土地规划使用性质范文
时间：2023-11-07 17:28:25
土地规划使用性质篇1
（河南师范大学法学院，河南新乡453007）
摘 要：厘清土地利用规划权力的法律属性涉及到将政府行使规划权力的行为纳入到法治化轨道中，也涉及土地利用规划法治化路径的选择问题。土地利用规划权力在宏观层面属于宏观调控权，在微观层面属于市场规制权。土地利用规划行为与经济法的制度功能具有契合性。确定土地利用规划权力的经济法属性有助于维护土地市场的正常秩序、协调土地资源的利益分配关系以及促进土地资源的可持续利用。因此，我国应当从经济法视域下进行土地利用规划权力制度模式设计。
关键词 ：土地利用规划权力；经济法；法律属性
中图分类号：D922.33 文献标识码：A文章编号：1002－3240（2015）02－0093－06
收稿日期：2015-01-12
基金项目：本文是国家社会科学基金项目一般项目:《新生代农民工城市融入的法律制度创新研究》(12BFX092)与国家社会科学基金项目一般项目：《农村发展与农民财产权保护的法律问题研究--以土地整理为背景》（11BFX066）阶段性成果
作者简介：赵宁（1980-）,女，辽宁沈阳人，河南师范大学法学院副教授，法学博士，研究方向：经济法、环境资源法。
近年来，随着国家建设的加速和新型城镇化的推进，大到国家战略，小到一个城市街区、一座村庄、一个项目的建设，哪被规划了，哪就往往成焦点，成为公权和私利纠葛的战场。但这焦点也有两面性，科学论证、一以贯之的规划利国利民，而头脑发热、朝令夕改的规划劳民伤财。地方政府通过土地利用规划权力自上而下地推动城镇化的实践，使规划过程容易受资本和权力的不当干预，地方政府以“公共利益”之名行权力寻租之实的现象时有发生。在土地财政的驱动下，地方政府滥用规划权力以新农村规划建设、城镇化建设为名将集体土地变性为国有土地，进而出让获得土地出让金，这些行为有损社会公正，也涉及到因侵犯集体土地权利而产生的征地拆迁纠纷进而演化为群体性事件和社会稳定问题。那么土地利用规划实践中存在的种种问题，使人们不禁会发出这样的疑问：土地利用规划权到底是一种什么性质的权力？该权力的内容如何？如何建立一套行之有效的规则体系在保障该权力正当行使的同时防止其被滥用？在中国尚未制定专门调整土地利用规划的法律制度背景下，土地利用规划政策仍然是当前土地利用规划部门行使规划权的主要依据。土地利用规划权力法治化的一个核心问题就是如何界定土地利用规划权力的法律属性，并将其规定在宪法和法律法规之中。该问题的解决会影响到土地利用规划权力的准确配置、土地利用规划手段法定化的实现、法律责任的确定以及土地利用规划法律关系的规范化。
一、土地利用规划权力法律属性的研究现状梳理
对我国土地利用规划权力法律属性的界定在理论上尚存在分歧，各种观点及理由纷呈已影响到土地利用规划法治化路径的选择，因此有必要对此认真加以研究探讨。关于土地利用规划权力的属性我国法学界主要形成“行政法权”说和“经济法权”说两种观点。目前主流观点将土地利用规划管制定位为行政行为，即认为土地利用规划管制性质是一种行政管制行为，是土地行政管理部门运用行政权力对土地利用人所实施的一类行政管理行为[1]。例如有的学者指出，土地利用规划在本质上属于行政规划。行政规划作为一个动态的过程，为多元利益之间的博弈提供了一个可能的平台。[2]还有的学者认为土地利用规划制定是一种行政立法行为，或曰抽象行政行为。例如，刘飞认为城市规划是一种规范性文件，制定城市规划的行为是抽象行政行为。[3]持经济法权观点的学者则认为土地利用规划权力具有经济法权力属性，指出土地利用规划权是政府干预市场活动的一种工具，是在市场活动中的宏观调控权[4]。还有学者进一步指出国家对于土地资源的宏观调控主要应通过土地利用总体规划来完成，即土地利用总体规划应具有“宏观调控权”性质，而土地用途管制权与土地征收权应是执行土地利用总体规划的两项管制工具，具有市场规制权性质[5]。全国性土地利用规划属于宏观调控性规划，其他规划属于调节性或实施性规划[6]。有效的规划控制方式首先应改变土地利用规划的行政法或民法调控的思维定势，确定规划的宏观调控法律规范属性；其次通过配置经济法律规范，优化土地利用规划的法律控制机制[7]。
二、土地利用规划权力的内容
（一）土地利用规划宏观调控权
土地利用规划的一个主要目标是实现未来对土地和建筑空间需求与未来土地和建筑空间的供给匹配。市场机制不可能提供公共产品，如市政设施、公共服务设施的提供获得依赖政府。为此，管制型政府土地利用规划权要对财产拥有者造成一定负担，因为他们利用自己的土地将有一定限制。为了达到这个目标首先从供给角度考虑：通过指定土地是否开发、进行土地利用区划、提供基础设施服务、保护特殊用地，以及将不同用途分配到不同地块上，来满足对土地的各种需求。这些土地供给角度的政策必须平衡补贴土地利用用途之间的相互竞争，包括环境保护和生活便利设施的需求和一系列经济需求[8]。以城市总体规划为例，其为了实现一定时期内城市的经济和社会发展目标，确定城市性质、规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间布局和各项建设的综合部署和具体安排。政府通过组织编制土地利用规划对可以利用的资源进行分析整合，对未来发展空间进行分析预测；通过批准的具有法律效力的土地利用规划把发展战略落实到空间布局，行使对经济的引导和调控职能；[9]土地利用规划作为政府对市场失灵而进行公共干预的具体手段之一，已经成为政府的公共政策工具，它涉及各种社会利益的调节及效率和公平的权衡。
在我国，宏观层次土地利用规划可视为国家和省级规划，是战略性、政策性、导向性的规划，为国家的宏观经济环境调控提供依据。规划的效力主要体现在行政上，一方面它要求下一级规划必须在该规划的控制下进行，另一方面该规划的实施需要通过下一级规划的落实来反映。《土地利用总体规划编制审查办法》第16条规定，土地利用总体规划应当包括下列内容：现行规划实施情况评估；规划背景与土地供需形势分析；土地利用战略；规划主要目标的确定，包括：耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地规模和土地整理复垦开发安排等；土地利用结构、布局和节约集约用地的优化方案；土地利用的差别化政策；规划实施的责任与保障措施。第17条规定，省级土地利用总体规划，应当重点突出下列内容：国家级土地利用任务的落实情况；重大土地利用问题的解决方案；各区域土地利用的主要方向；对市（地）级土地利用的调控；土地利用重大专项安排；规划实施的机制创新。由此可见，宏观土地规划权的内容是从全国或全省范围人口的合理分布、资源优化配置、生产的合理布局、经济的均衡发展、食物的安全供给以及环境的良性循环出发，提高土地利用的战略目标，制定土地利用政策，保障耕地总量动态平衡，下达土地利用控制指标，协调跨区域中的项目用地布局。实质上，土地的宏观控制规划重点在于指标控制。我国正处于社会转型时期，土地利用规划权力制度依据从计划经济体制下的行政权力占主导地位的管理模式发展到现在政府正在退出土地市场，只进行宏观调控。
从对土地所有权限制的视角来看，土地利用规划意味着国家作为国民经济的合同管理，这对土地所有者的产权作一定的分割。这种分割的本质必须对土地宏观管理权究竟是财产权还是政治权力做出判断。对此，著名土地学学者周诚教授做出如下分析：第一，国家对土地所有权的分割，与直接依靠政治权力而进行的征税、征用土地等政府行为在本质上有所不同。当然，土地宏观管理者之所以拥有宏观管理权是由于它掌握政治权力。因此，应当区别“土地宏观管理权”和“土地宏观管理者产权”——土地宏观管理者从土地所有者手中分割而来的土地产权。[10]第二，代表国有土地所有者的政府部门，通常是土地管理部门，而代表土地宏观管理者的政府部门，则包括规划、计划、土管、物价、税收等多个部门。第三，依据某种产权理论，国家拥有土地的“高级所有权”，即“上级所有权”——土地的大部分支配权和管理权；个人拥有的土地所有权称“下级所有权”——土地的大部分使用权和收益权。就中国的条件判定二者是独立的可能更切合实际。
（二）土地利用规划市场规制权
1.土地用途管制权
土地用途管制是指国家为保证土地资源的合理利用以及经济、社会的发展和环境的协调，通过编制土地利用总体规划，划定土地用途区域，确定土地使用限制条件，使土地的所有者、使用者严格按照国家确定的用途利用土地。各国在土地用途分区管制上的总的目标是一致的，即通过土地利用规划分区及实施，引导土地的合理开发和利用，促进区域经济、社会和环境免受土地利用外部不经济现象的发生，从而提高人民居住和生活的环境水准，确保健康、安全等目标的实现；有效、有序控制土地利用及开发速度，确保公共设施的服务水平。土地用途分区管制不仅规范了土地利用和开发活动的区位和类型，还可限制土地使用的规模、强度及控制人口密度，从而使整个土地利用及经济发展得到有效的控制，也使公共设施的服务水准得到有效保障[11]。从域外有关国家的情况看，日本地域地区制是非常典型的土地用途管制制度。日本《都市计划法》第8条规定了地域地区，其中包含十种类不同的使用分区管制，可再分为用途类、利用密度规制类、景观类、业务交通类、防灾类及事业促进类等六种土地使用管制分区。地域地区都市计划部分属都道府县都市计划，其余属市町村都市计划，为日本土地使用管制最核心之部分[12]。该制度为增进维持都市之高度机能与良好环境，于都市计划区域中设定一定范围内之土地为一地域或地区，于其中对建筑行为等土地利用行为设定一定之土地利用管制。
2.开发控制权
