土地征用法律法规范文

土地征用法律法规篇1

自改革开放以来，伴随着城镇化发展，各级政府对农村土地的大量征收，产生了一系列的社会问题。本文对我国现行的土地征收法律进行了分析，归纳出我国法律对农村土地征收的强制性、目的性、合法性和补偿性，发现农村土地征收现存的弊端，并提出一定的完善建议。

关键词:

土地征收;法律特征;补偿方式;合法程序;监督体制

改革开放以来，我国社会主义城镇化建设的步伐逐步加快，各级政府在城市化的发展进程中，为建设城镇、工厂以及工业园区等建筑，需要征收大量土地，而土地是农民最基本的、赖以生存的生活来源，在市场经济飞速发展的今天，农村土地征收所产生的一系列社会问题，都可能引发大量的纠纷。

一、我国土地征收的法律特征

我国农村土地征收法律制度是推进社会主义城镇化发展的重要保障，在现有的法律法规中，在《宪法》中规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”;在《土地管理法》中明确规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”;在《物权法》中规定“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”从以上法律法规中，可以看出我国对土地征收，是以补偿为前提，以实现公共利益为基础，将农村集体土地强制征收成为国家所有，具有强制性、目的性、合法性和补偿性四点法律特征。

(一)土地征收的强制性

从上文提到的法律规定中可以看出，对农村土地征收的实施方是国家，国家是有权并依照法律法规，可以对农村土地实施强行征收，被征地的一方必须完全服从。因此，国家对农村土地的征收是带有强制性特征的，但强制征收土地必须在法律规定的“为了公共利益的需要”基础之上，这就是土地征收的第二个特征———目的性。

(二)土地征收的目的性

判断国家及各级政府在征收农村土地时是否符合法律法规的要求，其标准和依据就是判断所谓“公共利益的需求”，这是对土地进行征收的前提和基础。由于城市化的不断扩张，以及市场经济的飞速发展，城镇化建设、工业区建设等用地的不足，都导致了对农村土地的征收逐渐扩张。因此，只有明确是为公共谋求利益的目的，对农村土地实行征收，才能具有正当性和合理性。

(三)土地征收的合法性

在各国立法中，对土地的征收都必须严格依照法律程序进行。我国践行的是依法治国、依法执政、依法行政，按照正规的法律程序对农村土地进行征收，才能防止滥用权力的现象发生，才能保障土地征收的过程能够顺利进行，同时也能保证被征地农民的合法权益，维护社会稳定和公正性。

(四)土地征收的补偿性

上文所列出的如《宪法》等法律法规，都明确规定了，如果对土地实行了征收，那么就必须对被征收者给予一定的补偿。即使征地行为是为了集体的公共利益，但少数人势必会因此而受到利益损害。所以必须对被征地者进行补偿，践行民法公平、正义的原则。农村土地征收制度是我国对公共事业发展的重要保证，其意义之重大，在对土地征收进行中，保证对权力的合法行使、对土地和资源的合理分配及利用、以及平衡不同利益主体之间的关系，都起到了关键的、不容忽视的作用。

二、我国农村土地征收中的弊端及完善建议

(一)关于农村土地征收的程序方面

在对农村土地征收中，涉及到国家、集体和农民三方，由于目的、利益等诸多原因，三方之间不可避免的会产生各方面矛盾和纠纷，最为凸显的矛盾就是关于征收补偿费的问题。目前，我国在对农村土地征收中，还有很多程序缺失的现象存在，农民的权益受到侵害，无法得到保障。首先，被征地的农民个人，对土地征收的决策并没有参与权。国家和各级政府对农村土地的征用是在“公共利益”发展的前提下进行的，那么公众对其“公共利益”的合理性就应有权参与。在国外，在征地前政府公告，派专职专员进行一系列审查，召开听证，被征地者可以参加其中的所有过程并表达自己的要求。所以，笔者认为应该本着“协商优先”的原则，让被征地者真正参与到意见征求和土地征收的过程中。其次在发生土地纠纷和矛盾时，要保证被征地者有可以申诉和寻求司法救济的部门。如果被征地者对整个过程的合法性和补偿等问题有异议，应有专门的机构来受理此类申诉，这样才可以化解农民的矛盾，保护农民的权益。处理好各方面的矛盾，是土地征收顺利进行的保障。

(二)关于农村土地征地的补偿方面

我国的《土地管理法》中规定，“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及土地附着物和青苗补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍”，以及“支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍”。不难看出，这种补偿标准较为落后，已经无法满足和适应现今市场经济大环境下的发展和需要。改革开发以来，整个中国的经济已经发生了翻天覆地的改变，农村社会的经济形势也发生了剧烈的变化，依据上文中的补偿标准，农民所能获得到的征地补偿范围极为狭窄，得到的经济补偿和土地征用后所产生的经济效应相差极其悬殊。另外《土地管理法》中提到的“保持原有生活水平”，并没有为农民身份的人民群众进行可持续发展的考虑。在中国农村，大多数农民从业能力非常有限，在失地的情况下，近乎等同于失业，无法从事其他行业来维持生计。随着时间的推移和市场经济的日益繁荣，农民想要一直保持“原有生活水平”近乎于不可能。因此，应提高对被征地者的补偿，才能真正对农民的利益提供有效的保障。具体来看，除去法律已经规定的补偿外，增加社会保障费用、再教育和培训费用以及土地增值费用，才能让农民切实的享受到土地增值后的价值。

(三)关于农村土地征收的监督体制

目前我国还缺乏对土地征收的进行系统监督、管理的政府执法部门，对权力依法进行监督是限制权力滥用的重要保证。在对农村土地征收前，要严格控制对土地的审批权，实行责任制，并切实落实到个人;为征地补偿费专门设置专用账户，并纳入到银行体系，使农民集体可以发挥监督作用;政府应设置土地执法监督和咨询的机构，让农民可以充分咨询和表达诉求，同时也可以加强对土地征收的执法和监察力度。

三、结论

综上所述，在城市化进程加快的现代社会，针对我国现行的关于农村土地征收的法律法规特征，其实际存在的弊端，从法治建设角度和社会实践角度，都应该尽快建构和完善相关的法律程序、补偿标准和监督体制，保障农民群体的合法权益。

［参考文献］

［1］吴鹏．我国农民土地征收法律制度研究［D］．东北师范大学，2005．

［2］李红娟．我国农民土地征收法律制度改革的问题与对策———基于征地制度改革试点的分析［J］．创新与创业，2014(1):48－50．

［3］周银燕．我国农村土地征收法律制度研究［J］．广东省社会主义学院学报，2010，2(39):75－79．

［4］李烨．我国现行农村土地征收的法律制度研究［D］．西安工程大学，2014．

土地征用法律法规篇2

关键词：征收征用 法律制度 土地

一、我国土地征收征用基本法律的缺陷

随着改革的进行，1982年宪法“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”条款显得简单粗糙，因带有时代的烙印而与我国经济与社会的发展不相适应。于是十届全国人大二次会议经过投票表决，针对宪法原第10条第3款通过了修正案第20条，该条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照规定对土地进行实行征收或者征用并给予补偿。”遗憾的是，目前征地中存在的各种问题并未因为宪法的修订而解决，只是换了一种形式客观地存在下来。

（一）土地征收征用公共目的的规定不适应土地制度改革的需要

根据土地管理法第63条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设……”的规定，集体所有的土地不得进入市场进行交易。有学者将这一现象称为“征地悖论”，即非公共利益性质的农地转用怎么办？不经过征地是违宪，因为转为城市用的农地如果还是集体所有就违背了宪法第10条“全部城市土地为国家所有”的规定；征地也违宪，因为不合“为了公共利益才可征地”的宪法准则。而且，宪法修正案关于土地征收征用公共目的的规定不复合我国的国情。

（二）土地征收征用补偿额缺乏明确规定

土地管理法第43条关于“国家征收是农用地转为建设用地的唯一途径”和第54条关于“国家按有偿原则向城市建设单位出让土地”规定来看，明文规定征服可以先以公共管理者身份按照“农业用途”给予补偿进行征地，再以市场主体的身份按照“土地的城市建设用途”市值把征得的土地批租出去。这种“一征一售两定价”保证了政府经营秃顶的法定红利最大化，这在公共利益界定不清和缺乏正当程序制约的情况下，导致地方政府为了追逐土地出让金最大化而滥占耕地的倾向。

（三）土地征收征用制度未明确规定正当程序原则

在美国1791年通过的宪法修正案第5条规定：“非依正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产”。而在我国却由于长期受“重实体、轻程序”观念的影响，以及缺乏自然法的法律基础，在土地征收征用制度中发展相对滞后。中华人民共和国土地管理法实施条例第25条第3款规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府裁决，征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”这意味着政府可以先征地，后签征收补偿协议，实质以合法形式完全剥夺了永久失去土地的农民的一切权力，使农民无法凭借手中的土地作为谈判筹码以保障取得合理补偿。

