立法法修改意见范文

立法法修改意见篇1

邓小平提出全面修改宪法

记者：1978年宪法是五届全国人大一次会议通过的，刚过两年多时间，为什么要对这部宪法作全面修改?

王汉斌：新中国成立以后，在不到30年的时间里，先后搞了三部宪法，还不包括新中国成立前夕制定的起了临时宪法作用的《共同纲领》。1954年制定的新中国第一部宪法，是一部比较好的宪法。1975年又制定了第二部宪法，这是“”的产物，存在严重问题。粉碎“”后，很快又制定了第三部宪法，即1978年宪法。1970年有关单位起草写有是副统帅和接班人的宪法，如果不出事，那部宪法也很可能会出台的。

党的十一届三中全会后提出对1978年宪法进行全面修改，主要是因为它已经不能适应新时期的需要。由于制定这部宪法时受历史条件的限制，还来不及全面总结新中国成立以来社会主义建设的经验教训，也来不及彻底清理和消除中“左”的思想影响，以致在这部宪法中还保留着一些错误的说法，如继续肯定“”，坚持以“无产阶级下继续革命理论”为指导等。这表明，它是存在严重缺陷的，显然与党的十一届三中全会制定的路线、方针、政策和国家的现实情况很不适应，而且越来越不适应。所以，对这部宪法进行全面修改，是新时期政治、经济、文化、社会发展的必然要求。

记者：党的十一届三中全会后，1979年和1980年就对1978年宪法进行了两次局部修改。请您谈谈这两次修改的情况。

王汉斌：这两次对1978年宪法作了局部修改。第一次是1 979年重新修订地方组织法时，根据各方面、各地方提出的取消革命委员会、恢复人民委员会、设立地方人大常委会等问题，彭真同志向中央写了请示报告，提出三个方案：一是用立法形式把革命委员会体制固定下来。这样做，不赞成的人可能很多。二是取消革命委员会，恢复人民委员会。这样做，在名义上虽然取消了革命委员会，但对于扩大人民民主、健全社会主义法制不一定能有多大实质性的帮助和改进。三是县以上地方各级人民代表大会设常务委员会，并恢复人民委员会(包括省长、市长、县长等职称)，这个方案可能比较好些。三个方案究竟采用哪个?请中央决定。邓小平很快批示：“我赞成第三方案，相应的这次人大只修改宪法这一条，其他不动。这个问题建议在人大会前议一下。”中央政治局常委会讨论同意后，五届全国人大二次会议按邓小平批示的原则修改了宪法和地方组织法等，规定县级以上地方各级人大设立常委会，并根据全国人大常委会组成人员和全国人大代表的意见，将革命委员会改为人民政府等。

第二次是在1980年。当时的背景是：一些人动不动就用“”中惯用的方式贴大字报，特别是北京西单墙一度大字报贴得很多，引起严重的思想混乱和社会动荡。邓小平提出，要取消1978年宪法中关于“四大”(大鸣、大放、大辩论、大字报)的规定。他指出：“四大”只能助长动乱，只能妨碍四个现代化，也只能妨碍民主和法制，作为一个整体看，从来没有产生积极的作用。因此，修改宪法这一条， “在保障国家政治生活的安定方面，也是一个很重要的问题”。

当时，我们还到西单墙去看过大字报，确实乱得很!由于按照1978年宪法的规定，不能禁止“四大”，彭真想了一个办法：由北京市革命委员会发一个布告，宣布不能在西单墙贴大字报，划出一个偏僻、人少的地方贴，第一步先这么做。但是，当时形势紧迫，还是取消它为好。邓力群让我起草中共中央关于修改宪法、取消“四大”的建议。我们起草了稿子后，由邓力给胡乔木审阅修改。1980年2月，党的十一届五中全会决定向全国人大建议，取消1978年宪法第45条中关于公民“有运用大鸣、大放、大辩论、大字报的权利”的规定。五届全国人大常委会第十四次会议讨论了这个建议，认为取消“四大”符合全国人民的意愿，遂向五届全国人大三次会议提出修改宪法这个规定的议案，并于1980年9月10日获得通过。

附带说明一点：关于取消“四大”，有的同志解释说是禁止“四大”。我认为，不能这样解释，只能说是不提倡“四大”，因为没有明文规定禁止。实践证明，“四大”在历史上没有起过什么好的作用，不应受法律保护。

这两次对1 978年宪法作局部修改，都是邓小平亲自作的决策，解决了当时迫切需要解决的问题。但党中央和邓小平仍然认为，这样修改还是不能从根本上解决问题，有必要进一步全面修改1978年宪法。

记者：邓小平同志是什么时候提出全面修改宪法的?他对这次修宪提出了什么要求?

王汉斌：1980年8月18日，邓小平在中央政治局扩大会议上讲话，全面、系统阐述了党和国家领导制度改革的问题。他提出，中央正在考虑进行的重大改革，其中一项就是将向全国人大提出修改宪法的建议。他说：“要使我们的宪法更加完备、周密、准确，能够切实保证人民真正享有管理国家各级组织和各项企业事业的权力，享有充分的公民权利，要使各少数民族聚居的地方真正实行民族区域自治，要改善人民代表大会制度，等等。关于不允许权力过分集中的原则，也将在宪法上表现出来。”邓小平这个讲话，实际上为起草1982年宪法确定了重要的指导思想。

成立宪法修改委员会

记者：这次修宪，是由哪个单位主持的?

王汉斌：我国1954年制定宪法时，由中央人民政府设立宪法起草委员会，任宪法起草委员会主席，委员中包括了共产党、各派和无党派的代表人物。1 975年修改宪法，宪法修改起草委员会由当时的中央政治局委员、候补委员和各省、自治区、直辖市党的核心小组负责人组成。1978年修改宪法，虽然成立了一个宪法修改委员会，但成员全部是中央政治局委员、候补委员，实际上还是党中央直接提交全国人民代表大会。当然，在起草过程中，也征求了各方面的意见。

这次全面修改1978年宪法，是由全国人大决定成立的宪法修改委员会主持修改的。

记者：宪法修改委员会是什么时候成立的?它的成员包括哪些方面的代表人士?

王汉斌：1980年8月30日，中共中央向五届

全国人大三次会议主席团提出关于修改宪法和成立宪法修改委员会的建议。这个建议是我主持起草的。建议说，1978年届全国人大一次会议通过的宪法，由于当时历史条件的限制和从那时以来情况的巨大变化，许多地方已经很不适应当前政治经济生活和现代化建设的需要。为了完善无产阶级的国家制度，发展社会主义民主、健全社会主义法制，巩固和健全国家的根本制度，切实保障人民的权利和各民族的权利，巩固和发展安定团结、生动活泼的政治局面，充分调动一切积极因素，发挥社会主义制度的优越性，加速四个现代化建设事业的发展，需要对宪法作比较系统的修改。中共中央建议全国人大成立宪法修改委员会，主持宪法的修改工作。9月10日，五届全国人大三次会议通过决议，同意中共中央的建议和中共中央提出的宪法修改委员会名单，决定由宪法修改委员会主持修改1978年宪法，提出修改草案，由全国人大常委会公布，交付全民讨论，再由宪法修改委员会根据讨论意见修改后，提交本届全国人大四次会议审议。

宪法修改委员会由任主任委员，宋庆龄、彭真任副主任委员，103名委员中有中央政治局、中央书记处的全体同志，全国人大常委会副委员长、国务院副总理、全国政协副主席和各派负责人、无党派的代表人士等。邓小平在审阅宪法修改委员会名单草案时批示：“宪法修改委员会名单我同意陈云同志意见。党内人士的比例三七开或四六开均可考虑。”宪法修改委员会是一个代表性很强的权威机构，它对全国人大负责，任务是向全国人大提出宪法修改草案。

记者：宪法修改委员会是从什么时候开始工作的?

王汉斌：1980年9月15日，宪法修改委员会召开第一次全体会议，主持并讲了话。他说：这次修改宪法要认真总结新中国成立以来历次修改宪法的经验，一定要从我国的实际出发，以我国自己的经验为基础，同时也要参考外国的尤其是社会主义国家的宪法，吸收其中好的东西。我们要努力做到，经过修改的宪法，能够充分体现我国历史发展新时期全国各族人民的利益和愿望。

这次会议决定设立秘书处，负责宪法修改的具体工作。胡乔木任秘书长，副秘书长有吴冷西、胡绳、甘祠森、张友渔、叶笃义、邢亦民和我。还请了钱端升当顾问，王力、吕叔湘当语文顾问。当时，胡乔木的主要精力放在起草党的若干历史问题的决议上，秘书处的具体工作主要是胡绳抓，我一直从旁协助，张友渔、叶笃义经常来，吴冷西不久就调到广东工作去了。

提出宪法修改草案

记者：宪法修改的过程，大体上经历了几个阶段?

