乡村治理体系范文
时间：2024-01-04 17:08:13
乡村治理体系篇1
关键词：治理现代化；乡村秩序；乡村组织；重构
十八届三中全会提出了“国家治理体系和治理能力现代化”的重大命题，标志着治理现代化被确立为国家发展战略，而乡镇是国家治理的基层单位，必须为整体战略作出相应的调整。为了实现国家治理体系和治理能力的现代化，必须不断创新乡村治理体系与机制，确保乡村社会治理活动的灵活性、积极性，使乡村社会治理主体主动性地服务于广大农民群众。
1.乡村秩序治理的历史变迁进程
中国自古以来就是一个农业大国，农村地域广裹，农民人口众多，农村和农民在中国历史发展进程中一直占据重要地位，无论是在封建社会，还是在中国革命、建设和改革时期，农业、农村和农民问题始终是一个根本性的问题。乡村社会秩序的管理自古迄今都为统治者所重视，从秦朝的乡亭制、隋唐的保甲制、元朝村瞳制、明清的里甲制和保甲制、到民国时期的区村（乡）间邻制、再到新中国诞生以来的制和乡政村治，经历了古代乡村管理、民国管理、解放区管理、建国后管理和改革开放后的乡村管理发展历史演变过程、期间上下几千年、跨越若干朝代。下图具体讲中国的乡村秩序管理的历程〔1〕：
2.乡村秩序治理的“乡政村治”模式
1998年，新《村民委员会组织法》中确立“乡村分治”或“乡政村治”的乡村治理秩序体系。乡镇作为国家农村基层政权，应当依法行政；村委会作为村民自治组织，应当依法自治。乡（镇）与村之间在法律上是“指导关系”。“乡政村治”体制不但重新构造了农村基层的行政组织与管理体系，而且也重新划定农村基层政府与农村基层自治组织、国家权力与社会权力的权力边界。
所谓乡政村治模式，就是国家基层政权设在乡镇，乡镇政府作为国家政权的末梢在乡村社会存在；行政村成立村委会，实行村民自治。乡镇政府是乡村治理中的主导者，是连接上级政府与乡村社会的纽带和桥梁，乡镇政府职能主要是代表国家在乡村中行使法律赋予的行政管理和服务职能，不直接干预村民委员会的事务，仅发挥对村组织工作进行服务指导和监督作用。村民委员会实现自治。独立地管理本村事务。实行自我管理、自我教育、自我服务，并接受乡镇政府的工作指导和监督。乡政与村治是一个平行与指导的关系，乡镇政府与村组织是两个平行的乡村治理主体，是服务与被服务的关系。这些是乡政村治在治理结构理论上的解释，从实际的组织构成和运行来看，这个理论上看似简单的结构表现出了复杂的组织系统和运行机理。
3.“乡政村治”模式的问题展现
目前，国家、乡镇政府、村委会和村级党支部是乡村治理组织体系中居于主导地位的治理主体。目前，我国行政管理体制实施过程中尚未明确规定乡镇政府的权责利等内容。乡镇政府与某些政府职能部门难以协调工作中的关系，经常出现“踢皮球”等现象。随着国家权力的下放和现代化建设的深入，，基层政府部门人员编制不断增加，庞大的人员编制产生巨额的行政开支，导致工作效率难以提高、互相扯皮，增加治理成本，甚至使基层政府部门陷入严重的财政赤字。目前，乡镇政府机构不断增加，乡镇财政经常亏空。尤其是取消农业税后，乡镇财政收入锐减，乡村机构的运行经费存在很大缺口，难以满足日常开支，导致乡村债务化解遥遥无期、农村公共服务有效供给不足等诸多乡村治理问题。变迁的乡村社会结构与旧有的乡村治理机制之间的冲突因社会分工的加剧、社会矛盾的增多而被不断放大。
3.1乡镇政府转型滞后
在国家制度和体制的框架内，乡政政权架构实际由乡镇政府（包括七站八所）、乡镇人大、乡镇党委、乡政协四大家组成。从法理上讲，乡镇人大、乡镇政府是一级权力组织，乡镇人大由选民直接选举的人民代表组成，乡镇政府由乡镇人大选举产生，乡镇政府实行乡镇长负责制，并由此领导和产生乡镇政府其他组织机构和人员。从乡政实际的分工和运行来看，法律的规定和实际的运作基本上是一致的，只不过多了乡镇党委这个乡村工作中的实际领导核心，它主管宏观，是管路线和方向的，乡镇政府才是乡镇政治、经济、文化、社会的实际管理者，乡政政协参政议政，发挥监督作用。然而在实践层面，这套框架体系日益显示出矛盾之处，乡镇人大产生了乡镇政府及组织人员，乡镇政府理应是乡政村治中的为政者，并拥有更大的乡村管理的权力。但是，由于乡镇政府不是独立的一级政权组织，它是县政府的直接派出组织，作为县管辖的政权末梢和县政府派出组织，既没有独立人事权力，也没有独立的税收财政权力，拥有的只是执行的义务，不能根据乡村的具体实际情况真正发挥服务乡村的职能。
3.2 村民自治的缺位
在乡村秩序治理的过程中，村民的主体性发挥程度决定乡村治理成功与否。在目前的乡村治理中存在着村民对政治参与缺位的问题，村民经济收入不高、教育水平偏低、农村发展落后、综合素质较低，村民通常只看到自己的眼前利益，不重视公益设施建设和相关政策要求，缺乏参与乡村建设的主动性和积极性动力。此外，村民的组织化程度并不高，无法有效地、积极地在乡村治理中发挥主体性作用。村民自治制度实施中问题重重：村选举过程中存在恶意拉票买票，黑恶势力干扰村选举的行为。按照法律规定，村民通过村民会议和村民代表会议参与本村重大事务民主决策，但是在现实生活中，村干部掌控村委会的自治权力，村民会议难以发挥真正的作用。农村还普遍存在村务假公开、难公开、不按规定公开等一系列问题。相关民主评议、监督、考核机制尚未健全使得民主监督难以真正落实。
3.3.乡村各层组织利益冲突
中国乡村善治的前提是构建合理的利益机制。目前的利益机制设计仍存在许多不合理、不科学的方面。中央政府赋予村民自治权对乡镇权力形成一种补充，乡镇政府却害怕实施村民自治会不便于管理，因此，乡镇政权基于维护自身利益的考虑，便出台一系列有利于自身利益的相关政策，而村民为了保障自身利益不受侵犯，不断抵制乡镇政府和相关政策。因此出现农民越级上访、两委关系不顺等问题，这种组织利益冲突对乡村治理效果产生严重影响。
4.乡村秩序和组织重构的理论基础
4.1多中心治理理论
在市场经济发展的背景下，由于市场主体的多元化，利益需求的多样化，单一的乡政村治显然落后市场发展的需要，嵌入市场因素的乡村秩序治理模式成为未来趋势和发展的必然。多中心治理理论是公共政策和政府职能优化的理论，从20世纪70年代末西方政府治道变革，重塑政府形象的主要方向就是推进政府职能市场化、政府行为法制化、政府决策民主化和政府权力多中心化。在美国学者迈克尔・博兰尼提出多中心一词和对多中心秩序解释的基础上，20世纪90年代，美国印第安纳大学政治理论与政策分析研究所的埃莉诺・奥斯特罗姆（Elino：ostrom）和奥利弗#威廉姆森（Oliverwilliamson）等人据此创立了多中心理论。多中心治理理论相对传统的单中心理论而言，意味着无中心、无垄断和无集权。多中心理论是以自主治理为基础的，随着社会的不断发展进步，民众对于政府的期望愈来愈高，也愈来愈趋于多元化，而传统的以政府为中心的、单中心供给思路在庞大的需求面前是缺乏效率和回应性的，因此需权力分散、管理交叠和政府市场社会多元共治，允许多个权力中心或服务中心并存，构建政府、市场、公民共同参与和多种治理手段的应用的治理模式。除了政府等正式组织之外，新型农民合作经济组织、村民理事会、乡贤理事会等多种非政府社会组织、社会精英将成为乡村秩序治理的主要力量，许多治理主体也同样作用于乡村社会。未来的乡村秩序治理是由多个治理主体、多种因素共同作用的一个系统工程，而不是单一主体和部门能够解决好的问题。
4.2 制度变迁理论
按照制度经济学的解释，制度可以被看作是社会中个人所遵守的一整套行为规则（Schultz，1968）。制度变迁理论是基于经济学的视野，考察制度产生、更替和演进的一套理论。该理论于上世纪70年代由诺斯、戴维斯源矗又经过林毅夫、拉坦等人的不断丰富和完善，已经成为了一套较为成熟的理论体系。尤其是关于强制性制度变迁和诱致性制度变迁的相关理论，更是被用来解释发展中国家制度变迁所广泛应用。组织与制度之间存在着紧密的关系，在拉坦（1994）看来，制度概念包含着组织的含义，制度创新主要包括特定组织行为的变化、组织与环境之间关系的变化以及支配组织行为与相互关系规则的变化等三类情况。在组织与制度的交互关系中，组织是制度变迁的主体或人，通过推动制度变迁来实现组织的目标（刘鹏，2011）。制度变迁理论在农业微观经济组织的研究中被广泛使用，制度经济学代表人物之一林毅夫（1989）关于制度变迁的研究中，很多方面其实就是以中国农业组织的变迁为注脚。可以说，制度变迁理论既对中国的农业组织制度变迁有很强的解释力，同时中国农业组织制度的变迁又为丰富相关理论而提供了实践支撑。在制度变迁理论看来，制度变迁过程中，制度环境相对稳定，而具体的制度安排则持续演化。依笔者看来，该逻辑也是理解中国农业微观经济组织演变的重要基础，新中国成立之后农业组织的三次大的变迁，都是在制度变革与组织演变的交互推进中进行的，组织的演变总是依总体制度环境而推进。
4.3 交易成本理论
交易成本理论由科斯（1937）在关于企业的性质研究中提出，所谓交易成本是企业运行所要花费的成本。科斯从交易成本出发解释了企业产生的原因，按照其解释，企业和市场是两种可以互相替代的经济组织，当企业的组织成本小于交易成本时，企业便存在替代市场而产生的可能。威廉姆森（1970）使交易成本分析方法具体化，提出了组织创新的系统过程。在威廉姆森的分析框架中，影响交易成本的因素主要包括有限理性、机会主义、不确定性、资产专用性、交易频率、信息障碍等。林毅夫C1994）也强调了交易成本的重要性：与任何其他服务一样，我们需要支付一定的成本才能获得制度。在给定的技术下，交易成本就成为一个社会选择竞争性的制度安排中的头等大事。用最小的成本来提供给定数量服务的制度安排是我们所期望的结果。交易成本理论对乡村组织的创新提供了一个很好的解释。
5.乡村组织重构路径
5.1 理想的乡村秩序治理网络结构
随着公民社会的日益壮大和市场经济决定作用的日益彰显，公民对社会政治生活的参与意识不断增强，对国家权力的监督力度不断加大，具有非官方性、非营利性、独立性和自愿性特点的非政府组织是公民社会的载体，包括志愿性社团、行业协会、乡村组织、利益团体和公民自发组织的运动等数量激增。理想的乡村秩序治理结构应该是合作网络治理的形成，这个网络中包含了制度化的乡政村治的全部要素，又融合了上述非政府社会组织、乡村社会精英（包括经济能力、劳动模范等）和农民合作经济组织。这种合作治理网络结构有利于诸多要素在一个空间内相互作用、共存共治。
5.2 清远乡村组织重构的经验借鉴
广东清远作为农村综合改革试验区，通过“三个下移”和“三个整合”重塑了乡村组织架构，实现了乡村秩序治理的和谐。“三个下移”即农村公共服务重心、基层党组织建设重心、村民自治重心下移，这是来自于清远阳山县的经验。围绕一个核心（农村组织化）推进三个重心下移，结合“三个整合”（农村承包土地、涉农资金、涉农服务平台整合），以“费随事转、权随责走”为纽带，重塑农村自治主体、政府与社会关系。2012年底以来，清远市委、市政府制定出台了《关于完善村级基层组织建设推进农村综合改革的意见（试行）》等系列政策，村民自治重心下移，即将现有的”乡镇-村-村民小组”调整为”乡镇-片区-村（原村民小组或者自然村）”的基层治理模式；基层党建重心下移，即在自然村或者村小组设立基层党支部，在行政村一级设立党总支；政府服务重心下移，即把原来的行政村改为党政公共服务站，作为乡镇的派出机构，承办上级交办的工作，开展公共服务和为群众提供党政事项
重构后的广东清远的农村基层组织体系包括片区综合服务站及设在自然村党支部、村委会、理事会、经济合作社（见下图），其中综合服务站、自然村党支部及村委会、经济合作社是正式组织，具有法律合法性，唯有村民理事会属于非正式组织。党组织在行政村建立党总支，支部建在村民小组激活了党组织的“神经末梢”，有效增强了农村基层党建活力，扩大了党在农村基层的组织覆盖和工作覆盖，推动基层党组织的领导方式、工作方式、活动方式更加贴近党员群众，党组织及时了解村民的生产生活情况，零距离听取党员群众的意见建议，密切了党群关系，也给许多农村党员发挥作用提供了良好平台；社会综合服务站将服务触角延伸到“村门口”，有效提升了农村公共服务水平：通过完善县、镇、村三级社会综合服务平台，在行政村片区）全面建立社会综合服务站，整合各类服务资源，拓展服务功能，实施代办员制度、联网办理、搭建电商平台等，政府服务效率、生产和生活服务水平大大提高。农民群众只需到村级社会综合服务站甚至在家门口就可以办理各种业务，切实解决了基层党员群众办事难、购销难的问题，提高了农村基本公共服务水平；落实村民自治调动了农民群众参与村庄事务的积极性，有效推动了美丽乡村建设：自治重心下移至村民小组（自然村）一级，形成了利益关联性紧密的共同体，村民对于本村发展和治理有了更大的自，农民群众“当家作主”的意识大大增强，自我管理、自我发展的热情明显提升，如阳山县通过村民理事会发挥组织协调作用，调动村民的积极性，创造性地制定了村庄建设中“拆旧不补、青苗不补、人工不补、让地不补”的“四不补”原则，有力地推动了美丽乡村建设。
值得一提的是，清远村民自治中心下移的重点工作就是引导自然村成立村民理事会，村民理事会是非正式组织，理事会多是些经济能力、致富能手、劳动模范、退休党员等，在广东云浮又成为乡贤理事会。清远的曹屋村小组位于连州市龙坪镇松柏村委会，曹卫星是在外发展的老板，去年元宵节被选为理事会长，曹卫星回村后，在理事会的发动下，他率先捐款，筹钱搞建设，一年来村里共投资118万元，修建了河边公园、村里公厕、篮球场等，并拆去过去旧的石墩桥，修建了新桥，理事会带领村民走上致富道路。此外，清远市颁布了《关于政府在村购买服务指导意见（试行）》等文件，从制度上理清政府部门与自治组织之间的关系，构建了“村党支部提事、村民理事会议事、村民（代表）会议决事、村委会执事”的民主决策机制，将自治功能与行政事务管理相剥离，由行政命令、下达指标的方式转变为合同管理，突出了自治中的村民主体地位。
通过几年的探索实践，清远市农村综合改革取得了良好成效，农村组织化水平逐步提高，农民主体作用、村级各种组织作用逐步发挥，农村发展活力、贫困农民脱贫致富能力明显增强，这也为其他地区乡村社会秩序治理以及乡村组织重构提供了新的思路。
[参考文献]
[1]阎占定.新型农民合作经济组织参与乡村治理研究，华中农业大学博士论文.
