法治保障与法制保障区别范文

法治保障与法制保障区别篇1

一、民族区域自治地方社会保障事业现状分析

民族区域自治地方的社会保障建设依赖于国家社会保障建设的大环境，经历了从建立到不断完善的艰难历程。目前在民族区域自治地方的城镇建立了国有企业下岗职工基本生活保障、失业保障和城市居民最低生活保阳‘三条保障线”制度;在民族区域自治地方的农村牧区部分地区也实行了新型农村合作医疗以及农村牧区社会救助等社会保障制度。这些社会保障方法在促进经济增长、缩小地区贫富差距、增强民族团结与社会稳定等方面发挥了重要作用。但是，因历史、社会、经济各方面的影响，民族区域自治地方社会保障问题依然严峻。

1.城乡社会保障制度发展失衡，农牧区社会保障权利严重缺失

我国的社会保障制度整体上即是在城乡分割的二元结构模式下建立的。城镇社会保障制度相对农村发展的速度较决、内容较齐全、实施也较完善，基本上覆盖了社会救济、社会优抚、社会保险、社会福利等方面。但在我国广大的农村，还有7.8亿的农民基本没有社会保障，农村养老保障制度严重滞后，农民缺医少药的状况还很突出。而此种社会保障权利的严重缺失，在民族区域自治地方的农村牧区地区更为明显。“据统计,2004年全国农村社会养老保险年末参保人数为5382.6万人，而五个少数剐矣自治区参保人数为275.5万人，仅占全国的5.12在民族区域自治地方的农村牧区地区，社会保障侧奴蹄蜷澎脐、救灾和优扶安置、五保赡养等方面有所体现，且也主要是基于刊蒯敞区和农业、牧业的特点而有锵雄脚喇定的。

2.民族区域自治地方保障能力低，社会保障资金缺口较大

社会保障主要有两大系统，即资金保障系统和服务保障系统，而当前制约民族区域自治地方社会保障发展的瓶颈是资金保障系统。民族区域自治地方大都处于“老、少、边、穷”地区，区域贫困人口多、贫困程度深，有些地区实行民族区域自治制度才刚刚不久，经济发展比较落后，社会集资能力低，个人刻寸能力低。地方财政也基本上是“吃饭财政，，，面对庞大、沉重的社会保障，地方政府基本上处于力不从心的境地，可以看出，除广西外，其他四个自治区拐沛血和社会福利救济费、行政事业单位离退休经费和社会保障补助支出均已接近或超过当年财政收人的一半，更是达到92%。近几年各民族自治地方的经济虽在发展，财政收人也在增长，但相对脆弱的财政状况要提供支持社会保障需要的大量资金还有困难。

3.社会保障事业建设的地方立法滞后

社会保障制度是国家社会经济制度的重要组成部分，必须有一整套法律法规来加以规范，用法律来对社会保障所涉及的各种关系进行调整。这几年，国务院虽然先后颁布了《工伤保险条例》、《劳动保障监察条例》，人大也颁布了《劳动法》等一系列与社保有关的法律。但是目前，我国整体上还没有形成专门调整社会保障关系的基本法律，有关社会保障的规定是由劳动、人事、卫生等部门有关职能制定的。而国家专门社会保障法的缺失直接导致我国民族区域自治地方的立法失去了应有的参考与根据。加上民族区域自治地方本身发展的落后性也导致其地方社会保障立法与我国较发达的东部地区相比具有明显的滞后性，社会保障工作在许多方面只能靠政策和行政手段圈。

4政府系统内社会保障职责划分不明确，多元利益主体多头管理

当前，民族区域自治地方的社会保障基本制度框架虽已形成，但社会保障事业的发展仍处于政策选择和制度完善之中，对各参与主体的责任划分缺乏明确界定。中央政府与各自治地方政府职责划分不甚清晰，仍存在着“统放不分”的现象。2001年国家便正式在辽宁启动完善城镇社会保障体系的试点，却仍未能实现基本养老保险的省级统筹。目前养老保险仅在吉林、辽宁等几个省份实行省级统筹，全国近2000个统筹单位内基本形成的是各自为政、区域自治的无法连接、协调和共济的分割格局。我国的劳动、民政、卫生、工会、人事以及保险公司等多部门参与到社会保障领域，也形成了多头管理、业务之间互相重叠、制定标准五花八门、部门之间相互掣肘的现象。在多j研吐益主体的多头管理下，我国社会保障体系的建构基本上是政府行为，民力汉组处于被动地位，他们}}i亥体系月纤勾的影响力很小(王思斌认为)，我国社会保障体系至今还称不上是一个系统，而只是各部门社会保障制度的机械聚合。这种特点在民族区域自治地方亦有呈现。

二、加快发展民族区域自治地方社会保障事业的特殊性、重要性

民族区域自治地方作为我国一布川待殊的行政单元，其在自然地理、人文背景、经济基础、社会发展水平等方面都有着自己的特殊性，这种特殊性使民族区域自治地方各个方面的发展呈现出自己的特点。很多在内地发达地区很容易实施的社会保障措施和政策，在民族区域自治地方由于受诸多特殊因素的影响，难于有效实施。探索民族区域自治地方社会保障的特殊性、重要性，对建立适合于民族区域自治地方具体特点的社会保障制度、保障少数民族群众的社会经济生活、促进各民族关系和谐发展、祖国边疆的稳定具有重要的现实.意义。

1.民族区域自治地方社会的稳定与社会保障

民族区域自治地方社会保障事业是社会的稳定器。目前全国80%的少数民族是聚居在了全国最为贫困的西部地区、祖国边疆地区。在国家确定的592个扶贫开发重点县中，民族区域自治地方(不含)就有267个。在甘肃20个民族县中被国家和省列为贫困县的就有12个。如果这一群体的合法利益特别是经济利益得不到一定的满足，就会引发少数民族群众的不满，影响整个社会的正常秩序。社会的稳定、人类的安全有赖于社会保障制度的建立。社会保障事业是最大的积德事业，是并}J国利民的基础。西部大开发以来民族区域自治地方在聚精会神搞经济建设这种意识形态的指导下，民族地区稳定被置于十5}重要的地位。这样民族区域自治地方的社会保障事业的稳定功能也就被合理地凸显出来。

2民族区域自治地方落后的经济与杜会保障

民族区域自治地方社会保障事业是加快其经济发展的需要.虽然历史上在不同的自然环境下，各民族创造和发展了各自颇具特色的经济生活，但因受政治、自然条件等的制约，各民族区域自治地方生产力水平较低，且发展极不平衡。经济发展是政府社会保障功能得以加强的坚实物质握茹出，经济发展的落后，对民族区域自治地方政府社会保障服务的影响最大:社会保障资金短缺、需救助人口多、灾害抵御能力差、应保项目多等等。只有经济发展了，才能有充足的财力支持政府社会保障;同时，只有政府提供了充足优质的社会保障服务，才能更好地促进民族地区经济持续快速发展，经济发展与社会保障之间存在着密切的互补关系。

3.民族区域自治地方落后的社会发展水平与杜会保障

民族区域自治地方在教育、科学技术、医疗卫生和公共管理等社会发展水平方面比较落后。"2002年，西部民族区域自治地方有312个县尚未实现‘‘两基，，，占西部未实现‘两基，县总数372)个县的84线。2003年少数民族特困地区，传染病、地方病发病16.95万例，占总人口的1%。K2004中国可持续发展战略研究报告》对区域科技能力的刹略新疆(26)、<31)、宁夏<23)、内蒙<27)、广西(24)、青海(29)、四川(17),5个民族自治区和几个多民族区域自治地方省份禾限实力体处于劣势。民族区域自治地方缺少管理人才，观念落后，导致其社会化服务和社会化管理的能力很低。民族区域自治地方落后的社会发展水平要求其更要加弓晏社会保障体系建设。

4生民族区域自治地方特殊的自然环境与社会保障

自然环境对民族区域自治地方政府社会保障服务的影响非常明显。一般来说，经济社会发展愈滞后，政府社会保障受自然地理环境的影响就愈大。从自然环境来看，民族区域自治地方大多地处边睡并多以山区为主，城市化水平低，农村人口多，自然资源丰富但生态环境脆弱，暴雨、雪灾、山体滑坡等自然灾害频频发生。自然环境严酷，使其生产效益受外界因素的影响较大，不确定性多。民族区域自治地方自然环境的特殊性说明，其对社会保障的需求要大于其他地区，尤其浏寸牧区社会保障是民族区域自治地方社会保障的重点，在社会保障中不能缺少%衣牧业灾害的保险。

5.民族区域自治地方特殊的宗教文化与社会保障

民族区域自治地方有好多民族是全民信教，信仰宗教的人数较多。作为宗教文化不管是叨附宗教，都教化州门弃恶扬善、帮助危滩之人。例如，伊斯兰教就有人们缴纳“费杜热”来资助贫困之人的教义。宗教方面的这些意识对提高民族地区社会保障能力，扩大保障范围有积极作用，应该加以发扬和利用;同时，民族地区共同的文化和共同的心理素质导致民族地区内部团结抵御风险的群众基础较好，应该加强内部的互助合作，共同应对风窿

三、民族区域自治地方社会保障事业发展的对策探究

近几年，民族区域自治地方社会保障进一步加强。从目前的发展势头和经济社会剑称巾吐会保障的需求情况看，民族区域自治地方社会保障事业还将继续保持较快的发展。但如果我们从民族区域自治地方与东部其他地区社会保障事业的比较看，从民族区域自治地方作为一个特殊的经济发展类型的地区分析，民族区域自治地方的社会保障事业的发展还有许多值得反思和注意解决的问题。

1.加快民族区域自治地方经济的发展，建立广筱盖的社会保障制度

社会保障的水平是与该地区社会经济发展的水平相适应的。民族区域自治地方财政普遍比较困难，不可能将全部财力投人进行全方位社会保障体系建设。而且单凭政府的常年救济并不能从根本上真正解决贫困，发展才是解决贫困问题的根本途径。只有促进当地经济社会的快速发展，居民的人均收人才会提高，支仁馆琶力才会增强，当地政府用于发展社会保障事业的资金才会充裕。同时，在发展经济过程中，要努力扩大覆盖面，建立广覆盖的社会保障制度。覆盖面的大刁噢中反映社会保障总体状况。民族区域自治地方积聚了中国多数的贫困人口，面临扩大社会保障覆盖面的艰巨任务。为此，要把让更多的人享有保障，咋为推进社会保障发展的优先目标。通过不大覆盖范围，使越来越多的农牧民享有社会保障，增进全民福社。