王汉斌：从1980年9月成立宪法修改委员会，到1982年12月4日五届全国人大五次会议通过宪法，历时两年三个月。大体上可以分为三个阶段：第一阶段是提出修改草案；第二阶段是全民讨论；第三阶段是全国人民代表大会审议。

先从第一阶段谈起吧。这个阶段的时间比较长。1980年9月17日，秘书处召开第一次会议，宣布秘书处正式成立，并决定自即日起开始工作。会上胡乔木首先传达了宪法修改委员会第一次会议的精神和对秘书处的要求。大家交换了对秘书处工作的意见，认为从即刻起到提出初步修改草稿的时间非常紧迫，必须从现在起有计划地紧张地进行工作。会议还商定，宪法修改委员会秘书处不专设办公室，由全国人大常委会有关办事机构、工作机构兼做办公室的各项日常工作，王叔文、肖蔚云、许崇德等宪法学专家参加修宪工作。从这时起，秘书处工作人员集中到后库办公。9月24日，秘书处召开第二次会议，胡绳传达了胡乔木对宪法结构的初步设想和着重讨论的问题的意见。胡乔木考虑得比较系统、周密，当时秘书处就是按照他的思路开始工作的。

首先是广泛征求意见。秘书处把1954年宪法和1978年宪法发给各部门、各地方、各界人士，请他们对这两部宪法的条目哪些留，哪些删，哪些改，哪些加，提出意见。然后，分别找各方面人士，包括中央各机关和派、人民团体的负责人，尤其是法律专家，开座谈会，听取意见。我印象比较深的是宁夏大学有一位叫吴家麟的教授，比较系统地提出了很好的意见。同时，我们还研究、参考外国的宪法，先后收集了35个国家的宪法，另外还有的中华民国宪法。

从1980年9月到1981年6月，秘书处先后邀请北京和外地一些专家、学者和有关部门负责人开了13次座谈会，围绕如何修改宪法进行了座谈和讨论。同时，还请中共中央有关部门、国务院各部委和直属机构、高检、高法、总政治部和各省、自治区、直辖市人大常委会协助征求意见。在此基础上，秘书处进行了研究和讨论，分成三个组(总纲、国家机构、公民的基本权利和义务)着手起草。由于一些重大问题在当时还没有定下来，起草中对有些章节和条文提出了几个方案。比如，关于宪法的结构，提出有序言和无序言两个方案，还提出增加第五章“宪法实施的保障和宪法的修改”，并把“公民的基本权利和义务”一章移到“国家机构”一章前面；关于四项基本原则的表述，有序言的方案写在“序言”中，无序言的方案则在“总纲”中设立“政党、人民团体和人民政协”一节并在其中表述；关于全国人大是沿用一院制还是改为两院制，也有两种方案；关于是否设国家主席，也是两个方案；关于检察机关是否保留，关于农村是否政社分开，关于罢工自由是否取消等，也都写了两个方案。

在此期间，胡乔木曾向中央书记处并、彭真写了《关于修改宪法的几个问题》的报告。后来，胡乔木又写了一个《关于修改宪法的一些问题的汇报》的材料。

1981年6月，《关于建国以来党的若干历史问题的决议》通过后，胡乔木找到邓小平，说身体不好，需要休养，顾不了修改宪法的工作，建议推迟修改宪法的时间。邓小平认为宪法修改必须抓紧，不能推迟，就找了彭真，说，宪法修改工作委托你主持。从1981年7月起，宪法修改工作就由彭真主持了。

记者：彭真同志是如何主持起草工作的?

王汉斌：1981年7月，邓小平让彭真抓宪法修改工作时就确定了四点：第一，要把“四个坚持”(即四项基本原则――编者注)写进宪法；第二，规定工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主；第三，规定民主集中制；第四，规定民族区域自治。这就为宪法修改工作明确了指导思想。

7月16日，彭真给邓小平写信，请示宪法修改草案完成的时间是否按时拿出?邓小平回信说，还是要这样。可以看出，邓小平对修宪是抓得很紧的。当时，彭真在北戴河，他把我们几个人找去，具体研究怎样修改宪法的问题。我说，小平同志要我跟他到新疆去。彭真说，别的我不管，你走之前要交出个稿子来。按照他的要求，我和项淳一、顾昂然用了两天时间，以1954年宪法为基础，研究一年来广泛征求的意见，哪些要

保留，哪些要删，哪些要改，哪些要加，勉强整理出一个很不成熟的草稿，算是交了差。

彭真从北戴河回来后，一直考虑修改宪法的问题。国庆前夕，他发高烧住在医院，还把我们找去，说秘书处的人员“十一”后集中到玉泉山。同时，他又觉得力量不够，向提出把参加起草历史问题决议的龚育之、郑惠、有林、卢之超要来参加修宪工作。本来还提出要郑必坚，说郑还要给中央起草文件，未能要来。宪法要体现历史问题决议的精神，调这些同志参加有利于工作。还增加了对经济工作比较熟悉的顾明，彭真说顾是没有任命的宪法修改委员会副秘书长。

彭真主持修宪工作后，立即着手研究起草修改宪法的稿子。他说，有不同意见怎么统一?要从中国的实际出发，宪法只能写现在能够定下来的最基本、最需要的东西，尽可能把各方面的意见大体集中起来。

1981年“十一”后，起草班子集中到玉泉山，集中精力修改宪法。要讲效率，这还真是一个好办法。从那时起，可真算是夜以继日，上午、下午、晚上，每天三班倒，日夜伏案起草宪法修改草案。当时分三个部分：一是“总纲”；二是“公民的基本权利和义务”；三是“国家机构”。秘书处分三组分别起草，主要由胡绳负责，还有我和张友渔、顾明、项淳一、龚育之、有林等同志。我们集体起草，每起草一章一节，就给彭真送过去。他有时改，有时不改，经常把胡绳和我找去，谈他的一些意见。

按照五届全国人大三次会议的决议，宪法修改是有时间要求的，即召开下次全国人大会议时提出宪法修改草案。由于宪法修改工程浩大，到1981年11月底召开五届全国人大四次会议时，还不可能按时完成。那时，已经比较注意依法办事，所以又提请五届全国人大四次会议通过决定，把修改宪法的期限延长到五届全国人大五次会议。彭真还就为什么延长期限提出一份书面说明，得到大会的批准。

记者：宪法修改草案(讨论稿)是什么时候提交宪法修改委员会讨论的?

王汉斌：经过近两个月的紧张工作，1981年11月下旬起草出宪法修改草案初稿。报中央书记处审议后，又作了一些修改和补充。12月19日，彭真向邓小平、并中央写了《关于宪法修改草案几个问题的报告》。12月23日，又对这个报告作了一些修改和补充后，报送中央。报告对16个问题作了说明。这16个问题是：(1)“四个坚持”是宪法总的指导思想，是最根本的问题；(2)人民民主是国体，民主集中制是政体；(3)关于国家主席问题，很多人主张设，也有主张不设的。现在的草案大体是照抄1954年宪法的条文，待中央原则确定后，再仔细斟酌条文；(4)关于民族区域自治问题；(5)关于城乡基层政权问题；(6)关于加强和发挥人大和人大常委会的作用；(7)关于任期和会期；(8)关于所有制；(9)关于土地所有权；(10)关于责任制；(11)关于财政收支平衡、信贷平衡和稳定物价问题；(12)关于罢工自由问题；(13)关于迁徙自由问题；(14)关于健全社会主义法制；(15)关于精神文明；(16)关于。报告最后说，这个草案是由工作班子根据中央同志的意见，以1954年宪法为基础，有些问题是按照中央已确定的原则，花了近两个多月时间突击出来的，在党内外都还没有来得及征求意见。建议发给各省市区党委第一书记征求意见，待中央政治局审查修改、原则批准后，即召开宪法修改委员会讨论。

12月中下旬，邓小平两次审阅这个报告，还找了胡乔木，让他帮助修改宪法修改草案初稿。胡乔木把胡绳和我找去，在勤政殿他的办公室，逐条提出修改意见。胡乔木是很认真的，胡绳也真有办法，胡乔木不论提出什么意见，他都有办法修改。

宪法修改草案初稿经中共中央政治局和中央书记处讨论后，秘书处又作了修改，然后以秘书处的名义提交给宪法修改委员会。这与1954年的做法不同，1954年宪法草案是以中共中央的名义提交宪法起草委员会讨论的。这次没有作为中共中央的稿子提出来，目的是为了使大家能更好地发表意见，进行讨论修改。

1982年2月底到3月上旬，宪法修改委员会召开第二次全体会议，讨论宪法修改草案(讨论稿)。从宪法修改委员会第一次会议到第二次会议，相隔约1年5个月。

记者：宪法修改委员会是怎样讨论的?