开发控制是各国土地利用规划权行使的主要内容之一，其控制方式与法定规划相关。在美国、德国和日本，法定规划是作为开发控制的唯一依据，规划人员在审理开发个案时享有有限的自由裁量权，只要开发划定符合这些规定，就肯定能获得规划许可。这种开发控制具有明确性的优点，但是灵活性较差。在美国，地方行政区通过实施土地利用管制来影响自然资源开发和保护，这一做法通过规定开发区位和用地类型从而间接的起作用。例如在湿地和泛洪区建立限制开发的土地利用分区；通过对特殊许可证、有条件开发、低影响开发标准的要求从而对开发地点和开发方式进行管制；通过建筑集群分区和细分管制来影响商业和住宅开发的空间分布；利用城市增长边界来限制开发和降低对城市边缘资源的影响[8]。在英国和新加坡，法定规划只是作为开发控制的主要依据，规划部门在审理开发申请个案时，享有自由裁量权，可以具体问题具体分析，附加特定的规划条件。相比之下，这种规划许可制度具有很强的灵活性与回应性。
3.建筑物用途管制权
建筑物用途变更会影响城市的各个方面，因而许多国家对建筑物的用途管制也有相应的规定。依据德国《建设法典》，营建规划所设定的建设类型、规模、运行建筑的基地面积等指标是确定时，营建规划原则是约束着建设开发行为，也就是设定了土地所有权者如何使用土地的秩序、规则；违反了这些的秩序规则将无法获得建筑的许可。在营建规划之外的建筑许可中，对于建成区的建筑许可的主要原则是必须与周边的环境特质相符合；在外围地区的许可则有比较多的限制，考量的标准主要是不能违反公共利益，限于一些非工业的相对低强度的特定使用用途[13]。在美国建筑量体管制有关的规定有建蔽率、容积率、高度限制、建筑退缩、前后侧院临栋间隔、最小地基规模、容积奖励、停车数量、装卸货等。
4.建成环境控制权
对建成环境的控制权行使是要控制环境的污染和达到一定的建成环境的质量。发达国家一般都有严格的环保法律，在法律的约束下环境控制很严格。这一过程也体现在规划管理的过程中。概括国外对环境控制主要有以下几种方式：建设前的环境评估报告、区域协调方法、设计审查和用途管制[9]。例如在荷兰，市政当局分区规划的制定必须通过一些专门审查，比如说噪音、污染等方面的审查，从而确保该规划不会有损环境保护。荷兰法律依据在这方面制定了全国性的相关标准，分区规划必须达到这些标准，否则就必须修改[14]。
三、对土地利用规划行为经济法属性的论证
从市场经济的角度看，土地利用规划是对私人土地资产开发权的限制。土地利用规划行为从本质上来看是发展权的重新配置、克服土地利用的外部性和提供土地公共产品，这与经济法权力属性具有契合性，即土地利用规划权力具有经济法权力属性。
（一）土地发展权的重新配置
土地利用规划是一项旨在部门间、区域间合理分配土地和组织土地利用与保护的政府干预手段，在其编制和实施过程中涉及土地发展权的界定、确认和利用，如将农地规划变更为城市建设用地。从土地权利角度分析，土地利用规划的实质是土地发展权的配置。土地利用规划将导致一定区域土地利用类型面积的增减变化以及具体地块的土地利用方式和与此相关的具体地块的收益的改变。在规划实施过程中借助经济手段对土地发展权配置的调整和弥补，最终还是要落实到规划上[15]。西方国家的成功尝试和运用证明，这项制度在明晰土地开发权利以及归属、保护耕地和生态环境、保存古代建筑物、提供开阔空间、消除因规划造成的土地所有者（使用者）权益不公平等方面发挥了重要作用[16]。从空间宪政的角度，土地发展权的设置就是空间资源的配置过程。这个过程不是一个价值中立的过程，而是一个充满价值冲突和价值判断的过程。土地发展权的调整与配置反映土地开发的相关社会关系，包括土地开发空间与利用秩序，开发各方当事人利益关系。
（二）克服土地利用的外部性
在土地利用过程中，如果土地利用主体的经济活动对其它经济主体所产生的影响是积极的，则称为外部经济或正外部影响；如果是消极的影响，则称为外部不经济或负外部影响。在土地利用规划的制度设计中，有助于克服市场外部性的制度主要包括以下几项制度：
1.环境影响评估制度。依据环境影响评价法律制度对规划与建筑项目进行评价，以事先预防的方式评估各种土地使用行为的外部性，界定环境污染的成本，并通过法律经济手段限制环境污染。[17]例如，在美国基于城市公共环境品质的保护需要，各项土地利用使用规划、开发规划以及城市设计都必须对自然景观、城市交通、历史文化等因素提出环境影响评估。
2.负外部性制造者付费制度。土地开发之结果若造成“外部成本者”，土地使用之外部性，概可区分为开发量拥挤外部性及开发强度外部性，此会造成公共设施的不足与环境的恶化，在土地使用与管制上，由于双方当事人（政府与开发商两者之间）对于土地外部效果存在不同立场，质言之，政府一方欲以增加土地开发之外部效益，使该开发地区之居民将得以“雨露均沾”，但此举却会增加土地开发者之开发成本。因此主管机构必须设法与土地开发者好好进行协商，以解决其外部性问题，并避免土地资源之不当使用[18]。美国一些州征收冲击费在某种意义上是一种城市法令：当一个新的建筑建成后，每个房屋都要承担为公共服务的固定捐助。开发商欲开时所必须付的冲击费可被解释为法规。其将地主的发展权转移到市府或服务设施提供者，并出售这些权利给开发者。这些费用的法律合法性在于其能显示所征收的费用及区位是与使用这些经费所提供服务的成本密切相关的。[19]
3.正外部性受益者交费制度。即因政府基础设施建设和公共物品提供使临近的土地业主受益，土地价值因正“外部性”而提高。政府可通过地产税（土地价值提高，地产税也相应提高）收回基础设施的部分回报。新加坡政府通过“开发收费”收回部分因为容积率提高而提升的土地价值[20]。
（三）提供土地公共产品
在市场配置制度下，市场不会主动提供公共品用地，所以需要政府使用最强有力的干预，征收土地所有权、使用权，由国家确定其土地用途。为此，管制型政府土地利用规划权要对财产拥有者造成一定负担，因为他们利用自己的土地将有一定限制。规划权力具有公共利益特性，应当对社会公共资源的配置，体现一种公共利益。土地利用中的公共利益应当包括经济公益、环境公益和社会利益。[1]规划权力应当协调来自社会各方的利益，保障规划朝着社会公共利益最大化的方向前进。因此，土地利用规划权行使必须坚持社会本位，按照居民公共服务所付出的费用最少、使公共设施利用率最高并以最大限度的公平原则来布置公共设施，并通过法律、法令予以确保。
土地利用规划提供的公共产品主要包括：（1）粮食安全。一定数量的农地是有效保证粮食安全的物质条件，而有效的农地资源利用机制与农地转用的约束机制是保障粮食安全的重要制度设计。粮食安全必须保证一定的粮食自给率，政府确定的18亿亩耕地面积是保障我国粮食安全的生命线。所以保障可耕农用地的面积作为粮食安全的警戒线，亦是作为土地规划管制公共目标之一。（2）生态环境保护。国家为保护生态环境与资源安全而对生态用地土地使用权所施加的过度限制应给予合理补偿，以使生态保护的外部效应内部化，保证生态产品的有效供给。政府对生态用地内居民由于土地利用受到限制甚至准征收而造成的财产损失以公平的市场价格进行充分的补偿，不仅使居民破坏生态用地的冲动大大减少，而且还会引导个人力量向积极方向对生态用地加以保护。（3）基本居住权的保障。2013年两会提出，强化规划统筹，从城镇化发展和改善居民住房条件等实际需要出发，把保障性安居工程建设和城市发展充分结合起来，在城市总体规划和土地利用、住房建设等规划中统筹安排保障性安居工程项目。住建部《关于做好2013年城镇保障性安居工程工作的通知》中提出，努力增加保障性住房的有效供应。加大配套设施投入力度，做到配套设施与保障性安居工程项目同步规划、同期建设、同时交付使用，确保竣工项目及早投入使用。
四、确定土地利用规划行为经济法属性的意义
（一）维护土地市场的正常秩序
《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020）》中规定，坚持需求引导与供给调节，合理确定新增建设用地规模、结构和时序，从严格控制建设用地总体规模；加强建设用地空间管制，严格划定城乡建设用地扩展边界，控制建设用地无序扩张。当前，在农村经济处于弱势的情况下，农村土地往往被视为城市扩展的预备用地。随着城镇化进程不断推进，城镇建设用地占用农田和生态用地的现象层出不穷。一旦农村地区出现城市化的诱因，如道路的开发、资金的入驻以及土地开发造成土地用途的改变，将诱发相邻土地用途的改变。对社会来讲，这意味着土地在用途管制过程中造成了社会福利的大量损失。规划控制通过合理而有效的激励和约束机制的建立，消除或限制“负外部性”，并增强“正外部性”。同时利用活动提供奖励，可以发挥利益主体的积极性，从而形成稳定有效的土地利用秩序[21]。土地利用规划以“土地开发时间先后有序”为目标，就是要做到有计划地安排土地什么时候开发，哪些地区优先开发，哪些地区暂缓开发，依此构建合理的土地利用时间运行模式[5]。土地利用规划不仅可以引导土地有秩序、有效率的开发，更能确使公共设施的提供发挥使用上的效率。
（二）协调土地资源的利益分配关系
土地是人类赖以生存的有限资源，政府部门必须参与土地的分配，在再分配过程中对近期和远期的要求进行平衡，对不同利益集团之间进行平衡。土地利用规划是国家为了约束不当的私人土地开发行为，平衡私人与社会群体的利益冲突，指导土地最佳利用，对土地资源利用进行干预的制度[22]。强调土地利用的社会目标是因为个人为了谋求最大纯收益而利用土地，并不总和社会利益一致。因此不得不对此加以限制，运用国家干预通过经济杠杆和政权、立法等手段，以达到土地利用的社会目标：财产的生产和分配的均衡；保护自然资源；增加土地给人们带来的生活乐趣[23]。可见，土地利用规划不再仅仅是对空间利益进行分配的机制，而是涉及更为广泛的社会其他领域的利益的分配。
（三）促进土地资源的可持续利用