[2]闫芳.中国农村合作经济组织的演进逻辑研究，上海交通大学博士论文.
此文为广东大学生科技创新培育专项资金作品“美丽乡村建设过程中的农民财产性收入增长路经研究”和广东省哲学社会科学规划课题“秩序转型下的乡村组织重构研究（编号GD14XGL05）”的研究成果。
乡村治理体系篇2
关键词：乡村治理；主体分析；价值研究
上世纪九十年代末期，我国就提出了乡村治理的概念，而概念的提出也使得相关问题的研究不断开展[1]。进入二十一世纪之后，学界针对我国乡村治理的模式和结构等问题进行了深刻而又全面的了解，其取得了非常深入的研究成果，不过，长时间乡村治理在理论研究中还是一个非常薄弱的环节。在不断深入的考量乡村运行以及设计等相关因素的情况下，还应该研究来自主体自身因素影响。
一、乡村治理主体作用发挥模式研究
就我国目前状况而言，乡村治理的主体还有很多类型有多重的界定以及多样化的表现，在问题的实质上绝对不能一概而论的讨论乡村治理主体的研究究竟是何人。其存在的影响因素范围涉及广，而究竟应该以乡镇政府还是村委会为治疗主体，也是问题的关键，在该问题上，必须尽可能的考虑作为治理基础本土资源。不可否认的是，我国乡村不管是在经济的发展水平亦或是地方文化问题等方面都有着极大的差异性，主要体现在非均质性。也正是考虑了此种均质性问题，我国很多研究学者都把村庄作为治理研究的关键突破点，根基于详细样态村庄，而乡村治理主体的发挥作用模式也有着多样化的发展，也有学者从村庄的基本秩序进行分析，区分出集中可能存在的乡村治理类型，即原生秩序型、乡村谋和型以及次生秩序型、乡村治理无序型。本文作者通过分析发现，应该从社会视角等问题为出发点，立足于村庄的秩序形态。
（一）乡村主导行政型
次种类治理结构还是传统意义上统筹治理结构，在充分代表体现社会和国家关系乡村关系中主要表现在强乡弱村，此种类型的乡村财政往往主要来自于工商业收入或者我国财政转移支配收入。因为乡镇在某种程度上说具备建立的分配型的财政制度能力，所以乡村关系中往往处在优势地位，而所谓的村集体并没有大量的受益来源，此种类型的主要结构模式往往必须来自于工商业重镇以及部分国家大量的财政转移资金。
（二）村庄主动自治型
此种类型的治理结构往往能够直接反映出该地方村民的自治实践成果。在充分代表和体现社会以及国家关系乡村上则主要表现乡村和谐以及若乡强村的格调中，该种类型的村庄往往具备非常强烈的自主生产能力，经济的发展程度能够直接体现出来，部分村庄的集体经济往往较为发达，很多村庄有着来自于村庄自己所创立的企业，或者部分土地出让的收入。也正是因为村庄集体的财力相对较弱，而乡镇乡镇相关政府对村庄的直接控制以及影响力就会更加的薄弱，主要体现在村强乡弱方面。
（三）乡村治理无序型
在此种治理结构方面，所谓的无序主要体现在没有统一的发展趋势，而在乡村的关系中则有可能体现在乡强村若等方面，而后面的各种体现则为一种常态性。因为乡镇在某种程度上没有较为稳定的外部经济来源以及来自特殊的政府拨付，往往会面临各种债务危机，在和村庄的关系上往往也只能维系一种最为基本的智能。另外存在本身因为地理环境或者人才的流失等因素，往往日益破坏。在此过程中乡村的治理运行类型只是一种形式，不能真正意义上的取得乡村治理达到繁荣的目的。
二、我国乡村治理的主体行为关系和研究视角
就乡村治理主体问题而言，需要正视的问题就是，乡村治理主体完全不相同的主体之间的关系，由于对于该问题研究，为分析乡村治理模式和绩效评价内在的机制，现阶段对于乡村治理主体的各种界定也完全不相同，所带来的治理主体行为关系也各不相同。就高角度而言可以从村委会以及村党委会等组织，把宗族当成乡村治理的主体实施研究，在分析乡村治理主体关系的过程中大多数的重点考察为两队关系，即乡村以及两委关系，实际上该关系的本质还是社会和国家之间的深层次关系，尽管在某种程度上说党领导权和村民自治权有一定关系，不过在现阶段政治格局中还是能够归于社会以及国家关系。现阶段，我国很多地方就乡村治理提出了自己不通过看法，围绕宏观主体之间的乡村关系以及两委关系研究，目前存在的观点往往从制度主义出发，从法律制定以及政治体制设计等相关角度实施研究，同时就问题提出了自己解决问题的方法[2]。
就微观行为者的个体角度而言，其对乡村治理主体实施界定也有一定的区别，正常情况下均把乡村治理的主体界定是普通的村民以及村干部，而同时围绕次三层的群体行为关系探讨重点分析乡村治理实践，普通村民、村干部以及乡村精英之间是怎样影响的。很多研究人员往往从选取田野的调查方式入手，从个案进行分析。在研究重点领域往往也是从乡村治理方面实施研究。
三、我国乡村治理的主体关系模式向着多中心治理发展
兴起于上世纪八十年代治理理论内涵主旨为一种多种的公共或者私人的个体与机构的管理方式总和，该方式主要强调多中心的参与以及多主体的信任合作，这是此种治理模式的全新要求。我国相关研究人员最早就使用了乡村治理一词进行替换，同时被泛化使用的乡村政治发展中的村民自治一词，此种转变的过程在某种程度上说就涵盖了对治理模式的追求以及认可，同时也必须承认我国乡村社会政治的实践局限性，在传统理论研究以及实践的操作中我们可以发现，很多情况下仍然为乡村治理传统单一的治理方式，要不就把乡镇政府、要不就将村委会默认为治理的主要客体，而未从市场、社会以及国家的宏观层次进行界定，不得不承认的是，在民族以及国家建构的统一大趋势下，市场经济的不断发展需要一定的外力推动，如果仅仅依靠单一的企业或者政府模式，往往不能直接的避免市场失灵或者政府失灵的现象[3]。在我国民主建设的基础试验场乡村社会里，相对较为单一的统筹与治理模式走向多主体的治理模式是社会发展的必然结果，也正是在这样一种发展趋势的大背景下，我国围绕乡村治理主体逐渐凸显。不可否认的是，乡村治理必须以农民组织作为主要的资源，以农民群众为主要力量的新农村建设治理模式出发。
结语
在我国市场经济不断发展的大背景下，加之民主化进程不断推进，我国乡村治理的实践也一定会日益突破为单一范本的解说空间，另外乡村治理的研究也一定要从现阶段以静态治疗为主向着动态治理转变。要以乡村治理作为主要客体的研究向着多元化的立体研究迈进。把乡村治理真正的放置于宽广与开放的市场经济下，这是我国乡村治理主体的基本关键性问题。（作者单位：南昌大学公共管理学院）
参考文献：
[1] 任艳妮.乡村治理主体围绕治理资源多元化合作路径探析[J].农村经济，2011，（6）：19-23.
[2] 任艳妮.多元化乡村治理主体的治理资源优化配置研究[J].西北农林科技大学学报（社会科学版），2012，12（2）：106-111.