王汉斌：1982年2月27日下午，宪法修改委员会举行第二次会议，彭真主持，胡乔木作了关于宪法修改草案(讨论稿)的说明。会上印发了宪法修改草案(讨论稿)及关于这次宪法修改的经过和修改条文内容的说明。彭真说，大家对秘书处提出的宪法修改草案(讨论稿)，可以增，可以减，可以小改，可以大改，也可以。首先请大家考虑，这个稿子是否大体可用?是否可以作为修改的基础?有没有提出新的草案的?如果没有，那么就以秘书处提出的稿子作为基础进行修改。这个讨论稿怎么改?采取什么方针?要从中国的实际情况出发，吸收历史的和外国的经验教训。拿什么做标准?最大多数人民的最大利益。当然，有些问题要照顾少数，例如自由。我们的方针是马列主义普遍真理与中国的实际相结合。

从3月9日到16日，委员们分三个组对草案逐章逐节逐条进行讨论，各省、自治区、直辖市人大常委会的一位负责同志也列席会议参加讨论。讨论中，大家总的认为，这个宪法修改草案(讨论稿)是好的，实事求是，符合国情，可以作为修改的基础，进一步修改、补充和完善。同时，大家非常认真地逐句逐字进行推敲、斟酌，提出了许多意见，有的委员还单独或联名提出书面意见。

与此同时，全国人大常委会部分委员和全国政协常委举行座谈会，讨论这个稿子；中共中央各部门、国务院各部委、各领导机关的负责同志和各省、自治区、直辖市的负责同志，也都对草案讨论稿提出了修改意见。秘书处把这些意见汇编分送宪法修改委员会各位委员。

根据宪法修改委员会分组讨论和各方面提出的意见，秘书处对宪法修改草案(讨论稿)作了修改。其中，“序言”共11段，有10段作了修改，还增加了一段；在全部条文140条(指讨论稿，后来正式通过的宪法为138条)中，有83条作了修改。这还不包括文字性的修改。

4月12日至21日，宪法修改委员会举行第三次全体会议，讨论宪法修改草案(修改稿)。彭真主持会议，胡乔木作了关于宪法修改草案(讨论稿)修改情况的说明。这个说明非常详细地汇报了根据大家上次会议讨论的意见，对“序言”与各个章节和条文作出的修改；对没有采纳的意见，也作了说明。委员们和列席会议的同志又用9天的时间，逐章逐节逐条地进行讨论修改，提出一个宪法修改草案。会议通过了宪法修改草案和提交给全国人大常委会的《关于提请公布(中华人民共和国宪法修改草案)交付全国各族人民讨论的建议》。

全民讨论四个月

记者：为什么宪法修改草案要交付全民讨论?

王汉斌：宪法是全国人民办事的总章程，同每个人的切身利益密切相关，需要听取全国人民的意见。有些国家制定、修改宪法采取全民投票的方式。我们没有采取这种方式，而是组织全民讨论。经过全民讨论，才提交全国人民代表大会审议。首先，全民讨论的过程，就是全体人民反复商议的过程，也是党和群众反复商议的过程。党的意见是不是充分集中了人民群众好的意见，只有同他们商量和经过实践检验才能知道。其次，全民讨论也是统一全国人民意见的好形式。经过讨论，人民群众同意了，全国人民的意见进一步统一了，就证明宪法修改草案真正集中了全国最大多数人民的意志。再次，全民讨论也是人民群众直接参加国家管理的一种重要形式。宪法是国家的根本法，人民参加讨论宪法修改问题，就是参加拟订和学习、掌握宪法，就是参与管理国家大事。所以，组织全民讨论是一件很大的事情。经过全民讨论，宪法也会更加完善。

记者：这次全民讨论宪法修改草案是由谁组织的?

王汉斌：是由各级人大常委会组织的。

4月22日，五届全国人大常委会举行第二十三次会议。彭真受的委托，代表宪法修改委员会，向会议作了关于宪法修改草案的说明。经过两天分组讨论，委员们一致同意宪法修改委员会的建议，会议通过了《关于公布(中华人民共和国宪法修改草案)的决议》，并决定公布宪法修改草案，交付全国各族人民讨论。

5月4日，全国人大常委会召开各省、市、自治区人大常委会负责人座谈会，彭真作了关于全国讨论宪法修改草案问题的讲话。他讲了两点意见：第一，宪法修改草案的全民讨论，由各级人大常委会负责组织。但要做到全国各族人民广泛深入地讨论，提出修改意见，必须在各级党委领导下进行。请你们回去向省、市、自治区党委汇报，请党委抓紧领导。由于党委要管的事情很多，工作很紧张，让党委组织讨论、搜集意见是忙不过来的。因此，要有个主管单位，这就是各级人大常委会。第二，讨论要抓住主要问题。主要问题解决了，其他问题就可以迎刃而解，至少比较容易解决。切不要被次要的、枝节的问题所干扰、纠缠，转移了目标，转移了重点。在讨论中会有各种不同意见，怎么办?正确的意见就接受，明显错误的要适当地解释。这样，讨论中发生的问题，比较容易解决，意见比较容易取得一致，全国各族人民的团结会进一步加强。

记者：这次全民讨论宪法修改草案有什么特点?

王汉斌：4月28日，宪法修改草案全文发表。从5月至8月，全国各族人民进行了热烈的讨论。这次全民讨论比较广泛深入，各单位、各地方普遍进行了宣讲和讨论，召开了各种形式的座谈会。参加讨论的人数比较多。通过全民讨论，使广大人民对草案的指导思想、基本精神和基本内容有了了解，提高了对社会主义民主和法制的认识，增强了当家做主的责任感，也推动了生产和各项工作。大家普遍认为，宪法修改草案科学地总结了新中国成立32年以来的经验，体现了党的十一届三中全会以来的路线方针政策，顺乎民心，合乎国情。同时，大家也对草案提出了许多修改意见。

记者：对这些意见和建议，宪法修改委员会是怎样对待的?

王汉斌：全民讨论后，中央和国务院各部门、人民、各派和各人民团体共91个单位报来了材料，29个省、自治区、直辖市报了两次材料。宪法修改委员会秘书处把各方面的修改意见编成《全民讨论宪法修改草案意见汇集》(共五集)，分送宪法修改委员会各位委员。

秘书处根据全民讨论中提出的意见，经过认真研究，对草案进行了修改。许多重要的好的意见都采纳了。原来草案的基本内容没有变动，具体规定作了许多补充和修改，总共有近百处，纯属文字的改动还没有计算在内。还有一些意见，虽然是好的，但实施的条件尚不具备、经验不够成熟，或者宜于写在其他法律和文件中，不需要写进国家的根本大法，因而没有写上。

11月4日至9日，宪法修改委员会举行第四次全体会议，听取胡绳关于宪法修改情况的说明，参考全民讨论中提出的意见，对秘书处修改的草案再次逐章逐节逐条进行讨论，并决定由秘书处根据这次会议提出的意见作进一步修改，提交下次全体会议通过后，提请五届全国人大五次会议审议。

11月23日下午，宪法修改委员会举行第五次全体会议。胡绳就宪法修改草案的最后修改情况作了说明，委员们一致同意这个草案和关于草案的说明。最后，宪法修改委员会第五次全体会议通过了关于提请五届全国人大五次会议审议《中华人民共和国宪法修改草案》的议案。