（四）土地征收征用制度未明确司法救济原则

世界人权公约第8条规定“人人于其宪法或法律所赋予之基本权力被侵害时，有权享受国家行政法庭之救济。”但长期以来我国法治观念淡薄，我国对于土地征收征用补偿纠纷主要通过行政复议来解决，但是，相对于诉讼来说，行政复议是一种“自己做自己案件的法官”的纠纷解决方式，并不符合近代以来的自然公正原则的一般要求，无法有效防止政府征收征用权的滥用，无法确保被征地者因征地而遭受的不平等损失得到必要的公平补偿。

二、我国土地征收征用法律制度的完善

对于我国土地征收征用法律制度现存的问题，较为普遍的看法是应该修改土地管理法等相关法律，明确以“公共利益”为目的的建设用地范围，规定征地程序，制定赔偿标准，并使之与宪法原则相符，形成统一协调层次分明的征收征用法律制度体系。

（一）完善关于土地征收征用中“公共利益”目的的提法

在中国以“公共利益”作为土地征收征用权行使的前提，不符合我国目前的土地权利结构和土地市场结构的特殊性，不仅不能起到防止滥征滥占耕地和保护被征地者利益的作用，还将阻碍土地使用权市场的运作和经济建设对土地的需要，并引起法律之间的冲突。而去掉公共目的条款后，完全可以通过设计严格而又公正的征地程序和给予公平合理的补偿来防止征收征用权的滥用。

（二）明确土地征收征用的补偿额度原则

在中国，以“公共利益”目的作为征地的前提已没有实际意义，而仅可依是否以“具体公共利益目的”来做制度上的区分，根据被征土地的最终用途确定不同的补偿标准同时，应体现中国由农业哺育工业到工业反哺农业的政策转变。在宪法中明确土地征收征用补偿额度原则为：凡为公共利益目的使用的采用不完全补偿原则；其余采用完全补偿原则，同时保证失地人的生活水平不能低于原来标准。

（三）确立土地征收征用的正当程序原则

将我国宪法土地征收征用条款中的“依法律规定”修改为“依正当的法律程序”。正当程序原则“要求一切权利的行使在剥夺个人的生命、自由或财产时，必须听取当事人的意见，当事人具有要求听证的权利。其次，在宪法中明确在“先予补偿”的情况下，才可对土地实行征收或征用。

（四）明确司法救济作为土地征收征用补偿纠纷解决的最终手段

公正的司法救济程序使当事人可以得到平等的参与机会和陈述与辩论的权力。当征地机关违法侵权时，司法机关（主要是审判机关）在很大程度上使被征地者有可能利用诉讼权或司法救济权来抵抗国家权力对自己利益的侵犯，保护在强大的国家权力面前处于弱势的被征地者合法权利，抵制政府征地权的专横和侵权行为。

三、总结与讨论

综上所述，我国土地征收征用制度应完善为：“国家可以依照正当法律程序，在先予补偿的情况下对土地实行征收或征用，并根据土地最终用途实行不同的补偿标准，凡为公共利益目的使用的采用不完全补偿标准；其余采用完全补偿标准。在关于赔偿数额发生争议的情况下，可以向法院。”如此完善更切近于实践，不影响实行土地公有制基础，又增加了法律法规的统一性与协调性，避免了过多的理论争执。

参考文献：

[1]林善浪.农村土地规模经营的效率评价[J].当代经济研究,2000（2）.

土地征用法律法规篇3

关键词   征收   征用   补偿   公共利益  司法救济

一、土地征收征用的理论基础

 （一）土地征收征用的法理基础。土地征收, 是指国家在一定条件下, 对本具有不可侵性的个人、团体的土地所有权加以强制剥夺。在我国,土地所有权形式只有国家所有和集体所有两种，因此在我国土地征收实质上仅指集体土地征收。集体土地所有权的征收,是指为了建设事业的需要,强制性的把属于农村集体经济所有的土地收归国有,然后确定给用地单位, 并对被征收单位予以补偿的制度。[1]土地征收征用实质上就是由国家的行政权对公民或集体的财产权利进行限制的一种政府行为。财产权在法治社会是公民其他权利实现的工具和基础。那么为什么现代国家都允许对于公民的财产基于公共利益的目的予以限制哪？其内在的法理基础在于对财产权保护同时还要对个人权利和社会责任予以平衡，在艰难的判断中，法律要找出公权力与私权利之间的完美界限。因此对于土地的征收征用的要从两个方面来理解：

     第一：国家保护集体土地所有权。这是征收、征用的前提。财产权是政治权力、精神权利等其他法律权利在内的众多权利的基础，对于实现个体、集体自由具有重要意义。财产权为个人创造了一个不受国家控制的领域，限制了政府的行动范围及统治者的专横意志。财产权是抵制统治权利扩张的最牢固的屏障，是市民社会和民间政治力量赖以根植和获取养料的土壤，它对人类一切精神文明和物质文明的巨大进步产生了深远影响。

     第二：集体土地也要负担社会义务。现代宪法通常会基于社会公共福利的原则对经济自由、财产权利进行限制，这种限制也被称为“（公共）政策上的制约”，这种制约是从权利的外部所加诸的，并且为宪法的价值目的本身所允许的制约。集体土地也承担着这样的功能。

财产权的保护在现代法律体系中具有这两个纬度，即民法的保护（私法的保护）和宪法的保护（公法的保护）。一般意义而言，其中第二种维度上财产权就是要防止政府任意的侵犯私人的财产支配权。然而这样的财产权在保障了即得利益的同时，又可能与主体所承担的社会义务相违背，因而有效的实现社会权利就需要对财产、资源重新分配，税收的意义在于此，财产的征收、征用的意义也在于此。在承认个体财产权利的同时，在个人权利与社会权利的冲突与对峙中协调、平衡，形成征收、征用制度。财产权的诸多对象中，土地因为具有不可移动的属性，位置无法变更，具有不可替代的属性，因此国家在为推行公共事业和公共利益需要土地时，为了防止土地权利人拒绝出售或拉抬价格，往往通过征收、征用借助行政权利来实现。 

当然，我们知道宪政的基本精神就是要建立有限政府，因此政府任何权力的行使都必须十分谨慎，表现在法律上就是要从目的和程序上限制、规范政府的权力行使。因此，虽然各国通常都赋予政府征收、征用的权力，然而通常法律上会限制征收征用的形式即通常要求征收征用要满足一定条件。

    二、我国现行土地征收征用法律制度的不足

    在我国现行法律体中，《宪法》、《物权法》、《土地管理法》等一些列法律、法规为土地征收、征用制度的合法运行提供了法律基础。现行宪法第10条第三款规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给与补偿。《物权法》、《土地管理法》法律法规也对土地征收征用做出了相应规定。在有关土地征收、征用的法律制度中，仍然存在以下不足，这些不足直接影响了被征收人相应权利的实现。

（一）集体土地所有权主体不明。集体土地所有权是一定范围内的农民共同所有的所有权形式，但是集体中的成员不能以个人身份享有集体土地所有权，对于集体土地和其他集体财产不享有可以分割的特定分额。作为集体土地所有权的主体，农民所有的权利表现为名义上的。

“如果财产缺乏所有权的主体，任何人都不会有足够的积极性去充分利用它，或者防止人民去自私的加以利用”，[2]正因为如此，集体土地所有权的多数人主体反而弱化了对集体土地的保护。

（二）征收征用程序的界定不明。土地的征收和征用是限制土地所有权的两种重要方式。82年宪法原条文并未区别两者的不同，2004年宪法修正加入了土地征收的内容，但也并未就两者的含义做出界定。《物权法》第42、44条分别规定了征收征用的概念和性质，可以说是法律上第一次对征收征用概念作了清楚的表达和区分。按照这两个条款的规定，征收要改变所有权，而征用不移转所有权，只是在紧急状况下为了公共利益临时使用单位和个人的财产。物权法在法律层面对征收征用的概念做出区分，而究竟如何“依法”征收征用，还是缺乏依据的，有关征收的法律对于征收的具体程序规定的甚少。。

    （三）公共利益条款界定不明。公共利益一词，有学者称其为“公法学的基本核心范畴”， 是一个在法律文本中频现的词语。如现行宪法第10条第3款规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。现行宪13条第3款规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收征用补偿。物权法42条第1款规定：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。在多数文本中，公共利益作为限制政府征收征用权的制约条款，在物权保护语境下意义非凡。学界对其内涵的争论随《物权法》的制定而逐步升温。然而如何界定公共利益一词，能否对公共利益进行界定，由谁进行界定等问题，包括《物权法》在内的这些法律文本不约而同地采取了回避的态度，这不能不说是种遗憾。 

    （四）补偿制度存在不足。对土地征收的补偿没有原则性规定我国目前的法律对土地征收的规定很少, 宪法当中只规定了国家在必要时候可以对土地进行征收或是征用, 并且给予补偿。而对于如何补偿却没有原则性规定, 只是在《土地管理法》中规定了补偿标准。 