2构建具有民族区域自治地方特色的社会保障体系

根据民族区域自治地方现阶段经济社会发展水平，综合考虑不同地区、不同人群之间收人水平差异，积极探索建彭查合民族区域自治地方特点的社会保障体系。如自建立社会养老与生态养老相结合的养老保障制度。因经济承受能力、保险意识等方面的制约，短期内让广大农牧民普遍参加到以社会养老和靠自身积累的养老为主、家庭养老为补充的社会化养老形式上来是不可能的。应当允许民族区域自治地方积极探索多种形式的养老保障制度。对无能力或无意愿加入社会养老保险的农牧民，政府可以鼓励他们通过生态养老来实现自我保障。在植被破坏较为严重的地区的农牧民，政府可以通过政策鼓励他们植树种草、蓄水治沙，并以治理环境的绩效评估来换取养老保障，将植树种草和开垦荒地的亩数、树木成活率、年限以及产生的经济价值，经评估折算后视为农牧民参加养老保障的个人缴费。这不仅为支付不起社会养老保险的农牧民多了一种可选择的、代价相对较低的、具有民族地区特色的养老保障方式，而且还变被动保护环境为主动治理环境，可谓一举两得。增加政策性保险项目。民族区域自治地方多以农牧业为主，由于农牧业生产风险较大，商业保险一般不愿意参与，而农牧业的稳定又直接影响到民族区域自治地方的生计。因此，政府应在民族区域自治地方适当增加政策性强制保险项目，女口粮食、牲畜、草场、科学技术和科技产品的推广项目等。

3.完善社会保障资金管理制度

民族区域自治地方的发展主要面临的是资金的缺乏，要避免挤占和挪用社会保障结余资金的现象发生，保障资金的真实用途。在社会保障建设中这是一个关系到民生的重要问题。要积极拓展集资渠道。除了充分发挥财政在民族区域自治地方社会保障的作用外，还要广泛开展各种活动鼓励、组织企、事业单位和各种社会团体进行捐赠。发动贫困地区的农民进行投保，参保金额不多，不会给参保的农民造成过大的经济负担，而且这样也可以聚集一些闲散资金。立足民族区域自治地方的实际清况，借鉴发达地区社会保障资金运营的成功经验，结合地方实际情况，探索建立和完善个人账户基金、社会保险金和企业年金的市场化运营机制，实现基金的保值增值。开征社会保障税。对于具体的使用，在通盘协调的情况下，充分考虑民族区域自治地方的实际情况，加沐j寸民族区域自治地方的分配力度，推动民族区域自治地方社会保障事业的发展。

4.加快民族区域自治地方社会保障法制建设

在国家相关立法未完成之前，中央立法者可分阶段分区域有步骤地实施，赋予民族区域自治地方相应的立法权限，引导促进正确鱿地域立法，解决社会保障领域法律缺位的问题，使社会保障有法可依。民族区域自治地方可依据《民族区域自治法》的精神，分门别类地制定的灾民救助、社会互助、扶贫开发和医疗、养老、失业等社会保障项目的具体法规和实施细则。进行地方立法时可在政府职责、则政责任、统筹级别、医对沐卜助等方面保留合理的差异性。如:非常偏远少数民族地区有困难的，可以由乡级统筹逐步过渡到县级统筹;比较富裕的民族地区可跨地区地给予相邻贫困地区以经济资助转移，也可以间接性地给予医生适当补助，以降低该区的医疗成本。同时要加大城乡二元地域的互动性，新型农村合作医疗制度虽主要在农才创准广，但仍与城镇居民有很大的关联性，可以立法保障城乡居民医疗保障资源的合理利用。

5.摒弃片面的绩效观，摆正政府在发展社会保障事业中的地位

建设和i}仕会，实现社会公平正义，决定社会保障是政府义不容辞的职责.民族区域自治地方政府在发展地方经济社会的同时，以科学发展观为指导，认真思考怎样通过社会保障等公共月足务，不断改善民族区域自治地方人民群众的生产生活条件，促进各民族间的团结和共同繁荣。在此过程中，民族区域自治地方政府官员应当改变过去重增长轻发展的绩效观，实现政府角色由‘‘建设者”、“管理者”向，’j民务者，的转变。而且在社会保障问题上政府应该是强有力的，它有能力去建构一冲拍合我国国情的社会保障体系，促进社会保障事业健康、快速发展。只有摆正目标的位置才能把社会保障的受惠者—广大民众放在合适的位置，重视他们的利益和要求，才会改变为部门利益去发展社会保障事业的行为。

6.挖掘民族传统文化动力，推动民族区域自治地方杜会保障事业发展

法治保障与法制保障区别篇2

关键词： 散居少数民族权益 共同繁荣 人权保护 完善

散居少数民族，一是指居住在自治地方以外的少数民族；二是指居住在自治地方以内但不实行区域自治的少数民族。我国散居少数民族人口约3000万[1]，占全国少数民族总人数的三分之一，他们分布在全国31个省、自治区、直辖市的98%以上的县市。由于散居少数民族立法工作具有广泛性、敏感性和复杂性等特点，我国目前还没有形成一套完善的散居少数民族权益保障的法律体系，散居少数民族的权益不能得到很好的保障。

散居少数民族权益保障的重要性

一、散居少数民族权益保障是我国民族法治建设的重要组成部分。

我国民族法治建设是建设有中国特设的社会主义法治的重要方面。具有完备统一的法律体系和普遍有效的法律规则是我国社会主义法治的两个重要方面[2]。同样，我国民族法治建设也必须首先具备这两个条件。然而，作为我国民族法治建设的重要组成部分的散居少数民族权益保障的法律体系目前还不完善。这需要我们予以重视。

二、散居少数民族权益保障是我国各民族走向共同繁荣重要方面。

我国是56个民族共同创造的统一的多民族国家。加速发展我国少数民族的经济文化建设，促进各民族共同发展繁荣，是党和国家在民族问题上的根本立场[3]。这既是少数民族的根本利益，也是整个国家的根本利益。经济文化的发展离不开法制，只有加大民族立法力度，有了完备的法制，才能保障少数民族经济持续、快速、健康的发展，促进各民族的团结进步。本世纪头20年，是我国发展的重要战略机遇期，也是加快少数民族和民族地区经济社会发展、实现各民族共同繁荣发展的重要战略机遇期。然而，我国目前还没有形成一套完善的散居少数民族权益保障的法律体系，散居少数民族的权益不能得到很好的保障，我国各民族走向共同繁荣的目标就无法实现。

三、散居少数民族权益保障我国人权保护的重要方面

生存和发展权是人权的基本方面。建国以来，我国各民族团结一致，集中力量进行社会主义现代化建设。我国已解决温饱问题，基本实现小康，各民族的的生存权已经得到了良好的保障。目前，各民族正致力于全面建设小康社会。我们要进一步维护各民族平等的发展权，以促进各民族共同繁荣。完善散居少数民族权益立法本质上也是维护各民族平等的发展权。其中，经济发展权是核心。

散居少数民族权益保障立法的现状

一、 我国现行散居少数民族权益保障立法的现状。

建国以来，国家为了保障杂居、散居的少数民族人民的平等权利，曾经持续地作出了种种努力，还在宪法和有关法律上对此专门作出规定。早在《中国人民政治协商会议共同纲领》别规定：“凡在各民族杂居的地方及民族自治区内，各民族在当地政权机关中均应有相当名额的代表。”目前，我国现行的散居民族权益保障立法由三大部分组成。已初步形成了我国的散居少数民族权益保障体系的框架。

其中，核心部分是由中央人民政府颁布的有关散居少数民族权益保障方面的文件。1952年，中央人民政府政务院颁布的《关于保障一切散居的少数民族成员享有民族平等权利的决定》，是一个专门规定杂居、散居少数民族平等权利的文件。1952年7月，中央人民政府政务院了《关于劳动就业问题的决定》共八条，也以专门一条规定一切杂居、散居少数民族人民的平等就业权利，并强调根据他们的民族特点在就业上要予以适当照顾。1979年10月12日和1984年4月17日，中共中央、国务院分别批转了《关于做好杂居、散居少数民族工作的报告》和《关于民族工作几个重要问题的报告》。1993年11月，经国务院批准，国家民委《民族乡行政工作条例》和《城市民族工作条例》，对保障散居少数民族的政治、经济、文化等各项权利作了具体规定。第二部分是全国人大及其常委会制定的《选举法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，也就保障杂居、散居的少数民族的平等权利作了相应规定。应当指出的是，国家立法机关在1991年3月8日就已拟定了《中华人民共和国散居少数民族权益保障法》草案。该草案主要是规范各级国家机关对保障散居少数民族权益的行为，明确规定它们必须承担的这方面的责任和义务。第三部分是各省、直辖市地方人大制定的关于散居少数民族权益保障的工作条例和规定。有15个省市相继制订了保障其辖区内杂居、散居少数民族的条例、规定等地方性法规、规章。

二、我国现行散居少数民族合法权益保障机制存在的不足

尽管散居少数民族权益保障法律体制已初具系统和规模，但从整体上看，这一体系仍欠统一、完善、科学、系统，还存在较大缺陷与不足。

1、法制体系不完整，有较大的缺失。至今为止，我国还没有颁布一部统一的《散居少数民族权益保障法》，已有的法律、法规、规章，也大多是以决定、政府报告、工作条例、办法等文件形式出现,立法层次较低，立法水平落后，适应性差，而且相配套的法规太少，相互之间协调程度低，内容层差不齐，又缺乏法律监督和法律制裁措施等，使得现行散居少数民族权益保障法制在很大程度上失去了强制性、权威性，立法效果不明显。这一问题在我国民族法治建设进程中较突出，是现行散居少数民族合法权益保障机制的主要缺失。

2、特色不突出。建设民族区域自治法律制度和建设散居少数民族权益保障法律制度的核心都是为了保障少数民族权益。散居少数民族权益保障法律制度最深刻的本质是对散居在非该民族的自治区域的少数民族的权益实行特殊保障。因此，散居少数民族权益保障法应该具有明显的特色，而不应是一般的民族自治条例或地方性法规和规章等。但纵观已经出台的省、直辖市法规，不是照抄《宪法》和《民族区域自治法》的有关规定，就是简单地模仿其他的《民族自治条例》。内容大同小异，质量不高。这反映了我国现行散居少数民族合法权益保障机制在总体上显得特色不突出。