乡村治理体系篇3
[关键词] 公共选择 乡村关系 治理
在社会主义市场经济体制建设浪潮的推动下,中国乡村社会正处于急剧的社会变迁之中,经济发展、体制改革、民主法制等逐步深入基层社会。在农业大国向工业大国的转型期,建设一个和谐的乡村社会是促进和谐社会建设的重要因素之一,然而,在乡村关系治理的现实实践中,乡村关系到却出现了一些失范现象。其中乡镇政府的越位侵权和村委会的过渡行政化是当前乡村关系改革和发展的难题,严重制约了乡镇行政效能的有效履行和村民自治的健康发展。
一、公共选择理论阐释乡村关系失范
公共选择理论包括广义和狭义两种解释,广义的公共选择理论是经济学理论的一个重要流派,是将经济学应用于政治科学;狭义的公共选择理论是作为行政管理学的一个流派而存在,它将公共选择的方法应用于公共行政管理领域,关注的重点是政府的管理活动及各个领域公共政策的制定和执行。公共选择即非市场的集体选择,公共选择理论的宗旨是把市场制度中人的行为与政治制度中政府的行为纳入同一分析轨道,即经济人模式。
公共选择理论的基本行为假定是:人是关心个人利益的,是理性的追求效用最大化者,即理性的经济人。公共选择理论家基于这个出发点,分析了公共管理组织的行为,他们认为,公共管理组织及其组织者并不像人们所认为的那样充满公益心,相反他们的和常人没有什么区别,都是个人效用最大化的理性经济人,追逐自己的私利,他们首先追求的是个人利益和组织机构的利益,然后才会照顾公众的利益。公共选择理论假定适用于不同的领域,既适用于政府部门组织也适用于非政府部门的自治组织。
乡村关系失范主要表现在两个方面:一是乡镇政府的越位侵权,具体说主要集中在对村委会人事权、财政权以及农民生产经营自主权的非法干预上,体现在村民自治的民主选举、民主管理、民主决策和民主监督各个环节之中;二是村委会的过渡行政化和“过渡自治化”,前者指村委会成为乡镇政府的一个下属办事机构或一级“准政权组织”,后者指村委会单纯从本社区利益出发,不愿接受乡政府指导,对承担的协助乡镇政府开展工作的职责抱着消极、冷淡的态度。
从乡村关系失范的具体表现我们可以看出,作为两个紧密联系又相对独立的公共管理组织都力图追求自身利益最大化而将自身权益影响或扩展到对方。当然,在追求自身组织利益而努力去影响或限制它组织利益的过程中起决定作用的是组织中的人,是受到他们自身利益的驱动、追求个人效用最大化,从而造成乡村关系失范。
二、乡村关系失范的影响因素
公共选择是相对于市场选择而言,一般来说,在市场选择中当市场机制不健全或市场还未成熟时,经济人就会在市场缺陷中寻求利益最大化,抑或投机,而不是靠公平竞争获利。同理,政治体制的不完善,也给公共组织或公共管理者追求自身利益最大化提供可乘之机。
(一)压力体制下乡镇政府强权
乡镇政府作为我国乡村地区基层政权组织,处于我国权力运作体制中的最末环节。长期以来我国权力运作体制在某种程度上可称为压力型体制,其主要特征在于各级政府为完成上级下达的经济赶超指标,采取数量化任务分解的管理方式和物质化的绩效评价体系。这决定了国家在农村的各项发展目标、计划、任务最终要靠乡镇政府加以贯彻落实,也迫使乡镇领导和乡镇干部想方设法去完成上级部署的各项任务,如计划生育、征兵、粮食种植,税款征收等。为此,乡镇利用对村干部的去留决定权和工资报酬权将指标再度分解分配给村民自治组织特别是村委会,并利用强有力的行政命令手段督促其执行,这就造成村民自治组织自治权限大大缩小,从而使乡政府与其的角色关系扭曲。
(二)乡村治理法制建设存在缺陷
实行村民自治之后,理论上说村民自治委员会与作为基层政权的乡镇政府并无行政隶属关系,二者只是工作上指导与合作关系,根据《村民委员会组织法》第四条规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事情。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”从此我们可以看出法律对村委会和乡镇政府关系的规定是非常粗略和原则化的,既没有对“指导、支持和帮助”的范围给以合理确定,也没有对村民自治的领域给以明确表述,这在客观上导致规范乡村关系和村民自治的制度供给不足和空隙过大。乡镇政府拥有比村民较多的政治、经济、文化和组织资源,再加乡镇权力缺乏有效的约束制衡。这种制度的空隙客观上成了基层干部利益群体谋求自身利益的活动空间,他们能较便利的利用制度空间去对村民实现制度侵权。
(三)村委会双重角色失衡
村委会作为法定的村民自治组织,是经过村民授权来控制与管理社区资源,体现和维护村民利益并通过为村民服务来赢得他们的支持和信任,但是在实际中村委会又承担了乡政府分配给某些行政职能。这样,村委会便扮演了双重角色,一方面要贯彻上级方针政策,代表乡镇政府工作,另一方面又要完成属于自治范围内的工作,分别体现乡镇意志与村民意志。虽然在人民主权的国家内根本利益是一致的,但矛盾和冲突不可避免,因为中国所要实现的后发外向型现代化本质上是一种强制的现代化,它要求村民在较短的时间内即适应并接受原生型现代化国家在很长的时间内所发生的种种变化。因此必然有大量不受村民欢迎的国家任务和要求要通过村委会去强制执行,同时,乡镇政府自身利益的也会搭上制度化转型的便车进行扩张。双重角色必然产生双重对策,一方面村委会顺从乡镇政权,成为乡镇政府的办事机构执行命令或进一步搭便车“自我扩张”,另一方面从自身利益出发搞“上有政策、下有对策”进行游说、消磨甚至抵制,村级反控制力量的成长使乡村关系处于紧张状态。
三、对乡村关系失范的治理
公共选择理论关注的中心是政府与社会的关系,通过在公共部门中恢复竞争,引入市场机制,打破政府垄断,从而将政府的一些职能释放给市场和社会。从总体上看,乡村关系失范主要在于乡镇政府对村委会合法权益的侵蚀造成的矛盾和冲突,治理的关键在于乡村双方的良性互动:
(一)完善法律法规,明确乡镇政府与村委会的职责权限
要实现乡镇政府与村委会良性互动,首先要确立二者是相对独立的利益主体,是无直接隶属关系的平等法人关系。中国农村社会正处于急剧转型期且地区发展不平衡,乡镇与村集体的利益边界和权限范围往往是模糊的、变动的,现行的法律只是设计较为宽限的法律框架,并没有程序性规定。要明确乡镇与村的角色定位,首先要理清二者的职责权限,一是根据宪法和《村民委员会组织法》确立的乡政村治原则精神,各级人大制定关于乡政村治特别是村民自治的实体性法规,明确划分乡镇和村的利益边界及管理权限,哪些事项需要乡镇政府“指导、支持和帮助”,哪能些事项需要村委会“协助工作”。明确的外延和内涵使国家的法律法规、党的路线方针政策通过乡镇政府得以顺利贯彻,村民利益通过村民自治得以真正实现。这样乡镇政府的依法行政得到村民的认可拥护,违法施政被村民合理拒绝,同时村委会的双重角色大体平衡,起到了“承上启下”的作用,使乡镇行政管理与村民自治在制度规范上有机衔接起来。
(二)重塑政府形象,建立服务型乡镇政权组织
改变政府形象,规范政府作为,首先要在体制上解放乡镇政府,根本的是要改革压力型政治体系,使乡镇从繁重的数字化指标任务中解脱出来。再造政府基层组织体系方面不是继续精简,因为现有框架下精简已经走到末路,改革的目的在于提高绩效而不是裁减人员,乡镇改革的目标是让乡镇只有最基本的社会事务管理功能,如土地管理、治安管理、救灾、优抚等。乡镇政府不应该对经济增长目标负责,也不应该对自身财政负责,更不应有自我扩张和资源掠夺行为,乡镇政府应该充分发挥市场机制与民间组织在资源配置中的角色,把主要精力和资源更多地投在提高公共服务与发展社会福利事业领域,提高服务能力。
(三)培育自治组织,增强村委会自治能力
民间自治组织是沟通政府与公民重要桥梁。政府与公民良好合作常常需要一个中介组织的协调,一方面各种民间组织及时把其成员对政府的要求、愿望、建议、批评集中起来转达给政府,另一方面又把政府的政策意向和对相关问题的处理意见传达给其成员。同时民间组织对政府行为构成强有力的制约,适应了农民丰富多彩的社会需要,民间自治组织大量成长,政府就会受到来自外部的制约,可以抵制、克服政府组织不合理的甚至侵犯群从利益行为。因此国家应从体制上消除对民间组织不合理限制,使各种形式各种功能的农村民间自治组织有宽松的成长发育环境,如村委会、各种农民协会、养殖协会等。在民间组织发展过程中,不断探索实施规范管理的新体制,建立政府与非政府组织良性互动关系。村委会作为村民法定的自治组织,在村务管理方面更应担负起责任,只要不偏离党的路线、方针、政策,不违反国家法律法规,对村庄重大事项具体负责实施并自觉接受村民监督,加强自我决策和自我管理能力,增强村庄“自主性”,这样才能理顺村庄和乡镇政府关系。
(四)提高乡村人员素质,实现由经济人向社会人转变
乡村治理体系篇4
“‘乡贤会’凝聚了大家的智慧，激发了‘乡贤’反哺故土的创业热情。自全镇28个‘乡贤会’成立以来，积极与村支‘两委’进行联动，延伸和丰富了贫困山区基层工作的内涵。”沿河自治县淇滩镇党委书记何明感慨地说道。这是近年来铜仁市围绕基层社会治理这一主题，探索创新“村两委+乡贤会”乡村治理模式，有效激发基层发展新活力的生动实践。
指出，基层是一切工作的落脚点，社会治理的重心必须落实到城乡、社区。“基层社会治理作为国家治理体系的重要组成部分，治理好基层社会的每一个点，国家的整个面才会系统完备。为此，铜仁以创新为驱动，积极探索‘村两委+乡贤会’乡村治理模式与‘美丽乡村’建设、‘民心党建’工程有机结合，有效地构建起和谐稳定的社会生态，实现了基层党的组织和党的工作全覆盖，有助于基层社会治理的整体提升。”铜仁市委常委、组织部部长陈代军说。
科W谋划 量身定制基层发展新模式
新形势下，如何创新基层治理模式，推进基层社会治理多元化，实现经济建设、社会发展、意识形态领域协同推进、同频共振？铜仁市坚持以乡情为纽带、德治为基础、法制为目标，高起点高视角科学谋划“村两委+乡贤会”乡村治理模式，有效发挥乡贤会在乡村治理方面的积极作用。
铜仁市各县（区）纷纷结合实际，探索“乡贤会+”模式。德江县聚集5000余位“乡贤”，利用“乡贤会+精准扶贫”“乡贤会+道德讲堂”“乡贤会+两学一做”等载体，促进“乡贤会”作用发挥。思南县利用组工干部“包片联乡”制度，下派1名组工干部具体指导联系乡镇组建“乡贤会”，探索出“项目+贫困户+乡贤”等脱贫攻坚典型模式。印江自治县探索出“村两委+乡贤+电商”模式，率先在全省开设“电商”试点，带动群众在家门口创业。
为让“村两委+乡贤会”乡村治理模式得到广大群众的支持与响应，铜仁市各县（区）加大宣传引导力度，制定社会参与机制，激发基层创新活力，把宣传重心下移。既采取传统宣传手段，在先行试点的村通过张贴标语、入户宣传、开会讨论等方式进行推动；又利用多媒体、微信、微博公众号等媒介进行宣传，向群众宣传“乡贤会”成立的意义，充分调动群众参与的积极性，激发村民共谋发展的内在活力。
搭建平台 广泛凝聚社会贤达新群体
“每个乡贤都有独到之处，关键看他有没有为家乡做贡献的愿望，这是纳入乡贤队伍的前提。”印江自治县县委常委、组织部部长袁纯江说。
2014年以来，印江自治县围绕“三定”（定标准、定权责、定机制）、“三拓”（拓路径、拓平台、拓方式）、“三转”（转管理主体、转决策方式、转治理模式）工作思路，创新探索“村两委+乡贤参事”乡村治理新模式，着力构建法治、德治、自治“三治一体”的新型乡村治理体系。同时，分门别类建立乡贤人才信息数据库，不断提升乡村治理水平和治理能力。目前，全县共建立了17个乡贤微支部，乡贤参事会通过不同方式履行参事职责3321次，为群众办理好事实事1.24万件，融洽了党群干群关系，促进社会和谐。
“收到村里寄来的‘乡贤会’邀请函时，非常激动。虽然每年都回乡过年，也时刻关注家乡建设，但以前不知道如何为家乡献计出力，现在有了‘乡贤会’这个平台，今后一定会为家乡建设多出力。”德江县枫香溪镇枫香溪村“乡贤会”会员黄立说。