《土地管理法》规定“:土地补偿费是该耕地被征用前三年平均年产值的 6-10 倍, 安置补偿费是 4-6 倍, ”同时还规定“补偿费和安置费的综合最高不得超过土地被征用前三年平均年产值的 30 倍。” 这样的补偿标准过于单一、同时不能很好的反应土地的应有价值，无法使农民在土地的置换与交易过程分享发展的成果。

（五）司法救济制度存在缺陷。德国基本法第14条“关于征收补偿额度之争议，由普通法院管辖之。。。。”。最高法院在2005年7月29日公布的司法解释《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》规定：下列涉及农村土地承包民事纠纷，涉及承包地征收补偿费用分配的纠纷，人民法院应当依法受理。但是集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。目前对于征地纠纷的司法救济还是存在不足的。

    三、完善我国土地征收征用法律制度的路径

    （一）制定征收征用法。在我国虽然涉及到土地的征收征用的法律、法规很多，但仍然缺乏一套专门的征收征用制度。如前所述，宪法、物权法虽然在制度上对征收征用进行规定，但是何为公共利益，如何依法征收，对于征收文件或征收行为的救济，都没有统一的明确的法律依据。在物权法已经对征收征用做出区分的情况下，着手制定统一的〈征收征用法〉，为真正的“依法”征收征用，提供依据。

（二）明确公共利益的含义。公共利益不得不界定， 在目前的可行的界定方法中，可以兼采概括式和排除式的界定方法。笔者认为认定构成公共利益含义至少参考以下要素：

    1、利益主体：非特定的多数人。公共利益强调利益的“公共性”，因此排除仅为个体或部分个体的多数人之利益。同时这一多数人要求为不特定，以排除某些地区为“地方利益”以局部代替全局、或损坏其他地区而进行的事项。但是对这一点的解读不能认为所有涉及个人利益的就都是非公共利益的性质，在某些情况下，个人利益与公共利益可以双赢。

    2、利益性质：排除经营性利益。由于公共利益是对政府行使行政权进行征收征用的最优利的限制，因此如果公共利益一次如果被泛化，就将使政府权力泛滥横行，这显然有违我们建立有限政府的宪政原则。允许政府进行征收征用，但政府不能进行经营性行为。目前政府在很多土地的征收、征用转向了经营性、消费性的使用，无形之间政府以“经营”土地的方式攫取了本应该属于物权人的利益。

3、利益顺序：政府决策可能惠及多种利益，而作为征收征用原因的公共利益在诸多利益中具有优先性。这一要素需要从受益人的人数、受益的范围、受益的紧迫程度来衡量。多数人的利益要优先于少数人的利益（当然在这一点上要依照法定程序，依据人权原则，避免演变为多数人的暴政）；紧迫程度高的公共利益比紧迫程度低的公共利益由优先考虑。

    （三）依法补偿。如前所述我国目前的征地补偿主要按照征地前用途，以若干年的平均产值的一定倍数来计算补偿数额。2004年国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》及2006年《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》规定在一定条件下可以提高一定的补偿额度，但仍然改变不了标准过低的本质。目前的征收征用办法无法反映出土地的实际价值。另外，《土地管理法》将土地征收补偿范围严格限定在与被征收土地有直接联系的经济损失上，即土地补偿、安置补偿、地上附着物与青苗的补偿，与被征收土地有间接联系及因此而延伸的一切附带损失均未列入补偿范围。 

因此完善土地征征用的补偿制度可用以下方面进行：

（1）增加补偿范围，综合各国的补偿范围，可以增加邻接地损失补偿，以及间接利益损失补偿。邻接地补偿主要包括以下几方面：由于土地征收，可能导致残存的土地或邻接地价格下跌或遭受其他损失；由于土地征收使残地明显难以用于以前所使用的目的时，土地所有人可以请求征收全部土地。间接利益补偿指征地者在征地中利用原有财产进行盈利的活动受到

影响，因此被征地者还承担了另外一些间接损失，包括营业停止或营业规模缩小的损失，建筑物迁移造成的租金损失等。这些损失也是应给予补偿的。

（2）修正补偿标准。在土地的征收征用的流转的过程中，农民没有分享到土地增值带来的收益，而这部分利益被地方政府所获得。这也是土地征收征用权滥用的原因之一。因此建议。以征地时的市场价格作为土地补偿的标准，有时候还需要根据物价的变化做一定的调整。市场价格标准最有利于对被征地方的保护，也是补偿标准发展的趋势所在。同时也能够使农民分享到城市化、工业化的成果。

    （四）强化司法救济。土地征收征用引发的争议大多数是通过行政裁决的方式来处理。如土地征收的安置补偿，《土地管理法实施细则》第25条规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府（省政府或国务院）裁决，并且征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。可见实行的是行政终裁，征地相对人得不到司法救，能否征收、房产能否拆迁，由政府单方决定，也基本上没有司法救济手段。[3] 因此应该在土地征收正用的程序中广泛的引入司法审查，同时明确人民法院的对土地征收案件的管辖权。法律的最终目的就在于保障公民的权利和自由，而司法权的特性决定其能够成为公民权利的最后一位保护神。在我国现阶段关于征地的司法审查如前所述，仅针对于征地补偿的分配具有可诉性，而缺乏环节的司法审查。因此建议将征地程序全部纳入司法审查的范围尤其涉及以下事项：如公共利益目的争议。当农村集体经济组织（一定数量）成员对征地的“公共利益”目的产生怀疑时，可以中立的司法机构来界定该征收行为是否属于公共利益行为；征地补偿的数额争议以及征地补偿的分配争议。

（五）加强土地征收征用工作的监督。据资料显示我国的耕地面积已经逼近到18亿亩的红色警戒线，造成这一现象的原因不乏是因为地方政府为了地方利益非法征收、征用造成的。地方政府对于集体经济组织的土地以公共利益的名义进行征收征用，再以低廉的价格转让给开发商，从中赚取相应的利益，在这个过程中，开发商以较小的成本得到了土地的开发权利，政府几乎不付任何代价的得到土地的转让金，而唯独农民没有分享到相应的利益成果，即便获得补偿费用、拆迁安置费用等补偿，比起土地所具有的 巨大商业价值仍然费不足道。所以，政府在这一过程中有时就是直接的推手，虽然国务院多次下发文件规范土地征收征用，依然难以抵挡巨大的经济利益带得地方政府的刺激。因此，加强对土地征收征用的监管工作，切实的落实可持续发展观，是解决这一问题的又一重要路径。

亚当·斯密说过：“只要社会中一日存在着财产不象上帝的法律那样神圣的观念，则我们的社会一日将不会拥有法律的力量和公共正义的力量去保护财产，于是无政府主义和暴政便由此开始了”[4]为了保障农民的财产权益，限制政府征收征用的目的，重构征收征用程序将将是不得不解决的问题。

参考文献

1.梁慧星, 陈华彬.物权法.第三版.法律出版社,2005.158 

2.张千帆.宪法学.法律出版社,2004.197

3.陈月棋.试论我国不动产征收制度的重构./desktopmodule/bulletinmdl/bulcontentview.aspx?bulid=1558&comname=default

土地征用法律法规篇4

关键词:土地征收补偿;途径

土地征收是指国家为了公共利益的需要,依法定程序强制收取他人土地所有权并给予合理补偿的行政行为。因为土地征收的对象绝大多数是农村集体土地所有权或使用权,所以完善、改革土地征收或征用制度,对于保护农民利益,减少耕地流失、维护农村稳定意义重大。

1、我国农村土地征收补偿制度存在的法律缺陷

(1)法律框架不完善

我国虽然在2004年的宪法修改中明确了补偿条款,但是对补偿的原则却没有明确,征地补偿原则缺乏宪法基础。《宪法》第10条第3款虽规定了国家对土地的征用,但强调的是国家征收权的行使,而没有为这种权力的行使划定范围?界限?方式和程序,我国现行《民法通则》也缺乏关于征收的一般规定?《物权法》规定了不动产的征收前提是公共利益,然而并没有界定何为公共利益。这种只强调授权?不关注限权的规定,难以形成有效保障财产权?制约政府权力的制度,容易造成权力滥用? (2)补偿标准低

土地征收补偿标准虽然几经修改,但目前仍然是采用“一刀切”的做法,既不能反映土地地租差?土地位置?地区经济发展水平?土地市场交易价格?人均耕地面积等影响土地价值的因素,也不能体现同一宗土地在不同投资水平或不同投资情形下出现差别的真实价值?低成本征地,极易导致有关国家机关征地行为的随意性,严重侵害相对人权益? 尤其是在我国对“公益利益”界定模糊的情况下,大量的非公益性质的土地征收行为除了不符合社会正义原则?降低土地配置效率?延迟土地开发时机之外,较低的征地成本带来了较高的交易费用和延迟成本?现行的征地补偿标准也已经难以保证被征地农民维持现有的生活水平? (3)补偿范围涉及面小

征收补偿主要是土地补偿费?劳动力安置费?附着物补偿费等?我国土地征收补偿的状况是直接补偿不充分,而对与被征收客体有间接关联以及因此而延伸的一切附带损失未予以补偿,如残余地损害?营业损失和租金损失等间接损失?因此,征地补偿内容不完整? (4)征地程序不透明

国外一些国家规定征地机关必须通过正式邮件或定期报纸的形式公告有关征地的内容,并经土地所有者申请举行听证会,使土地所有者或其他权利人参与到征地中来,然而我国在整个征地调查?征地补偿分配过程中,农民通常是被排除在外的?目前征地程序的不透明主要表现在:一是政府行为的不透明,哪一块地需要征?应征多少?补偿标准等都不清楚:二是被征收者无法行使一定的权利阻止政府对自己土地的不合法或不合理征收,没有形成一定的制衡机制;三是被征收者中仅有部分人了解情况,如村委会主任,而广大的共有人农民对此了解很少或不了解?