市场本身无法产生一个合理的、有效的土地使用机制，无法做到既能在短期内解决对空间合理的要求，又能满足未来发展的长期需要。国家对土地利用的适度干预就是基于存在市场失灵的考虑，尤其是对资源环境这样一些“公地”保护不足。经济法对社会资源可持续发展战略问题的关注主要借助国家的“有形之手”，通过颁布法律法规来建立自然资源的合理利用制度与环境保护制度，进而实现资源的合理有效利用与环境保护二者的有机结合与共同发展。[24]为了避免人口增长和经济发展对原始生态环境的破坏，将可持续发展作为土地利用规划中的首要目标已成为世界土地利用规划立法的发展趋势。例如，韩国的“限制发展区政策”政府为了让公众了解规划的重要性，加大了可持续发展的宣传，并归纳了规划中可持续发展的五个原则：自然环境的保护、经济增长中不可再生资源的利用最小化及减少废物产出量、地方经济充满活力和多样化、满足人类的需要和社会公正、社会公平（含代际公平）。[25]对此，英国在《规划与强制收购法案》中声明规划裁量权必须为了有助于实现可持续发展的目的而实施，从一般可持续发展理论引导中的最重要法律考量就是“预防原则”。
五、余论：经济法视域下土地利用规划权力制度改革的模式选择
作为地方政府重要权力的规划权关系到国计民生，其授权和行使应相当谨慎和理性。以行政权力配置土地资源的方式让位于以市场手段为主进行土地资源配置，政府对土地利用规划手段从原来的单一的行政手段，变为以法律手段为主。经济法中治理与善治的目标在于实现政府、市场、公民社会的良好合作与互动。要实现政府治理的现代化，首先要厘清政府与市场、社会的边界，培育多元共治的治理体系，构建以政府为主体，市场及社会公众力量共同参与的协作治理机制。按照党的十八届三中全会精神的要求，我国土地利用规划权力制度应当从传统行政法的行政命令控制模式向现代经济法的激励性管制模式转变，探索以市场为导向的土地利用规划权力制度框架。首先，我国土地利用规划立法的理念应当从国家本位向社会本位转变。由行政权力主导向多元利益均衡转变，将市场主体的利益诉求纳入到规划管制的制度结构中。其次，规划权力运行应遵循合理比例性原则、确定性与灵活性平衡原则、信赖保护原则与利益衡平原则。最后，土地利用规划权力的制度设计应包括以下四个方面：一是坚持政府有限干预模式，完善主体功能区规划制度、动态规划管理模式、多元化土地规划权主体制度、确立土地利用规划地方分权规则；二是根据激励性管制原理，健全土地开发权指标交易制度、赋予利害关系人因规划管制的利益补偿权；三是按照规划的协商民主模式，建立开发管制的规划协商制度和公私合作规划制度；四是依据权力监督机制，加强对土地利用规划权力的行政监督、公众实质性参与、立法机关监督与司法审查。
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土地规划使用性质篇2
关键词：灰色用地、工业用地改造、可持续发展用地、二次城市规划
1、概述
1.1灰色用地概念及意义
某些地区由于外部环境不够成熟、未来发展的不确定性等因素，使其具备灰色的特性，不能按照正常的总体规划将土地利用规划一步落实到位，可以先赋予其将来易置换的用地功能，待时机成熟，再将其转换成其它用地性质，此类地块统称为“灰色用地”。灰色用地不是不去确定地块的性质，而是让它在市场经济的调控下来转变自身的用地性质，使其更好地适应市场经济，使土地在各个阶段都能发挥最大的经济效益。
灰色用地是社会发展与经济增长导致的必然产物，是适应市场经济条件下理性规划的产出，它的出现适应了土地可持续发展的要求，在考虑当地人文和市场的条件下，以较短的时间（10-20年）作为灰色用地的限期，以适应当地当时的规划背景，保持土地价值的最优。
1.2灰色用地与二次城市规划
灰色用地的出现推进了城市规划创新，要求城市规划必须适应市场经济发展，要求城市用地在不同发展阶段效益最大化且功能多样化，以动态的思想来规划，适应城市社会经济可持续发展的要求。
二次规划是为了保持土地的使用价值与社会经济水平相平衡，在一次规划时超前考虑与二次规划的衔接，避免重复开发的浪费，同时盘活土地存量，以此适应市场经济条件下的城市规划。用二次规划的方法来实践灰色用地的理论，以此达到土地利益最大化和经济的可持续发展的目标。
图1灰色用地与二次规划关系图
1.3灰色用地开发案例分析
1.3.1案例一：南京1912特色街区&上海新天地----被动性灰色用地规划
南京1912特色街区是由民国总统府遗址建筑群转换为目前南京的集餐饮、娱乐、休闲、观光、聚会为一体，文化、品位于一身的时尚休闲商业区及知名品牌的展示地。上海新天地是由上海石库门居住区转换为了一个集餐饮、购物、娱乐等功能于一身的国际化休闲、文化、娱乐中心。
对于这类处于城市地价较高的地段，由于当时规划未能预见其未来发展潜力，土地使用效益往往不是很高，为了充分发挥其潜力，一般用建筑功能置换的方式来改变其用地性质。
1.3.2案例二：苏州工业园区----主动性灰色用地规划
为了实现中国-新加坡苏州工业园区向苏州新城区的转变，《苏州工业园区（苏州东部新城）分区规划（2007－2020）》时提出了灰色用地的概念来协调工业园区在近远期对工业用地需求的矛盾。园区从1994 年启动，经历了十几年的发展，已成为中国规划的楷模，它用发展的速度、协调程度、经济效应来证明灰色用地理念实践的成功。
苏州工业园区对灰色用地的开发方式进行研究探索，在第一次规划中，主要是将零散工业集中化，形成工业坊，同时配备宿舍区，配套基础设施；第二次规划中通过弹性绿地控制来适应后期开发需求，并严格控制工业土地使用期限（不超过2020年），采用工业用地退出和部分“退二进三”的方式进行用地置换。
1.3.3小结
实践证明，灰色用地的实践与推广使用地的开发控制始终处于一种最优状态，保证城市在不同阶段和现有多种约束条件下的快速发展，满足了市场环境、政策背景等因素变化对用地的动态需求；对灰色用地置换方式的研究与实践也为城市建设的可持续发展提供了宝贵的经验。
同时二次城市规划方法增加了规划弹性，减少规划修改的频率；根据市场需求对用地的整理、用地性质的调整，提高土地的使用价值和利用效率，保证城市土地使用良性循环，进一步实现土地开发的可持续发展。
2、苏州运河路沿线地块现状分析
苏州过去十多年的经济增长主要依靠制造业（非常依赖土地资源），近年来土地使用效率已有降低的趋势，土地资源的减少成为制约苏州发展的瓶颈，外延式发展难以为继，选择一种新的土地开发模式，盘活存量土地和提高使用土地使用效率，以此来保障经济的增长，已成为解决苏州发展的当务之急。
2.1目标地块区位分析
地块位于苏州高新区中心位置，紧邻运河，原来处于城市边缘，随着高新区近几年的高速发展，现在已经处在高新区价值较高的中心位置。
2.2目标地块的现状分析
2.2.1现状分析
由于政治、历史等原因，以及当时的经济发展水平等因素，目标地块工业用地所占比例最高，虽然现有的工业污染相对较小，但是土地使用不经济，基础设施不完善，居住用地配备较少且质量较差。
2.2.2 SWOT分析
目标地块SWOT分析表
由于地快所处的大环境在高度动态发展，加之，地铁线路的开发和周边商圈的发展模式使得地块发展的不确定因素增多。
2. 3灰色用地概念的引入
现状地块众多不确定因素，促使地块不能按照常规城市规划的方法一步落实到位。用地性质的不确定性使其具备灰色用地的特性。因此，借用灰色用地二次城市规划的方法，在规划设计中我们可以先赋予其将来易置换的用地功能，以便用地性质的调整（在高度动态发展的过程，第二次规划也不必将其完全置换为最终土地使用的状态）。
苏州运河路灰色用地二次城市规划的实践
根据已有的灰色用地实践，本次运河路沿线地块的二次城市规划采用以下方法，以保证规划的可操作性。
由于地快所处的大环境在高度动态发展，加之，地铁线路的开发和周边商圈的发展模式使得地块发展的不确定因素增多。
2. 3灰色用地概念的引入
现状地块众多不确定因素，促使地块不能按照常规城市规划的方法一步落实到位。用地性质的不确定性使其具备灰色用地的特性。因此，借用灰色用地二次城市规划的方法，在规划设计中我们可以先赋予其将来易置换的用地功能，以便用地性质的调整（在高度动态发展的过程，第二次规划也不必将其完全置换为最终土地使用的状态）。
由于灰色用地的规划重点在解决高动态发展下的城市用地的布局，所以规划期限应根据当地当时的发展状况做出相应的调整，但是一次规划时间不宜超过20年，二次规划的期限应与上位规划相对应。
3.1第一次规划
3.1.1第一次土地使用规划构思
在第一次土地使用规划中，首先要考虑在法定规划期限内用地性质永久性不变的地块，这类地块基本都是会以发展商业商务等服务业为主，追求中高密度高容积率，以此符合该地块未来发展趋势和整体形态，以及上位规划和设计理念对该地块未来作为苏州高新区商业商务中心的定位。
除了永久性不改地块，一次规划是以整治现状为主，对于建筑、道路基本维持原有形态，不做大变动但在主要道路两侧进行绿地防护，修缮路面环境。
3.1.2规划重点
1、用地性质的调整
（1）工业用地调整。
扩大X2范围，调整部分工业用地，形成2.5产业特色区域；
将一些靠近人才市场的工业建筑改建为培训中心，适应地块特色；而原来的大工业厂房，依据其现有的特征，改造成体育学校，原有的丝绸厂改造成服装培训学校，为人才市场输送人才；
（2）其他用地调整。将已经不适应当地经济发展的仓储用地改为商贸区，建立一些卖场，商业百货等场所，增加地块的商业氛围，适应上位规划；
（3）新增公交首末站。配合在建地铁站和即将通行的地铁1号线2号线，使整个地区的交通更加便捷，出行效率提高。
（4）新增绿化用地。沿运河公园绿化建设，将运河的景观引入地块，加强沿路绿化的建造，为建造步行系统做好准备。建造广场公园，辐射周边地块，做好节点绿化，提升区块品质，点线面结合，将绿化作为一个系统来提升整个地块的可用性。为地块整体维持绿色平衡的大面积绿化，优化环境的同时也给整个区块优良的休息场所。
2、道路系统――第一次规划道路分析
一次规划道路调整的主要原则：在没有调整用地性质的地块，保持大路网不变的情况下，局部调整了内部路网，使整个道路体系更加完善。在城市道路和区内主要干道基本保持现状的前提下，为了提高运河景观的利用率，沿河增加绿化和道路，调整区内次要道路，合理组织道路出入口与建筑的关系，疏通道路；根据建筑和地铁出入口合理组织路网。
道路动态变化：
