化的成本等因素决定了中国城镇化的重点是就地城镇化，换言之，也就是小城镇化。但是，制约小城镇化的最大问题之一就是小城镇的基础设施建设严重滞后。据统计，目前我国还有20%的小城镇无集中供水，86%的小城镇无污水处理设施，小城镇的人均市政公用设施投入仅为城市的20%。小城镇的基本公共服务，无论是公共教育、公共医疗卫生还是公共文化设施，都远远无法同大中城市相比。这就不难理解，为什么近年来，小城镇人口比重不升反降，到2010年下降到20.7%，回到20年前的水平。[14]在这样的发展状况下，要让小城镇能够承担起农民市民化的历史任务，就要把县城和小城镇作为治国理政的重点，特别要把地级以上城市的教育、医疗和文化等公共资源有序分散转移，加强公共交通、污染防治、水电气热供应等城镇基础设施建设，从而保证县城和小城镇有就业支撑，有服务保障，有承载力量。

4.公平市场监管

市场经济是以商品生产和交换为网络结构的社会经济活动系统。它是人类社会经济活动形式在商品经济阶段成熟起来以后，市场成为商品经济运行的枢纽，通过市场要素自发地有机运转进行资源配置，以其自主性、平等性、竞争性、统一性、开放性和有序性，实现市场引导、利益刺激、优胜劣汰的功能，因而成为商品经济社会发展生产力的最好经济体制。市场经济天然地要求法治的保护。如果没有法律来明确市场多元主体责任与权利、赋予市场主体自由平等的契约精神、规范市场公开公平的竞争，市场经济根本就无法正常运行。因此，政府在市场经济活动中是不能缺位的。政府的职能之一就是首先通过法治化建设，为市场经济的运行创设良好的社会环境。而最为重要的，政府要加大市场监管力度，依法运用经济手段和行政手段对宏观经济进行必要限度的调控，以减小和弥补“市场失灵”。

由于中国的法治社会尚未建成，社会主义市场经济体制仍在完善之中，这就决定了中国政府在市场监管方面必须肩负更大的责任。当前推进城镇化过程中面临的最突出难题是土地供需失衡、利用率低下以及地方政府过度依赖土地财政。近年来，我国各项建设用地扩展很快，但城镇建设用地使用效率下降，而且土地使用粗放程度不断恶化。据调查，全国城镇规划范围内共有闲置、空闲和批而未供的土地近26.67万公顷（400万亩）。全国工业项目用地容积率仅为0.3-0.6，工业用地平均产出率远低于发达国家水平。[15]农村土地闲置状况比较严重，估计目前闲置规模达到185―285万公顷。农地质量下降。过去十年城市化占用质优耕地多达242万公顷。目前，我国18.26亿亩耕地中，70%的耕地由于农田使用过量化肥、农药、工业污水排放等原因已受到污染，影响了我国粮食安全。地方政府过分依赖土地财政。大量的城市有一半到三分之二的城市建设资金都是来自于土地出让收入。[16]这又在一定程度上推高了房价，严重阻碍了城镇化的进一步推进。此外，部分城市还出现了过分依赖工业化用地拉动城镇化进程的现象，造成了城镇化建设盲目扩张、人口聚集不足，进而导致城镇基础设施闲置的问题。

针对上述问题，政府应该综合运用多种手段，加大市场监管力度，完善土地用途管制制度，加强土地利用总体规划对城市用地规模的管控作用，严禁以城市发展为名擅自修改城市建设用地规模；改革供地方式，提高农地和城市建设用地使用效率，尤其是强化土地供后监管，加大闲置土地处置力度。从项目跟踪、预警提醒、闲置土地查处等多方面对已供建设用地开发利用情况进行全程监管；严格保护农田耕地，保障失地农民利益，加强环境保护，减少地方政府对土地收入的依赖，为城镇化的良性持续发展提供保障。