立法法修改意见篇2

我们这里要讨论的是，宋朝的民众有没有机会参与到国家的立法过程中？

答案是，有的。也许您想不到，宋人已经建立了一套比较完善的“立法民主”机制。宋人认为，“自来先置局（修敕局），然后许众人建言，而删定须待众人议论。”（《宋会要辑稿・刑法》）这里的“众人”，包括朝中百官，也包括一般平民。立法不是由皇帝出口成敕，也不是由士大夫闭门造车，而是要经过“众人”的充分辩论，择其善者而从之。“自来”二字，则表明立法须走“众人议论”之程序乃是宋代一直实行的惯例。

那么平民如何参与立法呢？主要有三个途径：首先，任何人在任何时间都可以向州政府投状，以书面形式提出立法的建议，再由州政府将意见书“缴申中书”，上报中央。当来自各地的立法意见书积累到一定程度时，即交给修敕局“删定编修”。凡立法建议被采纳之人，“量事酬赏，或随材录用”（《宋会要辑稿・刑法》）。在这种激励下，我相信宋代的民间一定产生了一批“立法爱好者”，叶适所说的“极一世之人志虑之所周浃，忽得一智，自以为甚奇，而法固已备之矣”，我觉得便是那类“立法爱好者”。

其次，修敕局启动立法程序之后，朝廷会利用遍布各州县的粉壁，出榜公告天下，征集立法建议。如南宋建炎四年（1130），朝廷决定修敕，便命令各州县政府“出榜晓示”，征求意见，“诸色人等陈言编敕利害”，均可到州县衙门投书，州县政府收集后用“急脚递”（宋代的加急快递系统）送达京师进奏院，再由进奏院交给“详定重修敕令所”。凡建议得到采用者，“即保明申朝廷，乞与推恩”（《宋会要辑稿・刑法》）。神宗朝修订《熙宁编敕》，也是“诏中外集议，择其可采者用之，有未便于事理而应改者，上之尚书省议奏”。《熙宁编敕》修订了十年，到元丰年间，才汇编成书，颁行天下（《文献通考・刑制》）。

真宗朝时修订茶法，时任三司使（相当于国家发改委主任）的陈恕，还邀请“茶商数十人，俾各条利害”。当时的争论很激烈，茶商提出的方案，是茶的商业利益尽归商人，商人“取利太深”;官方的方案是国家专营茶叶，利归官府，商人“灭裂无取”。最后陈恕采纳了折中的方案，“公私皆济”，换言之，即吸收了商人的意见（《东轩笔录》卷一二）。

立法草案制订出来了，还不能立即生效刊行，需要再向“在京刑法司、律学官吏”征求修改意见，因为“尚虑事理未尽”。这些法律专业人士的意见，“送提举详定官看详。如当改正，即改正刊印颁行”（《续资治通鉴长编》卷二四七）。

最后，法典经皇帝批准，颁布生效之后，如果民众发现其中的缺陷，还可以向朝廷奏陈立法得失，并建议修订。如宋哲宗元v元年（1086），朝廷批准了详定编敕所提出的一项动议：“官吏民庶等，如见得见行条贯有未尽未便，合行更改，或别有利害未经条约者，并许陈述。”（《续资治通鉴长编》卷三七八）当时尽管没有立法议员，但如果一项立法受到的非议很多，是可以促使朝廷重新修法的。

立法法修改意见篇3

[关键词]日本商法；公司治理机制；修改动态

日本商法（以下简称商法）有关公司治理机制的最新修改案已于2001年12月12日作为法律第149号正式颁布，并于2002年5月1日起施行。这次商法修改，为了进一步确保公司治理机制的实效性，主要从以下三个方面进行了修改完善。一是监事机能的强化；二是缓和有关减轻董事等责任的要件；三是股东代表诉讼制度的进一步合理化。

具体讲，强化监事机能的主要措施有：①明确规定了监事的董事会出席义务和意见陈述义务（商法第260条之3第1款）；②监事的任期由三年延长为四年（商法第273条第1款）；③监事对辞任的意见陈述权的法定化（商法第275条之3之2）；④公司外监事人数的增加以及其要件的严格化（商法特例法第18条第1款）；⑤新设了监事会对监事选任的同意权以及议题等提案权（商法特例法第18条第3款）。缓和有关减轻董事等责任要件的主要措施是，就董事、监事对公司的损害赔偿责任新设了通过股东大会的特别决议等可以免除的制度（商法第266条第7款～23款，第280条）。作为股东代表诉讼制度进一步合理化的措施主要有以下几点：①监事的考虑判断期间由30日变为60日（商法第267条第3款）；②对追究董事责任的诉讼可以和解作了明确规定（商法第268条第4—7款）；③对公司为了支持被告董事要求参加诉讼的申请规定了监事的同意权（商法第268条第8款）。

一、监事机能的强化

首先，此次商法修改明确规定了监事的董事会出席义务和意见陈述义务。修改前的商法规定，“监事可以出席董事会，并陈述其意见”（修改前商法第260条之3第1款）。根据这一规定，一般认为，监事作为负有监查公司业务执行义务和善管注意义务者，自然负有董事会出席义务和意见陈述义务。此次商法修改将监事的这一义务明确化，将第260条之3第1款修改为“监事应当出席董事会，并认为有必要时应当陈述意见”。以此进一步明确监事的责任，从而保证公司业务执行的公正有效。

监事无正当理由不履行这一义务时，作为违反善管注意义务者须承担必要的责任。如果由此使公司或第三人遭受损失，须承担损害赔偿责任（商法第277条、280条、266条之3）。

其次，此次商法修改就监事对辞任的意见陈述权作出了明确的法律规定，实现了此项职权的法定化。修改前商法只规定了监事在股东大会就其选任或解任陈述意见的权利。这一规定也是为了明确和加强监事的地位而采取的措施。但为了防止监事的辞任是由董事强制所致，有必要进一步加强和巩固监事的地位。所以，此次商法修改通过增加新条款明确规定，“辞任监事者，可出席辞任后第一次召集的股东大会，并陈述其辞任的宗旨和理由”（商法第275条之3之2第1款）。并且为了使辞任监事确保这一机会，商法进一步规定，公司应当向辞任监事通知召集股东大会的意旨①（同条第2款）。当然，其他监事同样可以陈述意见（同条第3款）。

再次，此次商法修改延长了监事的任期，增加了公司外监事即独立监事的人数，并对独立监事的要件作了严格的规定。修改前商法所规定的监事的任期为3年，此次修改将监事的任期延长为4年②（商法第273条第1款）。1993年以前，商法所规定的监事的任期为两年，1993年商法修改将这一任期由两年延长为3年，此次修改又从3年延长为4年。这一连贯措施旨在不断加强监事的身份保障，进一步确保监事实施监督的实效性。具体讲，修改前的日本商法特例法，要求本法所规定的大公司③在3人以上的监事中，1人以上应当是就任前五年间未担任过公司或其子公司的董事或支配人以及其他商法使用人者（修改前商法特例法第18条第1款）。此次商法修改为了进一步强化监事相对于董事会的独立性，加强监事监督公司业务执行的机能，将独立监事的人数由原来的1人以上增加为监事总数的半数以上，并且将独立监事的要件由原来的“就任前五年间”修改为单纯的“就任前”，实现了要件的严格化。

最后，此次商法修改新设了监事会对监事选任的同意权以及议题等的提案权。修改前商法只设对会计监察人的选任，赋予监事会同意权以及议题等的提案权。即“董事向股东大会提交选任会计监察人的议案时，应当取得监事会的同意”（商法特例法第3条第2款），“监事会可通过其决议，请求董事将会计监察人的选任作为股东大会的议题，也可通过其决议提出选任会计监察人议案”（同条第3款）。而对监事的选任只规定监事可在股东大会就此陈述意见（商法第275条之3）。

为了防止董事随意进行监事的人事安排，从而进一步加强和巩固监事的地位，有必要对监事的选任事项采取同会计监察人选任相同的法律规定。所以，此次商法修改通过准用上述有关会计监察人选任之规定的办法，就监事的选任事项同样赋予监事会同意权和议题等的提案权（商法特例法第18条第3款）。④

二、和有关减轻董事等责任的要件

日本现行商法规定，免除董事对公司的责任需要全体股东的同意（商法第266条第5款）。这样一来，在上市公司等大型公司的情况下，实际上免除董事对公司的责任几乎等于不可能。但在日趋激烈的国际竞争中，许多情况下需要企业的经营者冒着一定的风险作出大胆的经营判断。可是，按照商法的规定，事后经营者只要有轻微的过失行为，须承担高额的损害赔偿责任。经营者考虑到这种后果，必然不敢大胆经营，这对企业经营是很不利的。

