立法体系论文范文

时间:2023-03-04 12:59:54

立法体系论文

立法体系论文范文第1篇

中国旅游业是一个新兴产业部门,它虽然起步较晚,但已在改革开放中,伴随着国民经济的腾飞而发展起来,形成了较为完善的产业结构,截止到93年底,全国有旅游饭店2552家,客房38.6万间,旅行社3288家。定点餐馆1100多家,定点购物商店1100多家,旅游汽车5万多辆,定点娱乐设施300多家。北京市有涉外定点饭店231家,旅行社316家,定点餐馆183家,定点商店151家。对外开放景区266个。横向上,吃、住、行、游、娱、购六大行业综合配套,平衡发展;纵向上,形成了以七大旅游热点城市为中心的遍及全国的旅游产品网络。使其无论从规模到效益,都已成为第三产业的支柱行业,仅1994年我国旅游外汇收入就达73.23亿美元,接待入境旅游人数4386万人,国内旅游人数4.5亿人次,回笼人民币950亿元。而北京旅游业1994年突破20亿美元,与贸易创汇基本持平,接待海外旅游者203万人次,创历史最好水平。中国的旅游业正在以它特有的朝气和发展潜力迈向二十一世纪。

但是,同一切新生事物一样,中国旅游业作为一个新兴产业部门毕竟还有很多不成熟的地方,尤其在法制建设上。如何建立健全与社会整体相适应的法制体系,以法治业,以法兴业,这是摆在我们面前的一个严峻课题。本文拟就这一问题在此作一阐述。

一、旅游市场现存的问题。

目前旅游市场尚是一个不成熟的市场,因而存在许多问题。从宏观上讲,主要是:1、旅游宏观调控乏力。行政管理部门权威不够,缺乏强有力的宏观调控机构。部门所有、各自为政的传统习惯难以改变,局部利益和地方保护主义,使市场难以实行统一管理。同时,与管理相应的一系列配套政策、法律法规、措施未跟上,使行业管理形成既无“权力”又无“法力”。2、现行旅游体制难以适应现代企业制度的要求,特别是国营旅游企业,面临着与全国国营企业共同的问题,也就是如何转换经营机制的问题。3、旅游业发展到如此规模,但“旅游法”以及与旅游相关的法律,如“饭店法”、“旅游安全法”、“旅游景区安全管理法”等至今未出台。与我国市场经济的法制体系日趋成熟形成了巨大的反差,使旅游业发展的许多问题无法确定下来,旅游业在国民经济中的地位不能法定化,旅游行业管理的范围、旅游管理职能的划分等长期以来有争议的问题得不到解决。从微观上讲,由于法律制度不健全,旅游市场也出现了许多问题:企业之间利用不正当手段窃取商业秘密,盗用企业名称,损害企业利益等竞争行为;推销假冒伪劣产品,侵犯旅游者合法权益;服务态度恶劣,故意刁难旅游者,擅自减少服务项目,改变旅游日程;导游不导,擅离职守,造成旅游者人身、财产损失;餐饮质量低劣,不符合卫生标准,甚至出现食物中毒;“黑导”、“黑车”、“黑摄影”扰乱旅游市场秩序;景区商贩尾随兜售,强买强卖,致使景区秩序混乱等。

旅游市场出现的这些问题,无论是宏观的还是微观的,它们之间有着内在的联系,从法律的角度看,这些联系都带有某些法律上的特点,都有可能转化为法律问题。这是因为各个主体都有法律法规明确规定的权利和义务,彼此之间如果侵犯了其合法权益,即会引发出法律问题。如旅游行政管理部门在宏观调控,实施管理行为时,侵犯了旅游企业和旅游者的合法权益,违法对其造成损害就要承担赔偿责任;旅游企业未向旅游者提供约定的服务标准也要承担违约责任,如果因旅游职工个人原因所造成,企业则要追究个人的法律责任;旅游者在游览过程中进行违法活动也要受到法律的制裁;同样旅游者人身、财产受到损害也会要求直接责任者担当法律责任等。因此在市场经济下,在法制的国家里,一切问题都有可能转化为法律问题。

二、政府必须对旅游市场进行调控。

旅游业的调控是指政府为实现旅游业供需总量的平衡,保持旅游业持续、稳定、协调发展,而对旅游市场进行的调节和控制。

为什么在建立社会主义市场经济中还要提出旅游市场调控问题?主要基于以下原因:1、旅游业的特性决定的,旅游业是一项综合性、依托性极强的行业,它的涉及面之广,覆盖面之大,是其它行业无法比拟的,也正因为如此,决定着它具有一定的脆弱性。只要任何一个行业、任何一个市场风吹草动,都会对旅游业产生一定的影响。旅游供给是由旅游需求所决定的,而旅游需求只能通过旅游行政管理部门收集各种信息,经过综合分析才能从宏观上把握旅游需求的脉络,指导旅游供给的发展。而旅游业本身是一个综合性的产业部门,旅游业内部的吃、住、行、游、娱、购六大行业存在客观比例,要求按比例协调发展,而市场调节是一种事后调节,有一定的时间差,旅游企业及个人掌握的信息不灵,微观决策有一定的被动性和盲目性,一旦决策失误,就可能出现结构失调,浪费了旅游供给,损失了效率,所以单靠市场本身调节不能保持旅游业的良性发展。因此,对旅游业来说,政府调控尤为重要。2、市场功能有缺陷。例如,有些当事人不付代价便可得到来自外部的经济好处:如兴建道路可以带来附近地价上涨,同时可以使道路附近的旅游企业的地理区位升值,还有旅游饭店及旅游景点建成后,附近的旅游企业也因此受益,出现所谓“搭车”现象;有些旅游企业的活动会造成外部主体的经济及其它方面的损失而得不到补偿,如:娱乐场所对附近居民的干扰情况,旅游景点的开发,可能由于保护措施跟不上,容易造成环境污染,我国接待的旅游者大多来自发达国家,他们的消费水平高,可能会引起国内一部分居民的模仿和攀比,形成“消费早熟”,最终可能拉动旅游区的物价上涨。这类外部影响一般不可能通过市场机制的自发作用得到补偿和纠正。3、我国虽然幅员辽阔,资源丰富,但旅游资源分布比较分散,且周围环境较差,而我国又是一个发展中国家,国家财力有限,只有通过旅游行政管理部门总体考虑,用有限的资金重点地逐步开发,才能形成我国旅游业的“拳头产品”,才能在强手如林的世界旅游市场上占有一席之地。

旅游市场的这些特点阐明了调控的至关重要。因此只有发挥政府旅游机构的调控作用,才能保证旅游业的良性发展。

三、法制是实行调控的根本手段。

综上所述,旅游业实行调控是社会主义市场经济的客观要求,如何才能有效地对旅游业实行调控呢?笔者认为法制是实行调控的根本手段,这是因为:

1、调控的模式是“国家调节市场,市场引导企业”,其核心是对市场的调控,而法制是维护市场经济秩序的一个主要手段(另外两个分别是:监督体系、同业之间监督和企业自律)。

2、法制是社会主义市场经济的客观要求,社会主义市场经济体制的建立和完善,必须有完备的法制来规范和保障,从这个意义上说:社会主义市场经济就是法制经济,对旅游业调控也必须用法律手段。而且社会主义市场经济法制体系框架已经基本形成,为我们依法调控旅游业创造了良好的法律环境。

3、法制也是我国旅游业17年发展历史经验的总结和概括。经济政策、必要的行政手段、经济法规是调控的主要手段,前两个手段在我国旅游业的发展过程中都发挥过作用,但由于它们存在一定的弱点,必须进入法制阶段。大体可分三个阶段:(1)、以经济政策为主阶段(1978—1985年)。这一阶段的主要标志是建立了机构,并提出了具体的旅游发展政策。1978年以来,随着旅游业的迅速发展,规模日益扩大,旅游供给严重短缺,制约了我国旅游业的发展,为了调动社会各方面的力量,中央于1984年提出我国旅游发展的“四个转变”,旅游基础设施的建设要“五个一起上”的政策,这些政策的提出,调动了社会各方面办旅游的积极性,旅游业取得了长足的发展。但由于政策太概括、太笼统,对政策理解的偏差以及与此相适应的配套政策、措施、管理办法没有同步跟上,管理机构的权威不够,没有及时出台一套严密的法规,旅游管理部门在实践上无法实行强有力的、有效的调控,导致了调控失调,旅游市场混乱。(2)、以行政手段为主阶段——行业管理阶段(1986—1988年)。从1986年开始,我国旅游业列入了国民经济和社会发展规划,我国旅游业作为国民经济和社会发展的一个部门和一项产业纳入了全社会统一管理的轨道,同时也向旅游管理部门提出了加强行业统一管理的要求,为了加强行业管理,全国强化了管理机构,国务院成立了以吴学谦副总理为主任的国家旅游事业委员会,各地理顺了机构,1986年12月17日,中共北京市委、市政府决定撤销原市旅游局和原市饭店总公司建制,按照宏观加强管理、微观放开搞活的原则成立了北京市旅游事业管理局,统一管理北京城乡旅游事业,改变了过去多头、分散管理的局面。这对加强旅游全行业管理,提高旅游服务质量,产生了积极作用。但由于行政手段主要是计划经济的产物,因此在调控中容易陷入“一放就乱,一管就死”的恶性循环。(3)、向法制手段过渡(1989年至今)。我国旅游业前10年的发展,经历了从旅游政策为主,到旅游行政手段为主阶段,每一阶段都是对前一阶段的完善和深化,同时也是我国旅游业发展水平的客观反映。随着社会主义市场经济的发展,对旅游业的宏观调控提出了新的要求,一方面要继续贯彻执行以前所制定的至今仍行之有效的方针政策,针对旅游业发展中出现的新问题,采取有效的行政措施,但更重要的是要加强法制建设,这才是解决旅游业中存在问题的根本所在。1985年5月,国务院颁布了《旅行社管理暂行条例》,这是我国第一部旅游行政法规,标志着我国依法管理旅游业的开始,1989年以后,经过了以前两个手段为主的调控实践后,两个手段的弱点逐渐暴露出来,旅游管理机构在实践中认识到了法制的作用,转向以法制作为调控的主要手段。在旅行社、旅游涉外饭店、导游管理等旅游业的基本环节和重大问题上陆续颁布了许多旅游单项法律、规定和办法,其中经国务院批准颁布的行政规章有四个,国家旅游局在职权范围内制定了70多个行业规章,各地旅游行政部门也根据各地的实际制定了许多地方性旅游法规。

四、加强法制建设,依法调控旅游业。

法制是加强旅游业宏观调控的根本所在,但从旅游业法制建设的现状来看,我们认为应从以下三个方面加强法制建设,尽快形成旅游法制体系,使旅游业的发展有法可依,才能保持旅游业良性发展。

旅游法制体系应包括以下四个层次,即:(1)、旅游法,是旅游法规体系中的主体法,需要全国人大常委会批准颁布,现在尚未出台;(2)、条例、规定等,是由国务院颁发或批准,由国家旅游局颁布的,如《旅行社管理暂行条例》、《导游人员管理暂行规定》;(3)、国家旅游局在自己职权范围内制定颁发的规章、制度、办法等,如《旅行社管理暂行条例施行办法》等;(4)、地方政府或地方旅游行政管理部门制定颁发的地方旅游法规,如《北京市执行〈旅行社管理暂行条例施行办法〉的处罚细则》等。旅游立法主要是培育旅游市场机制,建立旅游市场规则,维护旅游市场秩序,包括以下四个方面,即:(1)、市场主体制度,即关于市场当事人必须具备的权利能力和行为能力的法律规范;(2)、经济合同制度;(3)、市场竞争规则,即明确市场竞争的性质、范围以及是否正当的法律制度;(4)、市场调控制度,即旅游行政部门对旅游市场宏观调控的制度化、法律化。

1、尽快出台旅游法。

我国的“旅游法”从1982年开始起草,几易其稿,但始终未列入国家的立法计划,这其中既有认识上的原因,也确实存在不少困难。困难之一:旅游业是综合性行业,其覆盖社会生活面广,行业界面模糊,很难规范。如旅游饭店分属众多的部门,虽然旅游部门所属的饭店占有一定的比例,但由于“利益驱动”,旅游行政管理部门实际上很难对所有饭店进行管理,数量众多的以销售旅游品为主的商店,其属性上更多的为商业成分,更难有一个统一的运行规则,因此,制定旅游法的阻力也就比较大。困难之二:与相关法规的衔接在技术上复杂,如根据现行法律规定,风景名胜区和文物景观的管理权分属建设部门和文物部门,《风景名胜管理条例》、《文物保护法》已经实行,对管理权的归属等都作了明确规定,如果《旅游法》规定由旅游部门管理风景名胜区等,必然与现行法律发生冲突,但旅游业作为一个综合性的产业部门又不能将这些部门割裂开来。这些困难都需要经过周密思考,认真分析,全面平衡,慎重决策的工作加以解决。