2、 完善我国土地征收补偿制度法律方面的思考

(1)完善相关法律体系

我国没有专门的《土地征收补偿法》,土地征收补偿主要由行政法及部门规章调整。土地补偿制度包括补偿的宪法基础、标准、范围、安置方式等内容,其相关规定散见于宪法、物权法、土地管理法和一些部门规章等各类不同效力等级的法律法规中。目前从相关的土地管理法律、法规规定的情况来看,在征收农村土地时一般坚持的是“完全补偿”的原则。值得指出的是,虽然法律法规规定了“完全补偿”的原则,但执行的情况并不容乐观。就我国目前行政补偿原则的现状来讲,不同程度地存在着随意性大、抚慰色彩浓的特点,不能为当事人正当权益提供有力保护。可借鉴国外经验,在宪法“征收”条款中体现控权、程序、补偿等内容,以为具体征用法律法规确立原则、指明方向。要建立关于土地征收补偿的具体法律,为土地征收补偿提供具体的法律依据。

(2)完善相关补偿制度

补偿标准方面。现阶段可以采取由土地原用途价格和社会保障费用两个部分组成的“征地综合区片价”补偿办法?随着经济的发展,征地补偿标准也要不断提高?这样确定的补偿标准就能较充分考虑市场因素? 采取这种办法确立的补偿标准,将基本上保证农民不因土地征收降低生活水平?

补偿范围方面。我国土地征收补偿仅应从具体国情出发,结合国外经验,适当扩大征收补偿范围,将残余的分割损害?正常营业损害以及其他各种因征地而支出的必要费用等可确定?可量化的财产损失列入补偿范围,以确保被征收人的合法权益不受侵犯?这一举措也有利于被征收人积极配合土地征收工作,保证征收活动的顺利进行? 补偿方法方面。在现有的土地征收补偿标准不宜大幅提高的情况下,丰富土地征收补偿的方式是一种可行的做法。我国可学习日本?英国等国的经验,规定一些例外的补偿方式?这可根据农民的现实需要,由法律做出概括性规定,在实践中灵活掌握?例如改一次性的货币补偿为分期和终身的货币补偿,改货币补偿的单一方式为包括货币安置、社会保险安置、土地使用权入股安置等多种形式的复合安置式。 补偿程序方面。借鉴国外立法条例,结合我国现行管理体制,我国的土地征收补偿程序可以设置如下: 1)前置程序?除国防?交通?水利?公共卫生或环境保护事业,因公共安全原因急需使用土地,来不及与土地所有权人协商外,需用地人应先与土地所有权人协议价购或以其他方式取得土地;所有权人拒绝参与协商或经协商未能达成协议的,方可提出征收申请? 2)征收申请与审批程序?由需用地人向省政府或国务院提出征收土地申请(按照土地地类和面积划分审批权限),审批部门受理后,通知市县土地行政主管部门将申请内容予以公告,利害关系人可以在公告期间提出意见,必要时,可以要求召开听证会?批准决定作出后,由市县土地行政主管部门予以公告?公告后,被征收人禁止实施改变土地用途?抢栽抢建等行为?同时,征收土地价格也被固定下来?被征收人或者利害关系人对于审批决定不服,可以申请复议或提讼? 3)补偿裁决程序?在批准征收决定作出后,需用地人与被征收人可以对征收补偿继续协商,协商不成的,可申请土地征收委员会裁决?对裁决不服的,可以申请复议或提讼,但不影响征收继续实施?复议或诉讼要求补发补偿差额的,在结果确定后发放? 4)土地征收完成?

参考文献:

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[6] 吕丽丽,董彪.我国土地征收补偿制度的缺陷与完善[J].资源行政管理与法制建设,2006。

土地征用法律法规篇5

[关键词] 土地征收 公共利益 补偿 程序

近年来,全国各地因土地征收问题引起的各类不断发生,农民上访也很大程度集中在土地征收问题上,大规模的土地征收已经严重地影响到了社会稳定。土地征收问题在当今中国社会已经变得越来越突出,而土地征收所反映的社会问题和矛盾很大程度上是由于法治缺失而造成。我国的土地征收制度存在着非常严重的不规范现象,这些现象虽然纷繁多样,但主要反映了我国土地征收中的三个深层次问题:土地征收的公共利益目的性问题;对农民的补偿问题;征收要履行的程序问题。

一、制度设计缺陷导致征收的公益目的性被严重滥用

1.土地制度的设计存在缺陷

《中华人民共和国土地管理法》第2条第4款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”该法第43条第1款又规定:“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;但是兴办乡镇企业和村民建设住宅,经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)公共设施和公益事业建设,经依法批准使用农民集体所有的土地除外。”该条第2款又规定:“前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”

依据《宪法》、《土地管理法》、《物权法》的规定,土地征收的理由只能是为了公共利益目的,私人或商业用地建设是不能通过征收集体土地进行的。但是“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”,“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”于是,在同一部土地管理法律中出现了不协调的两处规定。也就是说法律并未限定死“任何单位和个人进行建设需要使用土地的,如商业用地,不得使用土地征收手段。”

这就导致为了非公共利益的需要而征地的现象普遍存在。而基于现实情况,飞速城市化进程需要大量的土地作为建设材料,而农村集体土地又不能直接进入市场流转,这种土地制度设计上的缺陷必然会导致实践中为了经济建设、为了非公共利益而征收集体所有土地。

2.公共利益条款被地方政府滥用

在土地征收的实践中,是否征收、如何征收、征收何处均由地方政府主导,法律对公共利益的范围又未作任何界定,地方政府往往随意找个促进经济发展、解决就业问题或改善城市环境的借口以实现征收。而基于政绩考量或不正当的权力寻租,地方官员们就将征收的土地用于商业目的了。譬如搞房地产开发,譬如设立经济开发区。更为吸引他们热衷征收土地的原因还在于大量的土地出让金极为增加财政收入。国务院发展研究中心的调查表明,在一些地方,土地出让金收入占地方财政预算外收入的60%以上。因此,在土地征收中,公共利益条款几乎形同虚设,被地方政府严重滥用。

日本在1951年颁布了《土地征收法》,该法第3条列举了35种可以征收土地的情形或理由,这些情形基本限定在关系国家和公民利益的重大事项内。这些基本情形包括:依据道路法进行的道路建设;以治水和发展水利为目的在江河上设置的防堤、护岸、拦河坝、水渠、蓄水池及其他设施;国家和地方团体进行的农地改造与综合开发所建的道路、水渠等设施;铁路、港口、机场、气象观测、电信、电力、广播、煤气、博物馆、医院、墓地、公园等设施。相比于日本,我们在这一方面落后了近六十年,我国的土地征收法律对于公共利益条款的规定是如此的模糊,这就导致这一条款在法律适用上的不具有可操作性,沦为地方政府滥用征收权的极好借口。地方官员动辄声称为了人民的公共利益,为了整个城市的发展,而其行为没有规范的法律条款约束,最终导致土地资源的浪费和人民权益的严重伤害。

二、土地征收的补偿机制不健全导致农民权益损害

按照我国《土地管理法》第47条的规定:“征地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。征地的土地补偿费,为该耕地被征收前3年平均年产值的6至10倍。征地的安置补助费,按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数,按照被征地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,最高不得超过被征收前3年平均年产值的4至6倍。但是,每公顷被征收耕地的安置补助费,最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准,由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准,由省、自治区、直辖市规定。征收城市郊区的菜地,用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。依照本条第2款的规定支付土地补偿费和安置补助费,尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的,经省、自治区、直辖市人民政府批准,可以增加安置补助费。但是,土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。国务院根据社会、经济发展水平,在特殊情况下,可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。”

首先,土地征收的补偿标准是依照被征收土地的“原用途”。原用途是无法正确反映土地价值的,按照“原用途”补偿标准制定的“产值倍数法”进行计算也不能反映土地的增值价值。这种补偿的标准过低,没有反映出土地的真正价值,农民的生活没有因为土地被征收而有所提高,反而是失去了赖以生存的衣食保障,这是不公平的。总之,我国集体土地征收的补偿是一种不完全补偿,而且这种不完全补偿是一种较低层次的补偿。