3、权益保障在各个领域之间发展不平衡。处理好汉族与少数民族的关系、汉族公民与少数民族公民的关系是民族法治建设最为重要的使命。这个使命的核心是实现民族平等、民族团结、民族共同繁荣，其现实基础就是必须保障少数民族的合法权益。由于少数民族在社会发展中处于相对弱势，要实现各民族共同繁荣，就必须给予其特殊的条件和必要的帮助。综观已经出台的规范性文件，绝大多数是关于使用民族语言、照顾民族风俗、培养民族干部、发展民族人口等方面的规定。从权益保障角度来看，只涉及社会、文化、语言文字等方面，而经济、金融、财政、税收、投资等经济发展权方面则鲜有提及，这也是现行散居少数民族合法权益保障机制的缺失之一。

完善我国散居少数民族权益保障立法

一、 应当制定完善的散居少数民族权益保障法律体系。

应尽快制定《中华人民共和国散居少数民族权益保障法》，形成以《散居少数民族权益保障法》为基本法、国务院行政法规和规章以及地方性法规和规章相配套的散居少数民族权益保障的法律体系。

《散居少数民族权益保障法》应当借鉴地方散居少数民族立法的经验，体例上应分别设专章规定散居少数民族的权利义务，并设立监督制度和制裁措施。而且，要做好立法统一工作，《散居少数民族权益保障法》既要与《民族区域自治法》及《国务院实施〈民族区域自治法〉的若干规定》相统一，也要与地方散居少数民族权益保障条例相统一配套。

《散居少数民族权益保障法》的内容应当即包括促使散居少数民族平等发展的政治、经济、文化、教育、卫生等方面的规定，还应又对散居少数民族风俗习惯和等方面权益的特殊保障措施。其中，以经济发展为内容的散居少数民族权益保障是最核心最根本的内容。对于一些涉及散居少数民族日常生活的事项，如清真食品的生产管理、散居少数民族就业管理、散居少数民族医疗等方面，可以在《散居少数民族权益保障法》中作规定，也可以由地方制定专门的规章制度。

二、散居少数民族权益保障立法应当注意以下几方面：

1、以经济发展为内容的散居少数民族权益保障是最核心最根本的内容。市场经济是法治经济.其根本特点就是资源配置的市场化和利益主体的多元化。不同的法律调整.往往会造成不同的经济效益。在散居少数民族权益保障法整体的立法规划中.要突出经济、财政、税收、投资、融资等方面的自治权.把散居少数民族的经济发展权最大限度地动员起来.有力推动民族经济的发展。

2、散居少数民族权益保障立法应当突出特色。散居少数民族权益保障法律制度最深刻的本质是对散居在非该民族的自治区域的少数民族的权益实行特殊保障。因此，散居少数民族权益保障法应该具有明显的特色，而不应是一般的民族自治条例或地方性法规和规章等。

3、人口较少民族权益保障是散居少数民族权益保障立法的重要方面。散居少数民族权益保障立法，应当充分考虑人口较少民族权益保障的特点和需求，把人口较少民族权益保障当作散居少数民族权益保障立法的一个重要方面来看待[4]。

4、坚持以最小的立法成本实现散居少数民族权益保障。要做好立法统一工作和立法论证工作，避免立法的重复建设和无效立法。如上文所论及的关于涉及散居少数民族日常生活的事项的立法，是在《散居少数民族权益保障法》中作规定，还是由地方制定专门的规章制度，具体要看哪一种立法更为有效和节约成本。

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参考资料：

[1]见吴宗金、张晓辉主编：《中国民族法学》第234页 法律出版社2004年7月第二版

[2]见张文显主编的《法理学》245页 法律出版社 1997 年10月版

[3]《各民族共同团结奋斗，共同繁荣发展努力实现全面建设小康社会的宏伟目标》---《人民日报》社论2005年05月28日 第四版

法治保障与法制保障区别篇3

20__年，我局普法及依法治区工作的指导思想是：以“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻党的十六大、十六届三中、四中全会精神，紧紧围绕全面建设小康社会的奋斗目标和改革发展稳定的大局，不断加大“四五”普法工作力度，努力提高依法治理水平，进一步推进依法行政，为做好我区劳动保障工作创造良好的法制环境，提供良好的法制保障。

二、工作任务

结合我局工作实际，20__年普法及依法治区工作中我们重点要做好以下几个方面的工作：

（一）强化普法及依法治区工作的宣传力度，尤其要加强劳动保障法律法规的宣传，提高全社会的法治意识。定期或不定期地开展劳动保障政策法规的宣传活动，大力宣传《劳动法》、《社会保险费征缴暂行条例》、《失业保险条例》等法律法规和再就业优惠政策等有关政策规定，让全社会都了解国家劳动保障有关政策，共同参与劳动保障执法监督。同时，针对新情况、新问题、新知识，加强在媒体上的宣传力度，将一些典型事例报到出来，扩大影响，营造尊重劳动者权益的良好社会氛围。

（二）进一步加大劳动保障执法力度，切实做到依法行政。加快劳动争议纠纷的调解速度，规范劳动力市场秩序，营造良好的法制环境，重点解决好群众关注的热点、难点问题，让劳动者的合法权益得到充分保障。要加快单位效能和信用建设，做到取信于民。全面提高我单位在决策、权利行使与监督等方面的法治化、规范化、科学化水平。

（三）大力开展社会治安综合治理工作，促进和维护社会稳定。根据区委、区政府的部署，贯彻“打防结合，预防为主，标本兼治”的方针，积极组织和动员广大干部职工参与到社会治安综合治理工作中去。同时，深入开展法制教育活动。对突出问题，特别是对劳动力市场进行重点整治，加强对务工人员的管理，维护正常用工秩序。

（四）不断健全监督机制，积极推行政务公开。充分发挥党内监督、人民群众监督以及新闻舆论监督各个层次和层面的监督功能，认真办理人大、政协建议、提案。同时，进一步完善政务公开制度。在规范已公开内容的基础上，按照“除保密内容外，一切可以公开的都要公开”的原则，公开办事依据、办事职责、办事条件、办事程序。

三、工作措施

（一）提高认识，加强领导。进一步健全依法治理工作目标管理责任制，把依法治区的各项工作任务列入本单位的重要议事日程。实行“一把手负责制”，坚持统一领导、各负其责，谁主管谁负责的原则，进一步明确领导班子和成员依法治区及普法工作的职责和具体要求，一级抓一级，一级对一级负责，层层抓落实。

法治保障与法制保障区别篇4

一、我区农民工社会保障的现状

近年来，党中央国务院和自治区党委、政府高度重视农民工工作，出台了一系列政策措施，推动农民工就业规模持续扩大、职业技能不断提高、工资收入大幅增加、社会保险参保人数较快增长、劳动保障权益总体得到较好保护，关心、关爱农民工的社会氛围已基本形成。据统计， 2013年全区参加职工基本养老、职工基本医疗、失业、工伤和生育保险在职参保人数分别为365.75万人、466.6万人、253.36万人、325.65万人和270.24万人，其中，农民工参保人数分别为21.3万人、26.58万人、9.45万人、56.83万和10.17万人。

这些成绩的取得，一是得益于各级党委、政府高度重视和各部门大力协同配合。 通过开展“就业援助月”“春风行动”“高校毕业生就业服务月”等活动，组织农民工有序流动就业；通过加强追讨企业欠薪、帮助农民工维权活动等方式，解决农民工参加社会保险资金来源和保障农民工参保权益。二是得益于加大了法律法规和政策宣传，提升了农民工参保意识。《劳动法》、《社会保险法》、《失业保险条例》、《工伤保险条例》等法律法规的颁布实施，明确了农民工与用人单位职工一样享有参加社会保险的权力，为农民工参保提供了法律保障。三是得益于社会保险制度的逐步完善。根据《国务院关于解决农民工问题的若干意见》、《国务院办公厅关于转发人力资源社会保障部、财政部城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法的通知》精神，广西先后出台了《广西壮族自治区人民政府关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》、《广西壮族自治区人民政府办公厅转发广西壮族自治区人力资源社会保障厅财政厅关于贯彻落实国务院城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法的通知》、《广西壮族自治区人力资源和社会保障厅、住房和城乡建设厅关于做好建筑施工企业农民工参加工伤保险有关问题的通知》、《广西壮族自治区劳动和社会保障厅关于农民工参加医疗保险的指导意见》、《广西壮族自治区流动就业人员基本医疗保障关系转移接续实施办法》、《广西壮族自治区基本医疗保险异地就医结算服务工作实施办法》、《广西区失业保险办法》等，为农民工顺利参加各项社会保险和转移接续提供了强有力的政策依据。

二、我区农民工当前社会保障工作中存在问题及原因分析

截至2013年，农民工参加职工基本养老、医疗、失业、工伤、生育保险的人数仅占区内农民工总量503万人的4.23%、5.28%、1.88%、11.3%和2.02%，农民工参加社会保险比例偏低，农民工社会保障问题依然严重。究其原因，主要是农民工自身不愿意参保和用人单位不愿意办理参保。调查显示，农民工选择不参加城镇职工社会保险主要原因排位见表1。

表1 不参加城镇职工保险的原因

[＼&人数（人）＼&百分比（%）＼&个人缴费太高＼&1115＼&44.2＼&关系转移不方便＼&834＼&33.1＼&将来待遇不清楚＼&1066＼&42.3＼&用人单位不愿意办＼&718＼&28.5＼&在农村已参保＼&627＼&24.9＼&工作流动性大＼&767＼&30.4＼&其他原因＼&261＼&10.4＼&]

具体来讲有以下五方面原因：

（一）农民工对社会保险认识不足，参保意愿不强

由于对社会保险制度不关心或关心不够，对社会保险政策不了解，农民工参保积极性不高。在座谈会中，有部分农民工把社会保险等同于商业保险，认为单位已办理了人身意外保险，不必再参加工伤保险；有些认为自己现在正当壮年，还没必要提前考虑社会保险问题，就算以后不能打工了，还有土地作为保障。调查显示，农民工选择参加社会保险险种排位依次为医疗保险、新型农村养老保险和工伤保险，分别占58.7%、56.8%、52%（见表2）。

表2 参加社会保险种类意向

[险种＼&人数（人）＼&百分比（%）＼&城镇企业职工养老保险＼&1309＼&51.9＼&新型农村养老保险＼&1432＼&56.8＼&医疗保险＼&1481＼&58.7＼&失业保险＼&999＼&39.6＼&工伤保险＼&1312＼&52.0＼&生育保险＼&660＼&26.2＼&]

从具体分析看：首先是受传统思想观念影响，农民工的社会保险意识普遍不强。

其次是农民工由于就业流动性大，流动方向不确定性强，怕社会保险转移接续麻烦，因此不愿意参保。调查显示，农民工进城务工后没有变换过单位的仅占23.2%，变换单位1至5次的，占了65.7%（见表3）。