出台旅游法是旅游业发展的客观要求:(1)、我国旅游业经过了十几年的发展,已经具备了相当大的行业规模,亟需将旅游业在国民经济中的地位和作用法定化。(2)、旅游业作为一个产业部门,应有本行业的基本法律。近几年旅游业中出现的一些问题,也说明了必须依靠法律,规范旅游市场,保护旅游企业和旅游者的合法权益,才能促进旅游业的健康发展。(3)、由于旅游业的综合性,只有尽快出台“旅游法”才能实现对旅游业的宏观调控,协调旅游事业与其他行业的关系,妥善处理与有关行业法规的衔接。(4)、要建立健全我国的旅游法制体系,“旅游法”是一个基本法,应尽先出台。同时,多年的旅游管理实践表明,仅靠单项法规,不足以调整旅游活动中产生的所有旅游法律关系。当今的旅游业经过了十几年的大发展,已造就了出台旅游法的社会基础和良好条件。首先社会对旅游业的性质、特点、规律等都有了基本的了解和认识,承认了旅游业有其自身的发展规律,发现了旅游业中存在的问题,看到了需要解决的困难,明确了法律所要解决的基本问题。其次,奠定了较为雄厚的组织基础。十多年的旅游立法、执法实践,在各级旅游行政管理部门中都有了法制工作机构,并培养了一批旅游法制干部。

旅游法应主要包括旅游业发展中带有根本性的问题,把国家对旅游业的发展方针、政策、战略法定化,协调与旅游业发展相关的各方面关系和利益,如:旅游业在国民经济中的地位和作用,旅游业的行业范围,旅游行政管理机构、职责、管理权限等内容。在体例上,可分为十章,即总则(地位、作用、范围)、旅游行政管理机构(机构、职责、权限)、旅游资源、旅游业发展规划、旅游客源市场、旅游教育、旅游者的投诉与受理、旅游派驻机构、法律责任、附则。

2、抓住旅游业发展的几个主要环节,没有制定出法规的,尽快制定;已经出台的法规,要加以配套和完善。

由于旅游法的出台比较复杂,涉及面广,难以在短期内出台,而旅游业的发展又迫切地需要法制来规范,因此,旅游行政机关可以在自己职权范围以内,抓住旅游业发展中的几个主要环节,没有制定出法规的,尽快制定。饭店现在已经具有了一定的规模,而且是旅游业中的一个主要环节,但现在处于无法可依的阶段,应尽快制定《旅游涉外饭店管理暂行规定》,还要抓紧制定《旅游车船管理条例》等旅游业发展急需的法规,尽快改变旅游管理无法可依的状况,在无旅游“大法”的情况下,争取做到在旅游活动中的几个主要环节上有“小法”可依。要根据旅游业发展的需要,抓紧已经出台规章的配套、完善,使其具有可操作性,如尽快制定《导游人员管理暂行规定》的实施细则。同时要根据旅游业发展的需要,修改、补充、完善现有法规,如国务院于1985年施行了《旅行社管理暂行条例》,在当时的历史条件下,对旅行社的发展,起到了积极的作用,但随着我国经济体制改革的不断深化和我国旅游业的发展,旅行社的情况发生了很大的变化,突出表现为:旅行社体制呈多元化趋势,即由以往单一的国有旅行社,发展为以国有制为主体,集体所有制、联营制、股份制相继出现的趋势,还出现了合资旅行社;由以往国、中、青三大旅行社为骨干,为数不多的旅行社经营旅游业务,发展为数量众多的旅行社相互竞争的局面;由以往单一的接待入境旅游,发展为入境旅游、国内旅游与有控制的居民自费出境旅游相结合的格局。由此产生的各种新的法律关系在现行的《暂行条例》中都没有规定,亟需补充、修订。同时在旅行社的经济成份、经营形式、经营业务、经营规模变化发展的同时,出现了大量迫切需要解决的问题,如:由于缺乏必要的旅行社经营行为规则,无法统一有效的管理旅行社经营行为,造成旅游市场秩序的紊乱;由于缺乏必要的保障机制,因旅行社责任造成的海内外旅游者人身伤害和财物损失,得不到有效地解决;由于缺乏必要的法律依据,旅行社违反“先收费,后接待”的原则,致使海外旅行社拖欠款情况十分严重,极大地影响了旅行社及相关旅游服务企业的正常经营。另外,现行《暂行条例》对旅游行政管理部门的行政处罚权规定不具体,难以操作,不能有效地制裁违法行为。旅行社作为“龙头”,旅行社管理法规是旅游法制体系中的重要组成部分,因此国家应以宪法和有关法律、法规为依据,结合旅行社发展的实际情况,把旅游业十几年发展经过实践检验证明是必要和有效的政策、规定,如许可证制度、年审制度、旅游保险制度、质量保证金制度等上升为法律规定,使之法制化。在制定或修改、完善现有法规的过程中,要用旅游行业的观点,从建立旅游法律体系的高度出发。

3、根据旅游业发展的需要,适时制定具有针对性的规定和制度,及时用法律手段调整旅游业发展中出现的新问题。

立法体系论文范文第2篇

[论文摘要]循环经济是我国实施可持续发展的重要手段之一,本文探讨了企业、政府和社会公众在发展循环经济过程中的努力途径,并对我国完善循环经济的法律和制度提出一些思路。

一、以宪法为核心理念,构建循环经济立法体系

一个国家的法是由宪法和一系列位阶不同的普通法律所组成的一个统一体系。宪法在一国法律体系中具有最高法律效力,普通法律都必须以宪法为依据而制定,不得与宪法相抵触。普通法律依据宪法的规定、原则及精神进行具体化,成为社会实际生活的具体规范。国家立法机关在制定普通法律时,必须以宪法为依据。普通法律的规定不得同宪法相抵触,否则无效。

在经济社会的发展中,公民对环境权、健康权、生命权的理解与要求越来越高。目前,环境权已得到越来越多的人们的认同,目前,世界上很多国家都把环境权写入《宪法》,国际社会以及一些国家开始用立法和法律解释的方式对环境权加以确认,立志于使环境权从应有权利向法定权利的转化。如法国政府内阁会议曾于2003年6月25日通过了关于《环境》的宪法草案。我国宪法第二十六条第一款规定“:国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害。”美国第九次修正案规定“不得因本宪法列举某些权利,而认为人民保有的其他权利被否定或被贬低。”“宪法第九次修正案被认为是包含公众免受不合理的环境质量降级的权利。”从上述不难看出,循环经济所体现的宗旨,在宪法中是有切实的依据的。同时,在制定关于循环经济发展的普通法律以及除普通法律以外的法的其他形式时,必须依据宪法的规定、原则及精神制定,不得与宪法相抵触。

二、借鉴国外循环经济的立法模式,构建我国的循环经济立法体系

我国是一个人口众多、资源相对匮乏、环境破坏问题严重的国家。发展循环经济起步较晚、理论研究也较为薄弱。要在我国发展循环经济模式、构筑循环经济法律体系,就需要在因地制宜的基础上,学习国外先进经验,少走弯路。我国循环经济立法必须坚持从实际出发,既要积极推进,又要循序渐进;既要突出重点,又要兼顾一般。我国循环经济立法体系框架可从以下三个方面来考虑:

(一)第一层面的基本法

政府的宏观调控与管理作用极大。客观上需要从全局的高度,制定一部能够统揽全局的、带有基本法性质的促进循环经济发展的法律。明确各级政府及其管理部门发展循环经济的权利和义务,明确全社会发展循环经济的途径和方向,利用政府强制管理的“有形之手”与发挥市场机制的“无形之手”的共同作用,从国家发展战略、规划和决策层次规范循环经济的发展。循环经济作为一种全新的经济发展模式,其核心是最有效地利用资源,提高经济增长的质量,从根本上保护和改善环境,是一场经济、环保和社会的重大变革,需要权威的法律手段作为支撑、保护和引导。因此制定循环经济的基本法是十分必要的。从这一层面来考虑应制定《循环经济促进法》。

(二)第二层面的综合性法律

目前,我国现有的环境与资源保护法律法规许多属于综合性质,不少是在20世纪80年代末或90年代初制定的。当时的立法目的、法律的基本原则和制度还带有计划经济色彩,以环境污染防治为核心的环境法体系在环境管理机构设置、环境保护基本原则及法律责任等方面存在重污染防治规范而轻生态环境与资源保护的缺陷,因此对这些法律法规应及时修改,适应发展循环经济的需要。

(三)第三层面的针对各种产品性质制定的具体法律法规属于第三层面的立法问题,如主要工业废弃物、农业废弃物、废包装、废塑料、废玻璃、废旧家电、废旧电子产品、建筑废物、厨房垃圾、废旧汽车及其配件等大宗废物的专业性循环利用问题,既属于企业层次上的问题,又属于区域和全社会层次上的问题,现行的相关法律和行政法规规定零散,缺乏系统和综合性的解决机制,要加快制定针对各种产品性质、操作性强的具体法律法规建设步伐。

三、通过立法,建立约束激励机制

(一)通过科技立法,促进循环经济快速发展

政府应切实发挥建立循环经济型社会的主导作用,开办各类研发机构。除了发挥政府办的研发机构“国家队”、“主力军”的作用,从事多方面的研发,特别是重点攻关项目的研发,还要鼓励、引导、支持民营机构的研发和企业的研发活动。研发机构的任务,就是从本地实际出发,研究和开发适用有效的可以替代传统做法的资源节约型的新材料、新能源、新工艺、新产品,研究和开发使各类废弃物利用更充分、质量更高、附加值更大的新技术、新工艺。

各地政府不仅要为政府办的研发机构提供资金,而且应每年拿出资金,以课题招标的方式扶持民营研发机构和企业的研发活动。要依法保护研发机构成果的知识产权,同时通过科学教育、科学知识普及,进一步传播增进大众对科技的理解和参与,形成一个政府、产业、教育、学术、金融、民间组织及个人等共同推动科技创新的局面。

(二)建造绿色财政制度

购买性支出政策。在购买性支出的投资性支出方面,政府应增加投入,促进有利于循环经济发展的配套公共设施建设,例如,大型水利工程、城市地下管道铺设、绿色园林城市建设、公路修建等。在购买性支出的消费性支出方面,政府可通过实际的绿色购买行为促进循环经济的发展,例如,优先采购具有绿色标志的、通过ISO14000体系认证的、非一次性的、包装简化的、用标准化配件生产的产品。通过改变政府的购买行为,可以影响消费者和企业的生产方向,从而促进循环经济的发展。

财政补贴政策。政府可以考虑给开展循环经济的企业以财政补贴的照顾,如采取物价补贴、企业亏损补贴、财政贴息、税前还贷等。同时,对企业生产经营过程中使用的无污染或减少污染的机器设备实行加速折旧制度。政府对企业通过有针对性的财政补贴,可调动企业循环经济建设的积极性,从而指导整个社会资源向循环经济的方向发展。

许可证制度。政府确定某一地区排污或排污浓度的总体水平,实现污染许可证的发放量等于该总体水平。发放许可证时,可结合企业现有排污情况,成比例缩小允许的污染物排放数量,超标部门给予经济甚至是法律的惩罚。

财政信贷制度。信贷制度是环境经济制度的重要组成部分之一。它可以根据循环经济的要求,对不同对象实行不同的信贷制度,即优惠信贷制度或严格信贷制度。这样做的好处是将对实施循环型经营的企业给予更加优惠的待遇,鼓励人们朝着循环型发展模式的方向去生产和消费。

完善现有税费制度。政府可以制订出特别的税、费政策。这一方面,国外同样也有先例。此外,如美国的税收减免政策、日本的特别退税政策,以及荷兰利用税法条款来推动清洁生产技术的开发和应用。另外,发达国家还普遍采取了其它一些税收政策,如征收生态税、填埋和焚烧税、新鲜材料税。各级政府应加强政策引导,通过实行“绿色税”等措施,利用政策导向和经济杠杆,促使企业、公民自觉地为建立循环型生态社会进行绿色生产、绿色消费,推动建设循环型经济社会。

利用奖金等多种奖励手段。政府可以设立一些具体的奖励政策和制度,重视和支持那些具有基础性和创新性、并对企业有实用价值的资源开发利用的新工艺、新方法,通过减少资源消耗来实现对污染的防治。如美国1995年设立的“总统绿色化学挑战奖”,英国2000年开始颁发的JerwoodSalters环境奖。日本政府在许多城市设立了资源回收奖励制度,目的是要鼓励市民回收有用资源的积极性。为促使废弃物回收再利用,日本大阪市对回收报纸、硬板纸、旧布等废弃物的社区、学校等集体发放奖金;并在全市设置了80多处牛奶纸盒回收点,以免费购买图书方式鼓励市民回收牛奶纸盒;对回收100只铅罐或600个牛奶罐的市民予以100日元的奖励。泰国曼谷市建立“垃圾银行”,鼓励少年儿童收集垃圾、分类装袋,并交由“垃圾银行”处理。“垃圾银行”每3个月计息一次,以铅笔、书本、袜子等生活必需品作为利息,予以奖励。

(三)建立约束机制

政府优先购买资源再生产品。通过干预各级政府的购买行为,促进资源再生产品在政府采购中占据优先地位。美国几乎所有的州都有对使用再生材料的产品实行政府优先购买的相关政策或法规。联邦审计人员有权对各联邦机构的再生产品购买进行检查,对未能按规定购买的行为将处以罚金。在河北省的循环经济建设中,我们也不妨效仿这一手段,并通过立法形式加以巩固。超级秘书网