为了解决这一现实的矛盾，日本商法通过增加条款的办法，从两个方面采取了适当减轻董事等责任的态度。一方面，此次商法修改规定，董事在执行职务时，只要是善意的，且无重大过失，就以从该董事应承担的损害赔偿额中扣除该董事四年的报酬额后所剩额度为限度，可以通过股东大会的特别决议或基于公司章程规定的董事会决议免除其责任（商法第226条第7～18款）。另一方面，考虑到公司外董事即独立董事①所具有的优势，为了使公司较容易地确保经营人才，此次商法修改明确规定，公司可以通过章程规定同独立董事缔结以该董事不承担双方提前约定的金额以外的责任为内容的契约（商法第266条第19～23款）。

立法法修改意见篇4

执法检查是法律赋予地方各级人大常委会的一项重要职权，也是人大开展法律监督和工作监督的一种重要方式。每年各市、县人大都会组织开展2至3部法律及其相关法规的执法检查，通过制订工作方案，精心组织检查，了解掌握情况，常委会会议上听取和审议执法检查报告，对法律法规实施情况作出评价，就执法过程中存在的问题和改进执法工作向“一府两院”发出审议意见书，加强跟踪监督，督促整改落实，为保证法律法规在本行政区域的遵守和执行发挥了积极的作用。

监督法规定执法检查报告包括两个方面的内容：一是对所检查的法律、法规实施情况进行评价，提出执法中存在的问题和改进执法工作的建议;二是对有关法律、法规提出修改完善的建议。但是，从市、县人大常委会开展的执法检查情况来看，几乎没有涉及法律、法规修改完善的内容。之所以出现这种情况，根本原因是向上级反馈情况的渠道不畅，一些地方人大即使在执法检查中收集到许多法律法规的修改意见，也因不知如何向上反馈而作罢。

我国地域广阔，各地经济发展不平衡，法律法规的实施在不同的地方出现的问题各有不同，有些问题带有普遍性，有些问题具有特殊性。基层人大地处法律法规贯彻实施的底层，通过执法检查对法律法规的实施有比较全面深入的了解，哪些条文需要修改完善，哪些条文不符合客观实际需要废止等等，可以说最有发言权，提出的建议也更符合客观实际。如果能够有效地整合市、县人大执法检查的成果，建立一条有效的法律法规修改意见直达立法机关的“绿色通道”，无疑对于立法机关全面了解掌握法律法规实施情况，提高立法的科学性、民主性、实效性将产生积极的影响。遗憾的是基层人大这一资源却白白被浪费，未能引起有关方面的充分重视。

近年来，我国的立法机关十分重视法律的修改工作，将制定法律与修改旧的法律摆在同等重要的地位。重视和加强基层人大执法检查工作，健全信息疏通路径，将检查中发现的法律、法规存在的问题，并结合实际需要提出修改完善的建议，立法机关予以及时收集综合，既可以化解立法自行开展执法检查力量不足的矛盾，有利于立法机关做好法律、法规的修改工作，也可以有效整合各级人大开展执法检查的资源，提高执法检查的实效。

立法法修改意见篇5

8月30日，全国人大的网上挂出了刑事诉讼法修正案草案，并开始了为期一个月的公开征询意见。或许是由于此次修改所负期望深重，社会各界的反响直接指向了修正案中的不足之处。全程参与修正案制订的中国政法大学教授陈光中对比第一次修改的经历，认为这反映了人们人权意识的增强：“当年参与组织第一次修改的第一稿时，也是有赞有弹，从今天看来1996年的刑诉法有更多的不足，但是一经公布，压倒的声音是支持的。此次公布，立法和司法部门显然对大众的人权意识估计不足。”

权力与权利的博弈

“每一次的修改，都是公权力和私权利的博弈，总是此消彼长的。”陈光中这样认为。

中国刑事诉讼法学研究会常务理事、南京师范大学法学院教授李建明则认为每一次修改都是一边改革突破，一边妥协退让：“刑事诉讼法的修改同时追求两个价值目标：提升刑事诉讼中的人权保障水平与程序公正水平；有效控制犯罪，维护社会安全。”但是，在实现这两个价值目标过程中，立法者又面临着3个基本关系之间的矛盾冲突：人权保障、程序公正与打击犯罪的冲突；刑事诉讼过程中公、检、法三机关之间权力资源配置方面的冲突；刑事诉讼过程中公权力与私权利之间的冲突。“这3个方面的冲突是无法彻底解决的，只能通过妥协实现相对的平衡。”

作为全程参与讨论的6位学者中最年轻的学者，中国人民大学法学院教授陈卫东刚开始参与讨论时还会当场质问立法部门，但是经过几次会议后便逐渐理解：“这一立法牵涉到各方面的权衡，公检法机关内部本身也在权衡，加上与律协和律师之间的博弈，这基本上是字斟句酌的一次立法。”

陈光中也表示，刑事诉讼法修改与刑法的修改有所不同。前者是程序法，后者是实体法。在刑事诉讼法静待修改的这10多年里，刑法修正案却作出了多次补充和修订。陈光中认为刑事诉讼法的修订比刑法修改有难度。“刑法修改主要是罪名、量刑方面的修改，实务部门容易取得一致意见。但刑事诉讼法修改却涉及到方方面面，内容也复杂。”在涉及到权力的再分配、司法资源的合理配置等方面时，“实务部门往往各有各的想法”。

陈光中举例介绍道：“侦查部门，特别是公安部门面对破案的压力，比较倾向于破案权力大，制约少。但从保障人权的角度，律师的角度，甚至从法院的角度，则认为既要有权力，又要有制约，两者的度要把握得适当。但即使如此依然有分歧。比如侦查部门难以赞成排除非法取得的实物证据。辛辛苦苦搞来的凶器或者赃物，因为程序上违法，就把证据排除了。后来经过协调，把排除非法实物证据还是写进去了，尽管排除的条件限制得比较严，以至于不能轻易排除。”

在坊间，人们流传着这样一种说法：“刑诉法修改是职能部门提案，专家润色，代表举手，领导最终决定”，甚至有律师在博文中戏称，公安机关在此次刑诉法修订中大胜，检方获得了大部分“侦听权”，亦是“大胜”。

法制工作者杨涛曾在媒体刊文指出，刑事诉讼法的修改与每一位公民息息相关。因此，刑诉法的修改必须由相关利害关系人平等参与进行博弈。有分析认为，此次刑诉法修正草案及草案说明向社会公开征集意见，或许是一种好的开始。

争议和亮点

“为了保证刑法的正确实施，惩罚犯罪，保护人民，保障国家安全和社会公共安全，维护社会主义社会秩序，根据宪法，制定本法”，刑事诉讼法第一条开宗明义，尽管此条未作修改，也招来了非议。北大教授贺卫方认为，“刑事诉讼法乃限制政府权力，保障人权，维护自由之基本大法”，修正案的立法宗旨在一开始就强调“为了保证刑法的正确实施”，已然跑偏，“诉讼法的任务难道就是保证实体法的实施吗？程序法有其独立价值。践踏程序，以逞实体，法治国所不为者也。”

在业界和民间引起争议最大的条款是修正案草案第八十四条：“除无法通知或者涉嫌危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪等严重犯罪，通知可能有碍侦查的情形以外，应当把拘留的原因和羁押的处所，在拘留后24小时以内，通知……家属。”

“对于24小时内不通知家属者，何时通知，法条不著一字。是否意味着可以是几个月或几年？关键还在于，整个立法都贯穿着一个可怕倾向：对公安等行政权力缺乏司法审查。建议：对是否构成不通知，应由法院审查。”后来，贺卫方又认为，通知家属不应有例外，“思来想去，这条还是废除为好。试想，一个人被拘留了，政府居然不告知其家人，家人也只好满世界找――是自杀了，走失了，还是……通知家人在极个别情况下会给侦查带来某些妨碍，但是相对政府秘密逮捕和监禁带来的不正义，得不偿失。”

除开对具体条款的争议，多位学者的共识是：修改刑事诉讼法，要特别重视解决实践难题，要尊重国情，增强法律规定的针对性和可操作性。与以往相比，本次对刑诉法如何修改的讨论更加务实，而不仅仅是满足于理论上的完美设计。