其次,我国土地征收的法律中缺乏必要的补偿原则。2004年通过了《宪法修正案》第20条,规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”随后,《土地管理法》第2条第4款修改为:“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”但两部法律都未规定土地征收的补偿原则,而美国、英国、德国、法国、日本等国以及我国台湾地区的宪法中都对土地征收补偿的原则做出了明确规定。通常来说,世界各国基本都采用公平补偿原则,而我国对此却未作一字限定。

再次,还存在着补偿标准计算方式不合理,征收补偿范围较窄,各地补偿标准不统一等问题。

三、土地征收的过程缺乏严格、规范的程序保障

1.土地征收程序仍不够细致完善

1999年1月1日实施的新《土地管理法》及其实施条例、国土资源部于2001年10月18日以部令形式的《征用土地公告办法》、国土资源部2004年1月9日的《国土资源听证规定》等法律法规对我国土地征收的程序做出了若干规定,依据《土地管理法》及其配套法规、规章,农村土地征收大致包含如下程序:(1)拟定征收土地的方案并报上级政府审查批准。拟征收土地所在地县、市人民政府或其土地行政主管部门拟定土地征收方案,内容包括征收土地的目的及用途,征收土地的范围、地类、面积、地上附着物的种类及数量,征收土地及地上附着物和青苗的补偿,劳动力安置途径,原土地的所有权人及使用权人情况等。(2)征收土地方案公告和征地补偿登记。征收土地方案依法定程序批准后,由县级以上人民政府予以公告。被征收土地的所有权人和使用权人应当在公告规定期限内,持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。(3)制定征地补偿安置方案并公告。县、市人民政府土地行政主管部门制定征地补偿、人员安置及地上附着物拆迁等具体的方案,并予以公告。有关政府部门应听取被征收土地的农村集体组织和农民的意见,国土资源部门应书面告知当事人有要求举行听证的权利。(4)实施征收阶段。征收土地补偿和人员安置方案实施后,县、市人民政府土地行政主管部门组织有关单位对被征收的土地实施征收。

2.纵观我国法律规定的土地征收程序,我们不难发现里面存在的诸多问题

首先,我国的土地征收程序欠缺征地是否符合公益目的的审查程序。无论是《宪法》还是《土地管理法》皆规定了土地征收只能是出于公共利益目的,但是这一规定却缺乏程序保障。《国土资源听证规定》第19条第2项规定:“土地主管部门在报批非农业建设占用基本农田方案之前,应当书面告知当事人有要求举行听证的权利。”但是听证是否包含对农用地转用公益目的要件的确认,该规定并未说明。谁来确定征收符合公共利益,行政机关单方决定这一合法前提成立之后是否需要审查,被征收土地的权利人是否可以对此提出异议?这些答案我们无法从现存法律中发现,而这恰恰是土地征收的第一关,缺少程序性的制约,公共利益条款被滥用,被无限解释,像弹簧一样无限伸缩也就不足为奇了。

其次,土地征收程序中土地权利人的参与机会很少,参与时间放在了最后的补偿争议阶段,参与所表达的意见没有拘束力。《土地管理法》第48条规定:“征地补偿安置方案确定后,有关地方人民政府应当公告,并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”“对补偿标准有争议的,由县级以上政府协调,协调不成的,由批准征地的政府裁决。”“征地补偿、安置争议不影响征地方案的实施。”“对土地征收的决定不服,申请行政复议的,行政复议决定为最终裁决。”除此之外,被征地者在征收的目的性、征收的范围等方面都没有表达自己意见的权利。可见,被征收人的意见表达对征收行为基本不具有拘束力。

再次,对违反土地征收程序的行为缺乏制裁和惩戒性规定,对违反法定程序的法律后果规定不够明确。这导致了实践中规避必要的土地征收程序,实施突击征收的现象大量存在。不遵守法定程序,强行施加给农民较低的补偿标准,不给予农民知情权和参与权,最后导致土地征收中的矛盾、冲突不断,农民上访、申诉事件层出不穷。

四、结束语

由于我国法制建设的不完善,在土地征收中反应的问题多如牛毛。但笔者认为如上三类问题是最棘手和最关键的问题,解决了这些问题才能较好地规范我国的土地征收法律制度,使之良性、有序发展。

参考文献:

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[6]李舒,等.国内183个城市欲建国际大都市规划成圈钱工具.望,2007,1.

土地征用法律法规篇6

关键词：国家征收权 公共利益 公正补偿

土地征收是国家利用公权力强制性地将土地国有化，将农用地转为建设用地的一种途径。严格规范国家公权力和切实保障公民私权利，是土地征收制度具备合理性和可行性的重要标准。然而，随着市场经济的迅猛发展和城市化水平的快速提升，我国现行的土地征收制度越来越不能适应社会的发展，制度弊端日益显现，由此引发的官民纠纷频频发生。据浙江省人民检察院统计的数据，2008年至2011年间，浙江省检察机关共查办涉农村土地管理领域案件800余件，其中发生在土地征收开发环节的有316件。就全国范围而言，涉土地征收的民事案件和刑事案件多是地方政府打着“公共利益”的旗号，通过改变土地利用总体规划，将基本农田变为未利用地再转为建设预留地。土地征收的过程中，地方政府、村集体与失地农民之间的利益严重失衡，矛盾不断激化。从制度层面改进与完善现行土地征收制度是规范政府公权力的运用、保障公民私权利的行使，减少、缓解社会矛盾的重要步骤。

一、国家征收权的内涵

（一）国家征收权的含义

国家征收权在两大权威法律词典――《布莱克法律词典》和《牛津法律大辞典》――中均有界定。其中，《布莱克法律辞典》将国家征收权定义为：“国家以占有财产或主张权利的方式，或由于消灭财产或严重损害财产而实际上取得私人财产；或者在效果上等同于取得私人财产。当政府行为直接地影响或实质上滋扰财产所有人对财产的利用、占有和收益时便构成了征收。”在《牛津法律大辞典》中，国家征收权是指“为了公共的目的，在必需或至少确实需要的情况下，国家最高政权拥有以补偿方式强制取得公民财产的权利。”简而言之，国家征收权是国家为了公共目的而占用私人财产的权力”。

（二）国家征收权的特征

国家征收权的特点可以归纳为以下几个方面：

1.征收权的权力来源是国家

“是国家或者共同体所拥有的绝对且永久的权力。” 是国家的灵魂，是国家的本质属性，具有绝对性、永久性、不可侵犯性等特征。征收权是国家的具体表现之一，在具备一定条件时，国家可以凭借其对私人所有的财产限制甚至剥夺。

2.征收权的实施目的是公共利益

征收权是国家的权力，只能由国家行使。然而，这一权力的行使是建立在侵犯公民私人利益的基础上的，因此，国家行使这一权力必须要限制在严格的条件范围之内，征收权的行使必须要有正当性。公共利益是征收权行使的唯一正当理由。个人权利实现的前提是社会公共利益的维护，当公共利益与个人利益发生冲突时，个人利益应当让位于社会公共利益。因此，只有基于公共利益的需要，国家才有权力行使征收权限制甚至剥夺公民的私人权利。

3.征收权的行使前提是公正补偿

征收权行使的后果是限制或剥夺公民的私人权利，实质上是以牺牲公民的个人利益为代价维护社会公共利益。全体社会成员有义务通过分担个别公民的利益牺牲缓解被征收公民的损失，以达到公共利益与个人利益之间的相对平衡。可以说，补偿与征收是唇齿相依的关系，无补偿即无征收。

二、土地征收制度的立法现状及其存在的问题

（一）土地征收制度的立法现状

美国、日本、台湾地区等土地征收制度较为完善的国家或地区都是采用集中立法的方式规范土地征收制度，即制定统一的土地征收法。我国至今还没有一部统一的土地征收法，土地征收制度散见于《宪法》、《物权法》、《土地管理法》等法律及地方法规等之中。我国《宪法》第13条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征收并给予补偿。”《土地管理法》第2条第4款规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征收。”《物权法》第42条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”

另外，各省市自治区在法律规定的框架内，结合本地区的实际情况都会制定相关的土地征收规范。如浙江省《浙江省土地管理实施办法》出台之后，省内各市还会制定相关的土地征收条例等规范。

（二）现行土地征收制度的立法缺陷

1.基本法对土地征收的规范缺乏可操作性

公共利益是一个很抽象的概念，解释不当很容易造成国家征收权行使的异化。在立法技术上，多数国家采用明确列举的方式界定公共利益。如日本的《土地征收法》第三条以列举的方式列出了三种可以进行征收或者征收的土地房屋的项目，只有符合这三项的事项才被认为具有高度公共性的项目，否则无法通过征收取得土地或房屋。在我国，《宪法》、《土地管理法》等对土地征收的规定只是从基本法的层面肯定了国家享有土地征收权；虽然提到了“公共利益”，但是并没有对公共利益进行具体界定。过于原则性的规定不利于约束行政机关严格依法实施土地征收，导致大量的超出“公共利益”范畴的侵权征收出现。

