公共服务平台运行现状及对策

近年来，不少地区大力推进城乡统筹综合改革，完善基层社会管理和公共服务体系，不断增强乡镇（街道）、社区在社会管理和公共服务方面的能力，使平台的服务内容不断拓展。一是各级政府尤其是基层政府职能转变的步伐不断加快，政府购买公共服务的领域和范围不断扩大，越来越多的社会管理和公共服务事务交由平台经办。二是县（区）、乡镇（街道）和社区三级的社会管理和公共服务权限不断调整，市、县（区）两级政府及其职能部门负责的社会管理和公共服务权限逐渐下放到乡镇（街道）和社区。与此同时，平台也逐渐从单一政务服务功能向综合服务功能转变。一是商务服务功能增强。即逐渐将为基层群众提供便利的金融服务、信息咨询、书刊零售等商务服务纳入平台服务功能。二是生活服务功能增强。即将与基层群众生活密切相关的邮政电信、水电缴费、养老托幼等生活服务纳入平台的服务功能。三是文体服务功能增强，成为基层群众开展各种文体活动的场所。

一、经费保障进一步增强，经费来源不断拓宽

近年来，我国许多地区不断强化各级政府对平台运行经费的投入责任，进一步增强平台运行的经费保障。一是明确以县（区）级政府作为平台运行经费的主要投入主体，并纳入本级财政预算。二是将平台的运行经费纳入社区居（村）委会的办公经费，保障平台运行的各项开支。三是由市、区级政府按照社区工作者的有关规定确定城区平台专职工作人员的工资待遇，由各县级政府结合本地实际确定农村平台专职工作人员的工资待遇。四是由各社区居（村）委会对运行经费进行管理，由县（区）政府相关部门进行监督和检查。除财政投入外，平台运行经费的来源不断拓宽。一是社会资金参与渠道进一步拓宽。上海市静安区从2007年起就由社会组织联合会代为政府购买社区公共服务的项目，吸引各种社会资金广泛参与。二是服务收费成为运行经费的重要来源。温州市的社区便民服务中心和村民中心对所提供的各种便民服务收取服务费，从而拓宽运行经费的来源。三是基金会、企业的资助以及个人捐赠成为平台运行经费的另一来源。

二、社会组织作用日益突显，社会工作专业人才扮演重要角色

“十二五”以来，我国各类社会组织层出不穷，逐渐成为基层公共服务供给的重要力量，在平台运行中发挥越来越重要的作用。一是推进服务内容差异化。即社会组织可以根据不同社区、不同人群的特点提供差异化的公共服务，既满足多样化的公共服务需求，又提高资源的使用效率。二是推进服务过程项目化。即社会组织凭借自身优势对不同类型的基层公共服务实施项目化运作，从而提高平台运行的专业化水平。三是推进服务方式合作化。即社会组织的非营利特性使其能够更好地与政府、志愿者和社区居民等开展合作，从而使平台运行更加有序、高效。从部分地区的经验看，社会工作专业人才在平台运行中扮演着非常重要的角色。一是促进平台运行的专业化。即社会工作专业人才运用所掌握的专业知识和专业技能为基层群众提供更加专业化的公共服务。二是促进平台运行的人性化。即社会工作专业人才秉承“助人自助”的理念，为基层群众尤其是弱势群体提供各种增强其自立能力的公共服务，从而促进平台运行的人性化。三是促进平台运行的现代化。即以社会工作专业人才作为平台运行的中坚力量可以更好地发挥政府、市场和社会三方在基层公共服务供给中的作用。

三、存在的问题

（一）运行主体过于依赖政府，多元化参与不足

近年来，我国基层综合公共服务平台的运行主体呈现出多元化的趋势，基层政府派出机构（主要为街道办）、基层自治组织（居委会或者村委会）、民间社会组织构成主要的运行主体。然而，基层综合公共服务平台在实际工作中仍过于依赖政府，以自主性为基础的多元化参与明显不足。1.基层政府派出机构的“全能化”。以基层政府的派出机构作为运行主体，实质上仍然是基层政府直接提供公共服务，该平台不过是为上一级政府及其职能部门下派任务提供一个新的体制平台。在这种运行模式下，随着任务、机构、人员增加，这一平台有可能演变成为新一级政府，导致政府管理层级增加、管理成本攀升而社会整体效益下降。2.基层自治组织的“过度行政化”。由于基层公共服务资源的配置权仍掌握在各级政府手中，以基层自治组织作为运行主体，实质上是把各级政府的“全能化”风险转嫁给了基层自治组织，使其成为各级政府及其职能部门下派任务提供一个新的体制平台。在这一运行模式下，由于基层自治组织的“过度行政化”，只见“政府背影”而不见“居民身影”，导致平台在政府需求与群众需求之间失去平衡。3.导致民间社会组织因“先天不足”而产生“后天依赖”。目前，我国的民间社会组织不仅实力普遍较弱，而且明显缺乏参与平台运行的经验。此外，现有许多政策对民间社会组织参与这一平台的运行构成显性或隐性的制约，相关政策缺乏可操作的实施细则和配套措施，从而极易导致民间社会组织对政府的依赖。