尽管各部门的权力博弈令刑诉法修订格外复杂，但其中可圈可点的部分并不少，更为人性化成为社会各界对此次刑诉法修订的共识之一。

资料显示，本次修正案草案增加了“不得强迫任何人证实自己有罪”等表述，还规定“证人没有正当理由不按人民法院通知出庭作证的，人民法院可以强制其到庭，但是被告人的配偶、父母、子女除外。”这种不要求“大义灭亲”的规定，成为本次刑诉法修改的亮点之一。

对于外界关于刑诉法修订“在‘打折’中进步”的说法，北京大学刑事诉讼法学博士、中国青年政治学院副教授门金玲认为，任何改革、任何进步都不是一蹴而就的，都是一步一步走下去的，“所以，我认为此次刑诉法修改的进步意义还是主要的”。

法学专家普遍认为：15年来首次大修的刑诉法，有利于犯罪嫌疑人人权保护。修法目标是在打击犯罪与保障人权之间寻找平衡点，更加符合有关国际公约倡导的以非羁押措施保障犯罪嫌疑人权利的精神。

民意的充分发酵

记者注意到，草案在全国人大网上公布不到一天时间，收到的意见已超过6000条；截至9月中旬，已收到5.1万多条意见。这是继个人所得税法修改以来，又一部引起网友广泛关注的法律，体现出公众极高的关注度和参与度。对于民意能在草案修订过程中所起的作用，人们拭目以待。

此前，已有研究报告注意到了中国日益高涨的民意正不断浸透在法律完善的进程中。有相关机构研究了民意表达对公共管理的影响，认为网络给公民和法律法规制定者之间搭建了一座桥梁，民意正不断推动法律的发展。2003年以来，民意表达促进了多条法律法规的完善，包括“非典”与《突发公共卫生事件应急条例》；三聚氰胺乳品事件与《婴幼儿配方乳粉审查细则》；“钓鱼执法”与《上海市行政执法人员执法行为规范》；“开胸验肺”和新版《尘肺病诊断标准》的出台等。物权法的制订过程，更是堪称近年来我国“开门立法”的典范，受到了社会的空前关注。婚姻法修正案、食品安全法、劳动合同法、社会保险法、车船税法……每一部法律的诞生，都凝聚着广大公众的智慧和心血。有学者认为，这反映出我国群众民主、法治意识的显著提高，也显示出立法机关与民意互动的不断增强。

今年，个税起征点的修改更被普遍认为是民意的一大胜利。年初，温总理在与广大网友在线交流时表示，政府将把提高个税起征点作为年内改善民生的第一件实事。以此为契机，提高个税起征点进入政府议事日程；4月，全国人大常委会初次审议的个税法修正案草案中，将现行起征点从每月2000元提高到每月3000元；4月25日，中国人大网就个税法修正案草案公开咨询民意，一个多月里共收到23万多条意见，创近年国家立法公开咨询意见数量之最，结果显示，有85%的民众认为3000元起征点太低；6月30日，十一届全国人大常委会第二十一次会议表决通过了个税法修正案，将个税起征点提高到3500元，自9月1日起实施。有评论认为，起征点上调至3500元系中央回应“23万条民意”之举。