表3 变换单位次数

[＼&没换过＼&2次以下＼&5次以下＼&10次

以下＼&10次

以上＼&合计＼&人数

（人）＼&586＼&823＼&835＼&110＼&167＼&2521＼&百分比

（%）＼&23.2＼&32.6＼&33.1＼&4.4＼&6.6＼&100＼&]

三是农民工文化层次过低，维权意识不强。农民工由于自身文化技能水平不高，只能选择在建筑、餐饮服务等技术含量低的劳动密集型行业工作，工资收入低，且欠薪现象时有发生，特别是建筑企业，层层转包后再分包，往往是先预发生活费，在分包项目完工验收后再统一结算，时间有时长达一年半载，且欠薪现象较为常见，农民工参保缴费存在一定困难；加上法律知识缺乏，维权意识和维权能力也比较弱，导致部分农民工不愿参保或愿参保但无从参保。

四是农民工工资收入偏低而影响参保。对于工资收入与参加社会保险的关系问题，农民工选择愿意参保的占68.9%，仍有31.1%的农民工选择不愿意参保。要参保也宁可选择参加个人缴费较少的新农保、新农合，而不愿意参加城镇职工社会保险。调查显示，选择参加新农保的占61.2%，参加 新农合占79.2%（见表4）。

表4 参加社会保险意愿情况

[＼&人数（人）＼&百分比（%）＼&愿意，因为收入能够支付＼&766＼&30.4＼&愿意，尽管工资低＼&970＼&38.5＼&不愿意，工资无法支付＼&579＼&23.0＼&不愿意，没必要＼&206＼&8.2＼&合计＼&2521＼&100.0＼&]

（二）部分用人单位不愿意为农民工办理参保手续和缴费

国有或国有改制企业用工相对比较规范，劳动合同签订率比较高，农民工参保比例相应较高；而有部分企业特别是民营、微利小企业等则较低。这些企业为追求利润，减少人工成本，主观上不愿为农民工参保或采取能拖则拖、能迟（参保）则迟、能推则推的消极态度；有些以农民工流动性大、工作稳定性差或以不构成劳动关系等为由拒绝为农民工参保；有些采取鼓动农民工回乡参加新农保、新农合然后企业给予报销而规避应承担的义务；有些则实行区别对待只为技术骨干和管理岗位农民工参保缴费，而不愿为普遍岗位农民工办理参保。在大化县企业负责人座谈会上，一位在超市担任管理层的农民工谈到，自己所在超市约40人，月平均工资1280元，如企业为每个员工办理职工养老保险，2013年每人每月缴纳养老保险费至少376元以上，占人工成本29.3%，目前超市没有一个人参保，自己愿意承担全部费用，老板也不让，怕引起连锁反应；有一公司董事长则说，凡是有技术职称或者二级建造师、技师资格人员到公司工作，不论是否是农民工，都签订劳动合同，办理城镇职工养老保险。在农民工座谈会上，部分在建筑施工企业工作的农民工反映，现在建筑施工企业由于层层转包，职工工资基本上要等工程完工后再予以结算，农民工每月只领取少量生活费，还要寄钱回家养老小，想参保也没有能力。

（三）现行社会保险政策的不完善也制约了用人单位和农民工的参保积极性

1.社会保险缴费偏高。现行社会保险制度主要是针对城镇原国有企业职工设计的，由于承担国有企业历史遗留问题的负担，企业缴纳基本养老、医疗和失业三项保险费平均为工资总额的30%，个人为11%。在县一级企业中，农民工月收入多数在1200元至1800元之间，微小企业1200元左右。以2013年为例，如若一个农民工按全区月最低缴费基数1880元足额缴纳各项社会保险费，用人单位要支付564元/月，个人要支付206.8元/月。企业和农民工普遍感到负担太重。

2.社会保险关系转移衔接政策滞后。虽然国家已出台了职工基本养老保险跨省转移接续办法，但各省之间社会保险政策不统一、信息数据不能共享，转移接续不顺畅；城乡养老保险制度衔接办法2014年2月刚出台，至2014年7月1日起才正式实施；职工医疗保险跨统筹地区转移仍存在困难等，不利于农民工在城乡之间流动就业和社会保险参保续缴积极性。据统计，2013年我区办理职工养老保险关系跨省转移1.53万人，其中，农民工仅440人，占养老保险关系转移总数的2.8%。

（四）一些地方政府个别领导不重视、不支持

个别地方政府对推进农民工参保也不够重视，甚至错误地把不参保作为一项招商引资的优惠政策，认为为农民工参保缴费会影响本地的投资环境，影响本地的经济发展和为官一任的政绩；个别地方明确规定非经政府分管领导同意不得进入园区进行检查，致使一些园区企业职工参保人数不到20%，农民工参保更是少之又少。

（五）经办管理服务能力不足

1.经办人员编制不足，基层就业和社会保障服务平台建设滞后。据调查，从人均管理服务对象比重上看，工伤、养老、医疗（含生育）、失业保险业务经办比例为1∶3144、1679、9955、2971，乡镇一级就业和社会保障平台建设滞后，特别是目前服务平台建设还未延伸至行政村、社区。

2.全区目前还未实现社会保险信息数据大集中和网络互联互通，一定程度上也制约了社会保险事业的发展。在柳州市柳东新区村干部座谈会上，村干部普遍反映回乡过年农民工反映现在社会保险续缴和关系转移接续太麻烦，建议加快社会保障卡“一卡通”推进步伐，方便农民工参保和缴费。

三、意见和建议

（一）各级党委和政府要高度重视并加强对农民工参加社会保险工作的领导

各级党委、政府要按照中央关于建立覆盖城乡全体社会保障体系的目标要求，统筹做好全社会的社会保障工作特别是农民工参加社会保险的工作。一是要动员协调党委和政府相关部门，从各自职责职能出发，广泛宣传普及《社会保险法》等社会保险有关知识，提高全社会社会保障意识，形成“全面覆盖、全民保障”的舆论氛围。教育和引导农民工树立社会保险的观念和意识，通过帮助农民工算经济账、社会账和家庭伦理账的方式，转变农民工 “养儿防老”“土地养老”“存钱养老”的观念，教育和引导农民工早参保、勤续保、不断保。二是整合培训资源，变“九龙治水”为一家牵头、多部门配合联合培训体制，在对农民工开展统一规范的技能培训的同时，加大对农民工进行为什么要参保、如何参保、如何维权等方面内容的培训，切实提高农民工的参保意识和维权能力。同时，也要明确要求大中专高等院校特别是职业技术学院、技工学校等必须在教学课程中设置“社会保险法及参保业务”的必修课。三是以贯彻实施《劳动法》和《劳动合同法》、《社会保险法》和《工会法》为主线，强化全社会对农民工参加社会保险的工作，发挥各职能部门以及工会组织、企业联合会和企业家协会的作用，加强工会组织对农民工社保权益的维护工作，从构建和谐劳动关系三方机制角度推进农民工参加社会保险工作。四是要在社会的各个方面强化用人单位参保的社会责任，尤其是明确企业的主管单位、行业主管部门及对企业实行年审的行政机关应把是否依法参保作为用人单位合格与否的一项必备条件，强化用人单位依法履行参保职责。五是落实好社会保险基金的分级负责机制，强化各级政府的扩面征缴责任，明确各级财政的投入责任。同时，强化各地工业园区内企业的参保示范作用，从根本上纠正把不参加社会保险作为一项招商引资的优惠政策的错误做法，确保在工业园区内企业工作的农民工参保。

（二）加大对《社会保险法》的执行力度，促进用人单位在社会保障机制运行中发挥积极作用

要严格规范用工程序，加大违规企业惩处力度。对于农民工权益的保护工作，从签订劳动合同入手，走综合治理的道路，从源头抓起，对侵犯农民工合法权益的事件，特别是不给农民工参加社会保险的企业要进行严肃查处，杜绝类似现象再次发生，确保应保尽保。同时，要在全社会建立用人单位为员工包括农民工在内全员办理参加社会保险履行缴纳社会保险费社会义务的诚信机制，定期在公共媒体上进行公布。

（三）进一步完善社会保险政策

1.完善社会保险方面：一是要加快建立健全广西社会保险制度转移衔接办法。当前首先要加快制定全区城乡养老保险制度转移衔接办法并组织实施，方便农民工在广西行政区域顺畅流动，确保农民工参加养老保险不出现断保现象。二是对农民工就业比较集中的工业园区允许进一步扩大降低养老保险缴费比例执行范围。对列入部级和自治区级的示范园区、高新区等，降低缴费比例所需资金由自治区财政和园区（高新区等）所在地方财政共同分担；各市、县可参照此政策规定执行，所需资金由地方政府负担。三是允许进城从事灵活就业的农村居民，包括原在用人单位工作后失业的农民工，可按城镇灵活就业人员身份自主选择参加职工基本养老保险，享受城镇职工基本养老保险待遇。四是要尽快实现医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险的自治区级统筹，提高基金的抗风险能力，也为农民工在全区范围内流动就业和转移接续社保关系扫清障碍。

2.修订完善全区贯彻落实《工伤保险条例》相关规定，研究制定《广西壮族自治区工伤保险条例》，提升立法层次。同时，建立社会保险、财政、卫生、安全生产监督、住房建设等多部门合作的工伤预防工作机制，研究出台工伤预防费使用管理办法，对从事职业危害作业的职工（主要是农民工）进行职业健康检查的补助，对用人单位工伤风险程度的评估等。

3.按照党的十八届三中全会的精神，加快整合职工医保、居民医保和新农合制度，借鉴学习外省（区、市）的先进做法，把业务经办和管理职能统一到人社部门，建立统一的城乡居民基本医疗保险制度，方便农民工在城乡之间流动参保及享受待遇。目前可以在东兴国家试验区先行试点。

（四）进一步推进基层就业和社会保障服务平台建设，加快社会保险信息化建设，提高服务水平

一是在加快推进乡镇一级就业和社会保障服务平台建设的同时，把服务平台建设延伸至居民居住比较集中、条件比较成熟的村屯、社区。二是加快广西社会保险数据大集中步伐，全面取代各市单建的信息孤岛式的“小系统”，尽快实现全区数据入网管理和社会保障卡“一卡通”，更好地为农民工提供优质服务。

（五）加大各级政府对社会保障工作的人力、财力投入力度，确保社会保险工作的健康可持续发展

法治保障与法制保障区别篇5

关键词：社会保障权 农村社会保障法 立法

社会保障法是指根据社会政策制定的，帮助公民克服生存风险、扶助弱势群体生活安全或促进大众福利的立法。《中华人民共和国宪法》第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》规定：农村养老保障以家庭为主，同社区保障、国家救济相结合，有条件的地方探索建立农村最低生活保障制度，以及建立新型农村合作医疗制度、实行对贫困农民的医疗救助的方针。确定了农村社会保障体系的建设基本价值取向。我国宪法已经确立了农村社会保障的法律地位，目前农村人口占我国总人口80%以上，但长期以来农村社会保障始终处于中国社会保障体系的边缘，有相当的社会保障的内容将整个农村人口排挤在体制以外。因此，完善农村社会保障的法律制度已经成为当务之急。