（ 1）延伸区域内道路，与主干道相连，使整个道路系统趋于连贯；
（2）沿河边绿化（包括运河公园）增加道路，拓展到路沿岸景观，增加沿河绿化带使用性；
（3）紧密联系各地块，联通区域内道路；
（4）增加路网密度，提升地块活力。
3、建筑改造――第一次规划工业厂房改造
对地块内一些建筑进行质量评估，对一些原来结构有良好的承重体系的建筑进行改造，一次规划中将原来的一座工业厂房改变为体育学校，在保留其原有建筑结构的同时，也进行一定的调整，同时将工业建筑的大空间分割成小空间以适应功能的需要。
3.2第二次规划
3.2.1第二次土地使用规划构思
二次规划依据土地利用性质，将运河路地块定位为一个商业、商务为主的综合用地，辅助住宅区和教育用地。在第一次规划的基础上，根据上位规划对用地进行了深入的规划设计，对土地利用性质进行了大幅度的改变，对原有建筑进行了更新改造，目标把运河路地区打造成以商业商务为主的城市综合体。在保留一次规划的基础上，调整了路网，临近狮山路的地块基本保持现状，以高容积率为目标打造该地块,在绿化方面，继续开发运河边上的公园，也抓紧开发沿狮山路的高新广场。
3.2.2规划重点
1、对一次规划的延续与调整
（1）变更一次规划公交首末站位置，将公交首末站转移到地铁出入口处，打造交通节点；
（2）将上位规划中要拆除的行政用地调整为商业文娱用地；
（3）根据上位规划将工业拆除，调整为商业、教育用地。将地块整合，其中工业厂房改造部分，对一次规划中改造成体育学校的建筑进行二次改造，在不改变其结构的基础上对其建筑细部如门窗、立面等进行二次改造，将其改造成娱乐功能的健身房。
（4）延续一次规划的X2项目，并继续扩建，将其作为新区的特色街区，成为文化或商业标志。对一次规划中的功能和布局进行承接和改造的同时，满足新功能和二次规划的环境以及经济状况的相互适应。
2、道路系统――第二次规划道路分析
二次规划道路调整的主要原则：延用一次规划调整的大部分道路，对于一次规划新增的道路，必须改变用途的，也以调整为主。
道路动态变化：
（1）城市道路和区内主要干道基本与第一次规划保持一致；
（2）调整部分路网为步行道，将原有次要道路根据用地变更变成步行道，使区块趣味性和连通性增加。
3、地块详细设计要求
（1）平面布局方式
地块再开发以延续原有城市肌理，采用大街坊的形式，重点考虑内部路网对外的衔接性与安全性要求。
（2）现有建筑改造要求
通过对地块内建筑的采取保留、整治、开发三种方式来布置。保留南部商务办公区的小部分地块内建筑：这些建筑质量和环境都比较好，与用地性质、周边建筑风貌、环境、规划道路没有冲突；整治分布在混合用地和创业产业园区域内的大部分地块：这些地块与规划用地性质基本一致，建筑质量尚可，但配套设施不齐全、环境风貌欠佳或建筑风格不协调；开发重建与规划用地性质不一致，建筑质量很差或不符合功能要求，与周边建筑风貌和环境冲突较大的建筑。
（3）整体环境控制
按照从狮山路到金山路变低，从金山路到金山浜变高，到润捷广场附近又出现一高点，呈现出波浪形；新建的建筑形式则要呼应运河，以流线型居多；临近运河的建筑以透明的低层建筑为主，满足观景需求，同时给后面的建筑留有余地；在大型建筑入口设置入口广场或绿化用地，提高绿化使用率，同时加强广场绿化与整块地的衔接；地块内的绿化应以点带动面、面连成线的形式布局，以绿心作为集中点扩散开来，服务整个区块，使之充满生机。
3.3小结
二次规划考虑到经济发展对用地布局的影响，统筹考虑用地近远期的衔接，以可持续发展的理念适应市场经济条件下的用地发展。依据上位规划，结合目标地块现状的发展情况，从功能定位、用地性质、各项功能、道路系统、空间组织等方面考虑，将城市规划动态化，衔接各层次规划，满足用地发展需求。
而这两次规划中都考虑所处区位已经由边缘转变为中心，用灰色用地的理论进行改造，“以旧貌换新颜”，在尽量保持其原有结构及形态的基础上，考虑其周围环境的影响，通过渐进式的改造，改变建筑细部和整体环境来完成功能的衔接，充分考虑其可持续发展。
结语
在如今土地已成为制约城市发展的主导因素。经济高速发展和市场高度动态的条件下，用灰色用地理论和二次规划的方法，以动态的理念看待规划，处理好土地远期发展与近期使用的矛盾，具有避免土地闲置、挖掘存量用地、保持土地使用效率最优化的特点，是破解土地瓶颈、适应市场变化的有效手段。灰色用地如同“白地”、“弹性绿地”等概念一样以动态性和适应性的土地开发模式适应快速城市化地区发展，使土地使用效率尽量达到最高，满足城市发展不同阶段土地高效和集约的利用模式。
参考文献
1、 杨忠伟，殷景文．城市“灰色用地””规划方法研究．城市规划．2009（08）
2、 杨忠伟，臧慧怡．灰色用地在苏州工业园区的规划探索．规划设计．2009（05）
3、 吴红兵．关于工业用地置换模式探讨―以株洲市石峰区核心区域城市更新规划为例． 2006（03）
4、 中国城市规划设计研究院．苏州工业园区分区规划(2007 - 2020) ． 2007. 11.
土地规划使用性质篇3
【关键词】测绘新技术；土地规划与管理；区域经济
土地规划是指在一定的宏观区域内，以当地土地资源的数量、质量以及区域社会经济、技术条件和社会经济发展的要求为主要依据，在国民经济各部门之间和农业生产各业之间合理分配土地，确立土地利用结构或对原有土地结构进行调整，在空间上对各种用地进行配置，以达到对土地利用的综合规划。由此可见，土地规划与管理的质量直接关系到区域经济的发展，影响社会的稳定。
一、测绘新技术
随着计算机、网络的快速发展和测量仪器智能化水平的不断提升，与传统人工方式为主的测绘方式不同的测绘新技术出现并得到广泛应用。
（一）遥感技术
遥感技术即在不与被研究主体直接接触的情况下，通过传感器装置直接对其特征信息进行提取、加工、描述、应用的技术，其是传感器技术、信息传输技术、信息处理应用技术和目标信息分析测量技术的有机结合，将其应用于测绘中不仅使对研究主体的信息提取更加丰富，而且其全天候作业、高水平分辨率等特性使信息的准确性和全面性更加有保证，特别是其图像的呈现，可以提供更加直观的信息支持，所以将其应用于土地规划与管理中，对于资料信息搜集等方面具有不可忽视的作用。
（二）地理信息系统技术
地理信息系统又被称为地学信息系统或资源与环境信息系统，其在计算机基础设施的支持下可以对地理分布数据进行采集、存储、管理、运算、分析、描述和显示，所以其作为空间信息系统在计算机应用环境中得到广泛的应用，其不仅能够对地理空间实体数据进行全面有效的分析和加工，而且可以将区域的空间属性通过具体的图像呈现，结合数据库数据进行直观的展现，所以将地理信息系统技术应用到土地规划与管理工作中具有一定的可行性。
（三）全球定位技术
全球定位技术的实现建立在由24颗处于太空中的GPS卫星和处于地球表面的1个主控站、3个数据注入站、5个监测站共同组成的全球定位系统基础上，而且此系统中至少要保证4颗以上的GPS卫星能够对用户端在地球上所处的位置、高度等进行快速、准确的获取，现阶段在全球定位系统和相关软件不断优化的促进下，全球定位技术能够实现对20千米以下范围内在15～20分钟内完成相对静态定位，而且具有实时监控、全球性三维呈现等功能，所以将其应用于土地规划与管理中也具有可行性。
二、测绘新技术在土地规划与管理中应用
（一）在土地规划前期调查中的应用
前期调查是保证土地规划搜集资料全面性和准确性的重要环节，也是信息搜集的重要组成部分，对全面掌握土地资源的使用情况具有重要的作用，所以在土地规划与管理工组中至关重要，其是一项长期而复杂的工作，将遥感测绘新技术应用于前期调查中对保证其质量有显著作用，不仅大幅度提升工作效率，而且调查的质量也更加有保证，为土地规划与管理不断提供着精确的参考依据。将遥感技术应用于前期调查中，首先获取规划区域内土地的资源影像，然后利用计算机技术将影像制作成正射影像和基础图件，土地规划与管理人员结合影像和图件进行针对规划土地的实地调查，将两者进行比较、整合，实现对搜集信息的汇总和纠正，由于国家的土地政策、人为动机等会对土地资源的实际状况造成影响，所以前期调查可结合土地检测动态利用数据进行，形成完整的信息流通系统；在遥感技术的基础上，如果将全球定位系统应用于前期调查，可以提供立体的土地使用图像，利用地理信息系统对其相关数据不断优化，使其保证准确性和有效性。
（二）土地规划设计中的应用
科学的土地规划与管理的实现要建立在大量的准确信息和数据的基础上，土地规划设计是对所搜集的所有有价值的数据进行综合整理的阶段，能够为土地规划提供数据支持，使其能够准确全面地掌握土地的质量和性质，实现精确划分，可以说土地规划设计的质量直接关系到土地规划与管理的实际水平，在土地规划设计中应用测绘新技术，可以利用相关设备自动对所需要的数据进行搜集，并结合搜集数据进行有效的计算，例如将测绘新技术中的遥感技术应用于土地规划与管理中，能够在规定的时间内覆盖整个地球或地球上指定任何区域的遥感卫星可直接获取设定区域内的相关土地信息，经过人工或计算机对这些信息的有效处理，可获取规划土地的相关属性甚至精确的图像；将地理信息系统应用于所获取的土地精确图像的基础上，可以对其空间信息建模，直接为土地的使用规划提供模型；如果将具有较强大数据处理能力和分析能力的GIS测绘技术应用于其中，可以针对现阶段规划土地范围内的实际规划现状做出详细的分析，并构建出与之相匹配的数据库，土地规划与管理的相关工作人员可直接结合数据库中的土地利用情况相关数据，进行下一阶段的土地规划设计，其科学性和准确性将更加有保障。
（三）土地利用动态监测中的应用