建立“一赔”、“二停”、“三分开”制度。国家环保总局环境监察局副局长田为勇认为,要建立“一赔”“、二停”“、三分开”制度“:一赔”就是建立公众的赔偿制度,公众可以直接将污染企业告到法院,用法律手段强制要求排污企业为污染后果赔偿,达到迫使企业整改的目的。“二停”是加大环保执法力度,一停企业生产,停产整顿排污不合格企业,直到整改完毕;二停项目,治污不达标企业所在地的政府,一段时间内不准上新项目或者改造工程。“三分开”是对新建项目的环境管理实施评价与审查分开、评审与验收分开、审查与监督分开。此提议非常值得推行。

立法体系论文范文第3篇

【关键词】:区域行政立法协作行政立法州际立法协作州际协定

在我国,区域经济一体化的发展趋势对地方政府各自为政的传统行政立法体制提出了挑战。面对区域内多个地方行政立法主体,加强区域行政立法协作,建设统一协调的区域法制环境,已经成为区域经济发展的迫切要求。本文在分析我国区域行政立法协作现状和美国州际立法协作成功经验的基础上,试图提出完善我国区域行政立法协作机制的建议。

一、现实问题:区域经济一体化与区域行政立法协作

我国是单一制国家,立法权主要掌握在中央,但考虑到地方在政治、经济、文化及社会发展上的不平衡性,为了便于地方政府能够根据当地的需要和特色执行法律,安排地方性事务,发挥地方的主动性和积极性,我国《宪法》和《立法法》赋予了地方政府一定的行政立法权,即制定地方规章或政府规章的权力。这种因地制宜的地方政府立法虽然满足了不同地方的不同需要,激发了地方政府的积极性,但是这种地方立法的差异必须控制在合理的范围内,否则“可能带来仅从本地区特殊性考虑的负面影响,从而使法治的推进形成一种以地域为中心的分割现象”,[1]造成地方行政立法的分散化和碎片化。特别是随着生产社会化的发展,我国地区间的经济互动日益频繁,联系日益紧密,区域经济向一体化方向发展的趋势日益明显,地方行政立法碎片化的弊端逐渐显露出来,主要表现在以下方面:

(1)各地对一些具有共性的问题规定不统一,甚至相互冲突,造成执法不公,不利于区域一体化的发展。如道路运输车辆收费各省高低不同,一些车主钻空子,到收费低的省市给车辆落籍,却在另一些省市的公路上长期运行,产生了不公平现象,也不利于区域交通一体化的发展。

(2)受地方利益的驱动,一些地方政府在政府规章中设置贸易壁垒,限制外地商品流入,给地方保护披上合法的外衣,严重阻碍区域经济的发展。

(3)出于辖区利益最大化的考虑,通过行政立法展开制度上的恶性竞争,不利于地方的长远利益和区域经济协调发展。如2003年初,苏浙沪三地举行联合招商引资活动,区域内的各个城市政府纷纷出台新的规章和规范性文件,竞相展开“倾销式竞争”,并用“跳楼价”来争夺外资;不仅如此,地方政府还降低或废弃企业进入的管制标准,从而忽视了地方自然与人文资源的保护,这些行为对社会与国家的整体利益造成了很大的威胁,使得竞争双方陷入了低水平恶性竞争的“囚徒困境”,也导致了同级地方政府间关系的恶化。

(4)对需要合力解决的事项各自为政,不利于区域性行政管理的开展。例如对环境污染行为的处罚,各地政府规章对处罚标准、实施机关、处罚方式的规定存在差异,而环境污染一般都具有跨区域的特性,这种差异明显不利于省际的环境协调执法,降低了执法效率。

统一的法制是统一的市场体系得以形成和有效运作的根本保障。[2]区域经济一体化的发展对区域内统一协调的法制环境提出了迫切要求。在现有的立法体系下,面对区域内多个地方法制建设和法律实施主体,要实现统一协调的法制环境,只能靠协作。而地方政府作为地方规章的制定主体,加强行政立法上的协作,成为区域经济一体化发展的必然要求。正如经济全球化的发展要求“一国将不能继续排他地制定和颁布政策,而必须日益广泛地与他国和私人组织合作、协商和相互配合,以实现其目标。”[3]同样,区域一体化的发展也要求地方政府不能各自为政地制定规章,而应该相互协商和配合,加强合作,建立协调统一的行政法制环境。具体而言,在行政立法上的协作,即区域行政立法协作,应包括三方面的内容:

(1)立法信息和经验的交流与共享;

(2)法律冲突的调整和解决;

(3)联合立法。

实践中,不少地方已经进行了区域行政立法协作的有益探索。这种立法协作主要包括三个层面:

一是地方政府之间互派人员,学习对方先进的立法经验,改革、废除一些落后的方面,并对相互间已经存在或可能存在的规章冲突进行沟通和协商,相互交换解决意见;

二是由某一个或几个地区牵头以举办座谈会的形式,分析各自立法的优势和缺点,总结区域间存在的立法冲突,讨论协调规章冲突的手段、途径,但并不对地区间的立法冲突进行实质性磋商或协调;

三是由各省市联席召开区域大会,针对区域内的某些立法冲突共同进行磋商,并由双方签订联合协议。[4]

很明显,这种协调工作仍然停留在法律冲突事后的补救层面,是一种纠纷或冲突的解决机制,具有事后性。虽然这种协调机制对于建立统一的区域法制环境是十分必要的,但不是充分的。建设统一协调的区域法制环境,事后冲突解决机制只能作为一种必要的补充,更重要的是需要事前进行协作、避免冲突的发生。2006年初,辽宁、黑龙江、吉林三省政府法制办在沈阳召开了东北三省政府立法工作协作座谈会,就东北三省区域行政立法协作与交流进行了研讨,并签订了《东北三省政府立法协作框架协议》,协议规定立法协作采取紧密型协作、半紧密型协作和分散型协作等三种形式。对于政府关注、群众关心的难点、热点、重点立法项目,采取紧密型协作方式,三省成立联合工作组;对于共性的立法项目,采取半紧密型联合方式,由一省牵头组织起草,其他两省予以配合;对于三省共识的其他项目,由各省根据本省实际,独立进行立法,立法结果三省共享。东北三省的此举开创了我国区域行政立法协作框架的先河,将协作的时间提到法律制定之前,是一种避免规章冲突的事前合作。但是这种立法协作还是新生事物,很多操作办法还正在摸索之中。

总之,我国区域行政立法协作尚处于实践探索阶段,从内容到形式还都有待于进一步完善和深化,需要在进一步完善事后的规章冲突解决机制的同时,更加注重立法前的协调与磋商机制,从交换信息、协调冲突的初级协作走向更高层次的联合立法。在这种情况下,学习和借鉴其他国家协调地区立法的成功经验就成为必不可少的一课。

二、经验借鉴:美国州际立法协作的实践分析

美国是一个联邦制国家,各州都有自己的宪法和独立的立法权,这种联邦分权体制的一个特征就是能够提供不同的政策和法律去适应一个国家不同地区的不同需求与偏好。但各州法律政策的多样性也带来了大量麻烦的问题。例如律师们必须处理各个州各种冲突的判例和法律条文,州法律的多样性带来的不同标准也给在州际进行的商业活动带来麻烦。针对上述问题,美国各州主要通过成立协作机构和签订州际协定的形式来加强立法上的协作,保障法制的趋于一致。

(一)统一州法全国委员会和建议性州立法委员会

统一州法全国委员会和建议性州立法委员会是美国推动州际立法协作的主要机构。统一州法全国委员会(TheNationalConferenceofCommissionersonUniformStateLaws)起源于19世纪末美国的法律统一运动。1889年美国律师协会通过了一个致力于统一各州法律制定的联合行动方案,并于1892年组织了统一州法委员会全国会议,七个州的代表参加了第一次会议。随着统一州法全国委员会影响的扩大,越来越多的州参加进来。至1912年,所有的州都任命了委员,哥伦比亚特区、波多黎各和维尔京群岛也随后任命了委员。目前,统一州法全国委员会由近300名委员组成,这些委员必须是法律界人士,如律师、法官、州立法机关人士、法学教授等,除了委员会日常运作开支之外,委员们没有任何工资和补偿。

统一州法全国委员会每年召开一次大会,其主要任务和目的就是研究、起草和向各州推荐其起草的统一法和示范法。统一州法全国委员会的委员们对一个统一法律磋商达成一致意见,是一个漫长的过程。首先由范围和内容审议委员会对统一州法的议案进行考察和筛选,就其中适合于草拟统一法的议题报告给执行委员会。然后,执行委员会审议该建议报告,一旦通过,则由执行委员会指定一个由统一州法委员组成的起草委员会负责草拟该议题的草案。草案经执行委员会讨论后才能提交统一州法委员会全体会议讨论,而且每个草案至少要在两届年会上由全体委员逐条审议。最后,法案还要由各州的统一州法委员会委员代表按一州一票进行投票。出席统一州法委员会会议的大多数州且不少于20个州投票通过后,该法案才能成为正式的统一法或示范法。[5]当然,统一法或示范法的通过并不意味着统一州法委员会工作的终结,委员们还有一项更艰巨的任务要完成,即劝导所在州的立法机关接受和通过—这恰恰是统一州法工作中最难的一部分。一般来讲,说服所有的或者大多数州立法机关通过一部统一的法律,需要好几年。1951年起草的统一商业法典在1965年前获得了49个州的通过,而路易斯安那州的立法机关直到1991年才通过这一法典。统一州法全国委员会后来修订了统一商法典第二部分的第9条,2001年之前只有28个州的立法机关通过了这一修订。[6]

虽然统一法从起草、通过到采纳,每一步都显得十分艰难,但仍然取得了相当的成果。统一州法全国委员会在其成立后的100多年间,已经颁布了200多个统一法,其中有100多个被一个以上的州采用。[7]

统一州法全国委员会不仅起草统一的州法草案,也为州立法机关提供指导性的法律范本。如会议起草的行政程序法已被多数州修正并制定成为法律。在这些范本的引领下,各州的法律差别逐步缩小。

建议性州立法委员会(CommitteeonSuggestedStateLegislation)是州政府委员会(CouncilofGovernment)的一个下属委员会,负责收集和整理各州已经实施的法律,并将各州推荐来的比较有价值的法律编纂成册,提供给各州的立法机构作参考,使各州在相互模仿的过程中完善本州法律,并在一定程度上实现各州法律的统一。[8]建议性州立法委员会的出版物《建议性州立法》(SuggestedStateLegislation)每年出版一卷,其内容为经过筛选的各州提交的立法建议和法律草案。与统一州法全国委员会有所不同,《建议性州立法》是为有意在某一领域立法的州政府官员提供借鉴,或者作为了解各州所关注领域的指南。[9]

(二)州际协定

州际协定(InterstateCompact),顾名思义,就是两个州或者多个州之间的协议,缔约州受协议约束,就像商业交易中双方或者多方当事人受合同约束一样。州际协定起源于北美殖民地时代,用于解决殖民地之间的边界争端。经过几个世纪的发展,州际协定已成为一个多样化的机制:可以用来协调各州提供的服务和规章政策的规定,联合进行设施建设和经营,建立新的地区政府实体,还可以通过签订州际协定的方式制定同样的法律,在50个州建立共同的政策,从而否定了国会在这一问题上立法的需要,如1960年起草的《关于州际收养中儿童安置的州际协定》、1963年的《州际驾驶证协定》。

由于“州际协定就是州让渡部分与其他州签订的协定”,[10]因此,州际协定的缔结程序,尤其是协定的磋商,与国际条约的缔结程序有些相似,一般说来,州际协定的缔结需要经过三个环节:磋商达成一致意见,形成暂时性的协定—提交州立法机关批准—如果协定是政治性的,取得国会的同意。在协定提交相应州立法机关讨论通过之前,需要就有关重要的行政、财政、物质和技术问题进行磋商,并就争议的事项达成一致意见。

在美国的联邦体制下,州际协定同时具有合同和州法的性质。[11]州际协定作为州之间的协议,首先具有合同的性质。这就意味着缔约州必须受到他们所同意的协议条款的拘束,州际协定一旦生效,就不能被成员州单方面修改或废止,除非州际协定本身允许这样做。如果作为成员州的一方违反或者没有履行协定的条款,另一方可以向州法院或者联邦法院。[12]同时,州际协定还具有州法的性质,州际协定需要经过立法机关批准才能生效,并被收入州的法典(法律汇编),而且如果获得国会批准的话,还可以收入全国的法典。因此,州际协定具有制定法的效力和效果。

由于成员州必须受到州际协定的约束,因此,州际协定可以取代冲突的州法律,相当于在协定州的全部或部分领土范围内建立了一个统一法律。当协定与州法冲突时,协议优先适用;州际协定还优先于之后新制定的州法,成员州在州际协定生效后制定的法律不能和州际协定相冲突。正因为此,州际协定成为各州化解法律冲突、协调立法工作的有效工具。

(三)成功经验

虽然美国的州际立法协作是联邦体制下制度安排的产物,而且起草统一法、示范法,乃至协定的磋商都无法避免一个漫长而艰巨的过程,而我国中央集权体制下的区域行政立法协作完全可以在中央的干预和指引下取得更大更快的进展,但透过美国的统一州法全国委员会、建议性州立法委员会和州际协定所体现出来的协作理念和模式,无疑是值得我们学习和借鉴的。