为最大限度地聚集乡贤，铜仁市各基层党组织走村入寨，寻找本地乡贤。村支“两委”组织专门队伍，拜访在当地德高望重的老同志，宣传方针政策，凝聚发展共识；通过在村寨发放倡议书、张贴公告等方式，发动乡亲邻举荐获得群众认可的“乡贤”加入“乡贤会”。通过老乡QQ群、微信群、短信、电视等多渠道、多方式定期家乡经济发展情况、利民惠民政策等，向各类在外贤达人士及时传递家乡信息，倡议其加入“乡贤会”，为家乡发展出谋划策。同时积极配齐配强“乡贤理事会”班子，制定工作章程，建立履职承诺、财务管理、信息公开、评议监督等相关工作制度，增强“乡贤会”的执行力和凝聚力，发挥“乡贤会”的整体合力。
突出实效 激发乡村脱贫攻坚新活力
“望得见山、看得见水、记得住乡愁。”这是在外干事创业的游子对家乡常有的依恋。在打赢脱贫攻坚这场“硬仗”中，“乡贤”无论身在何处，都被家乡的发展变化所牵引。
印江自治县“乡贤会”募集资金481余万元，参与民主监督105次，化解矛盾纠纷202起；碧江区“乡贤会”先后实施项目40个，帮助65户贫困户脱贫致富；玉屏自治县“乡贤会”组织成立了涉及种植、养殖、加工、餐饮等领域的5个公司和11个专业合作社，为农户协调小额创业贷款180多万元，解决农民就业1170多人，协调部门支持解决项目资金320多万元，修建通组路19公里、建设便民桥2座、修建文体广场6个……“乡贤会”已成为基层脱贫攻坚的一大主力，协助村支“两委”积极推动农村产业发展，在脱贫攻坚一线共建和谐、共谋发展。
“打赢脱贫攻坚战既要靠各级领导干部的努力，也要用好‘乡贤’这股力量，这是推行‘村两委+乡贤会’乡村治理模式的初衷。”陈代军说。
“村两委+乡贤会”乡村治理模式有利于统筹推进各领域党建工作；有利于推动党群、干群关系进一步巩固和融洽，进一步唱响“民心党建”品牌；有利于进一步夯实基层基础。补齐了过去村支“两委”实行村级组织治理的“短板”，增强了村级组织与“乡贤会”协力推进基层社会治理的“长板”，切实打通了农村基层社会治理体系、基层联系服务体系、村级基层基础保障体系大平台建设的“最后一公里”。
自“村两委+乡贤会”乡村治理模式推行以来，铜仁市农村基层社会治理体系逐步健全，基层联系服务体系更加高效，村级基层基础保障体系更加有力，决战决胜脱贫攻坚更富成效，有效增强了乡村自治能力，进一步坚定了基层实现全面小康的决心和信心。目前，全市已组建678个“乡贤会”，吸纳乡贤会员28945名，帮助群众办理实事好事4849件，帮助解决资金2339万元，帮扶项目432个，帮助谋划思路2119个，化解矛盾纠纷4000余个。
乡村治理体系篇5
关键词：乡村治理；治理结构；综述
中国是一个农业大国，乡村的事情是中国需要注意的事情。l村治理自1998年被提出以来，便成为高频词，此后便成为学界分析乡村的一个常见概念。贺雪峰[1]指出，乡村治理是指如何对中国的乡村进行管理，或中国乡村如何自主管理，从而实现乡村社会的有序发展。简言之，乡村治理就是为实现乡村稳定与发展的目的而进行的一切活动，既包括制度架构与传统权威，被动的和自主的管理，正式的和非正式的组织与个体行动，及其行动主体的内在互动。
乡村治理结构与乡村治理密不可分，乡村治理在多数语境下就内含了其治理结构，一般而言，乡村治理结构指的是乡村治理的主体、相关关系以及通过正式和非正式的机制进行的互动模式。
近年来关于乡村治理结构的研究，主要集中在以下几个方面：
一、村庄行动主体及其行为逻辑
当前针对村庄行动主体的专门研究相对较少，一些学者多在乡村治理的研究中涉及到村庄行动者中的某一或多个主体。贺雪峰[2]分析了当前中国乡村治理中的行动主体及其行动特征，这些行动主体包括国家、乡镇政府、村级两委、村民小组、农民共同体、钉子户、混混与社会势力、落单农民。国家负责政策制定与资源输送，而乡镇政府在税费改革之后已渐趋于退出村庄，村级两委在终日的内耗中无所作为，村民小组已然散落，农民认同的衰微和利益的多元化使得家族与宗族等农民共同体难以维继，在农村公共产品提供中冒出原来越多搭便车或不肯合作的钉子户，混混与社会势力的快速成长成为攫取村庄资源与操纵村庄政治的寄生虫，而个体农民在这其间则逐渐落单。
二、村庄治理结构的变迁
村庄治理结构变迁多从历史梳理和现实趋势两个方面进行。在历史变迁上，李晔晔[5]等人指出乡绅阶层在军阀割据年代逐渐演化为土豪劣绅，农民在革命者的倡导下组织起来，逐渐形成乡绅阶层――农民团体对抗的格局，然而这一格局随着国民革命的流产而瓦解，国民政府的地方自治倾向由于没有足够的能力去推行而流于空壳，在国家汲取的要求下，国民政府只好与乡绅达成妥协，保甲制度的推行与国家的过度汲取终于造成了政权建设的内卷化。乡村内生秩序的崩溃进一步加重。尤琳[6]等人梳理了乡村治理结构的变迁，指出了不同历史阶段的乡村的不同治理模式，即传统时期皇权――乡绅的“双轨政治”治理模式、近代时期的追求国家汲取的“赢利性经纪人”治理模式、时期的国家权力全面介入农村与组织农民的“全能主义”治理模式以及改革开放以来的“乡政村治”模式。
三、优化乡村治理结构的面向
优化村庄治理结构的面向，当前学者多从城乡一体化发展的角度去展开研究，即从外部寻求资源支持与制度保障。罗光华[8]指出要在城乡一体化和城乡治理体系现代化的背景下去理解乡村治理，通过对传统共同体的功能重建和制度完善以及多元主体治理体系的构建来重塑乡村治理能力。徐勇[9]在党的城乡一体化的政策要求指引下，提出了五种的优化乡村治理的面向，在以城镇为中心的乡村治理要寓法于治；在以社区为单元的乡村治理中要注意重建社会和创建熟人，使社区共同体能相互信任；与此同时，还需要要增强公共服务的能力，激发村庄自治活力，创造性地利益乡村传统。廖冲绪[10]等人也在统筹城乡发展的背景下提出推动理念的转变，在民主化的追求下促进智力主体多元化，促进城乡治理机制的互动以及通过治理手段的丰富化来创新多维治理形态。
四、评述
当前学界对乡村治理结构的研究，多集中于行政结构的层面，对县―乡―村的行政权力的运行关注相对密集，而忽略了村庄作为一个社会单元的自身治理，即忽略了村庄治理主体的多元性，忽视了村庄内生的力量。更不用说对其行动主体及其特征、相互关系、行为选择和博弈模式的分析与把握。其次，分析框架多以西方理论范式与概念体系为主，如内卷化、权力文化网络等，缺乏本土化的理论。再次，学界对乡村治理结构的关注，其视野相对狭窄，许多仅仅就治理结构谈治理结构，而很少从国际背景、现代化阶段与村庄整体发展上去思考，缺乏宏观性视野。最后，对乡村治理结构的一般性陈述研究较多，而对个体村庄的治理结构的实证研究与分析较少。
【参考文献】
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[2]贺雪峰.论乡村治理内卷化――以河南省K镇调查为例[J].开放时代，2011（02）.
[3]袁松.“带领致富”与村级党组织建设[J].云南行政学院学报，2016（3）.
[4]李祖佩.“项目进村”过程中的混混进入[J].青年研究，2016（3）.
[5]李晔晔，孙红艳.20 世纪 20 年代末至 30 年代乡村权力结构的崩溃与重组[J].史学集刊，2016（4）.
[6]尤琳，陈世伟.国家治理能力视角下中国乡村治理结构的历史变迁[J].社会主义研究，2014（6）.
[7]黄海.国家治理转型中乡村社会变迁的特征及其逻辑演进[J].求索，2016（9）.
[8]罗光华.城乡治理体系的现代化与乡村治理能力塑造[J].当代世界与社会主义，2014（6）.
[9]徐勇.城乡一体化进程中的乡村治理创新[J].中国农村经济，2016（10）.
[10]廖冲绪，胡燕.统筹城乡发展中乡村治理的重构[J].贵州社会科学，2015（6）.
[11]赵泉民，井世洁.合作经济组织嵌入与村庄治理结构重构[J].贵州社会科学，2016（7）.
乡村治理体系篇6
关键词：乡村治理;治理主体;乡村精英;农业现代化
中图分类号：C912 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）31-0067-02
20世纪末，治理一词才逐渐为大家所了解。学术界关于治理的概念和定义是这样的：治理是各种公共的或者私人的个人和机构管理其共同事物的诸多方式的总和[1]。一方面体现公共权力的多元化，政府，非政府机构，社会组织和个人自身都可以作为权力的主体。另一方面，各治理主体之间是一种互相依存，互相协调的关系。而乡村治理界定了治理的主体和范围，很多学者对乡村治理都提出了自己的理解。和雪峰认为，乡村治理是指如何对中国的乡村进行管理，从而实现乡村社会的有序发展;党英国把乡村治理看作一种制度和系统，涉及选拔优秀干部，变更政府行政规程、监督政府廉政建设等，是多个乡村主体在协商合作的基础上共同管理乡村事务的自主管理，提高村民参与政治的积极性，将村民纳入乡村治理的管理体系融合多方力量对乡村进行共同治理的过程;吴克伟认为，乡村治理主要是运用公共权威对乡村社区进行组织管理，构建乡村秩序，推动乡村发展。简言之，乡村治理是针对广大农村地区，由国家和社会共同作用形成公共权威，实现对乡村社会的调控、引导和管理，以求最大限度地增进共同利益，实现农村发展的动态过程。
一、乡村治理的概念与内涵
对于乡村治理的定义和概念的不同解读，实质上都包含了以下的共同点：第一，治理主体的多元化是乡村治理的重要条件，国家，政府，社会组织能够获得广大村民的信任与支持，尤其是能够吸引社会与乡村精英参与管理。第二，治理主体能够在思想上与时俱进，根据实际情况，选择合理的治理方式化解矛盾和危机，做出实质性的工作，构建良好的服务体系。第三，乡村治理的目的都是为了维护农民利益，提高农民的思想文化素质，发展现代化农业，使占9亿人口规模的广大农村成为我国现代化的重要推动力而不是阻力。
二、乡村治理的时代特征和困境
中国的现代化进程在很大程度上取决于农村现代化进程，没有农村的现代化就没有中国的现代化。乡村的治理不同于一般的地方治理，是一个关系国计民生的重大问题，“三农”问题历来是国家和政府关注的焦点。本文先从现有的乡村治理模式出发加以分析，试着探究新的治理模式。
改革开放以来，针对三农问题，政府打出了建设社会主义新农村和农业现代化的口号，在乡村治理采取村民自治的模式，设立村民委员会，民主程度进一步提高，农民的积极性也得到鼓励，乡村治理的水平和质量都取得了一定的成效，农村建设有了一定的进步，然而，在新的形势下乡村治理又面临着新的危机和困境。
1.联产承包责任制存在缺陷。联产承包制是改革开放后农村的主要制度，虽然带动了农民的积极性，农村经济有了一定的发展，但是在与城市经济快速发展的对比之下，小规模，小户生产已经不能满足人们对物质的要求，因此出现很多空心村现象，很多劳动力由农村转移到城市，农村里只剩下了妇女、老人和儿童，在物欲横流的时代，乡村正在被遗弃，急需发展农业现代化来弥补小规模生产的缺陷。随着劳动力大量转移到城市，社会出现了很多问题，留守儿童数量多，土地资源浪费严重，农村资源闲置，城市拥挤，资源紧缺，要解决这些问题，只有为农村发展寻求新的出路。只有让农民的生活水平提高，缩小城乡差距才能发挥农村的潜力。所以农业现代化的发展就显得特别重要。农村的资源很丰富，有形资产与无形资产都存在巨大的发展潜力，在农业发展未形成大规模产业时，政府应该鼓励农民积极进行尝试，养殖业，畜牧业，零售业，旅游业等防止产业单一化，并给予指导和培训。近年来，很多乡村的旅游产业都取得了很大的进展，旅游产业可以带动交通运输业，饮食，娱乐等服务业的发展，旅游产业是农业现代化的一个重要方面。在农村产业化发展过程中，政府应该给予合理的指导和鼓励，让农民动起来，让农村活起来。