随着经济的快速发展，各级政府为提升区域经济结构与经济发展需求之间的切合度，不断对土地的利用结构进行调整，且频率不断提升，为土地规划与管理工作增添了难度，土地利用的动态监测工作就是针对不断变化的各级政府土地利用现状进行监测的环节，以获取最新的土地利用相关信息，在传统的土地利用动态监测中，主要通过不断统计有关部门所登记的使用土地单位属性完成，监测工作被动进行，所以准确性、全面性都难以保证。而将遥感卫星技术中矢量数据处理功能、GPS精确定位功能等测绘新技术应用于土地利用动态监测中，不仅能够对土地利用情况进行精准的检查，而且转变传统被动的监测局面，使所获取的信息能够随着土地利用形式的改变而不断主动的变化，相关数据的获取速度也从传统的滞后转变为同步，所搜集的信息、数据的处理速度也得到大幅度的提升，准确性更加有保证。在新数据不断替换过去数据的过程中，土地规划与管理人员所获取的信息一直为最新数据，所以其落实的工作更加符合实际需要，另外，新测绘技术可以结合不断变更的数据绘制专题图，直观地展现土地规划的发展状态，为土地规划与管理工作提供支持。
（四）土地勘测界定中的应用
土地勘测界定是土地使用情况分析、土地实际面积计算、国有土地审批、地籍情况判定的重要依据，所以在土地规划与管理工作中占有重要的地位，通过高质量的土地勘测界定还可以为土地开发、转让、复垦提供支持，现阶段将GPS-RTK技术和GIS技术等测绘新技术应用于土地勘测界定中，对其质量的提升作用非常显著。在应用GPS-RTK技术的过程中，利用其对土地边界进行定位，将定位的相关数据通过对应的基站传送至流动站，流动站通过对不断积累的相关数据进行统计分析，获取差分观测值，将差分观测值带入定位相关原理，可以直接对流动站的三维坐标实时计算，由此可见，将GPS-RTK测绘新技术应用于土地勘测界定中不仅简单快捷，而且勘测的精确度、可靠性都非常有保证；在应用GIS测绘新技术时，其配合数据库使用，可直接对土地勘测界定测量或征收土地数据进行管理，但在实际应用此项技术中，必须保证内、外业之间的相关数据完全一致，以此保证其能够在全过程中同步落实，使土地利用与管理的相关数据准确性和全面性更有保证。
三、土地规划与管理中应用的测绘新技术的发展趋势
结合测绘新技术在土地规划与管理中的应用现状及土地规划与管理工作自身的性质、测绘新技术的发展趋势可以发现，在未来一段时间内土地规划与管理中应用的测绘新技术将在原有的程度上更加向自动智能化、数字信息化方向发展，而且随着测绘技术与测绘管理的不断结合，土地规划与管理中应用的测绘新技术将向综合集成系统化的方向发展。除此之外，由于GPS技术、遥感技术和GIS技术在应用领域方面既有重合又有区别，将其结合应用可以使土地规划与管理更加有保证，所以各种测绘新技术有效结合应用也是未来土地规划与管理中测绘新技术的应用趋势，随着遥感新技术的不断深化和其在土地规划与管理中应用的范围扩大，此趋势将愈来愈明显。
四、结论
通过上述分析可以发现，现阶段测绘新技术已经在土地规划与管理中得到了较广泛的应用，而且在促进土地规划与管理水平提升方面起到了显著的作用，在其不断深化发展的过程中，将会推动土地规划与管理水平的稳定提升，所以在土地规划与管理的实践中应不断探索测绘新技术的合理应用方法，用发展的眼光看待测绘新技术在土地规划与管理中的应用。
参考文献
[1]王小娟.解析测绘新技术在土地规划与管理中的应用[J].知识经济，2012，（23）.
[2]莉莉.土地规划与管理中测绘新技术的应用研究[J].科技风，2013，（3）.
[3]李根.信息化测绘技术在农业土地规划管理中的应用[J].北京农业，2015，（27）.
土地规划使用性质篇4
【关键词】： 控制性详细规划时限设想
中图分类号：S757 文献标识码： A 文章编号：
一、控规时限的缺失
我国城市规划体系大体可以分为“两个阶段、五个层次”：“两个阶段”即城市总体规划阶段与城市详细规划阶段，“五个层次”即总体规划纲要、总体规划、分区规划、控制性详细规划与修建性详细规划。
图 1 中国城市规划编制层次
其中法定规划为三大规划：总规纲要、总体规划以及控制性详细规划。其中总体规划编制有效年限为20年，总规中的近期规划5年，总规远景规划40年；总规纲要则与总体规划时限一致，为20年。而详细规划阶段中的控制性详细规划却没有规定其编制年限。
近年来，控规的重要性愈加凸显。《城乡规划法》的颁布，把控规的地位推向了一个新的高度，在强调控规的法律地位的同时，更是要求控规全覆盖，全国各地掀起一股控规编制的新高潮。
然而在如火如荼的“控规全覆盖”的同时，却极少的人会注意到，作为一项极其重要的指导性的法定规划，控规却没有其编制年限，也就是说，在控规编制完成之后，控规的“控制力”有效期没有任何依据：一方面，在土地正常流转过程中，作为一项相当重要的建设依据的控规，面对各个不同的利益集团，控规自身的命运也不相同，修改控规以满足自身的利益最求的案例屡见不鲜，而这样的情况一是因为控规实施过程中的不严格，二是控规自身规定的不严谨。《城乡规划法》中并没有规定控规可修改的前提，更没有规定控规的有效年限，也就是说“控规随时可修改”；另一方面，控规是对开发城市强度的一项硬性规定，现代社会日新月异，以前的控规可能已经不适合当下该地区的发展，一味的控制可能会阻碍城市的发展，控规“过期”现象也产生了城市负面影响。
控规时限该如何设定，以下做出了几点设想：
二、 控规时限的设想
2.1 设想一：与总体规划时限一致
根据《城乡规划法》第四十八条规定，控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。
控规往往是在总规的指导下进行编制的，设定控规的年限与总规一致，可以减少城市总规与控规的冲突。
控规编制有两种可能：一是总规完成并报批后根据城市总规进行总规编制的；另外一种是总规完成尚未报批前，通过控规细致调研以及指标计算，反馈到城市总体规划上，对总规进行合理修改，再反过来以完善后的总规知道控规的。这两种情况无论那一种，都是在总规指导下而产生的。
如果城市总规在编制年限到期，或由于上位规划的改变、国家重大基础设施的落户等原因，使得土地利用规划与之相应的进行修改并进行新一轮编制的情况下，相对应的控规势必也将受到影响。而与总规对应原则使得控规必须与总规大框架相符合，那么，总规的重新编制，也就意味着控规失去了继续服务的意义。这种情况下，控规只有重新编制，才能从真正意义上起到控制与指导的作用。
2.2 设想二：与土地利用时限对应
这里所说的土地利用包括两个方面：一是土地利用性质，二是土地使用权属。
2.2.1 土地利用性质
土地利用性质是在土地利用规划完成后所确定的，包括总规层面下的土地利用规划，也包括分区规划与控制性详细规划层面下的土地利用性质。各项规划所确定的各种用地都有可能因为某种原因而发生改变与置换，既然土地利用性质改变，该地块原来的控规指标必将无法付诸实践，此时控规也将应该进行修改。
需要强调的一点是，这里的土地利用性质并不涉及到总规层面上伤经动骨式的大修改，而是微调和细分。在微调和细分过程中，同样也存在着控制指标的对应问题。
比如在总规指导下，控规将居住用地细分为住宅用地、公共服务设施用地、绿地或是商住混合用地等土地利用类型，而这一大片居住用地需要多个控规分图则进行控制，必然各分图则的控制指标都不一样。如果一味的按照未细分状态下的土地利用性质设定指标，肯定不尽全面。
同样，由于开发和城市发展的需要，土地利用性质发生微调，如由住宅绿地转变为居住区公共服务设施用地（中小学的扩建占用居住区绿地），或是由商业用地转变为城市广场（商业用地为求容积率奖励而修建的城市广场）等，都涉及到了城市用地性质的改变。这几种用地性质的可控制指标存在着明显的不同，此时的控规也应进行相应的修改。
2.2.2 土地使用权流转
土地权属与民生息息相关，规划编制完成之后，商业用地、居住用地、工业用地等不同类型的用地流转，其土地使用权也被分配到各个团体或个人手中。这些个人和团体在其使用权范围内在其土地上工作生活，组成了城市最基本也最重要的元素，维持了整个城市的正常运行。
就百姓最关注的居住用地作比，城市居民房屋产权为70年。假设70年内居住用地性质不发生改变，控规的控制也不应该发生改变，而在这种假设条件下，控规时限就应该规定为70年。
2.3 设想三：与城市发展时速对应
第三点设想比较宽泛，没有明显的时间界限，而假设与城市发展时速对应是出于对促进城市建设与发展需求而设定的。
现代城市发展突飞猛进，小城镇也开始了新一轮的扩张式发展。控规如何与时俱进的控制并引导好城市的建设与发展，成为控规的一项重要议题。同样，控规时限的设定如何跟上城市发展的脚步又起到控制作用；如何在一段时期内真正起到强有力的控制作用，防止过度过快开发，又在有效框架范围内不阻碍城市正常的发展，及时更新调整以适应城市健康发展的脚步，是控规时限设定的一大难点。
三、控规时限悖论
1 土地利用外部性
外部性也称溢出效应、毗邻影响、外部关系等。土地利用的外部性是指在区域内各种用地综合效益与相互影响的性质。在一定时间内，通过城市规划，土地外部效益应是最大化的存在，但不排除用地置换后，外部效益溢出，对周边造成影响。在用地置换的同时， 控规控制失效，控规时效问题也就要重新考虑。对于控规时间标准，并不能简单的从众于总规或是其他时间标准，土地外部影响也并不是简单的指标分析可以得出，那么，这样控规时限的规定也失去了衡量的标准。
2 各种设想自身的悖论
2.1 控规细分与微调与控规兼容性规定
控规中有一项重要指标——用地兼容性的规定。兼容性的规定本身就是几种可兼容用地可能性的统筹，其作用也是避免控规过与呆板的控制，如果一涉及到细分和微调问题就整个控规、重做或修改控规，那么控规本身兼容性的规定就显得多此一举了。比如在控规中常常可以看到，在居住用地中可以兼容商住用地、住宅用地可以兼用居住区公共服务设施用地。很明显这些用地容积率等控制指标都不相同，却是可兼容范围内的用地调整，这样的兼容性如果成立，那就不存在控规时限与控规细分与微调的时限一致的设定了。
2.2 土地使用权属V.S.不同属性时限不同