（二）运行经费来源渠道狭窄，保障能力明显偏低

1.财政投入标准和投入水平偏低。目前，县（区）级财政是我国基层综合公共服务平台运行经费的主要来源。然而，在现有的财政体制下，县（区）级财政的投入能力普遍偏弱，因此，往往将侧重点放在对办公场所、办公设备等硬件设施的投入，对设备维护、员工薪资等日常开支的投入标准和投入水平普遍偏低，从而使平台只能维持勉强运行的状态。2.对社会资本既缺乏吸引力又存在障碍。首先，多数平台仍以承接政府转移的社会管理和公共服务事务为主，这对主要以盈利为目的的社会资本明显缺乏吸引力。其次，平台提供的各种便民服务的收费标准普遍偏低，严重制约社会资本参与平台运行的积极性。3.民间社会组织资金筹集能力较弱。首先，各级政府面向民间社会组织购买的公共服务项目仍然较少且资金有限。其次，对由基金会、企业提供的资助或者个人捐赠须设立专门管理机构并接受审计，这对规模普遍较小的民间社会组织而言是严峻挑战。最后，我国对民间社会组织利用自有资金开展公益活动或者提供公益服务仍存在较为严格的限制性规定，对参与平台运行的民间社会组织形成严重制约。

（三）人力资源支撑能力不足，制约服务质量提升

1.业务素质不高。目前，平台工作人员主要由基层政府派出机构或者基层自治组织的工作人员组成，掌握专业知识和专业技能的工作人员稀少。此外，由于运行经费紧缺，难以组织合格、有效的业务培训。业务素质偏低对服务质量的提升形成严重制约。2.岗位设置不合理。由于人员短缺，许多工作人员不得不身兼多职。此外，在工作重要性排序方面，行政工作往往优先于服务工作，部分专职工作人员甚至被抽调去从事行政工作，导致服务人员队伍不稳定。3.人员流动性较大。由于运行经费尤其是工作人员的待遇报酬缺乏明确、合理、规范的资金渠道，导致工资待遇普遍偏低，不仅难以招聘到高素质的专业人员，而且在岗人员的流动性较大，对服务质量的提升产生极为不利的影响。

（四）运行机制缺乏绩效评估，资源使用效率不高

1.绩效评估实施主体设置不合理。目前，许多地区仍将县（区）级政府确定为绩效评估的实施主体。然而，由于多数平台的运行主体是基层政府的派出机构或者与基层政府关系非常密切的基层自治组织，以基层政府作为绩效评估实施主体实质上是自己评估自己，难以保证评估结果的客观公正。2.评估程序科学性不足。目前，绩效评估往往只是事后评估，缺乏对平台运行情况开展事前评估和事中评估，难以充分发挥绩效评估对提升平台资源使用效率的作用。3.评估指标体系不健全。目前，不少地区仅将平台运行经费使用情况、工作人员的表现和群众满意度作为绩效评估的核心指标，而对社会组织参与程度、社会工作专业人员的作用和平台运行潜在风险等方面的指标则鲜有涉略，难以全面、客观地反映平台的运行情况。

四、对策建议

（一）进一步理清各责任主体和运行主体的职责，促进多元化运行主体有效参与

1.进一步理清各级政府在平台运行中的职责。一是加强中央政府和相关部委对平台运行的统筹协调，制定平台运行的基本行为规范以及基本服务内容、服务功能和服务标准，明确各级政府对平台正常运行的各种保障措施，并对欠发达地区的平台运行给予适当扶持。二是省、市级政府应将保障平台正常运行纳入社区、基本公共服务体系建设规划，充分发挥平台在促进城乡统筹发展和区域均衡发展中的作用。三是进一步强化县（区）级政府对平台运行的主导作用，完善对平台运行的规划、投入、检查、监督等机制。四是明确以乡镇政府和街道办作为平台运行的直接责任主体，建立和健全其与平台运行主体之间的良性互动机制。2.进一步理顺各级政府与平台运行主体之间的关系。一是按照“管办分开、政事分开”的原则，进一步推进各级政府职能转移，赋予平台运行主体更多、更大的自。二是按照基层自治原则，理清各级政府及其派出机构与基层自治组织在平台运行中的职责，提升基层自治组织在平台运行中的自。三是健全政府向社会组织购买基层公共服务的制度体系，提升作为平台运行主体的民间社会组织的自。

（二）不断拓宽运行经费来源，提升财政投入对平台运行的保障能力

根据平台正常运行需要并结合本地实际，提高各级政府尤其是县（区）级政府的投入标准和投入水平，提升平台工作人员的工资待遇。进一步拓展平台的服务内容和服务功能，提升对社会资本的吸引力，并降低社会资本参与平台运行的准入门槛。鼓励和引导各种基金会和各类企业为平台运行提供资助，拓宽个人捐赠资金流向平台运行领域的渠道。逐渐取消民间社会组织运用自有资金参与平台运行的各种限制性规定，完善各种引导性、鼓励性和监管性政策和措施。

（三）加大社会工作专业人才培养力度，提升平台运行人力资源支撑

深化职业教育和职业培训体制改革，建立以市场为导向的社会工作专业人才职业教育和职业培训体系，按照市场需求调整课程设置和专业设置，加强实训基地建设，充分发挥职业教育和职业培训开发和再开发人力资源的优势。建立和健全基层公共服务领域社会工作专业人才的评价机制和激励保障机制，逐步提高社会工作专业人才整体薪酬，促进其实现稳定就业。

（四）加强对运行机制的绩效评估，建立和健全第三方实施、程序科学、指标完善的绩效评估机制

按照价值中立和利益无涉原则，在坚持政府引导的基础上，建立主要由第三方实施的平台运行绩效评估机制。建立事前评估、事中评估和事后评估有机结合的、全程性的绩效评估体系，提升绩效评估程序的科学性，充分发挥评估结果对提升平台运行效率和资源使用效率的作用。以全面性、科学性和灵活性为原则，建立和健全平台运行绩效评估指标体系，使绩效评估既能反映平台运行的全貌，又能体现城乡之间和地区之间的差异性。

作者：潘华