立法法修改意见篇6

【论文关键词】宪法修改 修宪程序 社会效益 论文论文摘要：宪法修改是保持宪法现实适应性的重要途径之一。而修宪则需要科学的修宪程序规制，这样才能真正实现修宪的社会效益和政治效益。本文通过研究我国目前的修宪程序，就宪法修改程序存在的问题，在结合国外成功经验的基础上，提出了我国修宪程序完善的相关设想。 宪法修改程序是指宪法在正式实施后，由于其部分或全部规定与现实社会发展不相适应，有修改权的国家机关对其内容作适当性修正的步骤和程序。为了解决成文宪法的稳定性与现实宪法的恒动性之问的矛盾，必须对宪法进行适时修改。宪法作为国家的根本大法和治国安邦的总章程，在修改过程中，必须有严格宪法修改程序，以控制宪法修改的频度和期限，既增强宪法的适应能力，又保持成文宪法的相对稳定性。目前，几乎所有的成文宪法国家，都在其宪法典中对宪法修改程序中的一些基木问题作了全面系统的规定。这些历经时间涤荡的程序性规则，积淀于各国的宪政制度之中，成为维护宪法秩序、保障各项宪法规范的科学、公正所不可或缺的前提条件。 一、我国修宪程序的宪法规范 从各国对宪法修改程序的规定看，宪法修改的程序主要包括提案程序、公告程序、议决程序、公布程序等四个方面的内容。我国自从1954年制定首部宪法以来，共进行了九次修宪，其中大修即全面修改三次，小修即局部修改六次。，丰富的修宪实践，促进了我国宪法修改程序逐步完善。现行1982年宪法明确规定：“宪法的修使人们对于修宪程序的特殊性和严肃性有了清晰的认识。但是，与其他国家的宪法修改制度相比较和宪法修改的现实需要来看，我国宪法修改的程序尚存在一些不足。改，由全国人民代表大会常务委员会或者五分之一以上人大代表提议，并有全国人民代表大会以全体代表的三分之二以上多数通过。”这一规定对于宪法修改程序中的两个核心问题一宪法修正案议案的提出和表决一做了明确的规范， 二、我国现行修宪程序中的不足 (一)执政党领导和参与修宪的实际程序过于直接，修宪建议提出缺乏宪法规制 从我国的历次修宪实际程序看，中国产党均具体领导和参与了修宪程序，包括提出具体的修宪建议或者修宪草案，这已经成为我国修宪程序中的惯例。中国共产党作为中国工人阶级的先锋队和中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心，党的性质和执政党地位决定了中国共产党上是我国修宪程序的实际领导者。它直接领导和参与我国修宪程序，虽有利于坚持党的领导，实现党的主张和人民意志的统一，维护宪法的权威性，但也导致了一些问题：首先政策性修宪现象的出现，给人修宪工具化的观感。我国每次修宪实际都是先由执政党提出建议，且每次修宪都发生于执政党的全国代表人会之后。而且修宪内容也主要是反映执政党的最新理论、政策、方针。这种执政党新的理论、政策的宪法化，往往给人造成一种修宪不过是执政党实现自身政策的策略选择，给人一种修宪工具化的观感。其次，修宪作为一种创造宪法的特殊机制，不能脱离“宪法是公民权利的保障书”这个根本目的去创制新的宪法规范。要实现修宪对公民权利的维护和保障，在修宪程序中必须要保证公民的参与性，“参与原则适用于各项制度”。0在我国历次修宪过程中，中国共产党也十分注意广泛征求各方意见，但是毕竟范围较窄，且保密性很强，拟建议修宪的内容仅限于很少人知晓。再次，中国共产党领导和参与修宪的实际程序缺乏宪法和法律规制，导致党在实际修宪程序巾作法不统一，具有一定的任意性。另外，由于我国每次修宪实际_卜都是由执政党主导，执政党提出具体的修宪草案或建议案，全国人大及其常委会只是被动同意执政党的修宪草案或建议案，这就导致了全围人大及其常委会在修宪实际程序中基本处于虚置化。 (二)提案程序设置很不合理且存在环节缺失 第一，根据1982宪法规定，只有全国人大常委会和全国人大代表可以提出宪法修改的提案，而且从修宪的实际程序来看，也多由全国人大常委会根据中共中央的建议提出修宪草案。因此，享有提出提案的主体相对较少；第二，代表的提案人数要求过多，短短十几时间要求达到近3000名代表中的五分之一才能提出议案很难实现；第三，缺乏修宪提案的前置程序设置，无法对提案初稿的形成提供程序规制和保障。 (三)宪法修改的其他步骤缺乏专门的程序规定且衔接不足。 第一，充分的讨论是宪法修改的草案进行审议的前提和基础，但宪法规范中却没有相应的程序规定，而且实践中每次人大召开会议”会期非常短”而“ 议程特别满”，造成对修宪的议案没有进行充分地讨论，各方的意见不能充分的表达，全国人大对已经成为既成事实的宪法修正案只能被动的接受或者不接受；第二，没有设置辩论程序，导致社会各方利益主体的诉求没有充分得到表达；第三，表决程序过于简单化，而且实践中多是“捆绑式”表决，或者全部肯定或者全部否定；第四，对宪法修改公布程序重视认识不足，没有具体的宪法修正案公布程序，这是我国立法的一项空自。 三、我国修宪程序的完善 (一)改进和完善中国共产党领导和参与我国修宪的程序规制中困共产党是我国的执政党，在社会生活的各个方面发挥着重要作用。党通过领导和参与我国修宪的实际程序，把反映人民共同意志和利益要求的方针、政策通过修宪程序，及时转化为宪法规范，从而在法律上保证了人民根本利益的实现。因此，在修宪的实际程序中，必须坚持党的领导。但是，党的领导只能是一种政治领导，而不是大包大揽，更不是越俎代庖。在修宪实践中，必须改进和完善党领导和参与我国修程序的方式。首先，要明确中国共产党的修宪建议权并不等同于修宪提案权，二者有着本质区别，中国共产党并不是我国宪法修正案的提案主体。因此，中共中央向全国人大常委会提出修宪建议时，不宜过分具体，而仅应是一些纲领性、原则性的指导。这样，才能充分调动修宪机关自身的积极性、主动性，改变修宪工作中的被动地位，同时避免党政不分现象的出现。其次，执政党由于其特殊地位，在国家政治生活中起着举足轻重的作用。因此，执政党在提出修宪建议，特别要慎之又慎，建议内容本身要具有科学性和民主性，避免一言立法或一言废法现象的出现。再者，宪法中增加或制定专门的政党法明确规定有关执政党实际领导、参与修宪的行为和程序，以促进执政党依法修宪，改变执政党修宪更多是依靠执政党内部文件和惯例行事的现状 (二)完善宪法修改提案权的主体及相关程序的建设 我国宪法中明确规定了修宪提案权主体为全国人大常委会或五分之一以上的全国人大代表，在制度层面上并没有明确赋予其它主体的提案动议权。0因此，我国的提案主体过于单一，参考国外立法例，建议适当增an-些宪法修改提案权主体如一定的机关、团体和社会组织等。同时，代表的提案权人数要求过多，全国人大会人大会期又过短，这就造成代表的提案权流于形式，很难实现。因此，适当放宽修宪提案权代表人数和全国人大的会期是十分必要的。另外，宪法作为国家的根本大法和治国安邦的总章程，对宪法的修改必须设置严格的程序，在提案阶段也不例外。建议在提案阶段设置相应的审议程序，一方面过滤掉一些不适合的修宪意见，把它们组织在修宪的启动程序之中；另一方面，使得纳入宪法修正案的意见真正能够体现民情，表达民意，反映全国人民的共同愿望和要求。 (三)完善宪法修改中的其他相关程序制度 1．增加修宪的公告程序，保证公民参与修宪的权利 在1982修宪草案草拟过程中，全国人大常委会通过关于公布修宪草案的决议，将宪法草案交付全国人民讨论，取得了不错的效果。修宪作为国家民主生活的大事，人民知情权和参与权。通过公告程序，把宪法修改草案告知全民，组织人民群众进行广泛的讨论，不仅可以使修改宪法的议案集思广益而且对全民来说也是一次难得的宪法观念宣传和教育。因此，在国宪法修改程序中应设置公告程序，其中应包括公告机关、公告限、公告方式等相关规定。 2．构建科学的审议程序 全国人民代表大会常务委员会或者五分之一以上人大代表提出修宪议案稿，全国人大要审议。但日前，我国现行的宪法并无明确的宪法修改审议程序。立法的空白，迫切要求我们着手构建修宪的审议程序，保证全国人大依法行使其最高立法权和立法监督权。首先，明确审议机构设置，成立专门的审议机关。借鉴1982年修宪经验，可在主席团领导下成立宪法工作小组，或由主席团决定将法律委员会作为宪法修改的日常机关，专门负责接收、研究转交修宪议案及审议意见，同时提}}{修正案草案的修改稿，经主席团讨论同意后提交大会表决。再者，设置审议中辩论程序，使各方利益主体意见在法律规定的范围内得到充分。这其中应包括辩论登记、辩论的主持、辩论的议题、辩论顺序利时问限制、辩论秩序的维护、对辩论结果的表决及各方的不同意见记录备案，并予以公开等事项。 3．明确修宪的决议程序 我国现行宪法仅规定了 ，宪法的修改由全国人民代表大会以全体代表的2／3以上的多数通过。但这里的全体代表是以出席会议的代表还是应以出席会议的全体代表为准，应予以明确规定。此外，对于宪法修正案有异议的，应在表决之后予以记录备案，而不能简单的置之不理。再者，如前所述，我国宪法实践中，对宪法修正案采用捆绑式议决通过的方式，这也是不科学的。这种简单的全盘肯定和全盘否定的做法是会掩盖一些显而易见的错误。因此，借鉴国外的做法，建议采取一条一条地逐次议决通过，从而使议决方式更趋向科学、合理，使宪法修改程序更具严肃性、规范性。 4．公布程序法定化 公布是修宪程序中的重要环节，它在修宪程序中具有独立的地位和价值。首先，它是宪法修正案取得法律效力的必要条件。另外，通过的宪法修正案只有经过公布，才能为广大人民群众知晓，守法才有了可能。再者，它也是限制国家权力恣意妄为的重要手段。由于各国政治制度、历史传统的差异，各国宪法的公布机关不尽相同，有的由国家元首公布，有的由代议机关公布，也有的由行政机关公布的。在我国宪法中，并没有明确的规定究竟由谁公布宪法修正案，但实践中往往是由全国人大主席团以全国人大公告的形式公布宪法修正案的。因此，建议尽早把我国宪法修正案的公布程序法定化，明确宪法修正案的公布机关和生效的时间。 依法治国，建设法治国家，是我们一个多世纪以来的梦想。而依法治国的核心是依宪治国。通过研究我国目前的修宪程序，探寻修宪行为科学规律，并通过将一定的修宪程序上升为法律形式加以确定，使之成为修宪中必须遵守的行为准则，以赋予修宪行为以科学、稳定、合法的形式，从而为我国科学立宪刨造条件

立法法修改意见篇7

今年6月27日至30日，我赴北京列席十一届全国人大常委会第二十一次会议。4天时间，3次全体会议，5场分组审议，完成了13项议程。其中，特别令我难忘的是对个人所得税法修正案的审议，其过程可谓是一波三折。

观点大碰撞

今年4月，个人所得税法修正案草案初次上会审议，拟将个税起征点从2000元提高至3000元。4月2s目，草案一审后，全国人大常委会向社会公开征求意见。36天内，共收到来自82707位网民的237684条意见。“仅15％网友赞成3000元起征点”!经过梳理，全国人大原汁原味地向公众进行反馈。在如此低的民意支持率下，公众期待提交上会的二审稿能够吸纳民意作出修改，将起征点进一步提高。

然而，6月27日再次提交全国人大常委会会议审议的个税法修正案二审稿，仍旧维持3000元起征点。

“23万多条意见，依旧置之不顾”，“人民被忽悠了”。闻此消息，网友难抑失望之情。实际上，不仅仅是网友，全国人大常委会组成人员在分组审议二审稿时，争论也十分激烈。

归纳起来，意见主要分为三类：

一些人认为，方案已经综合考虑了网民的意见以及目前我国的税收状况、基本国情，比较合理，赞成按3000元的方案进行表决。

另一些人认为，起征点定为3000元明显未考虑网民的意见，连续追问：“那么多群众那么多的意见，为什么不尊重?听取了半天意见，为什么最后还是维持不变?”“对如此集中的意见，草案未作回应，这很难向公众解释清楚。对社会公众的意见听而不闻，久而久之，就会挫伤人民群众参与立法工作的积极性。”有常委会组成人员甚至明确表示：“如果方案不调整，一定投反对票。”这在以往的审议讨论中是非常罕见的。

还有少部分人认为，既然目前没有形成一致的意见，可以把问题留到以后讨论，经过进一步调研，到下次审议时再表决。

我的发言

我基本持上述第二种观点。27日下午分组审议时，我发表了自己的意见――

这次我能够列席参加十一届全国人大常委会第二十一次会议，非常高兴。我个人理解，国家已经把个税法的修订上升到“调节收入分配、缩小贫富差距、实现社会公平”的高度。而通过网络向全社会公众征集到23万多条意见，不但原汁原味地分析出了个税法修订背后的民意，也真实地展现了个税背后的民情，充分表达了政府民主的姿态。作为最高国家权力机关，全国人大这次树立了民意征集的典范，使民意有效地进入立法领域。现在高度有了，态度也有了，个税法修订就缺少力度了。

昨天报到领取会议文件后，看到起征点仍然设定为3000元，我吃了一惊。我觉得，这些民意是全国人大常委会向全社会征集后获得的，如果对这些民意没有反应，这就不仅仅是修改个税法的问题了，而是另一方面的问题了。

今年“两会”期间，曾有记者采访我们，问个税起征点调到多少合适，有许多代表也是只凭感觉说了一个数，没有经过测算。3000元合理，还是4000元合理?这个我讲不清楚，但是我认为一定要重视社会的呼声，顺应民意。否则，以后我们有重要的法律出台前，还要不要公开征求意见?