一、 完善我国农村社会保障法律制度的必要性

1.完善农村社会保障法律制度是现阶段农村社会保障发展水平的需要。现阶段我国农村社会保障发展水平偏低，使得加快农村社会保障法制建设成为必然要求：第一，我国农村社会保障水平明显低于城市。这是由于长期的历史原因，也是由于城乡之间在生产社会化程度、就业、社会分配、收入消费结构等方面存在明显的差别，因而城市和农村的社会保障不宜采取统一的模式，但城市和农村的社会保障同样都需要发展。第二，现行的农村社会养老保险是以个人交纳为主，集体补助不到位，国家在农村的政策扶持力度太小，使得在缺乏法律的强制性规定下，仅靠政策难以使社会保险在农村的覆盖面扩大。第三，农民觉得“保险无保障”，不能解决基本生存问题，缺乏参保积极性。例如：按民政部的《农村社会养老保险交费领取表》计算，每月交2元，交费10年后每月可领4.7元，15年后每月方可领取9.9元。

2.完善农村社会保障法律制度是新时期农民生产、生活保障的需要。在计划体制下的农村以集体保障为主体，家庭保障和国家救济为补充，随着农村市场改革深入，迫切需要建立一个适合我国国情的，根据立法享受的，由社会提供必要物质帮助的农村社会保障制度。首先，现阶段农村家庭保障逐渐瓦解；工业化与城市化使很多农民从第一产业转到第二、三产业，往往没时间照顾家庭；生育观念的转变使家庭规模逐渐缩小，传统的农村家庭保障功能弱化。其次，土地保障功能降低，农业的收益小，在遇到自然灾害和年老、疾病时无法保障基本生活。特别是对于被征地农民，除了土地补偿、安置费外，其就业、养老、医疗等社会保障也需要获得法律保障。再次，社区保障受经济发展水平限制。社区保障适用于集体经济实力比较雄厚的社区，其实施范围比较窄。虽然现阶段农村家庭保障、土地保障、社区保障在农村社会保障法律制度不健全的情况下仍然发挥主导的作用，但从长远规划来说社会保障是市场经济条件下农村可持续发展的必然要求，而健全的农村社会保障法律制度又为农村社会保障实施提供法律保证。

3.完善农村社会保障法律制度是实现社会保障权，维护人权的需要。社会保障权是公民的一项重要的人权。2004年3月14日，十届全国人大二次会议，把“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”以及“国家尊重和保障人权”写入了宪法。我国于1997年10月27日签署了《经济、社会、文化权利国际公约》，承认人人有权享受社会保障。要实现占中国绝大多数人口的农民的社会保障权必须尽快建立起完善的农村社会保障法律体系。

二、我国现行农村社会保障法律制度的不足

1.立法层次低，法律体系不健全。社会保障法是一个独立的法律部门，其效力仅低于宪法，由全国人民代表大会制定的《社会保障法》仍处于起草阶段。国务院及相关部委颁布的行政法规和部门规章大多以“规定”、“试行”、“暂行”、“决定”、“意见”、“通知”的形式出现，农村社会保障的相关内容，主要散见于政策文件、部门规章、相关机关的通知、命令等等。如民政部出台的《县级农村社会养老保险方案》、《农村社会养老保险基本方案》、《关于进一步做好社会养老保险工作的意见》；劳动与社会保障部办公厅颁发的《2002年农村养老保险工作安排》等，立法层次偏低。各地分散的地方立法使社会保障制度难以统一，它带来的结果将是社会保障立法严重缺乏权威性和稳定性。关于农村社会保障的立法在许多方面仍属空白。目前还没有一部基本法来规范农村社会保障法律制度，仅有1994年由国务院颁布，2007年3月由民政部等相关部门修订的《农村五保供养工作条例》一部较高层次的行政法规，其他方面均缺乏法律的规定。民法、刑法、劳动法等部门法中缺少相应的配合，现有的零散颁布的各种条例、规定、通知和规定，相互之间缺少必要的衔接，不能形成配套法律体系，使农村社会保障法律体系不健全。

2.现行社会保障法规、规章适用范围窄。从各种有关社会保障行政法规、规章的适用范围来看，其适用对象主要为城镇的各种企业。如1999年1月国务院259号令《社会保险费征缴暂行条例》，基本养老保险、失业保险的征缴范围是国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，实行企业化管理的事业单位及其职工。基本医疗保险征缴范围是国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，国家机关及其工作人员，事业单位及其职工，民办非企业单位及其职工，社会团体及其专职人员。失业保险的征缴范围是国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，事业单位及其职工。广大农村未被纳入社会保障的范围。

3.实施机制弱、缺乏法律责任机制。现行社会保障法规中缺乏法律制裁措施，目前最为突出的是对挤占、挪用、截留社会保险基金的行为得不到及时的惩治。我国刑法缺乏对这些行为规定为犯罪进行惩治的条款。一些地方政府利用掌管农村养老保险基金的便利条件而挤占、挪用和挥霍的情况时有发生，有的将社会保障基金借给企业周转使用，有的用来搞投资、炒股票，更有甚者利用职权贪污、挥霍，致使农民的“保命钱”大量流失，一些地方将农保基金违规存入地方商业银行、农村信用合作社或者非银行金融机构，这些机构有的因经营不善亏损破产，致使存入的农保基金无法取出造成损失，形成支付危机。

法治保障与法制保障区别篇6

2014年2月底，京津冀协同发展上升为重大国家战略。区域经济协同发展要求打破阻碍劳动力等生产要素自由流动的壁垒，而社会保障制度的无缝对接就成为京津冀协同发展战略得以顺利实施的基本保障。因而研究中央政府和京津冀三地如何转变政府职能，在法律约束下推进社会保障对接协作就显得尤为迫切。这对于京津冀协同发展战略目标的实现，落实党的十八届四中全会提出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和2015年4月30日中央政治局会议审议通过的《京津冀协同发展规划纲要》，保障公民社会保障基本权益与京津冀社会保障制度健康可持续发展具有重大的理论与现实意义。

一、京津冀社会保障协作的现实依据

京津冀协同发展战略提出前，京津冀地区于20世纪80年代初便开始了区域合作。这时期的协作集中于经济协作、物资协作、信息交流以及成立日常工作机构方面。此后，京津冀各职能部门以京津冀联席会议制度的方式陆续就质监、旅游、信息化、人才开发等领域建立了对口协调联系机制，通过制度化的集体磋商沟通机制、双边或多边沟通来解决区域合作发展中的具体障碍[1]（p.200）。这一时期由于京津冀的合作尚未涉及较大规模的人力资源流动，因此，三地间社会保障协作工作相对较少。

京津冀协同发展上升为重大国家战略后，京津冀区域合作不断加深。2014年，“京津冀协同发展领导小组”成立。它是京津冀协同发展过程中国家层面的最高规格组织机构。由于京津冀协同发展不同于以往单纯的地区间经济合作，而是以产业转移承接为主的跨区域协作，因而劳动力的大量跨区域流动成为新常态。保障流动劳动者的社会保障权益可便携、不受损成为促进劳动力积极流动的重要前提。“以人为本”是区域协同发展的核心，政府理应保障各地区劳动者享有均等化的社会保障服务。同年，京津冀政府提出构建三地社会保障制度对接平台的政策目标。而社会保障制度的对接必须依靠政府间建立社会保障协作机制来解决。因此，积极推进社会保障对接协作就成为政府落实京津冀协同发展战略的重要抓手与必备职能。

二、推进京津冀社会保障协作的制约因素

在主导推进京津冀社会保障协作的过程中，由于三地政府间协作存在法制化社会保障协同管理机构缺失、社会保障制度间的政策法规冲突与障碍、异地社会保障服务标准化及信息化水平不高等问题，社会保障制度协作推进的幅度与效果大大受到制约。

（一）京津冀法制化社会保障协同管理机构缺失

京津冀政府间协作大多建立在协议的基础上，通过联席会议制度管理三地的沟通协作。1988年，北京与河北环京地区建立了市长、专员联席会议制度。2004年，京津冀建立了三省市信息化工作联席会议制度。2005年，京津冀建立了人才开发一体化联席会议制度。2008年，京津冀建立了联席会议和联络员制度，沟通产业规划等信息[1]（p.203）。由于行政区划的分割，目前京津冀政府缺乏具有实际职权的社会保障协作机构。

区域社会保障协作应建立在统一的决策权和行政管理权基础之上，政府应通过法治对京津冀协同发展进行规范与引导。当前这种地区间的联席会议制度缺乏法制化治理方式，不利于保障京津冀合作协商机制的权利行使。京津冀发展和改革委员会区域工作联席会议是区域内正式的层次最高的综合性治理机构。但由于参与者（各地发展和改革委员会）的职能属性使其不具备决策和管理的性质，调控能力有限。因此需要中央和京津冀政府转变职能，特别是在京津冀协同发展领导小组成立后，更应破除地方利益保护思维，增强对于社会保障协作管理机构建设的认识。

（二）京津冀社会保障制度中存在冲突性、障碍性规定

受经济发展水平、社会保障制度内生环境、统筹层次差异等影响，京津冀社会保障政策存在冲突性规定以及影响社会保障关系转移接续的障碍性规定。这是阻碍京津冀政府推进社会保障协作发展的客观障碍。

京津冀社会保障制度间冲突性的政策规定主要体现在两方面。第一，京津冀社会保障费用征缴管理规定不统一。以养老保险为例，2011年京津冀养老保险实际缴费率分别为17.7%，22.9%和22.4%。京津冀养老保险缴费基数规定也存在细节差异。按相关计发办法规定，河北省缴费基数为全省上年度在岗职工平均工资，北京、天津并不采用上年度城镇单位在岗职工平均工资为缴费基数，而是用社会平均工资为基数，这直接导致缴费额的不同[2]（p.146）。此外，三地社会保障费用征缴体制也不相同，北京和天津是社保中心负责征缴，河北则是地税负责征缴。第二，京津冀对于异地视同缴费年限的认定政策存在分歧。京津冀社会保障政策中对于“中人”退休群体的时点界定均不同，导致各地方政府在接受异地“中人”养老保险关系转移时，对其异地视同缴费年限的认定产生分歧。