2.立法对地方政府职能定位不当导致政府在土地征收中权力过分扩张

我国实行市场经济，土地作为重要的生产要素，应当靠市场配置。然而，我国土地的供应自1998年开始行政手段完全代替了市场配置，土地供应行政化产生了政府垄断土地一级市场的局面。根据《土地管理法》的规定，在土地征收过程中，被征收土地的农民的补偿费直接由政府支付，可见，政府此时充当交易一方主体的角色。基本法对土地征收具体事项规范的过于原则性，使得地方政府承担制定本地区土地征收管理办法、实施细则等具体操作规范的工作，因此，地方政府此时充当了立法者的角色。地方政府集立法者、执行者、交易者与一身，权力的异化与过分扩张使得土地征收过程成为腐败的重灾区。

3.立法规定的被征收人权益补偿标准过低补偿范围过窄

《土地管理法》中虽有规定征收耕地和其他土地的土地补偿费、安置补偿费以及附着物和青苗补偿费的标准，但在实际操作的过程中，上述相关补偿费的具体标准仍要由各省、自治区、直辖市规定。实际上，各地区规定的征收补偿标准，既未考虑土地使用权出让市场价格上涨的因素，又未考虑人民群众实际生活水平不断提高的因素，标准过低过于死板，并不能使被征收土地的农民保持原有的生活水平。

我国现行法律将土地征收补偿的范围严格限定在土地补偿、安置补偿及地上附着物和青苗的补偿三个方面。显然，这种土地征收补偿范围是严格限定在征收产生的直接经济损失范围内，征收所带来的间接联系以及延伸的附带损失均未列入补偿范围。而日本土地征收法将征收经济损失补偿、少数残存地补偿、离职者补偿、事业损失补偿及延伸的附带损失补偿均纳入到补偿范围；另外，德国和台湾地区也是将直接损失、间接损失及附带损失都纳入到补偿范围之内。对比之下，我国的补偿范围明显过窄，这对失地农民的合法权益的保障极为不利。

三、土地征收的立法完善

一套健全的土地征收制度需要多方面配套制度的协调和配合，如土地规划制度、土地流转制度、土地交易制度、社会保障制度等等。然而，土地征收自身的立法完善无疑是建立健全我国土地征收制度的最重要的环节。

（一）采用列举的方式明确界定“公共利益”的法律内涵

公共利益是政府行使土地征收权的唯一正当理由，也是国家公权力侵犯公民私人财产权的正当性来源。我国对“公共利益”的现有规定属于概括式规范，较为原则，过于笼统，政府行使征收权的具体事项基本无法可依，难免导致征收权行使的异化。事实上，在我国，正是因为“公共利益”的法律界定模糊，不具有操作可行性，地方政府滥用“公共利益”，任意征收土地，肆意侵犯农民土地权益，导致良田变成荒地，农民被迫离开家园的现象频频发生。因此，我国立法应当在现有概括规定的前提下，具体列举出属于“公共利益”的事项，将政府的征收行为严格限制在法定范围之内，从法律层面切断征收权力滥用、异化的源头。

（二）明确土地补偿事宜的立法规定

土地补偿是土地征收制度的核心环节，合理规定土地补偿的各项事宜既能最大限度的安抚失地农民，减少征收的阻力，也能为失地农民将来的生活提供保障。对于我国而言，应当从立法的角度，加大土地补偿的力度。第一，提高土地补偿标准，使得农民能够维持原有的生活水平；第二，扩大土地补偿的范围，将间接损失和延伸出的附带损失一并纳入到补偿范围之内；第三，明确补偿的收益主体，改变将补偿费用发放给村集体组织，再由村集体组织分配给农民的做法，将补偿费用的收益主体明确为失地农民。减少中间环节，更有利于保障农民的合法权益。第四，明确土地征收的司法救济制度，政府在土地征收过程中处于明显的强势地位，农民属于较为弱势的群体，引入司法救济制度，能够有效制约和纠正违法的土地征收行为，保障农民的合法权益。

（三）采用集中立法的模式建立统一的土地征收法

国际上通行的土地征收法的立法模式有两种：分散式立法与集中式立法。其中，集中式立法更具优越性，也更符合我国的基本国情。

第一，集中式立法模式有利于统一和明确立法目的；第二，有利于减少甚至避免不同位阶规范之间的法律冲突和矛盾，维护法律的权威和严肃性；第三，我国现行的土地所有制是国家所有和集体所有的公有制形式，在集体土地所有权自身不完善、中央政府与地方政府之间的土地博弈日益激烈的背景下，土地征收呈现出异常的复杂性，集中式立法更有利于应对这种复杂的局面。

参考文献：

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[4]帅海香.我国农村土地征收补偿法律制度的问题与对策[J].法学杂志，2011（10）

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土地征用法律法规篇7

关键词：土地征收制度；征收补偿；立法理念；司法救济

中图分类号：D614 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2013）10-0128-03

土地征收又为征地，是指国家为了公共利益需要，根据法律的规定，在符合其权限和程序的前提条件下将农村集体所有的土地征为国家所有，并对被征地的对象予以补偿的行为。土地征收的法律后果是土地所有权的转移变更。它是一种行政行为，具有强制性。土地征收的当事人双方地位不平等，在符合法定条件下，行政机关征收土地不需要被征地的所有人同意，是对方必须同意。所以征地必须用于公共利益并且补偿是必备要件。这一制度涉及深层次的民生和社会稳定。因此，土地的征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则。

一、农村土地征收制度的立法理念及立法原则

土地是人类生存重要的物质基础，妥当的农地制度安排是任何一国赖以稳定的发展之本，我国是一个农业人口占多数的农业大国。因此相关农村土地的制度不仅仅是单纯的法律问题，它更与一国的经济政治体制有密切联系，因此，土地征收制度对解决我国农村、农民土地与国家之间的矛盾有很大的作用。黑格尔认为，法的理念是指法的概念及其现实化，它内化在法律思想、法律制度、法律设施以及人们的行为模式中，并在精神和原则上引导和制约它们发展的观念和价值体系。法的理念不仅提高了法律的理论品质，也有利于法律的具体实施，它还为人们提供了理性的生活方式和评价对与错的标准[1]。

1.坚持“以人为本”的立法理念。我国宪法明确规定，中华人民共和国的一切权利属于人民。《立法法》规定，立法应当体现人民的意志，以人为本使法律成为人们实现权利的保障和行使权利的规则。农村土地征收制度在立法精神上充分体现了“以人为本”的指导思想，保障了农民处分自己权利的自由意志。土地征收制度中规定应当对被征收的土地所有权人予以公平的补偿，这充分体现了社会主义法治理念中的公平正义原则。

2.土地征收制度的立法理念的转变。为了公共利益征收土地是典型的行政行为，其在实行过程中形成了两种重要的影响力。第一，土地征收制度的规定是一种抽象的行政行为，它广泛的限制了相关机构的权力滥用，也保护了农民的权益，公权力占绝对优势的情况有明显的改变。第二，征地针对特定对象做出时若不存在违法事由，则一经做出就生效，具有强制的执行力，这对农民的权益有很大的威胁，因此《行政法》和《土地管理法》加强了对做出这一行为的行政机关的监督和约束。总之，土地征收制度的立法理念有了很大变化，加大了对公权力的限制，扩大了对私权利的保护。

3.土地征收制度的立法原则，比例原则和公平补偿原则是征收制度的具体原则，体现了合理行政原则，约束了合法限度内行政机关的自由裁量权，同时给予农民合理的补偿。这两个具体原则可以准确理解为协调征收原则，指在农村土地征收过程中要协调各方利益，指通过对利益的协调分配，不仅要保障土地所有者的生存权和发展权，还要促进各级政府的财政收入的可持续发展，促进土地资源的科学可持续利用，进而推动社会的和谐发展。其核心是协调私利和公共利益。

4.成员参与原则，基于立法理念应当在限制公权力、强化农民财产私权的基础上，通过参与可以使信息更公开、明亮，提高农民的知情度，也增加了该制度的威信，提高了执行效率。

二、我国农村土地征收制度存在的主要问题

随着我国经济的高速发展，各地都掀起投资热，随着房地产业的迅猛来袭，城镇周边的大量耕地被占，大量的农村土地也随之被征收占用。其中最能引发社会问题的是农民土地的流失。