2.城乡二元现象严重。二元现象是发展中国家现代化进程中的重大障碍，若不尽快解决，我国的现代化进程将会停滞不前，甚至中断。城市居民、发达地区居民与农村地区居民收入差距加大，会引起农村居民的愤怒和不满，导致社会不稳定，为现代化建设埋下隐患。统筹城乡发展是解决二元现象的重要手段，仅靠农村本身的力量来促进农村的发展是远远不够的，乡村治理不应该走单纯的“以农治农”“以乡治乡”，乡村与城市在发展模式、生存习惯、生活方式，自然环境都存在着巨大的差别，二者是互相依存的关系，乡村治理离不开城乡的统筹发展。城乡的统筹发展需要国家强有力的制度支撑。统筹城乡发展，要从多个方面进行。第一，统筹城乡社会事业发展，主要指的是城乡的基础设施建设，农村的基础设施简陋，需要政府在政策上的倾斜，让人们的生活更加便利，让农村居民感受到党和政府对他们的重视，从而加强对党和国家的信任。第二，统筹城乡文教卫生事业，城市的文教卫生事业在稳步发展的同时，农村的文教卫生工作由于先天的薄弱更需大力发展，文化教育与卫生工作要依靠国家政府的监管，让农村的孩子和城市的孩子一样能够接受良好的教育，农村居民能够和城市居民一样在家门口就医，加深农村居民对乡村的归属感。第三，统筹城乡社会保障制度，通过国家收入再分配维护社会公平，让农村居民能够免除后顾之忧，聚精会神搞建设。
3.乡村治理主体存在缺陷，治理资源匮乏，主要包括治理主体单一，农村精英流失。民主建设需要重点加强，要听取多方意见，完善农村选举提拔制度，现在的农村治理中，政府处于主导地位，农民处于被动地位，农民积极性低，导致农村公共事务瘫痪，乡村不能作为一个整体齐心协力搞建设。
治理主体单一，农民民主政治素质亟待提高。很多农村中的党委书记连任很多年，农村居民对农村选举比较冷漠，参与民主建设的热情也比较低，这就使得干群之间隔膜加深，不容易团结起来干大事。这很大程度上是因为农民的思想文化素质较低，没有自主意识，不能够较好地履行义务行使权利，发挥主人翁作用。还要积极发挥新型农民合作经济组织对乡村治理的影响，引进社会资金和管理经营体制，为乡村建设积累经验和资金。
乡村精英外流。乡村精英在乡村社会发展和乡村治理中起着关键作用，这不是盲目夸大精英的作用，而是重申人才在现代社会的重要性。贺雪峰指出，精英在农村社会中扮演重要角色，他们一方面对国家的政策有理解能力，另一方面与普通村民联系密切，所以农村精英是沟通干群关系的桥梁[2]。我们知道华西村、的乡村治理奇迹，我们在想到华西村的时候就想到了吴仁宝，的发展离不开王宏斌，所以无论什么样的农村社会，无论多特殊的情况，精英的角色都对农村的发展产生至关重要的影响。而在过去的二十年间，由于农村经济状况差，农村精英流失严重，这些接受了高等教育有思想的人更愿意去城市打拼，不愿意留在村里担任干部或留在村里发展，精英人群的流失是信息、知识、观念、技术的流失，如何吸引精英人群来建设乡村，减少精英人群流失，是我们急需解决的问题。虽然近年来国家政策鼓励大学生回乡村担任干部，即我们说的大学生村官，在部分地区有了一些影响，但具体情况与预想相差甚远，很多大学生因为农村的条件太差，只是挂名，并没有实质的工作和乡村建设的热情，村民只知有大学生村官，却不知姓名，一年也见不到几次面，乡村精英急需回归。
三、乡村治理的建议和对策
在当前情况下，乡村治理的推进需要做出如下调整。
首先，最重要的是乡村治理主体的多元化，治理主体多样化在乡村治理过程中起着关键作用，使得乡村发展可能性增多。政府、非政府组织、社会组织、村民自身都是乡村建设的主体，村干部要提高自己的思想道德水平，建立完善的干部选拔、培训、激励机制，从全局考虑，为村民的利益着想。村民也要提高自身素养，提升自己的主人翁意识，履行自己的义务，享用自身的权利，提高乡村民主建设水平;要发挥新型农民合作经济组织对乡村治理的影响，新型农民合作经济组织，使得社会资金投入农村，可以借鉴这些组织的管理体系，以及吸收农村劳动力，为农业现代化注入新的活力。未来的乡村治理将呈现由乡村主导到市场主导转换的趋势。
其次，农业产业化是我国农村继联产承包制后的又一大变革[3]，农业产业化的实践使得我国的农业发展及农村面貌发生了深刻变化，并将有着长远的生命力，农业产业化的发展要调整产业结构优化升级，农业产业结构是一个有机整体，要对乡村产业结构进行整合和调整，提高乡村的资源利用率。农业现代化要转变只有第一产业的传统，向第二三产业转移。
最后，在广大农村地区，农民文化素质逐渐提高，产业发展刚刚开始，各方面逐渐起步的时刻，政府的指导和政策倾斜是必需的，政府应在乡村治理上加大对基础设施的建设力度，发挥城市对农村的拉动作用，充分发挥农民的生产积极性和建设社会主义新农村的积极性。
乡村治理是一个长期的发展过程，各地的情况也各不相同，我们要借鉴国内外的成功经验，以理论指导实践，从实践中寻找规律，在国家政府的指导下充分发挥乡村居民的积极性和主动性。乡村治理情况涉及多方面的因素，各因素的发展速度不同，我们只能先从紧要处着手，然后逐渐铺展开来。同时寻求多个方面发展的可能性，从而推进新农村建设，影响国家的现代化进程。
参考文献：
[1]全球治理委员会.我们的全球伙伴关系[M].伦敦：牛津大学出版社，1995：23.
[2]贺雪峰，全志辉.论村庄社会关联――兼论村庄秩序的社会基础[J].中国社会科学，2002（3）.
乡村治理体系篇7
[关键词]公共选择乡村关系治理
在社会主义市场经济体制建设浪潮的推动下,中国乡村社会正处于急剧的社会变迁之中,经济发展、体制改革、民主法制等逐步深入基层社会。在农业大国向工业大国的转型期,建设一个和谐的乡村社会是促进和谐社会建设的重要因素之一,然而,在乡村关系治理的现实实践中,乡村关系到却出现了一些失范现象。其中乡镇政府的越位侵权和村委会的过渡行政化是当前乡村关系改革和发展的难题,严重制约了乡镇行政效能的有效履行和村民自治的健康发展。
一、公共选择理论阐释乡村关系失范
公共选择理论包括广义和狭义两种解释,广义的公共选择理论是经济学理论的一个重要流派,是将经济学应用于政治科学;狭义的公共选择理论是作为行政管理学的一个流派而存在,它将公共选择的方法应用于公共行政管理领域,关注的重点是政府的管理活动及各个领域公共政策的制定和执行。公共选择即非市场的集体选择,公共选择理论的宗旨是把市场制度中人的行为与政治制度中政府的行为纳入同一分析轨道,即经济人模式。
公共选择理论的基本行为假定是:人是关心个人利益的,是理性的追求效用最大化者,即理性的经济人。公共选择理论家基于这个出发点,分析了公共管理组织的行为,他们认为,公共管理组织及其组织者并不像人们所认为的那样充满公益心,相反他们的和常人没有什么区别,都是个人效用最大化的理性经济人,追逐自己的私利,他们首先追求的是个人利益和组织机构的利益,然后才会照顾公众的利益。公共选择理论假定适用于不同的领域,既适用于政府部门组织也适用于非政府部门的自治组织。
乡村关系失范主要表现在两个方面:一是乡镇政府的越位侵权,具体说主要集中在对村委会人事权、财政权以及农民生产经营自的非法干预上,体现在村民自治的民主选举、民主管理、民主决策和民主监督各个环节之中;二是村委会的过渡行政化和“过渡自治化”,前者指村委会成为乡镇政府的一个下属办事机构或一级“准政权组织”,后者指村委会单纯从本社区利益出发,不愿接受乡政府指导,对承担的协助乡镇政府开展工作的职责抱着消极、冷淡的态度。
从乡村关系失范的具体表现我们可以看出,作为两个紧密联系又相对独立的公共管理组织都力图追求自身利益最大化而将自身权益影响或扩展到对方。当然,在追求自身组织利益而努力去影响或限制它组织利益的过程中起决定作用的是组织中的人,是受到他们自身利益的驱动、追求个人效用最大化,从而造成乡村关系失范。
二、乡村关系失范的影响因素
公共选择是相对于市场选择而言,一般来说,在市场选择中当市场机制不健全或市场还未成熟时,经济人就会在市场缺陷中寻求利益最大化,抑或投机,而不是靠公平竞争获利。同理,政治体制的不完善,也给公共组织或公共管理者追求自身利益最大化提供可乘之机。
(一)压力体制下乡镇政府强权
乡镇政府作为我国乡村地区基层政权组织,处于我国权力运作体制中的最末环节。长期以来我国权力运作体制在某种程度上可称为压力型体制,其主要特征在于各级政府为完成上级下达的经济赶超指标,采取数量化任务分解的管理方式和物质化的绩效评价体系。这决定了国家在农村的各项发展目标、计划、任务最终要靠乡镇政府加以贯彻落实,也迫使乡镇领导和乡镇干部想方设法去完成上级部署的各项任务,如计划生育、征兵、粮食种植,税款征收等。为此,乡镇利用对村干部的去留决定权和工资报酬权将指标再度分解分配给村民自治组织特别是村委会,并利用强有力的行政命令手段督促其执行,这就造成村民自治组织自治权限大大缩小,从而使乡政府与其的角色关系扭曲。
(二)乡村治理法制建设存在缺陷
实行村民自治之后,理论上说村民自治委员会与作为基层政权的乡镇政府并无行政隶属关系,二者只是工作上指导与合作关系,根据《村民委员会组织法》第四条规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事情。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”从此我们可以看出法律对村委会和乡镇政府关系的规定是非常粗略和原则化的,既没有对“指导、支持和帮助”的范围给以合理确定,也没有对村民自治的领域给以明确表述,这在客观上导致规范乡村关系和村民自治的制度供给不足和空隙过大。乡镇政府拥有比村民较多的政治、经济、文化和组织资源,再加乡镇权力缺乏有效的约束制衡。这种制度的空隙客观上成了基层干部利益群体谋求自身利益的活动空间,他们能较便利的利用制度空间去对村民实现制度侵权。
(三)村委会双重角色失衡
村委会作为法定的村民自治组织,是经过村民授权来控制与管理社区资源,体现和维护村民利益并通过为村民服务来赢得他们的支持和信任,但是在实际中村委会又承担了乡政府分配给某些行政职能。这样,村委会便扮演了双重角色,一方面要贯彻上级方针政策,代表乡镇政府工作,另一方面又要完成属于自治范围内的工作,分别体现乡镇意志与村民意志。虽然在人民的国家内根本利益是一致的,但矛盾和冲突不可避免,因为中国所要实现的后发外向型现代化本质上是一种强制的现代化,它要求村民在较短的时间内即适应并接受原生型现代化国家在很长的时间内所发生的种种变化。因此必然有大量不受村民欢迎的国家任务和要求要通过村委会去强制执行,同时,乡镇政府自身利益的也会搭上制度化转型的便车进行扩张。双重角色必然产生双重对策,一方面村委会顺从乡镇政权,成为乡镇政府的办事机构执行命令或进一步搭便车“自我扩张”,另一方面从自身利益出发搞“上有政策、下有对策”进行游说、消磨甚至抵制,村级反控制力量的成长使乡村关系处于紧张状态。
三、对乡村关系失范的治理
公共选择理论关注的中心是政府与社会的关系,通过在公共部门中恢复竞争,引入市场机制,打破政府垄断,从而将政府的一些职能释放给市场和社会。从总体上看,乡村关系失范主要在于乡镇政府对村委会合法权益的侵蚀造成的矛盾和冲突,治理的关键在于乡村双方的良性互动:
(一)完善法律法规,明确乡镇政府与村委会的职责权限
要实现乡镇政府与村委会良性互动,首先要确立二者是相对独立的利益主体,是无直接隶属关系的平等法人关系。中国农村社会正处于急剧转型期且地区发展不平衡,乡镇与村集体的利益边界和权限范围往往是模糊的、变动的,现行的法律只是设计较为宽限的法律框架,并没有程序性规定。要明确乡镇与村的角色定位,首先要理清二者的职责权限,一是根据宪法和《村民委员会组织法》确立的乡政村治原则精神,各级人大制定关于乡政村治特别是村民自治的实体性法规,明确划分乡镇和村的利益边界及管理权限,哪些事项需要乡镇政府“指导、支持和帮助”,哪能些事项需要村委会“协助工作”。明确的外延和内涵使国家的法律法规、党的路线方针政策通过乡镇政府得以顺利贯彻,村民利益通过村民自治得以真正实现。这样乡镇政府的依法行政得到村民的认可拥护,违法施政被村民合理拒绝,同时村委会的双重角色大体平衡,起到了“承上启下”的作用,使乡镇行政管理与村民自治在制度规范上有机衔接起来。
(二)重塑政府形象,建立服务型乡镇政权组织