得益于民声的力量

由于公众、人大代表和常委会组成人员对进一步提高个税起征点的呼声强烈，6月30日提交表决的个税法修正案草案将起征点提高至3500元。本来，大家以为起征点3003元是板上钉钉的事了，没想到最后关头提高了500元。而一部法律在短短3天时间内作出这样的调整，这在我国立法史上也是少见的。因为顺应了民意，下午的表决也很顺利，134票赞成、6票反对、11票弃权、2人未按表决器。

个税起征点最终决定提高到3500元，这“得益于民声的力量”，也得益于全国人大常委会组成人员的坚持。正如全国人大常委会委员长吴邦国在会议结束时说的：“在这次会议上，我们本着认真负责的态度，综合考虑备方面意见，积极与国务院沟通协调，经过充分审议、反复研究，对草案作了进一步修改。”

税收一小步，立法一大步。立法应该倾听民意，吸收了民意的立法也更有利于公民提高自觉守法的意识。一部法律的制定和修改，不可能完全达成一致，也不可能满足所有人的利益诉求，需要兼顾各方面的需求，需要在各个需求之间找准平衡点。就像这次个税法修订，既是一个国计问题，也是一个民生问题，需要在利国和利民之间找到平衡点，也需要在高收入和低收入人群之间找到平衡点。如果无视民意，那么恐怕得到的是“有形”的税收，失去的是“无形”的公信力。尊重民意，体现科学，在科学立法、民主立法之间找到最佳平衡点，这是个税法修改给我们的启示，也是提高立法质量的基本准则。

立法法修改意见篇8

2011年11月，省十一届人大常委会第二十九次会议审议了省人民政府提请的《浙江省道路运输条例（草案）》（以下简称草案）。会后，法制委员会将草案印发省人大代表、省有关部门、各市县区人大常委会和地方立法专家库成员征求意见，并在地方立法网上公布，公开征求社会各界意见。同时到杭州、宁波、温州、湖州、嘉兴等地调研，听取省人大代表、政府及有关部门、道路运输相关企业和从业人员的意见。2012年3月9日，召开座谈会听取省有关部门意见。3月14日召开专家论证会，听取专家意见。根据省人大常委会组成人员的审议意见和各地、各方面的意见，在反复研究和修改的基础上，提出了草案修改稿，并与省人大财政经济委员会进行了沟通。3月 16日，法制委员会召开会议，对草案修改稿进行了审议。现将审议修改的主要情况报告如下：

一、关于适用范围。草案第二条对道路运输经营的范围作了规定。一些地方和部门提出，企业以自有车辆为本单位生产经营而运输货物的行为不属于道路运输经营，本条例应当明确规定不属于本条例调整范围。为了进一步明确本条例的调整范围，建议增加规定：本条例所称道路运输经营是指单位或者个人以汽车为他人提供道路旅客运输或者道路货物运输服务的经营活动。（草案修改稿第二条第二款）

二、关于公共汽车站立乘员席的设立。草案第二十一条规定，行经城镇建成区、一级公路的公共汽车可以设立站立乘员席。财经委和一些地方提出，尽管我省各地农村公路等级有所提高，路面状况明显好转，但大部分仍是二级以下标准。如果按照该规定执行，我省相当部分行驶于城市与农村之间的城乡公交汽车将不能设立站立乘员席，不利于推进城乡公交一体化。根据调查，我省很多地方对行经二级、三级公路的大量公共汽车均已设立了站立乘员席。如嘉兴自2003年以来行经二级以下公路的公共汽车共有950辆，其中有415辆设立了站立乘员席；湖州自2004年以来行经二级以下公路的公共汽车共有540辆，其中有250辆设立了站立乘员席；绍兴自2002年以来二级以下公路上行使的公共汽车设立站立乘员席的已达1000辆之多。从实践情况看，在市、县人民政府组织有关部门对二级、三级公路的路况进行勘查改造，并制定安全保障措施的前提下，行经该公路的公共汽车设立站立乘员席，可以有效保障通行安全。为此，建议将上述规定修改为：“在城镇建成区范围内行驶的公共汽车可以设立站立乘员席。”“除高速公路以外的三级以上公路的路况、站台设施、标志标线以及公共汽车车况和车辆行驶速度等符合安全保障要求的，市、县人民政府可以决定行经该公路的公共汽车设立站立乘员席。”（草案修改稿第十五条）

三、关于出租汽车客运管理。草案第二章第三节对出租汽车客运经营作了规定。一些地方和部门提出，当前出租汽车管理中的问题比较突出，草案应当针对社会比较关注的问题作进一步补充规定，以加强出租汽车行业的规范和管理。为此，草案修改稿根据各地各方面意见，增加规定了出租汽车客运经营权的期限、有偿使用金的缴纳、服务质量考核制度、出租汽车服务区和电话召车系统的建设等方面的内容。（草案修改稿第十八条、第十九条、第二十六条）

四、关于客运出租汽车驾驶人员权利的保障。草案第二十四条规定，出租汽车客运经营者应当合理确定出租汽车承包费、管理费标准，保障出租汽车驾驶人员的劳动报酬、休息休假、社会保险等合法权益。一些地方和出租汽车驾驶人员提出，目前出租汽车行业普遍存在驾驶人员劳动权益保障不到位、承包费和风险抵押金缴纳数额过高、劳动强度过大等现象，亟需立法予以规范，草案的上述规定过于原则，针对性和可操作性不强。为此，建议增加规定：“鼓励出租汽车客运经营者与驾驶人员签订劳动合同，实行员工化管理。”“出租汽车客运经营者与驾驶人员签订承包合同的，双方应当协商确定承包费、风险保证金等事项；承包费和风险保证金的数额不得高于县级以上道路运输管理机构规定的最高限额。”“出租汽车客运经营者应当通过安排替班驾驶人员、免收驾驶人员必要休息时间班费和病假时间班费等方法，减轻驾驶人员劳动强度，保障驾驶人员休息休假权利。”（草案修改稿第二十五条）

五、关于行政强制措施的实施主体。草案第八十条规定，道路运输管理机构对没有车辆营运证又无法当场提供其他有效证件的车辆可以予以扣押。根据《中华人民共和国行政强制法》第七十条的规定，只有法律、行政法规有权授予具有管理公共事务职能的组织实行行政强制，地方性法规无此权限。由于《中华人民共和国道路运输条例》并未授权属于事业单位的道路运输管理机构对客运出租汽车和客运公共汽车予以扣押，草案作此授权不符合行政强制法的规定。为此，建议将草案上述规定修改为：道路运输管理机构对没有车辆营运证又无法当场提供其他有效证件的经营车辆，可以予以扣押；但对其中客运公共汽车、客运出租汽车，应当由交通运输主管部门予以扣押。（草案修改稿第六十三条第一款）

六、关于校车安全管理。一些常委会组成人员提出，目前校车发生事故，造成学生人身伤亡的现象时有发生，应当明确将校车安全管理的内容纳入本条例的调整范围，予以规范。鉴于校车安全管理不是单纯的道路运输管理问题，国务院也正在制定有关校车安全管理的行政法规，并已将草案向社会公开征求意见，建议待国务院行政法规出台后，根据实际情况和需要再研究考虑有关校车安全管理的地方立法。为此，建议对校车安全管理作衔接式规定。（草案修改稿第八十一条第二款）

此外，根据财经委和一些常委会组成人员的意见，对草案与国家法律法规重复的内容和不属于本条例调整范围的内容予以合并或者删除，草案的条文数量从九十五条减少到八十二条。同时，根据修改内容，对法律责任也作了相应修改完善。

法制委员会认为，《浙江省道路运输条例（草案）》经过多次修改，符合法律、行政法规，切合浙江实际，内容已比较成熟，建议常委会本次会议审议通过。