社会保障制度对接中障碍性的政策规定主要体现在两方面。第一，社会保障关系转移接续政策规定养老保险统筹账户按12%进行转移。京津冀在遵循国家《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》基础上，规定统筹基金按12%转移[3]。养老保险统筹账户在实际操作中未按原来20%的比例全额转出，会导致转移的统筹基金不足以支付转入地尤其是发达地区人口老龄化带来的资金需求，对当地造成很大的财政支付压力。由于统筹基金账户与当地月平均工资有关，而与个人贡献不挂钩，这造成个体之间在缴费贡献与享受权益对应关系方面以及地方之间养老责任的模糊化，进而导致养老保险转移接续时不能合理界定贡献以及职工福利的部分损失。第二，政策规定跨省流动就业人员待遇领取地确认的前提条件为须在本地工作的缴费年限超过10年。由于京津冀经济发展水平不同，该政策会导致个人在工作地按照较高的标准缴纳了养老保险费，退休时却回到户籍所在地按照当地相对较低的标准领取养老金，缴费阶段所做出的社保贡献与退休后的社保待遇之间不对等。上述两方面均不利于京津冀协同发展战略中提出的劳动力无障碍自由流动的目标实现。

（三）京津冀社会保障异地服务标准化、信息化水平不足

产业结构调整给京津冀带来了大量的地区间社会保障关系转移接续业务。目前，三地社会保障业务服务还未实现标准化，统一的信息技术平台尚未建立，这无疑制约着政府间社会保障协同对接以及一体化建设的推进。第一，社会保障服务的非标准化。京津冀社会保障服务中还存在着业务经办表格不统一、数据缺乏一致性等问题。例如，异地就医管理服务存在参保地和就医地医保目录不统一问题。在转移接续方面，异地养老手续制度不健全导致基本养老保险关系无法顺利接续，退休者的养老权益无法得到落实。第二，社会保障经办技术条件不足。社会保障部门管理能力的提高与先进的技术条件密不可分。社会保障统一信息化平台建设的缺失导致京津冀社会保障信息难以共享、个人的社保信息数据重复录入、系统稳定性差等问题。从基层的调研情况看，有些社会保障业务还停留在手工阶段，部分电子化信息录入也存在着信息质量不高的问题，信息化的程度和效果远没有达到预期的水平。这从技术层面制约了管理部门提高服务效率，进而成为影响转移接续和全国性统筹的技术障碍。第三，由于目前的社会保障关系转移接续业务量增加，社保经办管理人员的数量及业务能力都相对不足。一部分工作人员素质不高，难以适应电子信息平台多险种、多层次地为服务对象提供高效便捷服务的要求。这对提高管理效率和协同发展的顺利实施起到了一定的阻碍作用。

三、欧盟社会保障协作的经验借鉴

欧盟是区域经济一体化过程中社会保障协作较为成功的典范。欧盟在法治基础上通过超国家治理机构来调控和监督区域社会保障政策的实施，遵循开放式协调等规则实现了不同经济发展水平成员国之间的社会保障一体化，这对于推进京津冀社会保障协作具有重要的借鉴意义。

（一）建立超国家治理机构进行区域间社会保障管理

欧盟通过颁布一系列的法律规则如《巴黎条约》、《罗马条约》、《欧洲联盟运行条约》等为欧盟社会保障协作提供法律基础，以保护跨国流动公民享受社会保障权益，并依据欧盟层面的法律法规建立了跨国社会保障协调机制。在法律实施过程中，欧盟机构之间在决策方面形成了密切的磋商、合作和调解机制，以使任何制度和决策程序设计都能够在成员国的控制力及其必要与有效的合作之间寻求到平衡。欧盟主要机构包括欧盟理事会、欧洲议会、欧盟委员会、欧洲法院和欧洲理事会。欧洲议会、欧盟委员会和欧洲法院是主要代表欧盟整体利益的超国家机构[4]（p.93）。

欧盟理事会是欧盟的主要决策与立法机构。它由代表各成员国政府的部长及其代表构成，主要代表成员国的利益[5]。欧洲理事会由各成员国元首或政府首脑构成，具有最高的政治级别。因而在欧盟理事会解决不了的政策问题通常要提交到欧洲理事会来解决。欧洲议会拥有部分立法权以及咨询与监督的权力。欧盟委员会是欧盟的行政执行机构，在社会保障协调相关事项上，欧盟委员会重要的职能之一就是“立法动议”，即提出立法建议，推动和维护欧盟及其公民利益的目标，负责起草关于欧盟立法的新建议。欧盟进行社会保障协调的法律基础是基础条约，只提供框架性和原则性的法律规定。因而欧盟颁布了大量二级立法以规制其具体执行，如《第883/2004号条例》（在社会保障协调领域主要是条例）。作为欧盟的最高法院，欧洲法院主要从司法角度保障欧盟法律的有效贯彻及实施，不仅有权对社会保障领域的条例进行解释，而且有权对条例条款的有效性进行解释[6]。

（二）通过一系列法规确定社会保障权益转移对接原则

为了既能尊重各成员国在社会保障方面的立法权，又能解决劳动者自由流动时的社会保障问题，欧盟先后通过了若干协调成员国社会保障制度的条例和指令。2004年以前，欧盟就其社会保障协调颁布了《欧共体1408/71号条例》和《欧共体574/72号条例》即“社会保障对接条例”，解决了跨国劳动者的社会保障权益转移问题。该对接条例旨在寻求各成员国间必须遵守的一系列共同原则，以确保各成员国个体行为不会对在欧盟区域内自由流动的劳动者产生重复保障或者遗漏等消极影响[7]。

虽然欧盟后来又对这两个条例进行了修正，但基本原则没有改变。一是平等待遇原则，欧盟成员国不得对共同体公民实行歧视性政策。二是各成员国公民的生活保障权利按照其所在工作国的规定执行，如针对养老保险的协调问题规定当事人以工作地为标准加入该国的社会保障计划。三是各成员国公民的社会保险实行“积累原则”，劳动者在任何成员国的社会保险缴费年数都应得到所有成员国的认可，养老保险投保者在各国的缴费年限必须连续计算。欧盟社会保障法令提出“最后接管”原则，即当事人退休前所工作的最后一个成员国将负责“接管”当事人在各成员国的那些零散的、少于一年的养老保险期限[8]。四是社会保障权利的“可出口性”，即成员国公民可以把在甲成员国得到的社会保障权益“携带”到乙成员国。由于欧盟实行“谁保险谁负责”的体制，所以劳动者“携带”原有社会保障权益跨国就业并不会增加或减少工作所在国的社保开支，欧盟成员国需要做的只是实行行政管理机构之间的相互协调[9]（p.38）。

（三）以开放式协调管理方式促进社会保障协作

2004年后，欧盟新成员国在社会保障水平方面与原成员国存在较大差距，难以与欧盟已有制度政策规则相统一[10]。2011年12月，欧盟理事会确定了欧盟层面养老金“开放式协调机制”的共同目标[7]。开放式协调意在尽可能地保留各成员国以及次国家主体自主性的同时，实现解决问题的共同战略。各成员国在实践中根据财政实力与老龄化负担水平等具体国情调整本国的养老金政策，以缩小各国之间养老金政策的差距。同时，制定欧盟层面统一的行动方针，列出成员国实现其短期、中期、长期目标的时间表，确保成员国提供基本养老保障。同时规定各国的养老金改革方案不能偏离欧盟制定的统一目标和行动方针，要根据这些目标方针和建议，结合本国国情做出养老金发展战略报告，由欧盟对其进行监测和评估比较。欧盟通过引入对成员国具有软性约束的“开放式协调”的治理模式，促进了各成员国在养老保险政策领域的合作与趋同。

（四）管理服务标准化及构建信息技术统一平台

为方便跨国就业人员的自由流动，欧盟在社会保障领域实施相对标准化的管理和构建统一的信息平台。例如，2003年欧盟委员会在医疗保障领域建立和发展跨欧洲网络，建议已经引入医疗保险卡的成员国实行统一的EHIC表格（以下简称E表格）。E表格包含信息获取申请、社保接续、社保记录、待遇证明、应对特殊情况以及费用报销等统一信息。根据平等对待原则，携带EHIC的个人跨国就医时有权享受和当地国民相同的医疗服务，医院通过网络传输进行即时核实认证。如果公民忘记携带或丢失了EHIC，可要求其医疗保险机构传真或电邮一份临时替代证件，其医疗费用可以立即或回国后得到报销[11]。

四、实现京津冀社会保障协作的策略选择

京津冀政府要从大局出发，积极转变发展思维与国家战略对接，与同级政府规划政策相衔接，在借鉴国际经验基础上尽快形成社会保障利益协同机制，共同突破社会保障协作的制度困境，实现区域经济协同发展。

（一）处理好中央与地方协作关系，依法建立社会保障协同管理机构

京津冀协同发展已进入国家战略层面的新阶段，流动劳动力的社会保障权益必须依靠政府间建立合作机制来维护。京津冀区域治理应从国家层面进行整体规划，在京津冀地方政府自愿协商的基础上，打破各省市区的狭隘的地方利益界限，以立法形式建立中央与两市一省政府间的社会保障合作机制。

借鉴欧盟实践经验，京津冀应依法建立具有实际行政权能的专门社会保障协同管理机构，处理跨地区的社会保障事务。应对各级区域利益主体权责范围进行规定，包括协同发展的目标体系、适用范围、资金来源、监督评价等。管理机构可由三地的社会保障部门或相关职能部门归为一个大部门进行管理，增强管理机构的综合管理功能。应加强京津冀社会保障部门之间的沟通与合作，提高政府运行效率，实现区域利益最大化和各方利益的公平分享。同时还要尽快建立京津冀两市一省高层领导定期会晤制度，在已有的京津、津冀间合作领导小组基础上，建立三地职能部门之间的联系对接机制，定期沟通协调，推动京津冀协作向纵深发展。京津冀社会保障机构可适度集中形成垂直型经办管理机构。实行适度集中的垂直管理机制后，机构整合职能和流程高度统一，能够提供高效快捷的服务。同时要改革地方政府政绩考核标准，将社会保障协同工作纳入考核内容之中。

（二）清理京津冀间互相冲突的法规政策，创新社会保障异地转移接续办法

建立京津冀社会保障相关法律政策信息交流平台，对现有社会保障政策法规中的诸多冲突按照类别加以梳理。对于短期内不能清理的规定，可以先归类再提出解决方案。对于因为制度体系不同无法对接的具体制度，可先定下解决的原则，在协调制度框架下解决。