改变政府形象,规范政府作为,首先要在体制上解放乡镇政府,根本的是要改革压力型政治体系,使乡镇从繁重的数字化指标任务中解脱出来。再造政府基层组织体系方面不是继续精简,因为现有框架下精简已经走到末路,改革的目的在于提高绩效而不是裁减人员,乡镇改革的目标是让乡镇只有最基本的社会事务管理功能,如土地管理、治安管理、救灾、优抚等。乡镇政府不应该对经济增长目标负责,也不应该对自身财政负责,更不应有自我扩张和资源掠夺行为,乡镇政府应该充分发挥市场机制与民间组织在资源配置中的角色,把主要精力和资源更多地投在提高公共服务与发展社会福利事业领域,提高服务能力。
(三)培育自治组织,增强村委会自治能力
民间自治组织是沟通政府与公民重要桥梁。政府与公民良好合作常常需要一个中介组织的协调,一方面各种民间组织及时把其成员对政府的要求、愿望、建议、批评集中起来转达给政府,另一方面又把政府的政策意向和对相关问题的处理意见传达给其成员。同时民间组织对政府行为构成强有力的制约,适应了农民丰富多彩的社会需要,民间自治组织大量成长,政府就会受到来自外部的制约,可以抵制、克服政府组织不合理的甚至侵犯群从利益行为。因此国家应从体制上消除对民间组织不合理限制,使各种形式各种功能的农村民间自治组织有宽松的成长发育环境,如村委会、各种农民协会、养殖协会等。在民间组织发展过程中,不断探索实施规范管理的新体制,建立政府与非政府组织良性互动关系。村委会作为村民法定的自治组织,在村务管理方面更应担负起责任,只要不偏离党的路线、方针、政策,不违反国家法律法规,对村庄重大事项具体负责实施并自觉接受村民监督,加强自我决策和自我管理能力,增强村庄“自主性”,这样才能理顺村庄和乡镇政府关系。
(四)提高乡村人员素质,实现由经济人向社会人转变
在处理乡村关系过程中,人是具有决定性的因素。乡村关系不协调很大程度上同乡村干部素质低下,农民觉悟不高有关。表现在乡村干部中主要是不相信群众、、人治观念、,表现在村民群众中则是文化水平低,觉悟不高,缺乏契约合作意识,并在一定程度上存在放任主义倾向。因此要改变这一状况,必须在乡村社会树立现代民主观念、法制意识和契约精神,乡镇干部要按照“三个代表”要求,提高认识,改进方法,依法履行“乡政”职责,充分认识到乡镇政府与村委会之间是指导与被指导关系,对乡村管理应更多的采取法律的、经济的、教育的手段而不是简单的行政命令,应尊重村民自治权和村委会的相对独立性,增强服务意识、公仆情结;村干部要依法履行“村治”职责,加强自身建设、增强自治能力,自觉协助乡镇政府做好各项工作,引导农民用好民利,做好村民的“当家人”。从根本上说,要在市场经济发展的基础上实现由理性的“经济人”向为民服务的“社会人”转变,实现乡镇民主管理与村民自治良性互动,共同建设和谐的乡村社会。
[参考文献]
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[4]宋敬本从压力型体制向民主合作体制的转变[C]北京:中央编译出版社1998:28
[5]中华人民共和国村民委员会组织法1998年11月4日九届人大常委会五次会议通过
乡村治理体系篇8
一、导论
1.问题的由来
20世纪80年代以来，在改革开放的大背景下，伴随着家庭联产承包责任制的推广和政社合一的的解体，在辽阔的中国农村，以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为基本内容的村民自治悄然兴起。在20余年的时间里，得益于执政党领导下的国家的制度供给和农民的自发创造这一合力的共同推动，村民自治这一最广泛的农村基层民主形态和社区治理形式，渐成燎原之势，成绩斐然，其对中国农村乃至整个国家的政治发展和经济社会的全面进步所具有的深刻意义，并不逊于以家庭联产承包责任制为主要内容的农村经济体制改革。如果说，以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是中国广大农民在经济领域的伟大创造；那幺，以村委会选举为核心的村民自治，则是中国农民在民主政治领域的又一宏伟发明。随着村民自治的实施与推进，国家开始转变其对农村强控制式的管理方式，即从全面管理转变为行政管理和服务，依法对农村的社会秩序、社会关系进行仲裁、调节，从宏观上引导农村发展。这样，建国以来"命令-服从"型的乡村关系就为新型的"乡政村治"格局所取代。从国家体制上，行政权上收至乡镇，乡镇成为基层政权组织，依法行政；乡镇以下的村实行村民自治，建立群众性自治组织--村民委员会，对本村事务行使自治权。于是，形成了"乡政村治"的农村基层治理体系，并且同时存在两个处于不同层面且相对独立的权力主体：一是代表国家自上而下行使行政管理权的乡镇政府，二是代表村民行使基层社区自治权的村民委员会。[1]《村委会组织法》明确规定："乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。"这就明确了乡镇政府与村民委员会的"指导-协助"关系。从实质上说，乡镇政府与村委会的关系是政府行政管理与村民自治的工作关系，换而言之，是国家与社会的关系。
然而，制度文本上关于乡村关系的"应然"状态和理想模式并没有普遍出现在现实之中。相反，在村民自治的实际运行中，乡村关系的调适存在着诸多困难，出现了一些失范现象。一方面，乡镇政府[2]直接或间接地排斥指导关系而尽可能建立起领导关系，乡镇政府要求强化对农村基层社会的行政控制，弱化村民自治。另一方面，作为代表村民利益的村委会在一定程度上利用《村委会组织法》等制度供给抵制和削弱乡镇政府的领导权和动员力，要求减少行政干预，从而加强自身的自主性。这种乡村关系失范现象的存在，严重制约了乡镇行政职能的有效履行和村民自治的健康发展。长此以往，不仅会损害乡镇政府及国家行政管理的权威、合法性和有效性，也会加剧农民与国家、政府和农村社会的诸多矛盾，对农村基层的稳定造成不利影响。因此，对乡村关系进行多层面、多角度的深入分析，从中找出制约乡村关系的深层次原因，不仅是推进农村基层民主政治建设之所需，而且具有很重要的理论意义。
从乡镇的视角来看，这些失范现象主要表现为乡镇政府对村委会的直接干预和行政控制；从村委会对乡镇政府过度干预的回应来看，主要表现为"附属行政化"和"过度自治化"两种倾向。从目前的情况来看，"过度自治化"的倾向在全国尚不普遍，"附属行政化"的倾向在一些地方则具有一定的普遍性。[3]本文主要讨论乡镇政府对村委会的过度干预和村委会的附属行政化问题，对于村委会的种种抵制行为和"过度自治化"倾向，限于篇幅，不作详论。
需要说明的是，对于乡村关系失范的原因，可以从多方面进行探索。既有主观认识上的原因，也有客观的经济、政治、社会方面的原因；既有体制内的原因，也有体制外的原因；既有宏观的带有普遍性的原因，也有微观的具有个案性质的原因。笔者从宏观体制方面去探寻乡村关系出现问题的原因，并非否认其它原因的存在与作用，而是想把握其背后的深层根源。
2.研究现状
国内学术界自1998年以来就开始探究乡村关系的诸多问题，并形成了数十篇论文和几部专着，而且专门召开过"村民自治进程中的乡村关系"学术研讨会。这是因为人们逐渐认识到，尽管村民自治是政府层层推动的，整个过程无不体现政府的作用和主动性，但事实上乡镇政府对于村庄的控制并没有减弱，村民自治落到实处的不多，基层政府似乎成了村民自治的"绊脚石"，因而有必要从乡村关系这一更为宏观的层面来认识村民自治的政治生态环境。
从研究角度的选择上，绝大多数学者倾向于用"国家与社会"关系的视角来解读当下的乡村关系。（贺雪峰，2001；项继权，2002；金太军，2002；等等）[1]也有少数学者从"权威-利益"的关联来理解乡村关系诸问题。（张静，2000；徐湘林，2003）[2]有的研究者将村庄选举置于乡村关系这一更大的背景中，从而获得更多关于村民选举的认识。（仝志辉，2002）[3]但有一个共性是，基本上所有的学者都以《村委会组织法》所构建的"乡政村治"格局为标尺来衡量目前的乡村关系水平。
至于乡村关系的类型，有的学者认为乡镇政府与村民委员会的关系目前存在三种类型：健康型的乡村关系，行政化的乡村关系和放任型的乡村关系。[4]也有的学者发现在现实的政治生活中，乡村之间并非简单的"领导关系"或"指导关系"，而是存在多重互动关系，乡政村治至少存在"上下分治"与"并立分治"两种结构形态。[5]尽管在实践中存在多种类型的乡村关系，但行政化的乡村关系成为学者们探讨最多的。对于乡村关系不协调的原因，众多学者也从不同的角度提出了许多成因，有：传统格局的影响；村委会角色的失衡、相关法律制度不具体；乡村拥有资源的不对称；乡村干部素质的制约；认识上的误区等等，并在此基础上提出了他们的政策建议。
尽管研究者所探讨的内容十分广泛，包括乡村关系的现状、存在的问题、原因、危害、相关对策等。然而，经由检索和梳理之后，笔者发现专门从我国的宏观体制因素去解读当下乡村关系问题的成果甚为罕见；即便是有所论及，也是流于表面，未作深入研究。（毛飞，2003）[6]尽管荣敬本等人开启了从体制研究农村政治的新思路，但压力型体制的研究还有待于向下深化，注意压力产生的阻力，关注农村社会的经济结构、利益关系以及现时代农民的行为。[7]因此，有必要也有意义从宏观体制的角度来探讨乡村关系失范的原因，以期填补学界的空白点，全面深入认识乡村关系的宏观生态环境，并藉以提出相关的政策建议。
3.概念的界定
乡村关系。是指乡镇政府（包括乡镇党委、人大在内）与村民自治组织之间相互作用、相互影响的状态。按照郭正林先生的说法，乡镇政府与村民自治组织之间存在复杂的三重关系：乡镇党委与村党支部之间是领导与被领导关系，体现的是党的领导原则；乡镇政府与村委会在村民自治事务范围内是指导与被指导关系，体现的是村民自治原则；乡镇党政机关与村级组织之间在贯彻执行党的方针政策、国家法律、政府公共政策等事务方面是行政管理与被管理的关系，体现的是依法行政原则。[1]虽然乡村关系所包含的内容十分广泛，然而从以往的实践经验和当前的现实状况看，在乡村关系中最重要的最难处理的是乡镇政府与村委会之间的关系。而本文所涉及的乡村关系的内涵，是指村民自治所规定的村民委员会的权力是否受到政府的侵蚀，村庄事务是否受到来自行政力量的干涉；其外延，就是《村委会组织法》所规定的乡镇政府与村民委员会的关系。
村民自治与村民委员会。我国现行的宪法与法律中，没有关于村民自治的定义，只有村民委员会的定义。《村委会组织法》第二条规定："村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。"目前的学术著作，对于村民自治定义多是从关于"村民委员会"的界定中推导出来的。笔者在此采用徐勇的定义。他指出，中国农村的村民自治是农村居民根据法律自主管理本村事务的基层民主制度，是有中国特色社会主义民主的一种重要形式，亦是在新的历史条件下农村治理的一种有效方式。它包括以下内容：自治的主体是农村居民；自治的范围是村；自治的内容是本村的公共事务和公益事业；自治的目的是使广大农村居民在本村范围内实现自我管理、自我教育和自我服务，有效地处理与村民利益密切相关的本村公共事务，将社会主义民主落实到最基层，保证国家对农村基层社会的有效治理。[2]
乡镇政府。指乡、民族乡和镇的政府，它是我国政权体系中最基层的政权机关，是包括乡镇党委、人大在内的广义政府。
4.研究方法的使用
国家与社会的关系是政治学和社会学的一种重要分析视角。该学说认为："社会决定国家，社会的发展使国家形态不断发生变化；国家又作用于社会，社会必须接受国家的引导和治理。"[3]这种分析视角关注建立在国家与社会之间相对应的关系结构，探讨权力的界定、分化、平衡和规范秩序的社会法则的变化。在此视野里的国家，主要指国家和政府组织机构，而社会则指国家以外的个人和组织，包括经济组织、教育组织、宗教组织和其它社会组织。持"国家与社会"视野的研究者把国家与社会视为某种意义上的两个平行体，认为"作为统治机构的国家和构成被统治对象的社会之间反复出现某种形态的制衡关系，并由此产生政治发展和社会变化的核心力学。"[4]中国学者运用这一框架来解释乡村政治时，除了承认国家对村民自治的介入和巨大影响外，还看到了村庄作为一支独立的力量，与国家进行着一种独立的搏弈与对话。（景跃进，1998；徐勇，2000；吴重庆，2000；等等）[5]
