加强城镇化管理研究

【摘 要】该文对我国土地征用制度进行了回顾，论述了失地农民利益受损的种种表现，重点论述了对失地农民的社会保障措施。

【关键词】失地农民；社会保障

《河北省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出以统筹城乡发展为路径，深入推进城镇化和新农村建设，到2015年，全省城镇人口增加到4100万人，城市化率提高到54%，达到或超过全国平均水平。随着城镇化进程的进行必然有更多的农民失去土地。而土地不仅是农民最基本的生产要素和最可靠的收入来源，而且还承担着农民生活保障和养老保险的功能。然而，伴随着城镇化进程的加速，城乡结合带失去土地的农民遇到了最严峻的挑战：一方面迎来了转变身份“由农民变市民”的机遇；另一方面也带来了失去土地保障以后能否融入城镇居民行列、获得相关保障的风险。这是经济转型时期普遍存在的现象。与其他农村转移劳动力相比，土地被征用后的失地农民的特殊性主要表现在：不能亦工亦农、亦城亦乡，必须放弃对土地的依赖从事非农业生产，属于迁移城市的非自愿性的非经济性的强制性的政策性移民。

一、我国的土地征用制度回顾

建国以来我国的土地征用制度大致经历了计划经济时代重安置轻补偿的征地补偿制度、20世 纪80年代安置和货币补偿并重的安置补偿制度以及90年代后单一的货币补偿制度三个制度变迁阶段。我国征地补偿制度变迁中存在很强的路径依赖性，而这也是引起我国现阶段出现失地农民边缘化问题的原因所在。我国征地补偿制度虽然经过几次变迁，但仍具有较强的路径依赖性，具体表现在以下几个方面。(1)实行相当补偿原则；(2)土地流转的政府垄断权；(3)强调土地征用的强制性；(4)强调政府安置责任。

二、失地农民利益受损的主要表现

1.偏低的补偿价格与失地农民生活水平下降

随着经济发展，虽然征地补偿价格在逐步提高,但是并不能完全弥补失地农民的实际损失。一方面体现在征地补偿费远低于土地的出让收益、土地的真实市场价格。且土地收益分配中，农民所得比例明显偏低的，甚至低于失地农民的纯收益。另一方面，补偿标准存在漏洞。征地补偿没有考虑农民的补偿风险、土地的外部功能以及通货膨胀引发的价格上涨因素，而且有的同一县城、同一乡镇的补偿标准都不统一。补偿标准的确定缺乏科学依据，人为随意性大，确定权往往由政府决定，农民几乎没有参与定价的发言权。然而随着经济发展和物价水平提高，土地价值持续上涨，现行的补偿标准没有包括间接损失，尤其是农民的择业成本和从事新职业的风险金。

2.安置政策失效与失地农民就业困境

进入20世纪90年代以后，随着我国市场经济体制的逐步确立以及户籍制度、劳动用工 制度、社会保障制度的改革，原有的招工安置制度在实践中已经失去了存在的基础，受文化、技能、年龄、资本和政策性因素的限制，部分失地农民就业难度大、渠道窄在诸多失地农民就业无门的情况下，往往只能靠一次性安置费用来维持生计，而这点安置补助费远远不能取代以往土地所具有的“最后的保障”的社会功能，在市场经济条件下，有限的资金难以为失地农民再造一个可持续的生计。

3.失地农民边缘化

失地农民尤其是未就业的失地农民，是一个介于农民与城市居民的特殊的中间群体。其特殊性在于既丧失了赖以生存的土地，不具备传统意义上的农民身份，但同时又没有完全融入城市并享有城市居民应有的一切权利。农民失地后出现收入下降以及就业困境 而导致的生活水平下降问题，慢慢被边缘化。

三、失地农民社会保障措施

1.改革现有的土地征用制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。不能以侵害牺牲农民的利益为代价来降低工业化、城市化的建设成本，在征地过程中，应充分考虑土地区位、社会经济发展水平、人均收入水平等综合因素，将动态的征地区片综合地价，作为征地补偿的法定标准。即征地补偿必须以土地的市场价值为依据，给农民合理的补偿。

2.加快农村土地确权登记发证，夯实农村土地使用制度改革基础。

加快农村集体土地确权登记发证，依法确认和保障农民的权益，进而通过深化改革，还权赋能，最终形成产权明晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的农村集体土地产权制度，建设城乡统一的土地市场，在明晰产权、用途管制、节约集约等原则的基础上，实现农村集体土地与国有土地的同地、同价、同权。

3.建立健全农民的教育培训和再就业机制

一是政府可以把失地农民的培训工作，纳入城镇下岗人员再就业培训体系，加大以职业技术、岗位技能为重点的免费就业培训，提高失地农民转岗再就业能力。二是政府可以在申请个体工商经营、贷款、税收、场地等方面给自谋职业和自主创业的失地农民提供优惠政策。

4.完善失地农民社会保障体系

从经济学角度来看，农民失去土地后，身份转变为城镇居民，应该享有城镇居民的社会保障政策，而现实中失地农民不能享受与城市居民同等的保障。因此，需要为失地农民建立全方位的社会保障制度，如医疗保险、失业保险等，

首先，要把失地农民纳入到城市最低生活保障的范围之内。最低生活保障是社会安全网的最后一道防线，所有低于最低生活标准的群众，无一例外都应享受。认真做好失地农民最低生活保障工作是最起码的要求。失地农民大多生活在城市近郊或者就在市区生活，且已经基本不从事农业生产，所以失地农民最低生活保障标准应该与城市居民最低生活保障一致。

其次，要为失地农民提供养老保障，同时，要与现行的农村养老保险、城镇职工基本养老保障制度衔接好。劳动保障部门要建立专门的失地农民基本生活保障个人专户档案和相应的缴费证、领取证，确保失地农民进入领取年龄后按时足额领取养老金。

第三，要为农民参加医疗保险排除制度上的障碍。目前，失地农民参加医疗保障仍然存在身份上的不确认，各地应当坚持因地制宜的原则，建立多形式、多层次的医疗保障制度，并建立国家、集体和个人共同投入、风险共担的机制。

①为失地农民建立相应的社会医疗救助制度。建立该项制度的有效办法是政府与民间结合，强化多元投入机制，引导社区经济、企业、慈善机构及个人等方面的捐助，来充实失地农民医疗救助基金。

②商业保险仍不失为一条重要的选择途径或补充模式，可以为失地农民投保团体大病保险等。

③有条件的地方建立新型合作医疗保障制度。传统合作医疗无论从目标定位到运行、管理、激励机制均有不足之处，其中筹资机制不畅更是不能持久的重要原因之一。

参考文献：

[1]杜伟,黄善明.失地农民权益保障的经济学研究[M].北京:科学出版社,2009.3.