1.建立京津冀社会保障关系转移接续中的利益折算机制。京津冀协同发展应建立在三地政府利益与流动劳动力利益不受损的基础上。为避免跨区域流动劳动者社会保障权利受损，同时保障转入转出地的社保基金平衡、免受冲击，可借鉴欧盟对不同地区之间社会保障待遇进行“分段计算”的原则来保障个人社会保障权利的连续性。欧盟“分段计算”的基本思路是“工作地缴费、分段记录，退休地发放”，即劳动者在不同地区工作时，其缴费记录由当地社会保险机构妥善保存，待其要向其他地区流动时，可到当地的社保机构办理一个结算手续并取得相关证明，当其达到退休年龄时，就可以凭借这些以往的记录在当地的社保经办机构领取养老金。对于统筹账户的转移，目前较好的办法是根据劳动者实际参保缴费状况分段计算并通过福利差异折算，确保社会统筹关系的正常转移并据此计算社会统筹的养老金待遇[3]。这样，三地就能够实现区域间基本养老保险关系互通互认，使劳动者在各个不同时期形成的养老保障权益都得到承认。

2.对京津冀社会保障对接中的受损群体进行利益补偿。目前，养老保险制度的“中人”群体是流动劳动者中的大多数，这个群体在转移接续中造成的社会保障权益损失不容忽视。这就要求三地在养老保险关系跨地区转移中，要适时建立养老金权益与责任划分机制，对“中人”由于制度规定不同而造成的损失进行分担。“中人”为当地的统筹基金做过贡献，政府应在跨地区转移接续中准确估算并明确自身责任，通过建立利益协调机制，保障“中人”基础养老金权益，进而有效减轻因为养老保险关系转移而带来的地区利益冲突。可考虑将其纳入财政管理以便有益于解决制度对接中的问题，这样可使“中人”群体参保的各统筹区域通过区域间的结算机制共同负担流动就业者的养老成本。此外，由于京津冀社会保障制度做实账户规定方面的差异而造成流动劳动力的待遇损失，可通过中央财政的现有调剂基金来解决。

3.巩固和提高社会保障制度的统筹层次。社会保障统筹层次越高，越能增强社保基金的调剂功能，从而有利于从根本上化解地区间社会保障利益冲突。在还没有实现全国统筹的时期，京津冀可先把三地的统筹层次真正落实到省级。同时，政府应建立健全全国性的社会保障专项调剂基金，其可以由中央财政投入和一部分向上集中管理的统筹基金构成。社会保障财政投入是政府履行公共职责的具体表现之一[12]。在合理确定中央财政和地方财政责任分担比例的基础上，中央层面应通过专项调剂基金协调京津冀地区养老保险基金收支方面的差异[13]。

（三）完善流动劳动力相关管理和服务，建立社会保障关系信息技术平台

京津冀协同发展需要地方政府重视流动劳动者的社会保障服务需求，完善地方政府的管理和服务能力，优化社会保障制度设计。要尽快制定完善标准化的经办流程和具体操作规范，建立标准化的异地社会保障申请及结算表格、异地社会保障协查表格，以保证异地社会保障管理服务政策得以顺利实施。同时，应建立稳固的组织支持系统，提高工作人员素质，把经办服务纳入规范有序的轨道。另外，要建立社会保障管理服务稽查机构，对管理服务情况进行监督，以提高社会保障经办机构的管理服务能力。

法治保障与法制保障区别篇7

一、宁夏社会保障制度的现状

区域经济社会发展和自然环境直接影响和制约地区社会保障的制度建设。宁夏地处我国西北内陆地区，西、北、东三面均由腾格里沙漠、乌兰布和毛乌素沙漠相围，南面与黄土高原相连，总面积为6.64万平方公里，居住着35个民族的647.19万人口，全区少数民族人口占总人口的36.3%，其中回族230万人，占总人口的35.6%。1958年被中央确定为全国5个少数民族自治地区之一。建立并完善民族地区社会保障制度，必须要了解生存环境中的民族所处的制度环境。宁夏公权力掌控机关在经济发展的同时，尽力推进社会保障水平与经济发展态势相一致。

（一）全面推进城乡基本养老保险工作

自2011年城乡居民养老保险全部纳入国家试点范围，凡60岁以上城乡居民，每人每月领取55元基础养老金，2012年提高到70元。60岁以上居民，按照100―2000元区间12个缴费档次自主选择，多缴多得，长缴多得。地方财政给予30―200元的缴费补贴。

1.城镇基本养老保险工作全面扎实推进，参保覆盖范围逐年扩大。2009年底，全区参保人数92.8万，到2012年底，增加到131.23万人，增加41.4%。参保人群由国有、集体企业职工逐步覆盖到个体工商户。企业退休职工的基本养老金也逐年提高，月人均养老金由2007年的1160元提高到2012年的1785元，增加53.99%。中央财政补贴由2007年的5.32亿元增加到2012年的13.49亿元。

2.全面推进城乡居民社会养老保险统筹政策。2011年8月，自治区人民政府下发了《宁夏回族自治区新型农村养老保险试点实施意见》，坚持“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的原则，探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度，实行社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，保障农村居民老年基本生活。

（二）全面实施城乡居民基本医疗保险制度

1.加快推进基本医疗保险制度建设。自2009年11月宁夏出台《宁夏医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009年―2011年）》以来，对医改工作的各项任务进行了明确。提出到2011年基本医疗保险实现城乡全覆盖，使城镇职工医保、城镇居民医保和新农合参保率均达到95%以上.并决定用两年时间将全区所有国有、集体关闭、破产企业未参加医疗保险的退休人员全部纳入城镇基本医疗保险。

2.城镇职工基本医疗保险实现了新跨越。参保人数继续稳步增长。2009年底。宁夏城镇职工参加基本医疗保险人数达到87万人。比上年增加3.8万人，增幅为3.7%。到2012年底，参加基本医疗保险人数增至558.39万人，其中，城镇职工基本医疗保险105.2万人；参加城乡居民基本医疗保险453.19万人。

3.城镇居民基本医疗保险提前完成全覆盖。全区城镇居民基本医疗保险政策框架、筹资机制和管理服务体系基本建立，2009年以前，城镇职工住院政策内报销比例为54%，全年城镇居民基本医疗保险基金收入9361万元，支出6904万元，全年结余2457万元，到2012年政策内住院报销比例提高到75%。

（三）推行失业保险制度和城乡最低生活保障制度

1.鼓励城乡居民参加失业保险。2012年底，参加失业保险人数64万人，比上年增长6.1%。

2.扩大低保范围。2009年，宁夏困难职工及其家属全部纳入低保范围。全区城乡低保对象26.3万户48.8万人，其中农村低保对象17万户28.1万人.城镇低保对象9.3万户20.7万人.全年发放最低生活保证金4.74亿元，最低生活保障标准不断提高，到2012年底，城乡享受低保救济的困难群众达54.05万人，其中城镇17.78万人，农村36.27万人。

（四）社保基金收入逐年提高，基金库存额度逐年增大

到2012年底，全区社保基金收入及结余情况：养老、失业、医疗、工伤、生育等五项保险基金收入127.9亿元，较上年来减少10.88亿元，下降0.07%；五项社保基金累计结余204.1亿元，较上年来增加13.76亿元，增长7.2%。

二、宁夏社会保障体系中存在的问题

宁夏社会保障制度建设取得了一定的成绩，对于保障宁夏各族人民群众的基本权益、维护宁夏社会稳定、促进宁夏社会和谐发展发挥了重要作用。但宁夏仍存在社会保障制度的不完善、覆盖范围小、城乡差距大、少数民族地区立法对社会保障的支持滞后等诸多问题，主要表现在：

（一）城乡社会保障差异大

与城乡二元的社会经济结构相一致，我区社会保障体系也存在着明显的“二元”特征。农村生活困难群体相对集中，穷困人口多，历史沿革的城乡居民社会保障制度，对农村村民的社会保障重视不够。到2000年，宁夏才建立了农村最低生活保障制度，但保障面窄，量少，近年来随着经济形式好转，城乡居民保障水平均有所提高，却仍然没有改变城乡保障水平的差异。由于农村居民在经济结构调整中收入仍然较低，加上新农村建设投入大，村民宅院经济丢失，农业成本增大等原因，农民对养老、医保、失业等费用的投入积极性不高，响应的理性分析不足，社会保障的实际效果在农村彰显的不明显。

（二）少数民族地区地方立法对社会保障的支持滞后

建立较完备的法律制度体系是促进社会保障事业发展的基本条件。目前，我国的社会保障制度还不健全，民族地区社会保障的法制化程度明显不足，与东部发达地区相比，民族地区社会保障法制化程度较低，现有制度中的部分规定较为简单，甚至还存在相互冲突的现象，有些还过于笼统，缺乏系统性和可操作性，国家立法滞后，地方立法空缺，本该统一的社会保障制度被地方行政分割。导致社会保障覆盖面窄，保障程度低，根本无法适应社会保障应有的内在需求，这种缺陷对民族地区的社会发展、民族团结、社会稳定、居民生活保障负面影响较大，健全少数民族地区的社会保障制度体系势在必行。

（三）社保基金严重不足，基金管理不够规范

宁夏地方财政能力弱，职工工资水平低，个人缴纳养老保险费数额少，致使社保基金严重不足，基金支出缺口较大，个别年份甚至出现支出大于收入。社保基金管理不规范，挤占、挪用社保基金、个人账户空转等现象时有发生，社保基金抗风险能力相对较弱。

（四）社会保障制度体系的信息化程度不高

目前，全区社会保障信息化系统还没有完全建立，从社会保障的不同部门之间，到社会保险的不同险种之间，都存在网络系统被阻隔、技术端口不兼容、数据资源无法共享的问题。社会保障管理服务缺乏先进、实用、有效的信息化管理服务平台，参保人员的基本信息资料还没有进入社保系统基本信息数据库，从而影响到社会保障关系的异地转移接续，影响社会保障“一卡通”在全区范围内的实现。

三、宁夏社会保障事业发展的对策探究

（一）加快我区经济社会发展，建立覆盖面更广的社会保障制度

社会保障的水平与地区社会发展水平相适应，一般而言，经济发展水平同社会保障呈明显的正相关的关系，经济发展水平高则社会保障程度就高；经济发展水平低则社会保障程度就低。民族地区地方财政收入普遍较低，社会保障补助资金支出量占财政支出的比例不高，政府也是心有余而力不足，只有发展经济，促进民族地区经济全面发展，社会保障制度才能相应跟进。宁夏只有借助已批准的全国唯一的“宁夏内陆开放型经济实验区”“银川综合保税区”发展之机，加快产业结构的调整，引入附加值高、科技含量高且与宁夏资源利用相一致的产业，为民族地区增加税收提质增效；提升地方发展速度和质量，提高社会保障支出资金在地方财政收入中的比例，政府用于社会保障事业的资金也才有保证；区域内居民通过扩大劳动就业、农村劳动力转移的方式提高人均收入水平，居民购买社会保障产品的能力才会增强，才有能力扩大社会保障制度的覆盖面。