第一,平等、自愿的理念和协商的模式。无论是州际协定中对暂时性协定的磋商,还是统一州法中对统一法草案的讨论,都是建立在平等、协商的基础上,最后协定是否能通过、统一法草案是否被采纳,还都取决于各州立法机关的表决。整个过程都体现出了平等、自愿的理念。这种理念和模式有助于地方政府在保证自己利益的同时,寻求区域共同的利益,使立法协作更容易展开。

第二,专门的协调机构。协调工作的顺利开展,需要组织的推进。统一州法全国委员会和建议性州立法委员会对于美国州际法律的协调和统一发挥了重要的作用。这些机构虽然只是自愿性的组织,没有足够的权威,但其为各州立法信息的交流,提供了一个平台,并从组织上增进了各州间的联系。

第三,示范法的作用。统一州法全国委员会每年都会就各州共同关注的问题制定统一法和示范法,两者的区别是:统一法旨在各州就此事项达成普遍一致,而示范法旨在为相关主题立法提供法律范本。虽然是否采纳属于各州保留的权力,但各州在制定相关主题的法律时一般都会参考和借鉴这些法案的模式和条款,实际上起到了一个法律范本的作用。各州可以根据自己情况选择采用或者修改后采用,不仅减少了立法成本,而且有助于减少各州间的法律分歧。

第四,资源共享、信息交流。在美国,不仅有专门的机构,如建议性州立法委员会负责收集和整理各州的法律,各州的政府官员、州政府委员会及其协作组织也热衷于向委员会提交自己认为有价值的法律和立法建议。这种信息交流和资源共享,不仅为各州的立法提供了可供参考的素材,也避免了因为信息不对称导致的立法冲突。

第五,协定的灵活运用。美国的州际协定是协调各州法律、达成统一政策和联合行动的最古老的机制。州际协定能够提供一个清晰的、有法律约束力的协议,并能经受政府的更替和观念的变化,对各州共同面临的问题进行规范和约束。在程序上,通过各州立法机关批准和州长的签署,赋予其州法的效力。这种利用契约来协调和统一地方立法的方式,既不影响地方立法权的独立行使,又能够协调冲突的法律、统一共同的政策。

三、制度构建:我国区域行政立法协作机制的完善

从上述美国协调州际立法的实践分析中可以看出,无论是统一州法全国委员会、建议性州立法委员会,还是州际协定,都侧重于事前的立法协作,尤其是州际协定实际上是以契约的方式进行联合立法,这种事前立法协作的机制对完善我国区域行政立法协作,具有一定的借鉴作用。因此,笔者认为完善我国区域行政立法协作机制,可以从以下几个方面进行。

(一)构建和完善行政协议制度

行政协议是行政主体之间就公共事务管理达成的契约。由于契约与生俱来的平等、自愿、协商的特点,行政协议已经成为地方政府间实现合作和解决争端的重要机制。目前,我国长三角、珠三角地区以宣言、协议、备忘录、倡议书、意向书等称谓出现的行政协议已经成为区域合作的重要方式,如《长江三角洲旅游城市合作宣言》、《泛珠三角区域知识产权合作协议》、《泛珠三角综合交通运输体系合作专项规划纲要》等。

美国州际协定的经验告诉我们,行政协议是地方政府间开展立法协作和协调区域法制环境的有效方式。然而,行政协议在我国还只是实践中的一个既存事实,没有明确的法律依据。美国宪法“协定条款”[13]以默示的方式授权各州之间缔结协定的权利,而我国《宪法》、《地方组织法》并没有专门的“协议条款”,只是赋予地方政府管理地方事务的职权。虽然宪法和法律没有明确赋予地方政府间缔结协议的权力,但同样也没有禁止性的规定。因此,有学者认为,《宪法》与《地方组织法》实际上暗示或间接授予了地方政府缔结行政协议的权力,只要在宪法和法律规定的管理权限范围内,地方政府之间就有权缔结行政协议。[14]实践中广泛存在的行政协议即是对这一权力的默许。

在我国,利用契约模式进行的区域行政立法协作可以从三个层面进行:

一是通过协议的方式确立立法协作的基本框架,如东三省签订的《东北三省政府立法协作框架协议》,各地政府在协议中达成立法协作的意向,明确协作的方式、内容、主题,为具体的协作行为提供了依据。

二是通过协议的方式对地方规章中已经存在的冲突进行协调,达成处理意见,作为以后处理争议的依据。契约的平等协商机制有助于化解冲突;而将协商的结果用契约的方式固定下来,可以提供一个有效的约束。

三是借鉴美国州际协定的经验,利用行政协议进行地方政府联合立法。在美国,州际协定经过州立法机关批准后,直接就纳入州的法典,具有州法的效力。但是我国法治传统、立法形式等均与美国有很大差异,而且我国《立法法》只承认国务院各部门之间的联合立法,没有肯定省与省、市与市之间的联合立法模式。因此,在我国现行的立法体制下,通过契约进行地方政府间联合立法,不能直接将契约纳入制定法,只能采取“共同立法,分头颁布,同步实施”的方式。

具体说来,各地通过平等协商的方式共同拟定法律草案,并以契约的方式将其内容确定下来,然后由协议各方在各自的辖区内按照规章制定程序进行审查、讨论和通过,而且在名称上不冠以“长三角”、“东北三省”之类的区域名称,仍用所在省、市名称,如Xx省(xX市)Xxx条例。虽然联合立法的形式仍为各省、市分别通过的地方政府规章,但在法律内容上是一致的。

(二)完善政府间立法信息公开和交流制度

立法信息的交流与共享是区域行政立法协作的基本要求,信息交流是否通畅、迅速、准确,直接影响到区域行政立法协作的有效开展。通过交流信息,可以“了解其他地方允许或禁止的事项、鼓励的事项、许可的条件、处罚的幅度等,然后根据本地的实际情况做适当调整,以最大可能地减少统一法律体系内各地方之间法律规范的不一致。”要保证信息交流渠道的畅通,政府信息公开是必然要求。但在我国,地方政府间的利益冲突却成为政府信息公开的最大障碍,每个地方政府都希望对方信息完全公开,自己可以保留一些有利的信息,从而实现自身利益的最大化。

据调查,发生地区利益冲突最明显的领域是区域环境治理、产业结构布局、土地资源开发、资本市场资源配置和基础设施建设等方面。因为这些领域的经济活动对地区经济总量和增长速度具有重大影响,而地区经济总量和增长速度又是中央对地方政府工作业绩考核最重要的指标,故这些领域内政府间信息畅通的障碍是最大的。[15]

我国并不缺乏政府信息公开的立法。截止2005年6月,在全国31个省、自治区和直辖市中,已有11个地区的17个不同级别的地方政府制定了政府信息公开规定或办法,占全国地区总数的35.5%。[16]2007年4月,国务院又出台了《政府信息公开条例》。但是无论国务院的立法,还是地方的立法都限于政府信息如何向社会和个人公开,没有规定政府信息部门之间如何实现互联互通。笔者认为,政府间的立法信息公开交流机制可以通过三种方式实现:

一是围绕年度立法计划的制定和实施,举行年度例会。例会由区域内的各地方政府轮流承办,通过交流,互相了解各地立法动态和立法情况。

二是建立区域内行政立法主体的立法动态通报制度。对于区域内有共性的重大立法项目,在征求意见时还应听取区域内其他省市的意见。

三是交叉备案制度,即一个地方的政府规章除了根据《立法法》要求进行备案之外,还应该向区域内其他地方的人大常委会和人民政府进行备案。总之,通过多种形式的立法信息交流机制,互相通报重要的立法信息,相互学习、借鉴,实现立法资源的共享。

(三)成立区域行政立法协调委员会

美国的经验表明,组织的推动有助于立法协作的有效开展。在我国也可以成立类似于美国统一州法全国委员会和建议性州立法委员会的组织来负责区域行政立法的协调。这个组织可以采用委员会的形式,其成员由各个地方的政府法制办的负责人以及法律界的专家、学者组成。区域行政立法协调委员会可以从以下几个方面来促进地方政府在行政立法领域的协作:

第一,收集、整理和清理区域内地方政府规章。通过对各地政府规章的收集、整理,建立区域行政立法信息资料库,作为各地政府法制办信息交流共享的资源库。同时,根据促进区域经济和社会发展、协调区域法制的原则,配合各地的法规、规章清理工作,对各地行使行政立法权以来的各种规章进行全面清理,提出废止或修改的建议。

第二,收集和整理各地的立法计划和立法建议,针对区域内的共同性问题起草示范性的法律文本,作为区域内地方政府制定规章的参考。

第三,审查各地规章草案。为了避免区域内新的立法冲突,各地的规章草案在提交人民政府讨论通过前,应提交区域行政立法协调委员会进行审查,区域行政立法协调委员会虽然无权否决草案,但可以提出修改建议。

第四,协调现存地方立法的冲突。对于已经存在的立法冲突,可以提交区域行政立法协调委员会讨论,提出处理建议。

注释:

[1]杨解君:《走向法治的缺失言说(二)—法理、宪法与行政法的诊察》,北京大学出版社2005年版,第4页。

[2]张廉:《论法制统一的实现途径与措施》,载《法律科学》1997年第1期。

[3]Aman,AlfredC.“Globalization,Democracy,andtheNeedforaNewAdministrativeLaw”,IndianaJournalofGlobalLegalStudies,2003,Vol.10.

[4]王子正:《东北地区立法协调机制研究》,载《东北财经大学学报》2008年第1期。

[5]DetlevF.Vagts.“HarmonizingDivergentLaw:theAmericanExperience”.UniformLawReview.1998,No.2,p.713.

[6]Zimmerman,JosephF.InterstateCooperation:CompactandAdministrativeAgreement.Westport,CT,USA:GreenwoodPublishingGroup,Incorporated,2002.pp.11-12.

[7]访问时间:2009年3月12日。

[8]杨成良:《美国的统一州法运动》,载《山东师范大学学报》(人文社会科学版)2004年第6期。

[9]CommitteeonSuggestedStateLegislation.SuggestedStateLegislation.2008,Vol.67.

[10]Zimmerman,JosephF.InterstateCooperation:CompactandAdministrativeAgreement.Westport,CT,USA:GreenwoodPublishingGroup,Incorporated,2002.p.43.

[11]何渊:《州际协定—美国的政府间协调机制》,载《国家行政学院学报》2006年第2期。

[12]法院的选择取决于成员州在协定中的约定和是否经过国会批准。如果协定经过国会批准,则需要向相应的联邦地区法院。

[13]协定条款即美国联邦《宪法》第1条第10款第3项,该项规定:“任何一州,未经国会同意,……不得与它州或外国缔结协定或联盟。”这个规定通过否定性暗示,授权各州在国会同意的前提下缔结有法律约束力的协议。

[14]何渊:《论行政协议》,载《行政法学研究》2006年第3期。

[15]吴道富:《试论长三角区域经济一体化进程中的法制建设》,载经济法网

立法体系论文范文第4篇

行政程序的发展及其法治化,是社会民主法治发展的必然的结果[1]。19世纪末到20世纪初,一方面乃因社会事务的增加,需要广大的行政权力,另一方面随着行政权力的扩张,政府职能的转变,民主政治的发展,需要对行政权力进行制约,以保障人民的权利不被侵犯。这些正是促成行政程序法制定的原因,因为行政程序法是控制行政权行使的重要机制,两岸的行政程序法制应该说都是在这样的背景下催生的。

政治稳定与民主政治制度的确立,是行政程序法发展的政治基础和动力。行政程序法的立法必定以稳定的政治为前提,没有稳定的政治[2],社会秩序必定会动荡,遑论要求政府给予合理行政程序的对待。除了政治的稳定外,民主政治的确立也是推动行政程序法立法的动因。

政治民主化是促成行政程序立法的客观环境。台湾地区自1989年7月开始解严,结束自1949年以来长达50年的,政治民主化有了重大转折,政治逐渐开放,人民权利意识开始增长,产生一波社会运动的浪潮,人民藉由集会及游行,向政府表达自身权益的需求、对公共政策的不满,展现对政治的参与,社会迅速转变;而大陆地区在1982年通过新宪法,这对行政程序法产生了基础作用。此后,大陆地区开始朝政治民主化迈进,对行政程序法的推动,有正面的诱因。故政治民主化,必然促使人民权利意识增长,而行政程序法正符合人民维护自身权益的需求。民主政治故为行政程序法典的直接动力论文。

推动行政程序法制定的动力有一个共同的特点,便是社会转型压力大,不论是现在的大陆地区,还是1990年代的台湾,在政治、经济、社会乃至于法律,都面临新旧秩序的交错轮替。面对这样转型的压力,对于提供公平、公开与公正的行政程序,对于参与行政程序,来自于人民对行政机关的要求的声浪,亦随之而起,此成为推动行政程序法的最大动力。在程序的设计上,必然面临行政公正及行政效能提升的协调。

因此检视台湾地区制定行政程序法的时空,乃处于社会密集且快速的转型中,大陆地区也正是如此,行政程序法草案制定的当前,正是改革开放后,朝市场经济快步迈进,政府大力推动许多重要建设,经济快速成长。所以说行政程序法的产生和完善,经济发展占有重要地位。

此外,政府方面态度对于台湾地区行政程序法的制定也具有相当重要的影响,尤其是由政府透过专门调查或研究委员会的设置,进行负有任务的研究,更是推动立法进度的保证。除此之外,法学界的研究,不断撰写论文,尤其是透过法学研讨会提出草案,或是对政府公布的草案或研究报告召开专门的研讨会,更是促成行政程序法立法的一大动力。而大陆地区目前学术界对于行政程序法的理论也有热烈的讨论,未来行政程序法的立法过程,似亦有赖政府的推动[3]。