5.开放社会培育

改革开放以来，市场经济的发展极大地促进了社会主体、社会结构和公民利益的分化，导致自由流动资源的形成和自由活动空间的扩展，从而为一个更为活跃的多元社会的出现提供了可能。特别是对于中国这样一个超大型的国家而言，随着社会分化、分工细化和社会事务的急剧膨胀，使得政府在应对公共管理方面日益显得力不从心，仅仅依靠政策和政府行为已远远不够，民间自治力量的参与和社会自治能力的提升就显得尤为必需。质言之，政府与社会互动合作的善治模式将成为中国治理的大趋势。

如前所述，城镇化一个经济过程，推进城镇化需要与工业化发展相协调，更需要与市场化改革相配合。没有工业化协同发展的城镇化将会失去基础性的支撑，缺少市场力量牵动的城镇化往往会失去可持续发展的活力。像美国的底特律因为基础性工业衰败而引发的城市萧条并不是个案，而前苏联时代众多人为规划所产生的工厂型城市因缺少市场推动而没有后续的生存力，最终导致发展的枯竭。历史经验表明，市场与政府是城镇化进程中两个基本影响因素，两者协同配合是城镇化健康发展基本要求。因为市场是社会不同个体的需求合力自发决策所形成的，市场的力量往往比政府的力量更有柔性且更人性化。成熟的市场会促进公民社会得以发育。公民社会的关键作用是形成公共舆论，并把它传达到制度性决策层面。规范发展的公民社会能有效监督和制约权力的运作，培养和提高社会组织的自主意识和自治能力，它不仅可以为个人的成功提供更多的机会，而且在政府作用相对薄弱的领域中产生很大的能量。[17]以人为本的城镇化内在地要求一个更加开放自由的社会与之相适应。

对尚处在现代化进程中的中国而言，宏大、系统的城镇化工程更是一个渐进的历史过程，需要更多更大的社会力量参与其中。首先，政府应当在深刻认识公民社会发展规律的基础上进行体制性变革，加紧修订和完善关于民间组织的法规和政策，在自由宽松的环境中既积极支持、热情帮助，又正确引导、合理规范，为市民组织的发展壮大营造良好的制度环境。其次，要尊重广大农民的真实意愿和地方差异，充分发动民间智库集思广益，参与到城镇化发展的规划中来，从而制定出科学的城镇化发展战略与步骤。最后，政府应该放权、还权给社会，退出政府不适合做为的行业，开放社会有能力、有动力去做的领域。允许民营资本力量更积极地进入到城市建设中，以此优化和提升城镇化质量。

小结

在经济全球化时代与身处改革、转型的关键阶段推进城镇化，中国政府既要学习和借鉴世界城市化的经验教训，亦需从国情出发探索创新城镇化的模式。要走出扩地造城的误区，破解城镇化过程中的种种难题，政府作为公共利益的维护者与公共秩序的保障者，必须坚持其公共性，在尊重城镇化发展规律的基础上，因势利导、顺势而为，充分发挥市场“无形之手”的拉动和公民社会的辅助治理作用，深化城镇化配套改革，规范政府行政运作。通过改革户籍、土地等不合理制度，保证从政策上解决就业、住房、医疗和教育等实际问题，加强城镇基础设施和公共服务的规划与供给，加大宏观调控与市场监管的力度，真正着手培育开放合作的社会，减小和弥补“市场失灵”，以政府“有形之手”加快推进农业转移人口市民化，最大限度地发挥政府在城镇化中独特的社会治理作用。

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作者简介：铁锴（1970―），男，陕西凤翔人，宝鸡文理学院副教授，法学博士。研究方向为政治哲学与政治发展。

基金项目：陕西省教育厅2013年科学研究计划（人文社科专项）项目“城镇化过程中的政府责任与地方治理研究”（2013JK0035）；国家社科基金项目“西部农村与基层政府治理研究”（10XZZ012）阶段性成果。