（一）制度实施过程中的法律及相关因素的影响

土地征收制度是由相关部门根据宪法和土地管理法制定和认可的，相关部门涉及到的土地征收问题都必须以此为规范。尽管土地征收制度是征地过程中所依据的主要规范，但是民间的一些非法律规范也起着很重要的作用。非法律规则包括国家或地方政府的相关政策和民间习俗所形成的不成文的规则。政策是国家或者其政党制定的行动准则，而民间习俗所形成的不成文规则是指在长期的社会实践过程中，自发的依靠社会互动形成的行为准则，其共同点是对人们行为的约束和规范作用。由于征地过程中不同的规则相互交叉的冲突，导致农民土地问题纠纷不断，不断上演。造成多种规则并在又各自存在合理的合法性的根本原因在于政治和法律关系没有明确的分化的制度结构，致使法律规定模糊，征地目的不明确，使征地当事人没有明确的可预知性。因此，执行过程变成了执行者单方的规则选择的过程，变成了政治竞争而非法律衡量[2]。种种规则的重叠冲突，表露了我国土地制度的根本问题是政府的强权强制压制农民私权，其矛盾的主要根源在于农民的正当权益被侵犯甚至被剥夺，这是对我国土地征收过程中官民矛盾冲突不断和黑幕重重的最好解释。一些地方政府与一些国有企业勾结，假借公共利益之名低价征收农民的土地，有时甚至使用暴力和破坏的方式威逼农民放弃耕种，道路水电等基础设施严重受损，使农民不得不放弃。还有农民在征地中没有参与权和知情权，被征地后无地、无业、无社保，因而引发大量的上访、[3]。

（二）土地征收过程中的程序问题

在我国，土地征收被视为国家意志的体现，属于行政行为，具有强制性。因此在利益的驱动下，一些地方在征地时没有全部甚至完全没有依照法律规定的权限和程序进行。特别是在法律的边缘地带，政府以及一些民间组织规避法律制度直接导致了征地权限的滥用。根据调查，70%以上的征地存在少批多占、没批先占的情况；90%以上没有实现农民的知情确认程序；85%以上在征地过程中没有按照《国土资源听证规定》公开组织被征地农民参与听证讨论。按现行的《土地管理法》规定，土地征收必须遵循严格的法定程序才能够颁发使用证。其中最重要的是审批和公告，其目的是为了保证来自各方的监督和程序的公正。审批主要是为了防止公权的滥用，是运用上级机关的力量对下级部门进行监管。有些地方擅自下放土地审批权，违反规定、甚至违法调整修改土地利用的总体规划。公告是为了确保农民的合法权益不被利益集团以公益的名义进行侵犯，也避免了村干部在农民毫不知情下出卖土地。可在实际的征地过程中，从征地的认定到补偿费的确定，凡涉及农民实际利益时农民却往往被排除在外，硬使公告变成了通知书。这种做法完全无视农民的权益，加剧了官民冲突和社会的不稳定。

（三）征地补偿机制的设置

根据我国法律的规定，征地补偿的原则是保证被征地农民生活水平不因征地而降低，土地被征收后要使原有土地的农民生活达到征地前的水平。如果达不到就要采取相应的措施，如提高补偿标准等。

目前我国的征地补偿机制已经逐渐由一项政策转变为法律规定。近年来补偿标准的不断提高，表明国家对农村土地的重视。但是我国的补偿机制相比国外仍处于低水平阶段，需要不断地完善。测量方法不科学，对需要何种性质的土地的情况不了解，是征地补偿机制的失误。应从科学的测量方法开始，按照统一标准，深入各地了解不同地区的民风民情和相关政策，从而完善补偿机制。农村大量事实证明，以往的补偿很难恢复他们以前的生活。此外，被法律漏掉的被征地上的附着物，对它们的补偿标准没有明确的规定，这就让补偿机制的效益在运行中大打折扣。

（四）公共利益的界定模糊

土地征收是国家为了公共利益而所为的，虽然宪法、土地管理法、物权法对公共利益都有所规定的，但是却没有明确何为公共利益，且如何确定。这就导致了土地征收的权限没有明确的限权，权力的滥用可想而知。根据调查，在我国存在大量的以公共利益为名的商业利用。在一些地方还存在为了经济发展或政绩工程，滥用土地，把大量的农用地转化为城市用地和工业用地，使农民利益严重受损，土地资源严重浪费。

三、完善我国农村土地征收制度的建议

从立法到执行的过程中可以看出我国农村土地征收制度的一些弊端，比如法律与政策的不分家；对公共利益的界定不明确；存在大量的欺世盗名的“公共用地”。总之，该项制度的出炉是很被看好的，但是能有效的保障老百姓的权益还需不断完善。

（一）完善相关法律法规，明确征地目的，严格限制征地权

首先是在相关法律法规中明确界定国家对于征地的职权，从征地的审批到公告程序以行政法的“法无明令即禁止”来限制行政机构的权限。其次，把国家因为公共利益而实施的征地行为分为两种情况：一是国家在给予适当补偿的情况下仅仅是使用，用完后尽量恢复原状。二是征收，即国家依照法定程序，通过给予合理补偿取得土地所有权。法律规范必须明确，国家的征地权只能用于必要的公益性用地。目前最重要的是修改《土地管理法》，使其与《宪法》规定的内容相一致。必须严格界定公益性用地的范围，可由人大组织听证会，把政府、开发商、被拆迁者或者普通公众，按照合理的比例组成听证代表，通过民主程序决定某一项目是否出于公共利益的需要。

（二）完善土地征用补偿机制，提高补偿标准

现在有关农民的征地补偿标准普遍过低，不仅不能从客观上解决国家公共利益与农民利益之间的矛盾，也解决不了农民的基本生活问题。因此，必须改进评估办法，切实保障农民的合法权益，合理确定征地补偿标准。

（三）完善司法救济

在土地征收的过程中，政府是直接行为者、决定者和征地纠纷的裁判者。当征地纠纷发生时，政府的角色往往使其终局裁决无法让土地所有人的利益得到充分保护，裁决也不会得到信服。因此，在行政权实施的同时必须有相关权利的制约，而司法救济是保障农民合法权益的最有效手段。然而在实践中，法院对这一类的征地补偿案件基本上不予受理，这是不合理也不合法的。依据行政法规定，对具体行政行为针对对象的一方不服的，有权向上级机关复议或向法院提讼。笔者认为还应该规定有专门的律师或组织组成法律救援团体，对征地农民进行相关法律知识等方面的指导，让农民不再受蒙蔽，在发生纠纷时农民不再手足无措，任人摆布。可以依照法定程序向有关机构提出请求，并依法要求法院做出相关回应，而不是一味的不予受理，相信司法才是正义的最后一道屏障。

土地是一国之根本，近年来农村土地的流失逐渐严重，我国作为农业大国，农村土地的保护变得迫在眉睫。关于农村土地征收，制度的完善是关键，实践中程序合理公正是重中之重；科学合理的补偿机制和救济机制是这一行政行为得以实现的重要保障。应有效的解决政府与农民的矛盾，从各方面协调二者的利益关系，充分保障农民的权益，从而从根本上解决由于征地所引发的经济问题和社会事件。

参考文献：

〔1〕黑格尔.法哲学原理.北京出版社，2007.44-45.

〔2〕张静.土地使用规则的不确定：一个解释框架[J].中国社会科学，2003，（1）：113-124，207.

土地征用法律法规篇8

关键词：土地征收；失地农民权益；法律保护；和谐社会

近年来，随着工业化和城镇化进程的不断加快，农村的土地被大幅度被征用。然而在土地征收中，失地农民的许多合法权益没有得到很好的保护，一些失地农民已成为种田无地、就业无岗、低保无份的“三无农民”，从而导致社会矛盾日渐突出。如何来保障他们的合法权益，是一个值得思考的理论问题和现实问题；也关系到我国和谐社会建设的成功与否和依法治国方略的能否实现。

一、失地农民法律权益保护的理论思考――基于和谐社会和法治的视角

如何保护失地农民的合法权益并解决好失地农民的就业和生活问题，这是全社会都非常关注的热点问题。笔者认为，应该贯彻和谐社会和依法治国的原则，以维护法的实质正义为目的，以保护弱者的利益为根本，在公平、公正的立场上，切实解决好农村土地征收中所涉及的农民权益的法律保护问题，这样才能维护好农民的合法权益，维护社会的稳定。

（一）和谐社会与失地农民权益法律保护

和谐社会是社会关系得到全面有效调整，人与人之间和谐相处的社会。要把我国建设成和谐的社会主义社会，就必须认识到：我国是一个农业大国，农民占全国人口的绝大多数。农村、农业、农民问题是我国社会主义和谐社会建设中的一个重要而又突出的问题。没有农村的现代化就没有全国的现代化；没有农民的小康就没有全国人民的小康；没有农村的和谐、稳定就没有全社会的和谐、稳定。必须高度重视“三农”问题，解决好农民的生存与发展过程中的种种难题。然而，目前农村土地征收中出现的侵犯农民合法权益的现象与我国和谐社会的建设格格不入，必须对失地农民的合法权益给予切实关注，充分维护好作为弱者的农民的合法权益，使他们失地后仍然能得到更好的生存和发展。只有这样，我国和谐社会建设才能得到更好的发展，人们才能过上幸福安定的生活。也就是说，失地农民合法权益得到法律保护是和谐社会的内在要求。