整体而言,行政程序立法,不能不考虑到社会转型的问题[4]。另外对政府权利扩张的控制以及对政府科学管理则是行政程序法典化的最主要原因。民主政治使人民权利意识提高,而经济发展是推动行政程序法的动力。经济的自由化必然会推动政治的民主化,政治民主化的结果必然会促使人民要求参与行政程序的决策过程,进而要求行政程序的公开、公正与公平,这是一个立法趋势。

相较于外国的立法过程,对实际行政运作作实证调查,一直是相当受到强调的重点[5]。台湾地区在制定行政程序法过程中,似有欠缺。大陆地区在制定行政程序法时,应该考量实际运作的情形进行立法,方能反映时代需求,毕竟法律不是理论,而是实际的运作。

(二)立法体系的比较

1、立法模式选择

关于行政程序法的法典化的立法,有其困难之处,其原因主要是范围广泛、性质复杂、变迁频繁[6]:其一,范围广泛:行政程序法的范围,远较其它法律为广泛,尤其政府任务增加,行政权日渐扩大,如何制约行政权的力量,以保障人民权利不被行政权的侵害,把行政程序法统一编纂,其困难自不待言。其二,性质复杂:行政活动多样、复杂,但各类行政行为,差异颇大,故编排一部统一法典,实不容易。其三,变迁频繁:行政法规为国家行政的运作规范,但是国家政策要因时制宜,随着时代改变必须有所改变。

但这些困难并非无法克服,各种行政程序法律规范有其特殊性,因此把所有行政程序法律规范,归纳在一部行政程序法中有其困难之处,但是制定各种行政程序共同适用的一般法则,也并非不可能,行政程序法立法目的通过努力是可以达成的。

面对行政程序的立法,首先要解决的是如何设计及架构法律体系之问题,参照各国立法例,立法结构大概有三种选择,试分析如下:

(1)并列式

这种立法模式是按照行政行为的类别确定行政程序法的基本架构。整个行政程序法分为若干部份,每一部分分为一种行政行为类型,各个部分内部采用线性结构,但整个行政程序法不是线性结构,而是并列结构。

并列式的结构并不可取。这种结构的立法,如同一部各种行政行为的汇编,由于个别的行政行为类型有许多共通性,因而使许多相同程序在同一部法典中大量重复,整个法律篇幅过长、拖累。虽然这种立法也有其优点,如各类行政行为程序自为一体,方便法律的实施。但是世界各国行政程序法基本上都不采这种立法结构方式。

(2)总括式

这种立法模式是打破行政行为的类别界线,按照行政程序法的时间性确定行政程序法的基本结构。此种结构与诉讼法的结构十分相似,其特征是以程序的时间性为结构基础,行政行为类别从属于行政程序的时间流程。

总括式结构对各类行政行为共有的程序制度进行归纳重组,显然能克服并列式篇幅过长、重复的缺点,使行政程序结构简洁,条理清晰。但其却难以兼顾各类行政行为特有的程序制度。

(3)总分式

这种立法模式将整个行政程序法分成两个部分,上半部采总括式,下半部采并列式。这种结构的特征是兼采上述两种方式,既作通则性规定,也做分则性的规定,能统一规范则统一规范,不能统一规范则依不同行为分开规定。

就行政程序法本身的特殊性而言,总分式的立法模式应是较好的选择。行政程序法典内容涵盖实体法与程序法;同时行政程序法调整范围广泛,各类行政法律关系差异很大,而行政程序法的基本原则或一般原则,均需普遍适用各领域的行政行为。为使这些原则、规则在所有领域和所有行政行为中得到遵循,在统一的行政程序法典中加以规定是非常必要的。为此,只有透过总分式结构方能达到效果。

2、台湾地区的立法体系

台湾地区行政程序的立法体系:第一章总则篇,规定法例、管辖、当事人、回避等等,适用于所有行政行为的规定,有大量实体法的规范;第二章以下则是针对个别行政行为,包括行政处分、行政契约等等,分别予以具体规范。整部行政程序法分成两个部分,前面为行政程序的通则性规定,后面为分则性的规定,有关程序性规范,能统一规范则统一规范,不能统一规范则采则分开规定的总括式模式。

3、大陆地区的立法体系

大陆地区目前学者草拟的行政程序法试拟稿主要有两个版本:一个版本是姜明安教授执笔,北京大学宪法与行政法研究中心课题组2002年完成的《中华人民共和国行政程序法试拟稿》(以下简称“试拟稿”);另一个版本是应松年教授负责的行政立法研究组2003年草拟的《中华人民共和国行政程序法专家建议稿》(以下简称“专家建议稿”);两个版本立法体系均采总分式结构,即总则中不分行为的种类和程序之阶段,对于各类行政行为的共同事项作出统一集中的规定,为关于行政行为的一般规定;分则中则是对于特定种类的行政行为作出特别的规定。可见,大陆地区在行政程序法典化的过程中,关于设计未来行政程序的立法结构,不论是专家建议稿或是试拟稿版本,都是以总分式结构为准则。

虽然这种立法体系,架构与内在逻辑性联系不及其它法典清晰、严密,但基于行政程序法典所调整范围的复杂性,包括对于程序与实体内容相协调,这种体系的编排方式,应该说是合理和适当的。

专家建议稿在第一章是总则的规定,对于各类行政行为则分别规定;试拟稿共七章,第一章为总则,第七章为附则,其余五章除第五章(特别行政行为的程序)为分则内容外,其他章实际也为总则内容,分别包括行政程序主体、行政行为、行政程序的一般制度、行政救济与法律责任。其中主体与行政行为主要为实体性规范,而行政程序的一般制度和特别行政行为的程序自然是程序性规范,行政救济与法律责任则是涵盖实体与程序相结合的规范。

行政程序法律体系架构,总分式是最好的立法选择,:行政程序法分成两个部分,上半部采总括式,下半部采并列式,既作通则性规定,也做分则性的规定,能统一规范则统一规范,不能则依则分开规定。其理由如下:

其一,行政程序法典不同于民法典及刑法典,虽然涵盖实体法,但是主要不是实体法,所以不能如同民法典及刑法典一样架构体系[7];行政程序法也不同于诉讼法,虽然主要是规定程序法,但仍有实体法的规范,故不能如同诉讼法体系一样的架构。

其二,总分式结构能够充分体现制定集中系统的行政程序法的必要性。行政活动多样、复杂,为了实现行政法治的统一,应力求使行政行为统一起来。由于在实体上实现行政行为的统一十分困难,各国主要谋求在程序上实现行政行为统一。行政程序法担负这个重要的使命,要在程序上实现行政行为的统一性,采用总分式结构,以通则性程序制度为主体,就可以达成在程序上实现行政行为统一的目标。

其三,总分式结构能够较好的处理行政程序法与各类行政行为的关系。行政程序法并不能取代各类行政行为法,因为各类行政行为法还需要规定各自的实体规范,以及特有的程序规范。倘若行政程序法不能与各类行政行为相衔接,则整个行政法体系是松散的。总分式结构透过适当分则性的规定可以与各类行政行为法相衔接,使行政法体系完整。

其四,从根本上,总分式结构是行政法体系对行政程序的必然要求。行政程序法在行政法体系中处于基本法律的地位,他与各类行政行为形成扇形结构关系。体系的结构关系必然影响法律内部的结构,处于基本法律地位的行政程序法因此必须被要求采取总分式结构。

正因为如此,无论是台湾地区已制定的行政程序法,或大陆地区的试拟稿以及专家建议稿,在考量行政程序法的范围广泛、性质复杂的特殊性后,均选择以总分式结构方式作条文编排,是较为可取的立法方式。

(三)立法内容的取舍

1、若干待解决的问题

世界各国对行政程序法规定的内容不尽相同。行政程序法应规定哪些内容,从来就没有一定必循之规,应视当时社会情况等因素来决定。综观各国对于行政程序法的内容取舍,有以下问题需我们在立法决策时考虑和找出解决方案[8]:

(1)行政程序法是否应包括特定种类行政行为的规定?对于是否该订定特别行政行为,亦或行政行为的类型有哪些,有学者基于行政行为须因时制宜,且具机动性和创造性,统一立法似有其难处,主张不予包括,具体理由如下:其一,各种行政有其不同性格,对于性质不一致的各种行政,统一规定在立法技术上有困难;其二,对于各种行政加以手续规制,将难达成行政效率的目的;其三,行政权应该具有弹性,方能适应各种不同变化,倘若对不同行政行为作统一立法,将使行政主体失去灵活性。

立法体系论文范文第5篇

论文摘要:本文通过分析我国现行环境法体系存在的缺陷,介绍了我国在环境立法体系、环境权利体系和环境立法体例的不断完善,提出了环境法建设中应把握的合理尺度。

1我国现行环境法律体系存在的缺陷

改革开放近30年来全国人大常委会已经颁布和实施了一系列环境法律制定修改了《环境保护法》。颁布并实施了《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》《海洋环境保护法》、《环境噪声污染防治法》等控制环境污染的法律并制定了一系列保护和合理开发资源的法律如《土地管理法》、《水法》、《森林法》、《水土保持法》和《农业法》等。国务院也制定了一系列环境行政法规。地方人大制定了适应当地情况的环境地方法规。论文百事通我国已初步形成了环境法律体系但其在许多方面还存在一定的缺陷。

第一我国现行环境法律体系存在结构性缺陷。《环境保护法》在体例上将自然资源保护规定为环境保护的两大内容之一但并没有明确规定自然资源保护的基本原则、基本制度和监督管理机制。此外作为环境保护基本法其基本法的效力并没有在全国人大的立法中表现出来。而是以由全国人大常委会审议的形式通过其并非宪法规定意义上的基本法律”这与国际社会提倡的可持续发展战略和中国将环境保护作为一项基本国策的思想不相符合并且在司法和行政工作中适用环境法时也不能从法的效力上解释其高于环境保护单行法律。

第二有些领域还存在立法漏洞。虽然我国现行法律基本上涵盖了整个自然资源保护领域和污染防治领域,但仍有些自然资源的保护和污染控制存在无法可依的状况。如野生植物资源海洋资源和湿地资源的保护以及放射性污染防治、有毒化学品环境管理等方面法律还未制定。

第三较多环境法律的立法基础已发生变化。修订过的《环境保护法》是基于中国当时实行的有计划的商品经济体制.而现在则是实行市场经济体制。另外还有许多资源法律颁布于计划经济时代.难以适应社会主义市场经济的运行机制,缺乏如何利用价值规律和经济手段保护资源的法律规定。

第四.现行的环境法中一些规定过于原则.缺少配套的法律和部门规章加以细化因而操作性不强。并且在立法内容上也还缺少一些基本原则和制度,有的制度规定得不够完善。例如:我国环境资源立法没有规定可持续发展原则、经济效率原则等。‘’三同时’‘制度没有推行”三同时“保证金制度.这样不利于‘’三同时”制度的贯彻落实。

2我国环境法建设的主要内容

环境法的不断完善主要表现为环境立法体系、环境权利体系和环境立法体例的不断完善3个方面。

2.1环境立法体系建设不断完善

环境法作为新生的部门法,是在20世纪60年代末和70年代初才形成的。但是.随着环境危机的日益严重.可持续发展战略的实施,促使这一新生法律不断完善,逐步发展成为自拥法理基础和调整对象,结构谨严.规模相当的独立的法律部门。并且其形成了以宪法关于保护和改善环境的规定为基础.以综合性环境基本法为核心,以单项专门环境立法为主干,以国际环境条约内容为补充.以及包括环境污染防治、自然资源保护、环境纠纷处理、环境损害救济、环境管理组织等内容的环境法律、法规、基本制度和环境标准组成的完备体系。现分述如下。

2,1.1宪法关于保护和改善环境的规定

宪法关于保护和改善环境的规定.是环境立法体系的基础.是各种环境法律、法规和基本制度的立法依据。由于环境危机的日趋严重.迫切需要国家加强对开发和利用环境的各项活动进行干预对环境进行保护和改善,把保护和改善环境作为一项国家职责和基本国策在宪法中予以确认把保护和改善环境的指导原则和主要任务在宪法中作出规定。鉴于此,作为国家根本大法的宪法.应当把保护环境和维护生态平衡作为国家的一项基本职责加以规定,把实施可持续发展战略作为基本国策加以规定.把公民有在良好的生活环境中生活的权利及保护环境的义务作为公民的一项基本权利和义务加以规定,把保护和改善环境的基本政策和尊重其他生命物种种群生存权利的原则加以规定,从而为保护和改善环境活动奠定宪法基础和赋予最高法律效力。

2.1.2综合性环境墓本法

综合性环境基本法,是以宪法关于保护和改善环境的规定为立法根据.将环境作为一个有机的整体加以保护和改善的综合性实体法,它在环境立法体系中处于仅次于宪法的杨自地位上。就一般而言,综合性环境基本法的内容主要是对环境法的目的任务和对象,国家环境基本政策原则和制度,环境管理机构,以及环境法律关系主体的权利、义务及法律责任等作出原则规定。也就是说.综合性环境基本法主要是对保护和改善环境方面的重大问题加以全面调整,是各种单项专门环境法律、法规、基本制度等的立法依据。