土地权属问题是一个非常重要而又十分敏感的话题，在土地产生经济、社会效益之前，土地流转是必不可少的环节，在土地正常流转之后，各项用途的土地使用权被赋予各个不同主体手中。但是，用地性质不同，使用年限不同：居住用地七十年、工业用地五十年、科教文体卫用地五十年、商业娱乐及旅游用地四十年、综合或其他用地五十年。各种用地往往是统一规划、综合布置的，控规中很少存在着单纯用地性质的地块。这样就出现了一个问题——不同地块同时存在，但其土地使用权时限却都不相同，如果控规年限与权属保持一致，那年限取值是应该根据哪种用地性质而定呢？若取值最高年限——以居住土地使用权70年为准，可以保证居民最基本的权益，但却不能满足最有活力用地——商业用地的发展要求；若取值为最低值——以商业娱乐旅游土地使用权50年为准，则与前一种情况相反，保证发展的同时可能会侵害到居民权益；若取平均值，即60年也会带来相应的不良影响。
四、结论
控规时限至今没有统一的规定，在控规诞生之初就忽略了这个问题。是无心的忽略也好，是有意的回避也好，时限的缺失暂时看来没有任何不便，但却在其实施过程中反映了诸多问题：编制的法定依据、修改的法律程序、实施的法定效率等，都由于时效的缺失缺乏统一的管理。上述设定还不成熟，悖论间的冲突也使得时效设定显得矛盾重重，建议开展独立的时限讨论，并尝试建立审查制度，以更加充分的发挥控规对城市空间环境与城市经济社会发展的引导和控制作用。
参考文献：
[1]陈锦富. 城市规划概论[M]. 北京：中国建筑工业出版社，2006：106）
[2]常虹.现代城市规划设计理论研究成果分析[J].城建信息,2010,9．
土地规划使用性质篇5
关键词：控制性详细规划；两型社会；指标体系
中图分类号：TU984.1
文献标识码：A
文章编号：1008―0422(2011)01―0092―03
1、“两型社会”建设概述
1.1 “两型社会”建设背景
2007年12月，国家发改委正式批准长株潭城市群和武汉城市圈为“全国资源节约型和环境友好型综合配套改革试验区”。在“两型社会”综改试验区设立的三年来，鄂、湘两地省、市政府相继制定了《武汉城市圈综改区总体方案》、《武汉城市圈总体规划》深化修编、《武汉市城乡建设统筹规划》、《长株潭城市群区域规划提升》等。长沙、株洲、湘潭分别组织开展了“长沙大河西先导区”、“株洲云龙示范区”、“湘潭九华示范区”三个示范片区总体规划的编制工作。这些都是在“两型社会”建设背景下各地对城乡规划编制的积极探索和应对，意图通过规划的制定来描绘“两型社会”的宏伟蓝图，指导“两型社会”的具体实施。
1.2 “两型社会”规划内涵
“两型社会”的核心是“资源节约型、环境友好型社会”，资源节约型社会是指整个社会经济建立在节约资源的基础上，环境友好型社会是建立一种人与自然和谐共生的社会形态。就规划行业而言，城乡规划所面对的资源领域，无疑是以城乡用地这一作为重要生产要素的“空间资源”为核心，城乡社会经济发展速度的加快直接使得城乡空间资源的约束日渐突出，如何高效、集约地利用城乡空间，达到集约、节约型发展目标，并与城乡自然生态系统相协调，实现可持续发展，很显然是城乡规划在促进“两型社会”建设的核心任务。
相对于传统的城市规划，“两型社会”背景下城乡规划编制有如下不同点(见表1)。
2、目前控制性详细规划指标体系内容构成、确定的原则与方法及存在的问题
2.1 现行控制性详细规划指标体系的内容构成
包括：(1)地块划分；(2)土地使用性质及兼容范围；(3)土地使用强度：容积率、建筑密度、人口密度、建筑控制高度、建筑后退；(4)道路及其设施：一般包括支路及以上道路的红线位置、断面、坡度、重要控制点坐标和标高等的确定对社会停车场(库)、配建停车场(库)进行定位、定量和定界的控制；允许设置机动车和行人出入口的方向和位置的控制；(5)城市环境景观：绿地面积、绿地率、绿化覆盖率；(6)公共服务设施：居住区服务设施(中小学、托幼、居住区级公建)，环卫设施(垃圾转运站、公共厕所)，电力设施(配电站、配电所)，电信设施(电话局、邮政局)，燃气设施(煤气调压站)等。
2.2 控制性详细规划指标体系确定的原则与方法
控制性详细规划指标体系的确定应遵循以下原则：①符合国家、省、市各级规划与建设相关法规的要求。②符合总体规划、分区规划的控制要求。③综合考虑城市整体或地区全局的情况，力求总体平衡。④力求优化城市用地结构。⑤控制要求要体现不同对象的特点。⑥充分考虑土地价值及开发的经济效益。
目前确定控制指标体系的方法通常有以下几种：①环境容量推算法：通过对地块的用地性质、周边交通、公建配套情况，来确定开发强度特别是容积率的高低。②人口推算法：根据需要配建的城市公共服务设施以及市政公用设施，通过规划服务人口来推算，以确定需要配建的数量及规模。③典型实验法：选择有代表性的地块，进行实验性的形态空间规划，由此反算出各项指标。④经验推算法：一般适用于商业性开发特别是房地产开发，该类项目已经累积丰富的经验，具有较强的参考价值。
2.3 现行的控制性详细规划指标体系存在的问题
就长沙目前控制性详细规划指标的确定而言，通常是以《长沙市城市规划管理技术规定》为依据，按不同的建筑间距分Ⅰ类地区、Ⅱ地区，按不同的用地性质和不同的用地规模来确定主要的控制指标(包括容积率、建筑密度、绿地率)。导致同一个(或不同的)规划范围内，同类用地性质的控制指标普遍雷同、单一，缺乏区别对待，没有考虑土地的级差效益等，因此土地出让后，开发商从个体利益出发，提高容积率的现象比较普遍。频繁的控规指标调整，特别是有些不顾公共配套和总体指标平衡的局部修改，均在挑战规划的科学性和严肃性。
3、两型社会建设对控制性详细规划指标体系确定的新要求
3.1 优化指标构成体系，提高控规实效性
在规划管理中，衡量控制性详细规划编制水平的高低，并非看控制指标的多少，而要看每项指标控制作用发挥的程度。控制性详细规划现有的指标体系经过二十余年的发展，已经覆盖了土地使用、环境容量、建筑形态、城市设计、配套设施和行为活动等各个方面，在两型控规编制实践中应不断地探索出新的控制指标，对原有指标体系重新包装，更多地体现对生态环境的保护与资源能源的节约，并明确指标属于规定性还是指导性。提高控规实效性不应以控规一成不变地被实施为目标，而应力求充分发挥其对城市开发建设的控制和引导功能，城市开发过程中对用地性质与各项指标的调整应被视作微观经济主体对市场机遇和风险的积极反应。两型控规指标体系需适应这一动态过程，协调好控规的严肃性和可操作性。
3.2 确定适度的弹性控制，提高可操作性
经营性用地的有偿竞拍制度深入展开，土地出让金提高，土地开发的运作成本增加，促进存量土地集约利用，出资者无不想通过提高开发强度挽回“经济损失”，促成各种理由的指标调整申请。因此，两型控规指标体系应确定适度的弹性控制范围，以有数保障经济、环境建设目标和政府资金回笼。同时，出于地块竞拍的公平性和投标者的心理平衡，对区位、规模等条件类似的地块，两型控规应遵循市场经济规律，对规划条件的设定“求同存异”，但这并不意味着没有差异性，对有特殊需求的地块(如周边用地的环境补偿、历史保护区等)，控制指标应采取弹性策略，对土地开发予以适当补偿。
3.3 满足市场经济投资主体多元化发展
市场经济下，城市建设不再是政府独家投资，而是民间资本都可以投资基础设施，投资主体的多元化使决策力量多样化，产权意识的强化要求在规划中考虑多方利益需求，这是城市建设领域大量新问题出现、不确定因素增多的根本原因。因此，两型控规首先应认识到投资主体及开发模式的多样化将带来城市建设思
路的多元化，传统规划编制思想受到冲击――城市规划的内容不再是政府事无巨细地规定做什么，而是在尊重投资主体经济利益和确保公共利益的前提下，确定不让做什么。
3.4 规划由管理到管治的思想转变
规划是协调利益分配和实施公共管理的手段，其目的是以最小开支取得最大成效。管治思想不同于管理，管治是促进不同组织间相互渗透的管理方法，核心问题是权力的重新分配，本质是政府与非政府力量之间以及力量内部的互动。在两型规划管理方面，管治思想可促进更广泛的公众参与，是从上到下的指挥和从下到上的反馈结合，能调动各方面积极性。两型控规应体现城市规划由管理到管治的思想转变，适应城市建设的复杂性、综合性和市民参与城市事务能力的提升，使多方权益表达、权益维护成为可能。
4、两型社会控制性详细规划编制指标体系确定的对策建议
4.1 合理划分地块
两型社会控制性详细规划编制指标体系的确定应建立在合理的地块划分基础上，地块作为规划管理的单元，地块划分过大或过小都会导致控制指标的控制力度减弱，引起配套设施方面的问题，同时地块划分的形状也会影响控制指标的控制力度，从而影响建筑群体的形态和市政工程设施的规划，因此两型社会控制性详细规划首先必须对基本地块的规模和形状进行研究和限定。地块划分应充分考虑用地现状和土地使用调整意向，以及建设的引导原则，以规划布局结构为依据，兼顾业主用地产权、基层行政管辖界限以及地块使用性质单一性的要求：土地价值的区位差异、建筑群体的空间组合及区内环境景观建设要求；城市“四线”规划及市政工程规划建设的要求；土地使用性质的兼容与转换，以及地块进一步细分或合并的可能性要求。地块划分的原则可参考美国区划中的做法，在同一区位，对地块的面宽和面积进行统一的量化规定，使其形状、大小、朝向和与道路的交接方式尽量相同，适应强度指标通则式管理的需要。对于城市不同开发时期的地块，旧区尽量尊重现有的用地权属，对过于零碎的用地进行协商调整；新区地块面积根据本地区常见开发规模确定，单个地块面积可适当扩大，划分方式应考虑地块细分或合并的可能，便于应对实施过程中的不确定因素。如长沙一般可以将基本地块规模控制在3ha左右，在城市新区，为了适应标准厂房及大型公共设施的建设要求，可以控制在5ha以内，最小地块面积一般不要小于0.5ha，特殊情况下可以再细分或合并，但一般不应跨越城市支路。
4.2 注重地块用地性质的兼容性控制