（二）依法治国与失地农民权益法律保护

民主法治是和谐社会的基本特征之一，法治建设与和谐社会构建具有内在的高度统一性。现代社会中，法律及其调整机制已经成为社会调整的主要手段，依法治国，建设社会主义法制国家，已成为人们的共识。法对社会的调整，主要是调和社会各种冲突的利益，对社会机体的疾病进行治疗，进而保证社会秩序得以确立和维护。我国已经把依法治国写入宪法，建设社会主义法制国家已成为我国人民的追求。然而，在我国农村土地征收中却大量出现违反法律，损害农民合法权益的现象。如以低价征用农民的土地，安置失地农民不到位，补偿方式单一，甚至地方政府截留、挪用、拖欠征地费。农民作为弱者的利益得不到法律的保护，这违背了法的宗旨在于保护弱者这一精髓，也违背了法的实质正义。这与我国依法治国方略的实施很不相称。只有依靠理性法律制度对社会关系的调整，确立实质法治，才能构建和谐社会。只有依法处理各种农村土地征收中涉及农民权益的问题，才能充分而又平等地保障和实现农民的生存权、发展权。也就是说，失地农民合法权益得到法律保护是依法治国的必然要求。

二、我国失地农民法律权益保护的不足

（一）农村土地征收中的“公共利益需要”界定不明，使得农民失去土地的随意性过大

我国《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。”2004年新修正的《土地管理法》第2条第4款也作了同样的规定。这些规定都强调了征收的前提必须是为“社会公共利益的需要”。但是，在实际土地征收中，“公共利益需要”缺乏明确界定。现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”，或界定哪些项目用地不是为“公共利益需要”，从而在导致在实际操作中，国家机关以“公共利益需要”作为不当征地的最好理由，把公共利益的外延到所有经济建设，把所有市场主体的商业投资亦视为公共利益的需要，从而频繁使用征收手段。事实上，土地被征收后，由哪些具体的建设项目来使用被征之地具有很大的随意性，往往是谁申请使用，就由市、县人民政府按照规定出让或划拨给谁使用，这里面的“公共利益需要”尺度很难把握。正是由于农村土地征收的“公共利益需要”界定不明，导致农民失去土地的随意性过大，出现农民本不应该失去土地却失去土地的情形；也导致土地征收中出现不规范的情形增多，进而损害了农民的合法权益。

（二）农村土地征收的法律规范滞后，农民的合法权益得不到有效法律保护

第一，土地产权法律制度的不足。首先，土地所有权行使主体法律界定不明。我国土地法规定农村土地归集体所有，农民不是农村土地权益的主体，但是对于谁来代表农民拥有这些土地所有权，谁来行使、如何行使这些土地所有权，却没有明确的法律规定，也没有明确的程序。其次，集体土地所有权权能的不完全性。《民法通则》规定：“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。”对照所有权的四大权能，我们发现集体土地所有权的权能是不完整的，受到很大的限制。土地处置权自始至终没有赋予农民。由于农民没有完整的土地产权，农民的土地财产权在土地流转时受到严格约束和限制，其财产权益得不到保障。

第二，土地补偿标准极不合理，补偿费过低且理论依据不足。《土地管理法》规定：征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前3年平均年产值的6至10倍。现行土地征收的补偿原则只是按照原用途原产值进行适当补偿，目的是“使需要安置的农民保持原有的生活水平”。这种规定并没有考虑土地本身的价值，也不考虑土地征收后地价的上涨，没有将土地作为资产处理，不符合政治经济学原理：级差地租由土地肥沃程度、地理位置、劳动生产率等几个因素决定，平均年产值反映了土地的肥沃程度，但是对于士地的地理位置、劳动生产率都不能明确反映。

（三）土地征收法律程序不完善

土地征收法律程序不完善主要包括两个方面：一是缺少对行政机关的监督机制，缺少被征收人参与程序。在我国，行政机关既是土地征收的决定者，亦是执行者，处于绝对优势地位。在征与不征的问题上，农民没有谈判权、抗辩权、拒绝权。也就是说，他们是集体土地征收行为的行政相对人，对自身权利被公权力剥夺的决策过程并不知情，也没有参与。由于在土地征收程序上缺乏有效的监督机制，很多时候便会出现政府擅自占用土地、买卖土地等非法转让土地和越权审批，或先征后批，或以合法形式掩盖非法占地的现象。二是土地征收程序中对被征收者的司法保护不足，缺乏救济程序。从我国情况来看，对于征收批准决定的可诉性，过去一直被理论界所忽视，理论界认为，由于法律规定国家征收土地时承担的是补偿责任，不是赔偿责任，不具有可诉性。司法部门对理论界的这种认识表示认同，表现在人民法院在受案上一直把征收批准的决定的拒之门外。

三、完善失地农民法律权益保护的建议

（一）严格政府责任并促进土地进入土地使用权市场进行交易

近现代法治的实质和精义在于控权，即强调权力在形式和实质上的合法性。应具体列举公共利益所包括的范围：国家投资的各类重点建设项目，以及直接满足公共利益需要并列入国家计划的集资建设项目；能源、交通、供电、供水、供暖等公用事业和其他市政建设项目；国防事业；教育、文化、卫生、体育、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护等社会福利事业；各级国家机关建筑用地。国家进行土地征收应仅限于公共利益需要这一理由。但也要认识到，属于“公共利益需要”的情形在社会生活中是无法列举完毕的，这就导致很难避免打着“公共利益需要”的牌子为“非公共利益”目的征地，或者，先以“公共利益需要”用途征收，而后改变用途。因此，还应有相应的行政监督机制来配套。

（二）改革土地产权制度，明确农民集体土地所有权的主体地位

土地产权主体，即土地归属，是土地产权制度的基础和核心。我国现行法律规定，农村土地除法律规定属于国家所有以外归农民集体所有。这种土地集体产权实际上是个笼统的概念，不能使农民成为法律意义上的市场主体，出现了多元主体并存的局面。按照《土地管理法》第10条的规定，“集体”可以是乡（镇）、村、村民小组三级，在不同程度上它们都是农村集体土地产权的所有者代表，这必然造成征地行为发生时多元利益主体为争夺所有权而发生冲突，并可能损害农民利益，在实践中往往成为基层政府增加农民负担、侵犯农民权益的依据。

权利界定是土地产权交易的基本前提，也是权利人获得利益的基本前提。通过修改相关法律，给农民和国有土地拥有者以及城市其它土地拥有者同等的权利，明确规定农民集体土地是不可侵犯的财产，强化农民对土地的所有权和处置权，只有这样才能使农民的土地权益从根本上得到保障。

（三）明确土地征收的法律补偿标准

关于补偿标准的计算，这是争论最为激烈的地方。主要有两种代表性观点，第一种是主张区分被征土地是公益性用地还是非公益性用地。对非公益性用途的征地采用市场价格进行“征购”，对公益性用途的征地仍采用现有补偿标准（可有所提高）；第二种是采用市场价格来进行补偿，不区分是否是公益性用地。第一种观点仍有牺牲农民利益之嫌，冠冕堂皇但却无法掩盖事实的不公。笔者赞同第二种观点。我国应确立以市场定价为主的补偿标准，避免土地征收补偿与开发土地增值出现巨大利润“剪刀差”，以及由此引发的征收中现象。由于我国目前依然实行的是国家垄断土地一级市场和严格控制土地二级市场，无法实现土地的自由流转。因此，首先应对土地实行定级估价，通过土地评估事务所等市场中介机构的综合评估，根据地块所处位置、供求情况、基础设施条件及相同水平地块的使用权出让价格等因素，得出土地的参考价格。只有按市场价格对农民土地进行补偿，才能合理公正地保障失地农民的利益，让农民失地不失利。

（四）严格土地行政征收的法律程序

首先，应建立和完善行政征收合法性调查、审批和监督程序。在行政主体递交行政征收方案后，主管部门依法对行政征收土地方案的合法性进行调查，如是否符合公共利益的需要，是否有通过市场化运作等获得土地的其它途径，严格在审批的范围内进行土地征收，杜绝少征多占、滥征滥用等违法行为的发生。其次，建立和完善土地征用的听证制度。听证制度是保障相对人重大利益不受非法侵害的程序制度。它要求土地征用利害关系人要参与土地征用决策，土地征用主体必须认真听取相对人的意见和建议，对行政相对人提出的针对土地征用有关的问题给予合法合理的解答，否则主管部门有权否决土地征收主体的征用方案。

参考文献：

1、陈小君等.农村土地法律制度研究――田野调查解读[M].中国政法大学出版社,2004.

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5、孟祥舟.实行土地征用补偿“双轨制”创新的探索[J].河南国土资源,2003(3).

6、薛刚凌,王霁霞.土地征收补偿制度研究[J].政法论坛,2005(2).