2.1.3单项专门环境立法

单项专门环境立法.是指专门针对某种环境要素或对特定的环境社会关系所进行调整的立法。它是综合性环境基本法的具体化,数量相当多,在整个环境立法体系中占有重要的地位。由于其名目繁多.内容庞杂.无法一一罗列,现按其所调整的社会关系将其大致分为如下五类:①环境污染防治方面的单项专门环境立法②自然资源保护方面的单项专门环境立法;③环境管理组织方面的单项专门环境立法:④环境纠纷处理方面的单项专门环境立法⑤环境损害补偿方面的单项专门环境立法等。

2.1.4环境基本制度

环境基本制度,是指为实现环境法的目的和任务,根据环境立法的基本原则而制定的具有普遍意义和起主要管理作用的法律规则和法律程序。它也是环境立法体系的重要组成部分。按照其调整的保护和改善环境的社会关系大致可分为环境污染防治监督管理制度和自然资源保护制度两大类。其中环境污染防治监督管理制度,主要是调整环境污染防治监督管理方面的环境社会关系的制度。自然资源保护制度.主要是调整自然资源保护方面的环境社会关系的制度。

2.1.5制定与国际环境公约相街接的法律、法规

为了保障国家在国际环境关系中所享有的合法的权益和履行所承诺的国际义务.在必要的情况下,应当制定与国际环境公约相衔接的法律规范.或者在相关的法律规范中规定相应的内容。这样可以使国内法与国家已经缔结或参加的有关保护和改善环境方面的国际条约之间形成有效的衔接,以适应环境保护领域的国际合作和国际法律规定的要求。

2.2环境权利体系建设不断完善

环境权在环境法中处于核心地位,而上述环境权宪法地位的确立.给环境法中环境权的建立以合法的依据并使环境权利体系得以逐步完善,形成公民环境权、法人及其他组织环境权、国家环境权、人类环境权等种类多样,内容丰富的环境权利体系。

2.2.1公民环境权

公民环境权是指公民享有适宜健康和良好生活环境的权利。它是法人及其他组织、国家、人类环境权得以实现的基础。因为法人及其他组织、国家甚至全人类均乃公民组合而成法人及其他组织、国家甚至全人类所享有的环境权亦源自公民所享有的环境权为此在各种环境权中,公民环境权是最基础的环境权。同时还由于环境是每个人赖以生存和发展的基本条件和物质基础为此公民环境权在内容上主要侧重于生态性权利。综观各国有关公民环境权的立法公民环境权除了包括前已述及的生命权、健康权、财产权夕卜还应该包括:采光权、通风权、清洁空气权、清洁水权、安宁全和观赏权。

2.2.2法人及其他组织环境权

法人及其他组织环境权是指法人及其他组织拥有享受适宜环境和合理利用环境资源的权利。它是处于公民环境权和国家环境权之间的环境权,具有承上启下的特殊作用。它在内容上主要体现为经济性权利但同时也包括生态性权利

2.2.3国家环境权

国家环境权是指国家根据宪法的授权而拥有的保障全体人民(包括当代人及其子孙后代)的环境权益的权利。它是一种委托代管权是全体公民及其子孙后代为了更多地保障自己的环境权益而通过宪法赋予国家保护和管理环境的权利。为此国家环境权更多体现的是国家对环境保护的职责和义务主要包括环境处理权、环境管理权、环境监督权、保护和改善环境的职责、履行国际义务等。

2.2.4人类环境权

人类环境权是指全人类共同拥有享受和利用环境资源的权利。人类环境权的主体包括国家、国际组织、公民、法人及其他组织。人类环境权的客体则为整个地球的生物圈,甚至外层空间。其不仅包括各国管辖范围以外的环境要素如公海、南极、臭氧层等,而且也包括各国管辖范围之内的某些环境要素如位于某国境内的对全人类具有重大意义的世界著名文化或自然遗产,位于某国境内的具有全球意义的湿地位于某国境内的迁徙物种濒危野生动植物等当然它还包括空气、阳光等全人类生存和发展必不可少的环境要素。由此可见人类环境权是一项超越国界需要通过国际合作来加以解决从而具有“连带“特征的环境权。

3环境法建设中应把握的合理尺度

尽管目前我国环境法建设取得了令人欣慰的成绩但是对于实现社会主义和谐社会的目标来说仍然还有很大的差距。为此在进一步的建设实践中应注意把握好几个合理尺度。

3一1个体化责任与社会化责任

污染源的污染防治责任即个体责任仍然是必须强调和强化的但如果只是停留在这一范围则区域(流域)控制、集中控制、总量控制等制度便会因法理依据不足而难以得到推行实施。因此在环境法创新中首先必须解决环境保护责任的个体化与社会化问题实行个体责任与社会责任相结合。

3.2点源控制与区域(集中)控制

20世纪90年代中期以来我国环境立法从单一的点源控制向点源控制与区域(集中)控制相结合的方面发展但这种转变与发展目前还只是原则性要求在制度创设上尚有极大余地。同时在控制要求上对点源控制还是以治理为主预防责任并不明确也不明显。如现行的达标排放“的要求仍局限在末端处理。在点源控制和区域控制的要求中应当防治兼具这可以从两个方向展开。对点源控制应以“达标“为基础将功能单调、内容单一的“达标排放“调整为防与治的综合达标如可以扩充”达标‘’要求将其从浓度达标、总量达标、排污口规范化达标扩延到清洁生产所要求的预防达标等。对于区域控制则从目前的区域(集中)处理设施的要求扩大为包括产业结构调整、产品结构调整的要求从只对生产环节的要求扩大到包括对消费环节、服务环节(如信贷)的要求等。新晨

3,3环保市场化与产业化

环保市场化、产业化问题并非只是环保设施的建设和运营问题其为环境法律原则和制度的创新提供了突破口。环保市场化、产业化将重新界定企业、消费者和政府这三大环保市场主体的责、权、利其法律规制的实质和核心问题是如何以环境质量为根本利用市场机制对环境资源的合理调配问题是环境资源利用所产生的各种既有和预期利益的协调问题是各种权益的确认和分配问题,其表现形式为环境保护责任社会化、环境保护公共费用的公平负担和环境保护责任实现形式与途径的多样化问题。

3.4预防为主、防治结合

立法体系论文范文第6篇

「关键词税法;税法体系;完善措施

「正文

税法体系是由不同形式的税法规范所构成的有机联系的统一整体[②].在这个整体内部,不同形式的税法规范分别有着不同的效力等级,因此,在某种程度上,税法体系也可以说是税法效力等级体系。根据现代税法的一般理论,税法应是由代表民意的国家立法机关制定的规范性文件[③],即税收法律,因此,一个完善的税法体系应当表现为以税收法律为主体的、层次分明、内容完整统一的金字塔结构,位于该结构最上层的是具有最高效力的税收宪法,中间层的是以宪法为依据的税收基本法或有关税收方面的基本规定,位于基底层的是数量较大的单行税种法或有关各个税种的具体规定。以此理论为指导,审视、分析我国现行税法,将有助于完善我国的税法体系,从而推动我国税收法制的健康发展。

一、我国税法体系的现状

我国现行税法体系基本上是在1994年税制改革的基础上发展起来的。在此之前,虽然曾经进行过数次税制改革,且每次税制改革都伴随着税法体系的长足发展,但真正比较规模、比较健全的税法体系却是1994年税制改革后的结果,它比较全面地反映了我国税法体系的现状。

现行税法体系由现行税法构成。现行税法实行分别立法模式,即以现行税种制度为基础,对每一税种均单独立法形成各个单行税法,同时,受我国立法体制影响,这些单行税法分别表现为税收法律、税收行政法规、地方性法规及税收规章,因此,从总体上,现行税法体系的框架是由有关税收的宪法、法律、行政法规、规章和地方税法共同构建的。

宪法是1982年颁布实施。有关税收的内容主要是“公民有依照法律纳税的义务”的规定。

法律主要有三部,涉及实体法和程序法两个方面:实体法是全国人大1980年制定、全国人大常委会1993年、1999年修订的《个人所得税法》和全国人大1991年通过的《外商投资企业和外国企业所得税法》;程序法是全国人大常委会1992年制定,1995年、2001年两次修订的《税收征收管理法》。

行政法规是由国务院制定的,数量巨大。1994年税制改革以后,开征23个税种,除遗产税和证券交易税尚未立法外,个人所得税、外商投资企业和外国企业所得税由法律规定,其他19个税种,包括关税,都由国务院先后制定了单行条例。此外,国务院根据法律的授权,对前文所述的三个税收法律也制定了实施细则或实施条例。

规章主要是由财政部、国家税务总局制定的关于税收行政法规的实施细则以及税法具体问题的解释。实施细则主要包括企业所得税、增值税、消费税、营业税、资源税等暂行条例的实施细则。税法解释主要有消费税征收范围解释、营业税税目解释、增值税、资源税若干具体问题的规定等。

地方税法[④].根据法律规定,中央税、中央地方共享税以及地方税的立法权集中在中央,但地方可以根据本地实际情况,制定适用于本地区的税收程序规范,如青海省政府的《青海省契税征收管理办法》、江苏省政府的《江苏省普通发票管理办法等即属此类。另外,屠宰税、筵席税、和牧业税的管理权限已下放,地方国家机关有权对有关问题制定地方性法规或其他规范性文件。[⑤]

二、我国税法体系存在的问题

分析、研究我国现行税法体系,可以看出以下问题:

第一,形式结构问题。在构成税法体系的形式结构方面,税收法律未占主体地位,占主体地位的是税收行政法规。根据税收法定原则,税法主体的权利义务及税法的构成要素等必须且只能由代表民意的国家立法机关以法律明确规定,行政法规只是在法律的约束下对法律规定的事项进行补充、细化和说明。如果以税收行政法规代替税收法律,则作为税收利益的最终获得者同时又是国家职能的履行者的政府,有可能会利用立法不合理地扩大其税收权利从而加重公众税收负担。而且,这种既作运动员、又作裁判员的操作方式也不符合程序正义的要求。同时,考察世界各国税收立法状况,大多数国家都是以税收法律为主、税收行政法规为辅。因此,目前我国这种以税收行政法规为主、税收法律为辅的现状,与国际惯例是不符的,也与税收法定原则相悖。此外,现行仅有的三部税收法律的地位也存在问题。根据我国现行立法体制,基本法律由全国人大制定,其他一般法律由全国人大常委会制定,姑不论税收法律是否应当是基本法律或一般法律,只是作为对同一对象进行实体规范和程序规范的两个税种法和《税收征收管理法》,其地位无论如何应当是平等的,理论上它们应当出自同一立法部门,但事实上,两个税种法出自全国人大,《税收征收管理法》却出自全国人大常委会,我们因此能得出结论说两个税种法是基本法律而《税收征收管理法》是一般法律吗?税收法律自身问题由此显现。

第二,内容结构问题。现行税法体系的法规范内容不完整,层次不清。理论上,一个完善的税法体系,其规范内容应当涵盖有关税收的各个方面,并应当形成不同的效力层级[⑥].具体讲,在纵的方面,有关税收的规定应当在国家宪法、税收基本法(或税法通则)、各个税种法、税收行政法规和税收规章之间形成效力递减关系。其中,国家宪法规定税收制度的基本原则,如税收法定主义原则、税收公平原则等;税收基本法(或税法通则)以国家宪法为依据,规定国家税收政策和税收基本制度以及税法的基本问题,;各个税种法在税收基本法的统帅下,规定相关税种的纳税人、征税对象、税率、减免税等具体问题;税收行政法规负责对税种法的解释和说明,规章规定税收征管中的具体问题。在横的方面,主要是在宪法和税收基本法之下,针对每个税种都应当有完善的法律规定,不应当存在厚此薄彼的情况。但审视我国税法体系,虽然其规范内容也形成了一定的效力层级,但该效力层级存在紊乱,各层级应当规范的内容存在缺失:(1)第一层级上,宪法中有关税收的内容过于简单,仅强调公民有依法律纳税的义务。(2)第二层级缺乏税收基本法(或税法通则)的统一和协调。(3)处于第三层级的税种法有待加强。根据现行税制原本应当有23个税种法,但目前仅有《个人所得税法》和《外商投资企业和外国企业所得税法》。(4)现行税收行政法规的层次出现分化。由于税收授权立法的存在[⑦],根据授权立法制定的税种条例或暂行条例依法应与法律处于同一层次,而根据税收法律制定的实施细则应处于次法律层次,因此,现行税收行政法规并不处于同一效力层级。