（二）充分运用宪法赋予的民族自治地区自治权利，完善社会保障的法制建设

现有的社会保障制度属于全国统一的兜底社保制度，影响了各级政府对民生关注功能的积极性和主动性。宪法赋予宁夏回族自治区相应的立法权，权力机关应在统一的社保政策基础上，结合民族地区实际，适时制定分门别类的社会保障制度，规定社会保障支出资金在地方财政总收入中的最低比例，促进政府由“管理型”向“服务型”转变，把关注民生放在制度设计的范围内。通过制度规定，扩大社会保障制度的覆盖面，允许扩大社保资金积聚渠道，发挥伊斯兰教在中东地区的同族影响力，募集国际友好组织和团体的友善资金，发挥“黄河善谷”在慈善事业方面的优势，壮大社会保障资金。完善社会保障资金管理制度，避免挤占、挪用现象。制定适度普惠的发放、补助政策，防止社保资金库存量过大而民众受益率过低的现象。应建立政府财政部门负总责的统一征收社会保障基金的专门机构，拓宽保障基金的来源渠道，使筹资方式规范化。社会保障基金的运营应引入市场竞争机制，由专门的机构运营，监管机构对运营机构的金融、财务等方面依法进行监督。同时，还要确定个人、集体、社会组织承担风险的责任意识，合理分担社会保障责任。根据社会发展和民生要求，扩大社会保障保险产品。为此，运用自治权应遵循坚持与民族地区社会经济发展相适应原则；坚持政府领导原则；坚持突出重点、统筹兼顾原则；坚持物质补偿与发展扶持并举原则；坚持保障模式与地区特色相适宜原则和过渡性原则。在选择模式上，把握近期保障目标，走城乡一体化的社会保障体系建设之路，把养老和医疗保障作为关注的重点，加快民族地区社会保障的制度立法工作，为民族地区民族团结，社会稳定奠定坚实的基础。

（三）不断完善社会保障管理和服务体系

1.进一步加强社保基金的监督与管理。着力加强制度建设，在各类社会保障基金运作的全过程中，实行依法管理、严格监督、透明运行。探索建立社保基金监督管理委员会，把行政监督、专门监督、社会监督、内部监督有机统一与社保监督体系内。制定实施社保基金财务管理办法，将社保基金纳入财政专户，严格实行收支两条线管理，确保社保基金的安全。建立各项社保基金支付、监督、检查、审计机制，堵塞社保基金支付漏洞，保证社保基金安全运行。

2.建立城乡社会保障制度的相互衔接机制。体现城乡保险关系转移的双向性，决定了城乡社会保障制度要相互衔接，要从制度上将被征地农民农转非后纳入城镇社会保障范围之内，建立城乡社会保障制度的合理衔接机制。制定农转非后与城镇居民基本养老、医疗、最低生活保障制度的衔接办法，认真贯彻落实国务院关于农民工社会保障关系的异地转移接续制度。

（四）加大财政投入，确保社会保障事业的发展

1.加大公共财政对社会保障事业发展的投入力度。公共财政要重点对养老保险制度改革、提高养老保障待遇以及社会救助等方面进行保障，确保对社会保障事业发展密切相关的经费投入。

2.广辟多元化筹资渠道。一是积极争取中央财政投入。争取中央加大财政转移支付.以保证最低限度的基础社会保险金和社会救助的专项投入。二是建立经常性的地方财政投入机制，在完善现有财政投入制度的基础上，充分运用税收和财政的杠杆作用，将一定比例的个人所得税、消费税以及娱乐业营业税投入到社会保障事业中，缓解社会保障的资金缺口。三是采用税费结合的复合筹资形式。以社会保险税方式，筹集企业、雇主缴纳的用于社会统筹的资金，以社会保险费的方式筹集个人缴纳的进入个人账户的资金。

（五）从制度方面切实保证社会保障事业稳步推进

1.接力“西部大开发”和“宁夏内陆开放经济实验区”的国家总政策，创新体制机制，推动资源型地区的经济发展方式的转变，促进产业转型升级，提升对财政收入的贡献率，为民族地区的社会保障打下坚实的资金保证基础。

法治保障与法制保障区别篇8

[论文关键词]农村社会矛盾，农村社区，村民自治

在当前中国社会变革的大背景下，农村积累了各种社会矛盾，干群关系紧张引发的矛盾，贫富差距引发的矛盾，征地补偿引发的矛盾，债权债务纠纷引发的矛盾，在我国广大农村地区不同程度地存在着。农村种种社会矛盾的存在，导致农村社会人际关系的紧张，影响到农村和谐社会的构建。化解农村社会矛盾的办法和途径有许多，但从根本上讲，需协调好各种利益关系，强化对农村社区的综合治理，着力提升村民自治水平，为化解农村社会矛盾提供法律支持。

(一)协调好各种利益关系。一是建立健全农村

社会利益均衡机制。从根本上讲，农村利益均衡机制的建立有赖于城乡经济社会协调发展、城乡利益分配的逐步均衡化、城乡社会体制由二元向一元转变。但就当前来看，一方面要以公平为价值取向，整合农村社会各阶层利益并尽力使其达到均衡；另一方面要寻找利益均衡机制与以效率为价值取向的动力机制间的最佳平衡点。如何扩大和优化共享利益是建立健全利益均衡机制的出发点和归宿。为此，要建立健全利益表达机制、利益协调机制和利益补偿机制。二是建立健全农村社会保障体制。建立健全农村社会保障体制是我国农村社会和谐发展的客观要求。要以养老保险、医疗保险和失业保险制度改革为着力点，进一步完善农村社会保险制度；要完善以最低生活保障制度和灾民救助制度为核心的农村社会救助体系；要坚持农村社会保障的社会化改革方向，建立新型的社会保障管理制度，提升社会保障的法制化水平；要加大社会保障投入，多渠道筹集和积累社会保障基金。

(二)强化对农村社区的综合治理。具体包括：

1．建立健全农村社区矛盾的治安防控机制。所谓社区治安防控机制，是指在农村社区政府的统一领导下，组织有关职能部门和社区各界力量，运用侦查、预防、控制、管理、打击、教育、疏导等多种手段，在政治、经济、文化、科技等领域建立起来的，人防、物防、技防、意识防相结合的，反应快速、防范严密、控制有效的社区治安综合治理的组织体系和制度安排。㈩建立健全农村社区治安防控机制，要以加强基层基础工作、增强社区治安防控能力为重点，以保障社区的安全稳定为目标。

2．建立健全农村社区矛盾的排查与预警机制。农村社区应在当地政府主导下，组织开展矛盾定期排查工作，公安基层派出所应积极配合，采取集中排查、分析梳理的方式，主动发现和调解矛盾，避免矛盾激化，力求将矛盾化解于初始阶段。此外，还要发挥社区的矛盾预警功能，及时减少农村社会矛盾的发生，把矛盾消灭在萌芽阶段。

3．建立健全农村社区矛盾的分流与调处机制。一般情况下，化解农村社会矛盾应遵循当事人自治原则，除涉及到刑事案件和民事公益诉讼外，化解矛盾的具体方式由当事人自主选择。然而，由于受教育水平、文化观念差异的影响，当事人在选择矛盾化解方式时，往往具有盲目性。为此，有必要建立健全农村社区矛盾分流与调处机制，对矛盾化解方式加以规范和引导。这就要求必须充分发挥各级党组织和各级政府、人民调解组织、审判机关、行政复议机构与仲裁机构的作用，综合运用法律手段、经济手段、行政手段和教育、协商、听证、调解、仲裁、判决等方法，把农村矛盾纠纷的调处纳入有序可控的轨道。

4．建立健全农村社区矛盾的督查与反馈机制。一方面，要建立健全定性与定量相结合的信息搜集、加工、传递、反馈的渠道和网络，对搜集的信息进行深入研究分析，尤其是对突出问题的成因要进行深入剖析；另一方而，要了解和把握群众的心态特别是对改革的承受能力，及时调整工作思路、改进工作方法，形成双向的、沟通式的信息反馈系统。

(三)着力提升村民自治水平。

首先，要健全民主选举机制，选出一个群众拥护和信赖的村委会领导班子。对村委会成员的衡量标准应该是思想好、作风正、有文化、有本领，能真心实意地为群众办事。其次，要健全民主决策机制，其中关键是要增强村民会议的权威。村民会议是最权威的自治组织形式，村委会只是其执行机构。要切实做到涉及农村经济社会发展的重要事项，必须由村民会议决策。同时，要切实提高社区关联度，提高村民代表的代表能力，使村民能够真正表达自己的意愿。再次，要健全民主管理机制，其中关键是要有一部既合国法又合民意，既规范干部又约束群众的自治章程。最后，要健全民主监督机制，大力推进村务公开，做到事前决策公开、事中管理公开、事后结果公开，并做好公开后的意见反馈工作。

(四)为化解农村社会矛盾提供法律支持。具体包括：

1．建立健全司法救济机制。司法救济的基本方式是诉讼，诉讼必须依司法程序进行。我闰目前已经建立了刑事、民事和行政三大诉讼体系，这些司法程序在解决农村社会矛盾中占有重要地位。随着农村法治建设的推进，程序公正的理念已逐渐深入人心，这将有利于保障司法在化解农村社会矛盾中发挥应有作用。我国审判监督程序和国家赔偿法的进一步完善，构成了对司法活动及其结果的有效制约，一旦出现错案，就能够启动法定纠错机制，在追究司法责任的同时，对受害者给予赔偿。当前，在化解农村社会矛盾的过程中，不同程度地存在着有事找政府找领导的倾向，依靠法律途径解决矛盾的意识不强。为此，政府和司法机关要加强宣传和引导在具体解决矛盾时，要注重发挥法律的作用。

2．建立健全法律援助机制。目前，我国农村法律援助工作面临的主要问题是：法律援助的供需矛盾突出；法律援助工作发展不平衡，农村及不发达地区法律援助资源极度短缺。为此，要建立健全法律援助机制，尽可能将有限的法律援助资源配置到最需要的地方去。首先，应确保对刑事被告辩护权的法律援助；其次，在民事行政纠纷方面，应严格遵循审查制度，减少法律援助的无效使用，不断拓展法律援助的范围和方式，从单纯的诉讼向非诉讼纠纷解决方式过渡。目前一些新的法律援助形式，例如帮助弱势群体参与谈判协商，直接主持调解斡旋，提供事先的合同审查，制定规则与公约乃至于律师参与等等，都具有很好的效果，值得推广。