从类型学的意义来看，根据对各种资源（政治资源、经济资源、文化资源）占有状况的不同，国家与社会从逻辑上可以分为四种组合：（1）强国家对强社会；（2）强国家对弱社会；（3）弱国家对强社会；（4）弱国家对弱社会。在我国，由于国家支配着大部分资源，国家的组织化水平远比社会高，市民社会尚未充分形成，政府对社会实行着强控制。就目前的乡村关系而言，无论是资源配置方面，还是组织化水平方面，乡镇政府明显优于村委会，并且这种格局将长期存在，这是我们研究乡村关系所必须面对的一个基本事实。
基于以上认识，本文运用"国家与社会"关系的分析范式，以规范研究和实证研究相结合为主要方法，对中国目前乡村治理体系中的乡村关系进行分析，试图找出乡村关系失范的宏观体制根源。
二、过度干预和附属行政化：乡村关系失范的主要表现
尽管《村委会组织法》第四条对乡村关系作了原则规定："乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。"也就是说，乡镇政府与村委会之间在法律上不再是行政上的上下级和直接的"领导关系"，而是"指导-协助"关系。
但是在村民自治的实际运行中，乡镇政府与村委会之间的关系远不像法律规定得那样简单划一，而是存在着各种不同的复杂情况。程同顺先生根据村民委员会在村级事务中的自主程度以及协助乡镇政府完成任务的情况，把乡镇政府与村委会关系的现状分为三种类型：（1）村民委员会在村级事务中保持较高的自主性，同时能很好地协助乡镇政府完成国家任务，乡镇政府能对村民委员会提供适当的支持、指导和帮助，即健康型的乡村关系；（2）乡镇政府对村民委员会以"命令"代替"指导"，村民委员会在村级事务中缺乏应有的自主性，主要完成乡镇布置的任务，即行政化的乡村关系；（3）村民委员会在村级事务中保持着过高的自主性，或者乡镇政府的指导和帮助不到位，或者村民委员会拒绝接受乡镇政府的指导，同时村民委员会也不能很好地协助乡镇政府完成国家任务，即放任型的乡村关系。第一类情况是我们所期望的关系，第二、三类情况则是我们所不愿看到，但又不能完全回避的客观存在。[1]
根据王振耀、白钢等人给乡村关系协调所确立的具体指标：A.乡镇政权组织不能侵犯村民和村民自治组织依法享有的独立自治权；不能越权包揽和插手村民自治事务，把村民自治事务行政化；B.村民及其自治组织依法行使自治权，不能把自治权绝对化和无限放大；不能用自治的口号来免除必要的国家负担和义务。[2]我们可以分别从乡镇的视角和村委会的视角来审视现行的乡村关系。结合程同顺先生的分类，我们发现行政化的乡村关系是最多最普遍的一类，其具体展开为乡镇政府对村委会的过度干预和村委会的附属行政化两种主要表现形式。下面，笔者就对这两个问题进行分析。
（一）乡镇政府的过度干预
具体地说，乡镇政府的过度干预主要集中在对村委会的人事权、决策权、财政权以及生产经营自的非法干预上，体现在村民自治的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等多个环节之中。
1.对村委会选举的干预。村委会由村民依法直接选举产生，这使得传统的乡村行政隶属关系丧失其合法依据。也正因为如此，一些乡镇总是力图通过种种手段操纵选举，使他们认为"听话的"、"有能力"的人当选。乡镇介入村委会选举的主要环节包括选举发动；产生村民选举委员会；提名候选人；确定正式候选人；组织选举；解释投票结果等等。有的学者认为，在村民自治现阶段，乡镇政府对村委会选举的不适当干预以及随意撤换村干部是乡村关系中最为突出的问题。[3]如1998年12月，浙江省上虞市某镇仍然用红头文件任免村委会干部，文件大意说：经镇党委研究决定，提名林某等16人为林岙村等村的村委会主任，建议卢某等人不再担任村委会主任职务等。[4]而同年海南省琼海市某镇党委的做法更为荒唐，只因该镇某村16名党员联名推举的村委会主任候选人与镇领导心目中的人选不一致，镇党委便动用警力，以党委书记挂帅，将签名推荐候选人的部分村民连夜带走，并以"企图村委会"的罪名对他们实施了变相拘禁。[1]据江苏省民政厅统计，在全省第五届村委会换届选举中，他们收到160多份群众来信，其中有60%是反映乡镇领导干部干预选举的。[2]有关研究资料和学者们的调查表明，现阶段，乡镇政府在村委会选举中往往能实现自己的目标，而且这种干预一般不会激起村民与政府的冲突。在某些情况下，政府的干预（如取消贿选所产生的村委会）通常被认为是合理的。
2.不尊重村民会议（或村民代表会议）的民主决策权利，利用行政命令代替村庄决定社区自身的事务。村里的经济工作、公益事业和公共事务等原本都是属于村民自治范围的事项，如乡统筹的收缴办法，村提留的收缴及使用，村干部的工资待遇或误工补贴，村集体经济收益及使用、分配，村办学校、村建道路等公益事业的经费等等，村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案、村民的承包经营方案以及宅基地的使用等涉及村民利益的事项，都必须提请村民会议决定方可办理。但在不少地方，村提留、乡统筹都是由乡镇政府决定征缴，统一管理和使用的；村干部的工资待遇也由乡镇政府统一规定；有些乡镇政府还直接插手村集体经济事务，从中牟利；在村公益事业建设上，大多数也是乡镇政府向农民集资，由乡镇政府出面组织。近些年来，有些地方为了搞教育"双基"达标，有些乡镇政府为了追求政绩，搞形象工程，强迫村里举债、农民集资，激化了乡村和干群冲突。
3.对村委会的财政监控。为了保持对村干部的有效控制，乡镇常常利用一切尽可能的机会和条件加强对村委会的财务控制。一是乡镇对村干部的报酬和奖励标准提出指导性的意见，进行间接监控；二是由乡镇统一收取税费后，向村干部发放工资或奖金，进行直接监控；三是实行"村财乡管"制度，对村委会的财务收支进行全面监控。这种做法的典型是在一些地方兴起的"2528"工程，即要求每月25日由村民会议或村委会讨论本村财务事项，28日上报乡镇政府批准。[3]项继权等人调查的30多个乡镇，绝大多数乡镇实行了"村财乡管"制度。[4]根据金太军等人对江苏12个县40多个乡镇的调查，"村财乡管"也极为普遍。[5]尤其值得注意的是，在当前有些乡镇以清理、整顿村级财务，加强村级财务监督为名，强化对村委会财务的控制，并使"村财乡管"或"村账乡理"合法化和制度化。
4.干涉农民的生产经营自。乡镇政府以下达生产任务指标、签订经济发展计划责任书或者通过行政命令的形式，强制村委会和农民如何生产、生产什幺以及达到什幺样的指标要求。我们不否认乡镇政府在引导村级经济发展中的重要作用，也不否认有些地方在这样的做法下取得了一定的成效；但是，更多的地方则是一种出于分解任务指标的需要，而这恰恰又忽视了市场经济的规律和市场供需状况，具有很强的盲目性。结果，严重地损害了农民的利益与生产的积极性，造成干群关系的紧张与对立。如湖南省永江县某镇要求全镇农民都种香柚，建立全县的香柚基地，但有个村有24户农民不愿种香柚，插秧种了水稻。结果镇干部就组织了40多个劳动力，把这些农民的秧苗全部拔掉。[6]2000年春，湖北房县桥上乡强迫东蒿管理区公路两侧农田全部改种辣椒，引起数百农户与乡政府的严重对立，其中有个名叫陈龙菊的农民因为乡干部把他家农田种植的玉米强行毁掉而服毒自尽。[7]
5.对村委会的诱致性控制。乡镇作为村级以上的正式的国家基层政权，掌握的治理资源远多于村，与此同时，由于农民的组织化程度较低，也由于转型期社会问题的复杂多变，村委会在遇到诸多棘手问题（如"钉子户"拒交提留款、计划生育等问题）时，自己实在难以解决。因此，村级治理在许多方面仍需要以乡镇的公共权威为后盾，[1]而乡镇政府则通过支持和协助村的工作来影响村级治理：一是对村级权力的认可和支持，可以增强村干部工作的合法性和权威地位。村干部的权威地位在相当程度上来源于乡镇政府的支持，特别是农村实行家庭联产承包责任制后村干部行政权的虚化，使得村干部的很多工作更加需要取得国家正式权力的支持。二是为村的社会经济发展提供服务，如争取贷款、减免税收、开发市场等，特别是村委会希望能从乡镇多得到一些贷款。三是直接参与村级治理，协助村干部工作。乡镇政府往往直接派人支持和协助村干部解决问题，以免村干部采取强硬措施与村民直接发生冲突，从而使得今后更难办事。因此，村委会一般来说总是尽量地贯彻乡镇的意图，有的甚至有讨好乡镇的倾向。这样乡镇政府利用自己的资源优势，在很大程度上弱化了村委会的权力，实现了对村委会的诱致性控制。
（二）村委会的附属行政化
与村委会过度干预相对应的则是村委会的附属行政化，亦即村委会的行政职能侵蚀自身的自治功能（自我管理、自我教育和自我服务），成为乡镇政府的一个下属办事机构或一级"准政权组织"。
尽管有的学者认为村委会对乡镇过度干预有两种典型回应，即"附属行政化"和"过度自治化"。（董磊明等，2000；金太军，2002）[2]但笔者认为，后者在全国范围内不具有普遍性，因而不在本文讨论之列；而村委会的附属行政化则是目前乡村社会的基本特征之一。
村委会的功能大致可以分为两类：一是自治功能，即村务。作为群众性自治组织，村委会负责办理经济工作、公益事业和公共事务等自治事务，如负责集体土地的发包、集体财产的管理与使用、集体经济项目的立项、提留的收缴和使用、筹集经费兴办公益事业、为农业生产提供服务等。二是协助行政功能，即政务。作为政府与村民的之间的中介，村委会协助乡镇政府进行行政管理，完成各种任务。如征收税费、发放救灾救济款物、计划生育、征兵等。理想模型的村委会，应当谋求自治职能与行政职能之间的平衡，用徐勇教授的话说，既要做好政府的"人"，又要当好自治组织的"当家人"。[3]但在村民自治的实际运行中，村委会的自治职能往往让位于行政职能，使村委会附属行政化。不少地方的村委会把完成乡镇政府的行政任务放在首要的地位，它们只是一味执行或迎合乡镇政府的要求，完全听命于乡镇政府，忙于"收粮、催款、刮宫、引产"，而置村民的意见和利益不顾。客观地讲，直到现在许多村委会仍然没有从"行政化"中摆脱出来，它们的主要精力基本上还是纠缠于乡镇政府所交给的行政事务之中，作为村民自治组织的村委会只有极少数将主要精力投入到村庄的民主化治理，自主地开展村民自治活动。[4]
村委会的附属行政化是一个涉及乡镇政府与村委会关系的问题，反映的是国家与社会的关系，其实质就是强国家弱社会的模式。当年彭真同志无不忧虑地指出："村委会头上压的任务太多，''''上面千条线，底下一根针''''，这样就会把它压垮。"村委会的附属行政化，不仅疏远了普通村民与村干部的关系，成为当前农村干群冲突的一个主要原因，更为重要的是它使村委会变质，破坏了村民自治的本质精神，阻碍了农村基层民主的健康发展。
三、宏观体制困境：乡村关系失范的根源
对于乡村关系失范的原因，学者们从多个角度进行了研究。笔者认为其深层次原因在于宏观体制的困境，具体来说，有如下六个方面：
（一）国家的农村发展战略及其矛盾