两型社会控制性详细规划编制地块用地性质的确定应建立在合理的用地分类基础上，随着城市建设的快速发展，我国的土地使用分类标准逐渐不能涵盖所有的建设类型，不能适应控制性详细规划的实施特点。因此，长沙等城市在两型社会建设背景下应根据各身开发建设的特点和需要，以我国现有的土地使用分类标准为基础编制适合控制性详细规划管理的用地分类标准。面对城市建设中越来越多的混合使用、性质互补的用地，土地的混合使用和用地功能的频繁变化已经成为城市开发中的普遍行为，多年的实践证明：在控制性详细规划中建立起合理的土地兼容使用模式，是改善控制性详细规划适应性的有效手段。因此，两型社会控制性详细规划编制需要改变思维方式，不能简单地将各种性质的用地隔离，可以将部分地块定性为以某种性质为主，混合其他互补性质的用地，如商住用地(C2R2)、住商用地(R2C2)等，以提高土地利用效率，激发城市活力。基于对城市土地相容性影响要素的分析，可以明确土地使用相容性规范应遵循的原则：总量平衡、环境相容、行为相容、景观协调。同时建议在控制性详细规划阶段，针对地块的用地性质按照不同的审批层级分为3～4类，一类性质是规划确定的用地性质，二类性质是经过规划主管部门同意才能更改的用地性质，三类性质是经过当地立法机构如人大常委会或城市规划管理委员会批准才能变更的用地性质。
4.3 建立科学的控制指标赋值依据
控制指标中容积率、建筑密度、建筑高度、绿地率等指标量化值的大小，直接影响到开发商的经济利益，又与市民是否拥有良好的生活居住环境以及城市社会的综合环境质量密切相关，因此，对于长沙这样一个经济高速增长同时也应塑造优良人居环境的城市，控制性详细规划指标体系的确定，应加强科学论证，使各个指标科学合理、经济可行。在确定容积率等控制指标时应重点考虑不同的用地性质、城市土地区位、基础设施条件、空间环境条件、地块出让价格以及整个控制范围内的总的人口容量等因素，加强对土地经济、开发方式和政策的研究。总结美国区划和国内发达地区的作法，保证控制指标科学性的基本思路是：以城市设计作为控规编制的技术支撑，两者的指标体系相互融合、彼此支撑；通过各类专项研究如土地经济研究、交通影响研究、市政和公共服务设施研究、生态环境保护研究得出具有说服力的成果，作为控规拟定控制指标体系的依据：在保证公共利益的基础上，经营性的用地以公平形为原则，采取通则式控制。为了保证规划控制指标体系的科学性和在市场经济下的公平性，指标体系数值的确定应综合采用环境容量推算法、人口推算法、典型实验法、经验推算法。通过数值的反复检验和校正，使容积率、建筑高度、建筑密度、绿地率等指标与经济、环境等因素保持联动性。同时对各个指标之间相互检验，形成指标体系的一体性，避免给规划管理过程造成混乱。另外，为了避免指标确定随意性较大的问题，还应在综合调研的基础上制订“城市建设容量分区标准”，为确定控制指标提供技术依据。
4.4 正确选择指标控制范围
规划实践证明，现行的单向控制指标一控制最小值和最大值的方法，不能保证全面的合理性，在实际开发中，往往走向另一个极端，偏离最适宜的土地使用强度，导致规划控制的目标不能实现。例如对建筑限高的控制，规定建筑限高除满足一些技术上的高度要求外，最主要的是要满足城市天际轮廓线和景观塑造的要求，目前控规中只规定了建筑最大高度限制，没有最小高度的要求，而在实际建设中，建筑高度完全有可能大大低于最大高度控制，最后形成的空间效果与以建筑限高为依据形成的规划意图有较大差距。再如在一些新开发区，规划只规定了最大容积率，但在实施中，由于地方政府为了招商引资，往往以低廉的价格将土地出让给企业，土地成本的低廉直接造成了建设的零散，最大容积率的控制也失去了意义。因此，两型社会控制性详细规划指标体系的确定应总结经验教训，探索指标确定的新途径。如在个别指标的控制上，可引入限高与限低相结合的方法，对城市重要地段可引入建筑限低指标，完善城市空间的三维控制体系，确保城市设计意图的实现，对城市一般地区则不作建筑高度控制。对开发强度控制规定采用“控制变化范围”的形式，根据环境容量和配套设施容量确定一个最高容积率，再根据开发项目的投入产出分析确定一个最低容积率，形成一个“容积率范围”来保证城市土地利用的集约、高效。
5、结语
两型规划是传统城市规划在两型社会背景下的传承与创新，因此“两型社会”建设背景下的控制性详细规划应以保障经济社会协调发展为任务、提高土地紧凑集约使用为基础、改善人居生态环境为目的，实现规划的突破和创新，建立科学、合理的控制指标体系，把握好定性与定量、刚性与弹性的尺度，以促进生态环境保护和能源资源节约。
参考文献：
[1]夏南凯，田宝江，控制性详细规划[M]，同济大学出版社，2005.
[2]CSGH／002-2005，长沙市控制性详细规划成果标准[S]，长沙市规划管理局，2005.
[3]于一丁，胡跃平，控制性详细规划控制方法与指标体系研究[J]，城市规划，2006(5)：44-47.
土地规划使用性质篇6
关键词： 国土资源 管理 分析
一、我国国土资源管理的现状
随着改革开放以及经济建设的步伐, 国家土地资源使用权允许有计划、有规划性的转让和使用。因此, 全国土地使用面积不断的加大,并呈现了一副开发大运动的局面, 每个省市以及地区都有大大小小的经济开发区、工业园区等等开发项目, 国家耕地及农业用地不断减少。
国家也为了保护国土资源而不断的提高国有土地出让金价格, 并限制低价、变相低价出让土地使用权的行为。国土资源是宝贵的稀缺性资源, 因为它的稀缺性, 所以产生了不同的地区、地段所带来的经济效益和价值的不同。最近几年从经济过热时期的地王标王的不断刷新, 我们看到国土资源的稀缺性所产导出来的经济价值。然而在高额利润的驱使下, 各地的房产等开发商依旧冒着高运行成本的风险火中取栗。2008 年随着美国次贷危机对全球经济影响的不断深入, 我国经济出口以及资本市场逐步走向低迷, 以及延伸到我国地产投资, 国内各大小城市房价不断下跌, 各地产开发商手中高额拍下的土地由曾经的香饽饽转眼变成烫手山芋, 并不时出现土地流拍以及开发商放弃上亿保证金宁愿归还土地使用开发权的现象。
国家为了国土资源的有序开发和使用, 要求各省市及地区严格执行国家宏观调控政策, 积极参与宏观调控。相继出台了强化土地统一管理有关问题的通知、加强土地征收管理工作的通知、国务院关于深化改革严格土地管理决定的通知等一系列文件, 在严格土地执法、加强规划管理、保障农民权益、促进节约用地、健全责任制度等方面, 作出了全面系统的规定。各省市地区相应管理部门也严格按照文件精神及结合实际制定贯彻落实措施并严格执行, 积极参与宏观调控。认真执行财政部、国土资源部等国家主管部门公布的新增建设用地土地有偿使用费缴纳标准和耕地占用税、城镇土地使用税征收标准。在土地使用权交易公开、公平、公正的原则下, 严格执行招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权制度; 除经营性用地必须实行招标拍卖挂牌出让外, 严格控制划拨用地范围; 根据国家统一制定并公布的工业用地出让最低价标准, 实行工业用地出让最低价标准制度。国土资源有序有规划的使用得到了稳定的发展。
二、国土资源管理存在的问题和困难
1. 国土资源法律法规的宣传教育还需进一步普及和深入, 广大干部群众学法、懂法、真正做到依法合理利用资源还有一定差距。国土资源管理制度尚不够健全, 依法查处国土资源违法案件及有效地防止了各种行为的力度还不够。
2. 政府管理土地一级市场的力度还不够大, 市场化配置的比例不够高; 违法用地的现象还没有得到彻底遏制, 执法监察的力度需要进一步加大。
3. 地质灾害防治工作经费严重不足。地质灾害防治经费来源尚未纳入财政预算, 影响和制约了地质灾害防治工作。
4. 技术支撑体系建设和信息报道有待加强。履行土地、矿产资源、地质灾害防治、测绘管理职能, 离不开现代专业技术的支撑, 技术和信息建设相对滞后, 宣传国土资源管理采取的措施、工作进展、工作经验等制约了国土资源管理工作的健康发展。
三、国土资源管理的措施及对策
1. 建立健全制度, 全面推进依法行政工作: 依法查处国土资源违法案件, 切实加强党风廉政建设, 强化从源头上预防和治理腐败。一是建立了内部会审、集体决策等制度。对土地审批、采矿权登记等重大许可事项及涉及人民群众切身利益的土地征收供应、耕地开发管理等重大决策, 实行有关科室集体会审、领导班子科学决策, 有效地防止了各种行为发生, 保证了重大决策的民主性和科学性。二是进一步完善了执法责任和考核追究制度。与各乡镇签订国土资源管理责任书, 把全县基本农田保护、耕地开发整理、国土资源执法监察列入政府和各级干部的政绩考核范围, 增强了各级各部门加强国土资源管理的主动性。三是建立建设用地供应总量控制、土地储备交易、招标拍卖挂牌出让等制度, 加大土地市场建设力
度, 加强土地市场运作和管理, 盘活土地存量, 提高土地利用率, 对闲置和空闲的存量土地, 政府通过公开收购、储备、拍卖得以盘活,使政府收益逐年增加。
2. 整顿和规范矿产资源开发秩序工作进一步巩固。整顿和规范矿产资源开发秩序工作, 针对矿产资源开发利用中存在的问题,全面开展对各种违法违规开采矿产资源行为进行全面排查, 查处、关闭非法采矿点。制定资源整合方案, 进一步确立依法管理, 依法开发利用, 依法保护矿产资源的观念。基本农田管护力度得到进一步加强。全面落实基本农田保护! 五不准∀, 强化管护措施, 做到图纸、村组、农户、地块、保护责任书!五落实∀, 把基本农田保护列入管理者年度目标管理, 健全了分层管护网络, 形成了上下联动、齐抓共管的监控体系。
3. 执行国土资源管理各项规划、计划力度加强。按照省、市部署, 成立土地利用总体规划、土地整理规划、耕地保护规划管理小组, 落实专项资金和人员。结合实际划确定的经济社会发展目标,开展土地利用总体规划调研, 认真分析研究未来产业发展的重点方向和主导产业以及对未来产业结构的发展趋势预测, 更好地为社会经济发展提供用地保障。严格执行土地利用总体规划、矿产资源规划、严格执行土地资源开发整理规划、严格执行土地利用年度计划,编制并严格执行土地供应年度计划。提高土地资源节约集约利用水平和矿产资源科学管理、综合利用水平。