第三,立法技术问题。这里主要是指税法体系的内部表达问题,即构成税法体系的各类税法形式本身的表达及相互之间的关系表达问题。概括起来,这些问题主要是:(1)名称混乱。现行各类单行税法使用的名称主要有法、决定、条例、细则、规定、办法、通知等十余种,有的同类名称还有多种表达方法,如规定、暂行规定、若干规定,办法、实施办法、暂行办法等。这些名称既多且杂,从字面上很难判断出它们的立法主体及其效力等级。有时名称相同的,立法主体或效力等级却不同;有时立法主体或效力等级相同的,名称却又有很大差异。由此不仅影响税法的适用,同时也影响税法体系的统一和协调发展。(2)内容表达不规范。这方面的问题主要表现在税法的非规范性内容上[⑧],如立法主体、时间效力、立法依据、宗旨、原则、适用范围等,有些税法应该规定却没有规定;有些虽然规定了,但相互之间却存在很大差异,缺乏统一的标准。如全国人大通过的两个税种法就缺乏立法依据、宗旨和原则的规定,而且对各自正式施行时间的表述方法也不相同。此外,无论是规范性内容还是非规范性内容,在具体税法中的排列、组合也存在着不统一和不协调。(3)缺乏系统化。现行税法体系中较大的规范性法律文件有七、八十件之多,由于这些文件是不同国家机关在不同时期制定,不仅形式多样,生效时间参差不齐,而且彼此在内容、程序及其它方面也存在着许多不统一、不一致的地方,因此,堆集一起,显得庞杂、零乱,缺乏系统化。

三、完善现行税法体系的构想

针对现行税法体系存在的问题,笔者认为应当从以下几个方面进行逐步完善:

第一,建立科学、统一的税收立法制度,从源头上保障税法体系从形式到内容的协调性、完整性和规范性。

现行税法体系存在的问题,很大程度上是由立法制度的不健全造成的。因此,治水先治源,要完善税法体系首先要完善税收立法,而要完善税收立法,关键是要确立健全的税收立法制度,目前主要是税收立法体制、税收立法程序和税收立法技术等方面的制度。

在税收立法体制方面,首先应当合理划分中央与地方的税收立法权限,在明确主要税法[⑨]的立法权集中在中央的同时,应对地方政府,主要是省级政府在已有授权的基础上,通过法律规定或立法机关的授权合理下放地方税收立法权。目前主要是两种权力:一是就地域性特征明显、条件成熟的地方性税源开征地方性税种并规定其税收要素的税收立法权;一是对中央统一立法的地方税种在本地区实施中的一定的调整权。当然,在下放上述权力的同时,应当注重相关监督和制约机制的建立,以防地方政府通过重复征税或随意减免税破坏税法的统一性[⑩].其次,合理划分立法机关与行政机关的税收立法权,严格税收授权立法。凡是对人民的实体权利有重要影响的税法,诸如税种的开征、停征、税率的变化等,均应由立法机关制定,不能由授权立法规定;同时,对可以授予行政机关立法的税收事项,立法机关在授权时应对授权的目的、范围、有关限制等做出明确规定。至于行政机关的立法,应严格以宪法和法律为依据;拟定暂行规定或条例,必须依据立法机关的授权,并不得与立法机关的立法相抵触。

在税收立法程序和立法技术方面,2000年颁布的《立法法》为税法体系的协调性、完整性和规范性提供了很好的制度保障,同时,2001年以《立法法》为依据颁布的《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》在某种程度上又健全了行政法规和规章的制定程序。但是,鉴于我国税法体系中存在的诸多问题,在立法中除严格依法以外,还应当建立专家立法制度。因为,税法一方面对社会经济、政治生活有重大影响,另一方面又具有很强的专业技术性,如果没有专业的税收、法律专家参与立法,很难保证立法成果的合理性、科学性和有效性,而且立法技术本身也是一项专业性很强的工作,需要专家的专业性知识,否则,税法体系的规范性就很难保证。目前,我国在税收立法中虽然也会有专家参与,但专家的作用还远远没有发挥,利用专家的工作还没有成为立法中的一项制度性规定,专家参与立法工作的范围也有待提高。

第二,建立在税收基本法(或税法通则)统帅下的税收实体法和税收程序法并行的税法体系。

税收基本法(或税法通则)规定国家税收政策和税收制度以及税法的基本问题,对税收实体法和税收程序法具有普遍指导意义。它是税法的“宪法”,对整个税法体系起统帅作用。形式上,它上承宪法,下统领其他所有税法;内容上,其他所有税法均不得与其抵触。

考察世界各国对税法的基本问题予以规定的立法模式,主要由两种:一是将各项税收法律、法规编纂成法典,形成《税收法典》,如美国的《国内税收法典》;一是税收基本法(或税法通则)模式,对税收单行法的一般原则进行集中规定,如德国的《租税通则》、日本的《国税通则》等。具体到我国,本文认为后者可能更合适一些。因为,税法典的编纂是以基本稳定的税制为前提的,我国正处于经济体制的转轨时期,税制必然要随着经济体制的改革而不断变化,在经济体制,特别是税制尚未定型之前,不可能制定统一的税法典。而制定税收基本法(或税法通则)一方面可以对税制改革的实践提出最基本的法律准则,使之沿着既定的普遍适用的原则顺利进行,另一方面,即使现实生活或经济体制发生了变化,也只需要制定、修改和废除税收实体法或税收程序法,税收基本法(或税法通则)的稳定性仍可以得到保证。当然,随着经济体制的深化,如果税制已经基本稳定,在税收基本法(或税法通则)、税收实体法和税收程序法的基础上编纂税法典也并非是不可能的事,只是目前还不具备这种条件[11].

第三,对现行税收行政法规进行全面清理审查,进而采取相应措施,尽快将条件基本成熟的行政法规上升为法律。

在税法领域,税收行政法规的存在有其自身的特别意义。由于税法规范对象的实际活动错综复杂且激烈变化,税收法律多数只能为原则性规定,加之受立法技术的限制,不可能做到完全周延,以国务院制定行政法规的形式对税收具体问题进行规定,不仅可以弥补法律规定的不足,还可以满足经济生活的需要。因此,对现行税收行政法规进行清查并不是要取消行政法规,而是要行政法规更好地发挥作用。为此,在对现行法规进行全面清查时,要区别不同情况,采取不同措施:在内容上,对不符合立法规定或已经不适用的法规,该废止的要废止,该部分失效的要部分失效,该修改的要修改;在立法技术上,根据《立法法》的规定,对现行法规不符合要求的,要进行修改和完善,并使其符合统一的规格和标准;对列入立法规划的新项目,既要严格符合立法规划的要求,又要搞好立法协调,从而确保新法的质量。此外,由于现行行政法规有很大一部分是授权立法的结果,根据授权立法的规定,对经过多年改革开放的实践检验、条件基本成熟的法规,要提请全国人大及其常委会尽快将其上升为相对稳定、效力较高的法律。

第四,对全部现行税法进行规范化和系统化[12].

现行税法体系形成时间跨度大[13],行政法规和规章居多,且出自不同时期、不同立法部门,要使之完善,有必要进行规范化和系统化。具体说,(1)清查现行税法的效力。对不符合法定的立法权限而形成的税法要坚决废止,相应地,对因此而形成的税法空白或漏洞由有权立法部门尽快立法以弥补;同时,对不适用、特别是相互之间有冲突、矛盾的内容,要进行废除、修改或补充;(2)清查现行税法的立法技术。一方面,尽可能使不同效力或形式的税法的名称专有化,使同一效力或形式的税法的名称统一化;另一方面,使现行税法具有统一的表达方法,最起码应使同一效力或形式的税法具有统一的表达方法,从形式上确保现行税法体系的统一和协调;(3)将清查后的税法进行汇编,使其集中化、系统化,从而既便于集中、系统地反映税收法制的面貌,也便于人们全面、完整地了解各种相关税法的规定,而且,还便于人们发现现行税法的优缺点,为以后税法的立、改、废,甚至税法典的编纂打下基础和准备必要的条件。

「注释

[②]按照对税收法律规范进行分类的标准不同,一个国家的税法体系可以有多种构成方式,但组成税法体系的全部税收法律规范是基本不变的。本文是按照税收立法权限或法律效力对税法进行划分,进而进行总体论述。参考刘剑文主编《财税法学》,高等教育出版社2004年2月版,第315页。

[③]税收法定原则是现代税法的最高法律原则,其具体内涵即是强调征税权的行使必须限定在法律规定的范围内,确定征纳双方的权利义务必须以法律规定为依据,任何主体行使权力和履行义务均不得超越法律的规定。而法律应严格由人民选举出来的立法机关制定,不能由政府决定。参考刘剑文主编《财税法学》(高等教育出版社,2004年2月第1版)第330页;刘剑文主编《税法学》(人民出版社,2003年6月第2版)第122页;曹鸿轩主编《中国税法教程》(中国政法大学出版社,2003年2月第1版)第18页。

[④]地方税法是指地方有权机关制定的地方性税收法规和规章。根据《立法法》的规定,地方有权机关主要指省、自治区、直辖市和较大的市的政府和人大及其常委会,其中“较大的市”是指省、自治区的人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。此处暂不述及特别行政区的问题。

[⑤]参见刘剑文主编《税法学》,人民日报出版社2003年6月版,第41页

[⑥]根据《立法法》的规定,不同形式的规范性法律文件规定不同的内容,并由不同的立法部门制定,因而具有不同的效力。税法作为规范性法律文件当然也不例外。

[⑦]1984年全国人大常委会授权国务院在改革工商税制进程中享有税收草案拟定并试行的权利;1985年全国人大通过《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》,授予国务院税收立法权。

[⑧]法的内容从作用上可以分为规范性内容和非规范性内容。规范性内容的作用在于为人们的行为指示方向和提供标准,非规范性内容的作用在于使规范性法律文件的表达完整化、科学化和规范化。

[⑨]包括税收基本法、中央税、地方税、全国性地方税等税种的实体法和税收征收管理、税务行政复议等主要税收程序法

[⑩]参考胡海论文《完善税收立法的基本途径》,载.

[11]参考刘剑文主编《财税法学》,高等教育出版社2004年2月版,第317页

[12]规范性法律文件的规范化是指立法主体应以统一的规格和标准制定和修改各种形式的规范性法律文件,使一国属于法的形式的各种规范性法律文件成为效力等级分明、结构严谨、协调统一的整体;系统化是指对已制定的有关规范性法律文件加以系统整理和归纳加工,使其完善化、科学化的活动。参考张文显主编《法理学》,高等教育出版社北京大学出版社联合出版,2000年7月版,第62页。

[13]有建国初期制定的税法,如1950年制定的《屠宰税暂行条例》、1951年制定的《城市房地产税暂行条例》等,也由新世纪制定的税法,如2000年制定的《车辆购置税暂行条例》、2001年制定的《税收征管法》等。

「参考资料

1、张文显主编《法理学》,高等教育出版社、北京大学出版社联合出版,1999年10月第一版。

2、刘剑文主编《税法学》,人民日报出版社,2003年6月版。

3、刘剑文主编《财税法学》,高等教育出版社,2004年2月版。

4、曹鸿轩主编《中国税法教程》,2003年2月版。

5、张守文著《税法原理》,北京大学出版社,1999年8月第一版。

6、周旺生主编《立法研究》第一卷,法律出版社,2000年6月版。

7、陈伯礼著《授权立法研究》,法律出版社,2000年4月版。

8、乔晓阳主编《立法法讲话》,中国民主法制出版社,2000年4月第一版。

9、(日本)北野弘久著《税法学原理》,中国检察出版社,2001年1月版。

10、(日本)新井隆一著、(台湾)林燧生译《租税法之基础理论》,台湾财政部财税人员训练所出版。

11、(台湾)葛克昌著《税法基本原理》,台湾月旦出版社。

立法体系论文范文第7篇

「关键词税法;税法体系;完善措施

「正文

税法体系是由不同形式的税法规范所构成的有机联系的统一整体[②].在这个整体内部,不同形式的税法规范分别有着不同的效力等级,因此,在某种程度上,税法体系也可以说是税法效力等级体系。根据现代税法的一般理论,税法应是由代表民意的国家立法机关制定的规范性文件[③],即税收法律,因此,一个完善的税法体系应当表现为以税收法律为主体的、层次分明、内容完整统一的金字塔结构,位于该结构最上层的是具有最高效力的税收宪法,中间层的是以宪法为依据的税收基本法或有关税收方面的基本规定,位于基底层的是数量较大的单行税种法或有关各个税种的具体规定。以此理论为指导,审视、分析我国现行税法,将有助于完善我国的税法体系,从而推动我国税收法制的健康发展。

一、我国税法体系的现状

我国现行税法体系基本上是在1994年税制改革的基础上发展起来的。在此之前,虽然曾经进行过数次税制改革,且每次税制改革都伴随着税法体系的长足发展,但真正比较规模、比较健全的税法体系却是1994年税制改革后的结果,它比较全面地反映了我国税法体系的现状。

现行税法体系由现行税法构成。现行税法实行分别立法模式,即以现行税种制度为基础,对每一税种均单独立法形成各个单行税法,同时,受我国立法体制影响,这些单行税法分别表现为税收法律、税收行政法规、地方性法规及税收规章,因此,从总体上,现行税法体系的框架是由有关税收的宪法、法律、行政法规、规章和地方税法共同构建的。

宪法是1982年颁布实施。有关税收的内容主要是“公民有依照法律纳税的义务”的规定。

法律主要有三部,涉及实体法和程序法两个方面:实体法是全国人大1980年制定、全国人大常委会1993年、1999年修订的《个人所得税法》和全国人大1991年通过的《外商投资企业和外国企业所得税法》;程序法是全国人大常委会1992年制定,1995年、2001年两次修订的《税收征收管理法》。

行政法规是由国务院制定的,数量巨大。1994年税制改革以后,开征23个税种,除遗产税和证券交易税尚未立法外,个人所得税、外商投资企业和外国企业所得税由法律规定,其他19个税种,包括关税,都由国务院先后制定了单行条例。此外,国务院根据法律的授权,对前文所述的三个税收法律也制定了实施细则或实施条例。