我国作为一个发展中国家，政府在现代化中一直发挥着主导作用，中国现代化建设中具有关键性意义的一个环节就是农村经济与社会的发展。在中国，经济的超常规发展和现代化目标的尽快实现，需要国家开发农村社会的创造力，培育社会自组织力量。而现代化进程又要求国家对农村社会进行有效的控制，维护社会稳定，合理地抽取资源。改革开放以来国家在农村"放权让利"的做法，一方面使农村经济体制产生深刻的变革，形成新的经济关系格局；另一方面导致农村社会结构与利益的高度分化，从而出现诸多新的社会问题。目前，在整个国民经济战略性调整的过程中，农业始终承担着支撑经济、社会发展的任务，处于基础地位。除此之外，当前国家仍然需要让农村继续为城市和整个国家的现代化提供粮食作物、部分工业品和工业原料以及限量的廉价劳动力。与此同时，在全球化和中国加入WTO的背景下，农民能否自主地完成从传统农业向现代农业的转变亦是个大问题。从当前我国农村经济社会发展的任务来看，无论是农业产业结构面向市场的战略性调整，还是发展二、三产业，推进小城镇建设，实现农业现代化，增加农民收入，靠村民群众自己"依法办理"是实现不了的。因此，为了达到这些目的，国家必须加强在农村的影响和对农村的控制。那幺，如何保持国家对农村的控制？如何保障农民的合法权益？原来的"政社合一"体制已失去基础；把正式的政府延伸至村一级，显然又是不可能的，因为国家实在不堪重负。剩下的可能性选择便是实行村民自治。国家希望通过这种方式把农民组织起来，由村民自己管理自己的事务，发展群众性自治组织。同时，国家仍需要通过正式的政权组织渠道，特别是乡镇政权来引导和规约村民自治及其组织形式--村委会的活动。因此，村民自治是国家在新的历史时期，为了维护农村乃至全社会的稳定，保障农民的合法权益，保证能较顺利地从农村社会提取资源，在政治上采用的一种新的控制方法。从某种意义上讲，村民自治进程中乡村关系出现的失范现象，正是在这种控制方式下国家艰难地寻求"放权"与"控制"两者平衡的外在表现。
（二）压力型行政体制
如前所述，为了加快经济的发展和现代化目标的实现，国家和政府力求将权力渗入到社会的多个角落，以尽可能多地动员一切社会经济和政治资源。这种后发的赶超型发展战略的实施，往往都是以压力型行政体制作为制度支撑的。压力型体制一般指的是"一级政治组织为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。"[1]压力型行政体制中，上级行政机关制定各项经济社会发展目标，并加以具体化和数字化，以指标和任务的形式分派给各个下级行政组织，并以这些指标、任务的完成情况作为评价、考核的主要依据，对下级行政机关进行政治和经济方面的奖惩考核，有的甚至采取"一票否决制"（如目前县对乡镇领导的工作考核普遍实行"三个一票否决制"，即计划生育一票否决制、社会治安一票否决制、发展经济一票否决制）；下级行政机关官员的升迁、工资福利、荣辱和完成上级下达指标的情况挂钩，承受着来自上级行政机关的巨大压力。乡镇政府在国家政权体系中居于基础和末梢地位，处于整个科层组织的最底端，所承受的压力往往最大。国家在农村的各项发展目标、计划和任务，最终需要乡镇加以贯彻、落实，即人们通常所说的"上面千条线，下面一根针"。在体制性的压力下，乡镇政府没有动力和精力指导和支持村委会运作。同时，出于完成指标和追求政绩的动机，乡镇政府及乡镇主要领导往往倾向于把指标分解，下派到各村，用行政命令的方式指派村委会完成任务。压力型行政体制驱使乡镇政府控制村委会，也是村委会附属行政化的外在原因，这一体制是乡村关系失范的压力源。
（三）权力和利益的自我膨胀
当前乡镇政府对村委会的过度干预也是权力和利益自我膨胀的产物。权力和利益都有一个显着特点，这就是自我扩张性--不断地追求更大的权力和更多的利益，直到受到约束和抵制为主。正如霍布斯所说的那样，"我把永无休止地谋求权力的欲望，至死方休，作为一切人类的普遍倾向"，这是"因为他不能保证如果不再获得更多的权力和手段却仍可像目前一样安稳的生活。"[1]对于任何政府来说，权力和财政需求都有自我扩张的趋势。政府的财政需求和压力不仅来源于社会和公共的需要，也来源于政府自身利益的膨胀和扩张。在我国现代化过程中，乡镇权力和利益的自我膨胀最突出地表现在乡镇职能的扩大和机构、人员的膨胀，管了许多管不好也不应该管的事。并且这种趋势被中国后发外生型的现代化模式不断加以强化，因为政府在现代化进程中起着主导作用，承担着许多原本属于社会的职能和任务。这不仅降低了行政效率，也增大了管理成本，加剧了财政短缺的矛盾。河南省许昌县1994年全县各乡镇财政供养人员为7986人，1999年达到11241人，年均增长651人，按年人均工资4800元计算，1999年仅财政供养人员工资支出就达4650万元，高于同年财政收入的4384万元。[2]由此，我们不难看出建国以来政府机构膨胀给财政带来的巨大压力和负担。为了缓解自身的财政压力，确保自身的财政收入，乡镇政府也竭力维持和加强对乡村社会的控制和干预。
（四）制度供给短缺
现阶段，《村委会组织法》作为村民自治的一个基本制度安排，立法精神是十分明确的，但由于缺乏具体的执行制度安排的有效支撑，乡村关系存在着制度短缺的现象，集中表现在两个方面：
现行的成文法律过于原则化。《村委会组织法》第四条规定："乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。"这虽然从原则上规定了乡镇政府和村委会的"指导-协助"关系，而不是领导与被领导关系。但总的说来，这些规定都过于原则，难以操作，既没有明确规定指导、支持、帮助的内容、方式与方法，也没有明确规定协助的范围和形式。[3]在全国各省人大制定的《村委会组织法》实施办法中，只有辽宁、黑龙江、湖北和新疆四个省、自治区明确列举了乡镇政府的具体指导事项，其它省、自治区和直辖市只是对《村委会组织法》第四条规定的简单重复或略作补充，甚至有的省出台的实施办法中根本没有规定乡镇政府与村委会关系的专门条款。[4]模糊不清的法律规定客观上给予了乡镇政府巨大的自由裁量权，使乡镇政府能够以指导为名对村委会的正常工作加以干涉，损害村委会的自治权益。另外，从和乡村关系密切相关的村委会与村党支部的关系来看，现有法律制度同样也未能明确划分村委会与村党支部的职权范围，有关规定多是模糊、定性的规定。
成文制度规定与制裁手段相脱节。从制度层面讲，乡镇要求加强对农村的行政管理与村民要求扩大自治之间的矛盾，是由现行的法律没有明确规定乡镇政府与村委会的权利义务及其违反后应承担的责任所造成的。任何一项完整的制度都应该由规范性制度安排和惩戒性制度安排两部分构成。《村委会组织法》第四条只粗略地规定了乡村的"指导-协助"关系。它虽然确定了乡镇政府对村委会的指导地位，却只规定了行为模式，而没有规定哪些是"村民自治范围内的事项"；它虽然规定了村委会应协助乡镇开展工作，但没有规定协助的范围与形式，也没有规定村委会不履行义务应受到何种制裁；它也没有规定乡镇政府侵犯村民的自治权，应承担什幺责任，村民应当向哪个部门寻求保护和救济。成文制度安排在逻辑结构上存在着这种规范性制度与制裁手段相脱节的缺陷，往往会导致实际中的两种现象：一是乡镇政府侵害村民对村委会的制度决定权；二是村民及村委会干部搞狭隘的地方主义。
（五）现行财税制度的缺陷
政治体制和行政体系中出现的病症往往可以在经济领域中找到病原体。乡村关系的失范现象与现存的财税制度有着密切的关系。1984年乡镇财政体制建立，乡镇政府的财政收入一般由税收和上级政府的转移支付构成，前者主要以农业税、农业特产税、增值税等税种组成，后者以县政府的财政拨款为主要形式。1994年分税制实行之后，中央与地方财税制度的变化使乡镇财政陷入困境之中。中央政府通过控制能够带来更多财政收入的税种与制定有利于中央政府的税收分享比例，使中央政府的财政状况得到了巨大好转，这种利益上收的做法得到了地方各级政府的相继效仿，而作为行政体系最末梢的乡镇政府就成了最大的受害者。然而，在压力型体制的影响下，乡镇政府承担了大量的经济发展任务和社会公共事务，而乡镇政府机构膨胀、人员膨胀使得乡镇财政状况更是雪上加霜，结果通常是入不敷出。诚如项继权教授所说的，财权的中央集中化与事权的地方化之间的矛盾是乡镇财政危机的体制性根源。[1]随着税费改革的推进，乡镇财政收入将进一步减少，从而导致乡镇面临更大的财政压力。在现有的体制下，巨大的财政压力迫使乡镇政府将权力的触角延伸到村委会，从村庄汲取财政资源。扩大和提高"三提五统"的标准、罚款、集资、摊派甚至乱收费都成为乡镇政府弥补财政收入不足的办法，这就与村委会的自治原则相冲突，自然会受到村委会的抵制，乡村关系必然走向紧张。
（六）党政关系下的"两委"体制
如果说压力型行政体制和不平衡的财税制度激发了乡镇政府控制村委会的动机，而现行规范性制度的供给短缺又给这种行为留有空间和余地的话，那幺党政关系下的村委会与村党支部的"两委"体制则为乡镇政府控制村委会提供了便利条件。《村委会组织法》明确规定："中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产程进行工作，发挥领导核心作用。"这就明确了"两委"中村党支部与村委会是领导与被领导的关系。村党支部直接接受乡镇党委的领导，而乡镇政府的最高行政首长--乡镇长一般都是乡镇党委的副书记。这种合法的权力格局为乡镇党委和政府（即广义上的乡镇政府）控制村委会提供了合法合理又便利的条件。乡镇政府常常通过党的组织领导体系来完成行政任务的下派，乡镇党委书记与乡镇长利用与村党支部书记的直接领导关系间接形成了对村委会事实上的领导关系。乡镇政府对村委会的这种间接控制不仅加深了乡村之间的矛盾，也进一步扩大了村委会与村党支部已有的矛盾，使"两委"冲突激化。更加值得忧虑的是，为了化解"两委"矛盾，相当一部分村庄开始推行"两票制"或"两选联动机制"，实现村支书与村主任"一肩挑"。"一肩挑"虽然能够暂时缓解"两委"冲突，但却为乡镇政府支配村委会创造了更加有利的条件：乡镇政府可以利用村委会主任的"双重身份"对其发号施令，以符合法律和组织程序的方式直接干预村庄事务，村委会的独立地位很难得到保证，从而陷入"附属行政化"的泥潭之中。
四、结论与思考
综上所述，本文运用了"国家与社会"互动的分析框架，以规范研究和实证研究相结合为主要的研究方法，着重从理论的层面探讨了村民自治背景下乡村关系失范的宏观体制根源。通过上述分析，笔者得出以下几点结论：
1.乡镇政府与村委会之间的关系问题，是国家与社会、政府与农民之间关系的一个缩影。从这一层面上讲，村民自治背景下乡镇政府与村委会的关系根本上要受国家宏观体制的影响。"矛盾在下面，问题在上面"，乡镇政府与村委会关系失范的根源在于宏观体制中存在问题，乡村之间的矛盾与冲突往往只是"宏观体制困境在基层的映像"。[2]换而言之，是我国"强国家-弱社会"模式在基层社会的现实体现。国家的农村发展战略、压力型行政体制、立法与司法体制、中央与地方的财税制度、党政关系与党的基层组织制度等宏观体制中的问题得不到解决，乡镇政府与村委会关系中的种种弊病也不会得到化解，乡村关系的失范现象仍然会存在。
2.协调乡村关系，不能仅仅将目光局限于乡村，不能"头痛医头，脚病医脚"，应从全局的角度审视乡村关系的体制病灶，最终通过积极推进宏观体制的改革从根本上解决问题。也正因为如此，我们可以简单评论学术界关于理顺乡村关系的一些意见。无论是程同顺的"修改、完善相关法律法规"，"建设具有现代民主政治素质的乡镇干部队伍"[1]；还是金太军的"健全村民自治制度体系"，"将村委会与乡镇人大衔接起来"，"改革乡镇政绩考核机制"，"明确村委会和村党支部各自的权限和职责"[2]。这种在既有的"乡政村治"治理模式内进行改革与完善的努力，无疑忽视了乡村关系的政治生态环境和国家宏观体制的影响。而沉延生"乡治、村政、社有"的主张[3]和徐勇教授"县政、乡派、村治"的构想[4]，则从更为宏观的行政体制上提出了改革的方案，姑且不论这种方案的合理性与可行性。然而，笔者认为单纯的行政体制改革尚不足以解决现行的乡村关系问题。所幸，项继权则从法律制度，行政和财政政策，乡镇管理体制，党的组织、领导及活动方式等四个方面提出了相应的改革和调整措施。[5]这种颇为全面的宏观体制改革当然比前述两类意见更为全面。然而，由于作者没有认识到党和国家对农业、农村的定位及发展战略，并在此基础上提出相应的设想，所以这种意见无异于"空中楼阁"，最终会因缺乏相应的基础而无法付诸于实施。笔者认为，只有国家转变农村发展战略，并相应地从宏观上改革现行法律、行政体制、财税制度、党的领导方式，并辅之以具体而富有实效的微观变革与发展，才能最终理顺乡村关系。版权所有