立法法与立法质量

两年前我在一篇主张提高中国立法质量的文章中，提出立法质量问题已经成为关乎中国立法以至整个法治大局能否健康发展的一个严重问题，一个要害问题。并从立法观念、制度和运作技术等不同侧面对提高中国立法质量作出分析、提出对策。现在，《立法法》已经出台，这部专门规范立法的法律与中国立法质量有什么关系？它本身的质量如何？这些都是引人瞩目的重要问题，需要我们给予关注和回答。

《立法法》首先是一部专门对中国立法加以制度规范的法律。而立法质量与立法所由产生、存在和运行的制度环境有直接的关联，比较健全的立法制度同比较好的立法质量，通常是一个问题的两个方面，是皮存毛附的关系。当然，一种立法制度体系对立法质量的影响有怎样的效果，在相当大的程度上取决于这种制度本身的状况。《立法法》确立的原则和设定的制度的本身质量状况，将在相当大的程度上决定中国立法的整体质量。如果这种原则和制度本身是高质量的，根据它产生、存在和运行的立法亦相应会有较高的质量；如果这种原则和制度本身的质量尚待改善，我们对根据它而产生、存在和运行的立法会有怎样的质量，就要有一个比较现实的态度，而不宜寄予过高的期望。

《立法法》的产生对提升中国立法质量有重要价值。它作为中国现时期规范整个立法的一部基本法律，规定了立法的政治原则、法治原则、民主原则和方法原则，从而为整个立法指明了基本方向；作为以成文法为传统的中国立法文化在今天的一种集中而重大的表述，它以法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、行政规章这些成文法法的渊源为枢纽来规制中国立法，从而为人们把握现时期中国立法的大局提供了清楚的线索；作为实行单一制、有着长久而极为深厚的中央集中统一领导传统的国情的能动反映，它一方面以法律为重心、以中央为大局，另一方面也在一定程度上反映地方立法，因而进一步形成和巩固了与迄今存在的国情大致吻合的中央统一领导和一定程度分权的立法体制；特别值得提出的是，作为以制度形式规范立法的一部基本法律，它界定了中央与地方、权力机关与政府之间的立法权限范围以及它们之间的相互关系，确定了以法律为主导的各种法的渊源的立法程序，从而为中国立法的健康有效的发展形成了硬环境。所有这些，可以说都是《立法法》有质量的体现。按照《立法法》确立的这些原则和制度推展中国立法，对立法质量无疑会发生直接的影响。

另一方面，《立法法》在质量方面也有瑕疵。宏观方面：其一，《立法法》的总则部分虽规定了立法的民主原则和方法原则，但在其后的各章正文中，很少使这些原则具体化，这就可能使得这些原则难以有效实施。其二，《立法法》极少涉及和规制立法技术事项，而立法技术在现代立法中是同立法制度并重的一个方面，对质量立法的影响更直接更广泛，现代立法法一般都以较大的比重对立法技术作出规定。严格地说，这部《立法法》不是并非名副其实，它实际上只是《立法权限和立法程序法》。其三，《立法法》在借鉴国外先进立法经验方面明显不足，的最近几十年来国外在运用立法方式规制立法本身方面所积聚的不少可以为我们借鉴甚至移植的经验注意不够。即便像立法听证这类已被广为证明是行之有效的制度，我们的《立法法》也只是在规定法律的立法程序方面有所涉及。其四，《立法法》完全没有规定法律责任，对不尽立法职守或违反《立法法》的行为，没有设置必要的追究责任的制度，这不仅是立法大忌的一种表现-行为模式和后果模式严重脱节，而且这种情形的存在必然使《立法法》设置的权力或权利、职责或义务难能有效实现。此类问题还可以列举一些，它们的存在，不能不影响着《立法法》这部法中之法、榜样之法的质量和形象。

微观方面，《立法法》有待改善之处则更多些。这里仅以立法语言文字问题试举一例：《立法法》第82条规定：“部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。”这一条就有三个毛病：（1）主语不明。“部门规章”、“地方政府规章”本来应是主语，但由于文字表述不妥，让人感到“××之间”成了主语，而“之间”是不能作为主语的。（2）说“××之间”“具有同等效力”、“在各自的权限范围内施行”，是不通的。“之间”是一种时空状态，怎能发生“具有同等效力”、“在各自的权限范围内施行”的问题？（3）说规章“在各自的权限范围内施行”，有悖法理常识。“权限范围”通常与实体性的主体相联。比如说“全国人大的权限范围”等。规章无论作为一种规范性文件，还是作为一种法的渊源，通常都与“效力范围”、“调整范围”相联。尽管存在着规章可以规定什么、不能规定什么的问题，但这类问题的存在只是表明有权制定规章的主体能否通过规章规定什么，并不表明规章本身有无什么权限。

有人问：《立法法》的起草和制定持续了七年，为什么还有这么多的质量问题？实际上，法律、法规、规章的质量状况，并不一定同它们的起草和制定花费多少时间成正比。在某种意义上甚至可以说，起草的时间越长，法的质量可能越有问题。因为如果不是走了较为糟糕的弯路，一个法，即使是很重要的法律，通常并不需要花费过长的时间。世界立法史上不乏以不太长的时间成功制定一部重大法典的实例，《法国民法典》这样一部鸿篇巨制的全部初稿的草拟工作只用了四个月；这部法典从起草到全部公布的整个立法过程，总共只用了3年零7个月。数不清的法学家对《法国民法典》发表了数不清的议论，但迄无指责《法国民法典》的起草和制定时间太短而质量有问题的。国外一个议员的任期通常只有几年，如果一部法律要花费多年的时间才能起草和制定出来，他们在任期之内在立法方面还能有什么作为？我国法制尚不先进，起草和制定一个法往往要走较为糟糕的弯路，花费相当长的时间。这本来是不正常的。但“假作真时真亦假”，以至于逐渐使人们习以为常，以至于如果我们主张以正常的亦即不太长的时间起草和制定一部法典时，总难为人们所接受。

《立法法》是法中之法，它的起草工作是由最高立法机关的法制工作机构直接担当的，为什么也有这么多的质量问题？原因主要有四个。一是中国立法和整个法治还不先进；二是最近二十年来偏重于立法的数量而疏于质量，在立法领域未能及时形成注重质量的氛围或环境；三是立法理论研究尚未广泛发展起来并受到重视，立法实践中未能有效地发挥专家的作用，专家立法在中国至今仍然非常落后，立法主要是被视为一项工作而远没有被视为一种科学；四是立法者的专业水平或素质普遍有待改善，迄今仍然未能形成一个立法人才辈出的局面。这些问题的存在，决定了即便是最高立法机关的法制工作机构，也未必一定能够产生高质量的法律。在这些原因中，立法者的质量问题首先应当引起我们的注意。立法的质量问题，在很大程度上是人的质量问题。要提升中国立法质量，需要有健全而科学的制度，更需要有相当数量的能够提升中国立法质量的人来参与立法。

北京

大学法学院·周旺生