4. 土地开发整理项目实施和项目申报工作扎实开展。乡村土地整理项目、土地整理项目、镇片区土地开发项目无论从立项、信息、标书拟定、资质审查和定标工作, 都本着! 公开、公平、公正"的原则, 委托由有资质的中介机构开展, 确定建设单位后, 与纪委监察签订施工廉政合同。开工建设后, 切实加强对项目工程建设进度和质量管理, 采取在项目区设立现场指挥部、跟踪检查监督工程质量、建立各项相关制度等措施, 及时掌握工程建设工程质量和按时上报工程进度。项目建设完工后, 由审计局对项目资金进行审计, 财政厅、国土厅, 市国土局正组织验收。
土地规划使用性质篇7
[关键词]土地整理规划；环境影响；评价体系 文章编号：2095-4085（2017）05-0145-02
随着当前我国城市化进程的不断加快，对土地的整理规划工作也越来越多，但是在土地整理规划建设过程中也对当前环境带来较大的影响。因此需要对当前土地整理规划环境影响评价体系做出研究，在进行土地整理规划时降低对环境带来的不良影响。
1土地整理规划研究
对当前我国的土地整理规划进行认真研究，其中主要可以分为全国土地整理规划、地区性土地整理规划以及土地整理项目规划这三种类型，下面对这三种类型分别展开研究。
1.1全国土地整理规划
全国土地整理规划属于我国最高级别的土地整理规划，其主要从全国角度出发来进行布局规划，具有全局性规划的性质。而且其作为最高级别的土地整理规划，对于地区性土地整理规划和土地整理开发项目规划都有着较大的指导性意义。
1.2地区性的土地整理规划
地区性的土地整理规划工作主要从省市县级的角度来开展土地整理规划工作，其在实际的规划工作中需要按照全国土地整理规划工作方向来进行，同时又需要对土地整理开发项目的规划工作起到指导作用。
1.3土地整理开发项目规划
土地整理开发项目规划实质上是整个土地整理开发项目规划的实施阶段，其主要按照全国土地整理规划和地区性的土地整理规划工作来施行，在当前的城市建设中，这种规划是一种十分常见的行为。
2土地整理规划环境影响评价体系统研究
基于当前的土地整理规划研究种类，分别建立相应的环境影响评价，使整个土地整理规划环境影响评价体系得到完善。
2.1全国土地整理规划环境评价研究
全国土地整理规划的环境评价工作属于一种整体性的环境评价工作，具有较强的战略意义，其主要针对的是全国土地整理的相关计划和方针，以方便后期的土地整理方案能够得以顺利实施。而全国土地整理的计划和方针之中主要需要考虑的是我国经济发展的目标，以经济发展目标为基础，然后在此基础上结合地质人口分布、地质结构以及资源分布等情况来进行综合性考虑，最后成功制定出土地整理计划和方案。当土地整理计划和方案出来之后需要对其展开进一步的环境影响评价，对该实施方案中可能引起的土地污染问题、水环境污染问题以及农业生产环境污染问题等进行评价，并且最终在此基础上提出相应的改进措施，促进全国土地整理规划方案能够更加科学合理。
2.2地区性土地整理规划环境评价研究
地区性土地规划是对全国性土地规划方案的具体实施，该土地整理规划有着较强的区域性质，因此在对其展开环境评价工作的时候，必须结合各地区的实际情况来进行综合性考虑。首先需要调查了解土地整理规划的实施区域，了解该区域内的可使用土地量，当前污染的状况以及环境能够承受的压力等，然后在此基础上对地区性土地整理规划方案做出调整和优化。其次，在方案中需要对具体的工程项目施工做出要求和限制，以保证具体的土地整理开发项目不会对环境带来较大影响，为土地整理开发项目提供指导性意见。
2.3土地整理开发项目对环境的影响评价分析
在土地整理开发项目中首先应当加强设计阶段的环境影响评价工作，在设计之初对规划设计方案进行优化，减少对环境造成的污染，这是土地整理开发项目中环境评价十分重要的一个阶段。其次，在土地整理开发项目施工中应当加强施工现场的监督管理工作，减少其中造成环境污染的污染物直接排放情况。最后在竣工验收阶段应当加强对工程的环境影响评价工作，对达不到环境保护指标的工程进行环境整改，必须达到相关标准后才能够通过验收。
3结语
土地规划使用性质篇8
关键词 土地开发；整理；复垦；解决措施
中图分类号 P271 文献标识码 A 文章编号 1673-9671-（2012）102-0219-01
土地开发整理即为了提高土地利用率和产出率，改善生产、生活条件和生态环境而在一定的区域内，按照土地利用总体规划或城市规划确定的目标和用途，采取行政、经济、法律和工程技术手段，对土地利用现状进行调整改造，综合整治的过程。我国人均土地面积少，因此土地开发整理对增加耕地有效面积、加快城乡一体化步伐、调整人地对应关系，优化土地利用结构、提高土地生产能力和实现土地的可持续利用都有着重要的作用，这也是目前我国土地开发整理承担的重要任务和目标。
1 土地开发整理遇到的若干问题
1.1 没有进行科学的规划和管理
在土地开发复垦上，有的地方并没有进行充分的论证和科学的规划。由于机构不健全，管理手段差，导致大多数市、县管理力度不够，使重点土地开发整理项目的可行性论证还停留于传统方法上，整个项目管理过程混乱。项目资金难以及时到位，甚至被挤占挪用等问题，直接影响项目的进展和质量。
1.2 土地开发整理的难度越来越大
按可持续发展的实际，土地开发整理在体现退耕还林还湖还草等社会、经济和生态三种效益并重的基础上进行，目前，我市在土地开发整理和标准农田建设方面，对面积较大、较易整理的地块，基本上已经实施了开发整理，经过对未利用地的调查，可以通过简单开发能够成为耕地的很少，而且难度比以前大的多。由此可见，今后土地开发整理将面临着后备资源越来越少，困难越来越多，投资越来越大的局面。
1.3 土地开发整理的耕地质量低
《土地管理法》中明确规定：占补平衡必须由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地。然而不少开发整理项目为了使建设项目占用耕地能够得到及时的补充，以满足建设项目占用耕地审批的需要，对补充耕地的质量往往只停留在几个简单的数字上，项目质量不符合要求。开发后的成果管理等方面缺乏有效的监督措施。因而开发出的耕地质量较差，很难形成一定的生产能力，甚至一边开发整理一边抛荒。这不仅没有实现真正意义上的“耕地占补平衡”，而且造成了资源的破坏和开发资金的浪费。
1.4 土地开发整理专业队伍素质不高，标准规范不完善
土地开发整理的专业队伍中有部分为获取建设用地指标和资金，整理项目未严格按批准的规划组织实施，对施工质量检查监督也不够，影响了土地开发整理的质量。并不是真正从改善农业生产条件和生态环境，提高耕地质量，促进乡（镇）村经济发展的高度出发，没有领会到土地开发整理对社会环境的重要意义。另外国家在这方面的标准和规范没有完善，缺乏强有力的监督和约束。
1.5 土地开发整理过程中以牺牲长远的整体利益来换取近期的局部利益
土地开发整理投资周期长、投资金额大，一些地方急功近利，追求当年开荒、当年收益而不顾被开发区域的小气候环境、土壤环境和土质水文环境，对后备资源的开发没有充分考虑生态环境的适应性。这边退耕还林，那边毁林开荒；这里退耕种草，那里毁果园开发的怪现象，或者在土地整理项目中只重视田块的方整，而忽视对河流、丘陵地等生态景观的规划，其结果是短期得益，随着时间的推移小区域环境的恶化将逐步显现，致使所开发的土地再一次荒芜。
2 相关对策研究
1）土地开发整理应围绕土地利用总体规划、城市建设规划、通盘考虑各种工程措施进行周密规划，确保工程设施按规划，有步骤地进行。土地整理是政府行为，从编制规划、制定政策、筹集资金到组织实施都应在政府的统一领导下有条不紊地进行。另外要加强监督检查，对土地开发整理项目立项标准、立项程序、项目实施、验收标准、项目材料及建档要求等，以规划性文件进行规定，推进项目的规范化管理。
2）土地资源的有限性和人类需求的无限性，使得提高耕地质量和改善生态环境尤为重要。政府部门应加强培养专业技术人才，依靠科技进步，提高土地资源利用率。要求人类对土地利用以提高土地集约利用程度为主，同时利用科技杠杆，增加科技投入，通过对基层工作人员的培训来加强土地开发整理科技成果和经验的推广，研究使补充的耕地质量达到最优化的科学方法，尤其是在基础设施建设过程中，应充分考虑到科学技术的推广运用，应使土地利用环境建设朝着有利于科技推广的方向发展。耕地数量、质量和生态保护是耕地全面保护的一个有机整体，当前农村经济进入新的发展阶段，促进农业增产增效、农民增收的情况下，从保障粮食生产能力出发，对土地开发整理补充耕地任务还有待于进一步分析研究，进一步提出衡量标准。
3）土地开发整理，应立足于建造质量高、生态效益好的耕地，应严格按照规定，不论是国家征地，还是集体建设占地和农房建设用地，凡占用耕地的，均应实行“占一垦一”制度，对确属无法复垦的，要就地整改为适宜发展种养植造业的用地。农房建设新占耕地，旧基必须当年还耕种植，因地制宜，综合利用。各用地单位或个人的新垦土地，须经士地开发整理专门机构验收达标。
4）土地开发整理的规划应充分考虑保护生态环境。土地开发整理的规划要与土地利用总体规划、村镇建设规划、水利工程规划、林业规划、小流域治理规划结合起来。实行生态型土地开发整理，搞好必须的农田基本建设和基础设施建设，适应农业产业化、现代化的发展趋势，使其融合于现有农地与社区景观中，构成和谐的统一整体，做到既增加耕地，又不破坏环境。实现经济效益、资源、环境三者有机地统一。
3 结束语
土地开发整理工作涉及面广、技术要求高、政策性强，加之土地开发整理情况复杂，制约因素多，又不能立竿见影．在一定程度上制约了土地开发工作的开展。因此土地开发整理工作应以提高土地利用率和产出率，改善生产、生活条件和生态环境为宗旨和目标，结合实际情况，解决相关难题，使土地开发整理科学化、规范化，真正为社会和人民谋福。
参考文献
[1]中华人民共和国土地管理法.国发[2004]8号.国务院关于将部分土地出让金用于农业土地开发有关问题的通知[J].