规章主要是由财政部、国家税务总局制定的关于税收行政法规的实施细则以及税法具体问题的解释。实施细则主要包括企业所得税、增值税、消费税、营业税、资源税等暂行条例的实施细则。税法解释主要有消费税征收范围解释、营业税税目解释、增值税、资源税若干具体问题的规定等。

地方税法[④].根据法律规定,中央税、中央地方共享税以及地方税的立法权集中在中央,但地方可以根据本地实际情况,制定适用于本地区的税收程序规范,如青海省政府的《青海省契税征收管理办法》、江苏省政府的《江苏省普通发票管理办法等即属此类。另外,屠宰税、筵席税、和牧业税的管理权限已下放,地方国家机关有权对有关问题制定地方性法规或其他规范性文件。[⑤]

二、我国税法体系存在的问题

分析、研究我国现行税法体系,可以看出以下问题:

第一,形式结构问题。在构成税法体系的形式结构方面,税收法律未占主体地位,占主体地位的是税收行政法规。根据税收法定原则,税法主体的权利义务及税法的构成要素等必须且只能由代表民意的国家立法机关以法律明确规定,行政法规只是在法律的约束下对法律规定的事项进行补充、细化和说明。如果以税收行政法规代替税收法律,则作为税收利益的最终获得者同时又是国家职能的履行者的政府,有可能会利用立法不合理地扩大其税收权利从而加重公众税收负担。而且,这种既作运动员、又作裁判员的操作方式也不符合程序正义的要求。同时,考察世界各国税收立法状况,大多数国家都是以税收法律为主、税收行政法规为辅。因此,目前我国这种以税收行政法规为主、税收法律为辅的现状,与国际惯例是不符的,也与税收法定原则相悖。此外,现行仅有的三部税收法律的地位也存在问题。根据我国现行立法体制,基本法律由全国人大制定,其他一般法律由全国人大常委会制定,姑不论税收法律是否应当是基本法律或一般法律,只是作为对同一对象进行实体规范和程序规范的两个税种法和《税收征收管理法》,其地位无论如何应当是平等的,理论上它们应当出自同一立法部门,但事实上,两个税种法出自全国人大,《税收征收管理法》却出自全国人大常委会,我们因此能得出结论说两个税种法是基本法律而《税收征收管理法》是一般法律吗?税收法律自身问题由此显现。

第二,内容结构问题。现行税法体系的法规范内容不完整,层次不清。理论上,一个完善的税法体系,其规范内容应当涵盖有关税收的各个方面,并应当形成不同的效力层级[⑥].具体讲,在纵的方面,有关税收的规定应当在国家宪法、税收基本法(或税法通则)、各个税种法、税收行政法规和税收规章之间形成效力递减关系。其中,国家宪法规定税收制度的基本原则,如税收法定主义原则、税收公平原则等;税收基本法(或税法通则)以国家宪法为依据,规定国家税收政策和税收基本制度以及税法的基本问题,;各个税种法在税收基本法的统帅下,规定相关税种的纳税人、征税对象、税率、减免税等具体问题;税收行政法规负责对税种法的解释和说明,规章规定税收征管中的具体问题。在横的方面,主要是在宪法和税收基本法之下,针对每个税种都应当有完善的法律规定,不应当存在厚此薄彼的情况。但审视我国税法体系,虽然其规范内容也形成了一定的效力层级,但该效力层级存在紊乱,各层级应当规范的内容存在缺失:(1)第一层级上,宪法中有关税收的内容过于简单,仅强调公民有依法律纳税的义务。(2)第二层级缺乏税收基本法(或税法通则)的统一和协调。(3)处于第三层级的税种法有待加强。根据现行税制原本应当有23个税种法,但目前仅有《个人所得税法》和《外商投资企业和外国企业所得税法》。(4)现行税收行政法规的层次出现分化。由于税收授权立法的存在[⑦],根据授权立法制定的税种条例或暂行条例依法应与法律处于同一层次,而根据税收法律制定的实施细则应处于次法律层次,因此,现行税收行政法规并不处于同一效力层级。

第三,立法技术问题。这里主要是指税法体系的内部表达问题,即构成税法体系的各类税法形式本身的表达及相互之间的关系表达问题。概括起来,这些问题主要是:(1)名称混乱。现行各类单行税法使用的名称主要有法、决定、条例、细则、规定、办法、通知等十余种,有的同类名称还有多种表达方法,如规定、暂行规定、若干规定,办法、实施办法、暂行办法等。这些名称既多且杂,从字面上很难判断出它们的立法主体及其效力等级。有时名称相同的,立法主体或效力等级却不同;有时立法主体或效力等级相同的,名称却又有很大差异。由此不仅影响税法的适用,同时也影响税法体系的统一和协调发展。(2)内容表达不规范。这方面的问题主要表现在税法的非规范性内容上[⑧],如立法主体、时间效力、立法依据、宗旨、原则、适用范围等,有些税法应该规定却没有规定;有些虽然规定了,但相互之间却存在很大差异,缺乏统一的标准。如全国人大通过的两个税种法就缺乏立法依据、宗旨和原则的规定,而且对各自正式施行时间的表述方法也不相同。此外,无论是规范性内容还是非规范性内容,在具体税法中的排列、组合也存在着不统一和不协调。(3)缺乏系统化。现行税法体系中较大的规范性法律文件有七、八十件之多,由于这些文件是不同国家机关在不同时期制定,不仅形式多样,生效时间参差不齐,而且彼此在内容、程序及其它方面也存在着许多不统一、不一致的地方,因此,堆集一起,显得庞杂、零乱,缺乏系统化。

三、完善现行税法体系的构想

针对现行税法体系存在的问题,笔者认为应当从以下几个方面进行逐步完善:

第一,建立科学、统一的税收立法制度,从源头上保障税法体系从形式到内容的协调性、完整性和规范性。

现行税法体系存在的问题,很大程度上是由立法制度的不健全造成的。因此,治水先治源,要完善税法体系首先要完善税收立法,而要完善税收立法,关键是要确立健全的税收立法制度,目前主要是税收立法体制、税收立法程序和税收立法技术等方面的制度。

在税收立法体制方面,首先应当合理划分中央与地方的税收立法权限,在明确主要税法[⑨]的立法权集中在中央的同时,应对地方政府,主要是省级政府在已有授权的基础上,通过法律规定或立法机关的授权合理下放地方税收立法权。目前主要是两种权力:一是就地域性特征明显、条件成熟的地方性税源开征地方性税种并规定其税收要素的税收立法权;一是对中央统一立法的地方税种在本地区实施中的一定的调整权。当然,在下放上述权力的同时,应当注重相关监督和制约机制的建立,以防地方政府通过重复征税或随意减免税破坏税法的统一性[⑩].其次,合理划分立法机关与行政机关的税收立法权,严格税收授权立法。凡是对人民的实体权利有重要影响的税法,诸如税种的开征、停征、税率的变化等,均应由立法机关制定,不能由授权立法规定;同时,对可以授予行政机关立法的税收事项,立法机关在授权时应对授权的目的、范围、有关限制等做出明确规定。至于行政机关的立法,应严格以宪法和法律为依据;拟定暂行规定或条例,必须依据立法机关的授权,并不得与立法机关的立法相抵触。

在税收立法程序和立法技术方面,2000年颁布的《立法法》为税法体系的协调性、完整性和规范性提供了很好的制度保障,同时,2001年以《立法法》为依据颁布的《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》在某种程度上又健全了行政法规和规章的制定程序。但是,鉴于我国税法体系中存在的诸多问题,在立法中除严格依法以外,还应当建立专家立法制度。因为,税法一方面对社会经济、政治生活有重大影响,另一方面又具有很强的专业技术性,如果没有专业的税收、法律专家参与立法,很难保证立法成果的合理性、科学性和有效性,而且立法技术本身也是一项专业性很强的工作,需要专家的专业性知识,否则,税法体系的规范性就很难保证。目前,我国在税收立法中虽然也会有专家参与,但专家的作用还远远没有发挥,利用专家的工作还没有成为立法中的一项制度性规定,专家参与立法工作的范围也有待提高。

第二,建立在税收基本法(或税法通则)统帅下的税收实体法和税收程序法并行的税法体系。

税收基本法(或税法通则)规定国家税收政策和税收制度以及税法的基本问题,对税收实体法和税收程序法具有普遍指导意义。它是税法的“宪法”,对整个税法体系起统帅作用。形式上,它上承宪法,下统领其他所有税法;内容上,其他所有税法均不得与其抵触。

考察世界各国对税法的基本问题予以规定的立法模式,主要由两种:一是将各项税收法律、法规编纂成法典,形成《税收法典》,如美国的《国内税收法典》;一是税收基本法(或税法通则)模式,对税收单行法的一般原则进行集中规定,如德国的《租税通则》、日本的《国税通则》等。具体到我国,本文认为后者可能更合适一些。因为,税法典的编纂是以基本稳定的税制为前提的,我国正处于经济体制的转轨时期,税制必然要随着经济体制的改革而不断变化,在经济体制,特别是税制尚未定型之前,不可能制定统一的税法典。而制定税收基本法(或税法通则)一方面可以对税制改革的实践提出最基本的法律准则,使之沿着既定的普遍适用的原则顺利进行,另一方面,即使现实生活或经济体制发生了变化,也只需要制定、修改和废除税收实体法或税收程序法,税收基本法(或税法通则)的稳定性仍可以得到保证。当然,随着经济体制的深化,如果税制已经基本稳定,在税收基本法(或税法通则)、税收实体法和税收程序法的基础上编纂税法典也并非是不可能的事,只是目前还不具备这种条件[11].

第三,对现行税收行政法规进行全面清理审查,进而采取相应措施,尽快将条件基本成熟的行政法规上升为法律。

在税法领域,税收行政法规的存在有其自身的特别意义。由于税法规范对象的实际活动错综复杂且激烈变化,税收法律多数只能为原则性规定,加之受立法技术的限制,不可能做到完全周延,以国务院制定行政法规的形式对税收具体问题进行规定,不仅可以弥补法律规定的不足,还可以满足经济生活的需要。因此,对现行税收行政法规进行清查并不是要取消行政法规,而是要行政法规更好地发挥作用。为此,在对现行法规进行全面清查时,要区别不同情况,采取不同措施:在内容上,对不符合立法规定或已经不适用的法规,该废止的要废止,该部分失效的要部分失效,该修改的要修改;在立法技术上,根据《立法法》的规定,对现行法规不符合要求的,要进行修改和完善,并使其符合统一的规格和标准;对列入立法规划的新项目,既要严格符合立法规划的要求,又要搞好立法协调,从而确保新法的质量。此外,由于现行行政法规有很大一部分是授权立法的结果,根据授权立法的规定,对经过多年改革开放的实践检验、条件基本成熟的法规,要提请全国人大及其常委会尽快将其上升为相对稳定、效力较高的法律。

第四,对全部现行税法进行规范化和系统化[12].

现行税法体系形成时间跨度大[13],行政法规和规章居多,且出自不同时期、不同立法部门,要使之完善,有必要进行规范化和系统化。具体说,(1)清查现行税法的效力。对不符合法定的立法权限而形成的税法要坚决废止,相应地,对因此而形成的税法空白或漏洞由有权立法部门尽快立法以弥补;同时,对不适用、特别是相互之间有冲突、矛盾的内容,要进行废除、修改或补充;(2)清查现行税法的立法技术。一方面,尽可能使不同效力或形式的税法的名称专有化,使同一效力或形式的税法的名称统一化;另一方面,使现行税法具有统一的表达方法,最起码应使同一效力或形式的税法具有统一的表达方法,从形式上确保现行税法体系的统一和协调;(3)将清查后的税法进行汇编,使其集中化、系统化,从而既便于集中、系统地反映税收法制的面貌,也便于人们全面、完整地了解各种相关税法的规定,而且,还便于人们发现现行税法的优缺点,为以后税法的立、改、废,甚至税法典的编纂打下基础和准备必要的条件。

「注释

[②]按照对税收法律规范进行分类的标准不同,一个国家的税法体系可以有多种构成方式,但组成税法体系的全部税收法律规范是基本不变的。本文是按照税收立法权限或法律效力对税法进行划分,进而进行总体论述。参考刘剑文主编《财税法学》,高等教育出版社2004年2月版,第315页。

[③]税收法定原则是现代税法的最高法律原则,其具体内涵即是强调征税权的行使必须限定在法律规定的范围内,确定征纳双方的权利义务必须以法律规定为依据,任何主体行使权力和履行义务均不得超越法律的规定。而法律应严格由人民选举出来的立法机关制定,不能由政府决定。参考刘剑文主编《财税法学》(高等教育出版社,2004年2月第1版)第330页;刘剑文主编《税法学》(人民出版社,2003年6月第2版)第122页;曹鸿轩主编《中国税法教程》(中国政法大学出版社,2003年2月第1版)第18页。

[④]地方税法是指地方有权机关制定的地方性税收法规和规章。根据《立法法》的规定,地方有权机关主要指省、自治区、直辖市和较大的市的政府和人大及其常委会,其中“较大的市”是指省、自治区的人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。此处暂不述及特别行政区的问题。

[⑤]参见刘剑文主编《税法学》,人民日报出版社2003年6月版,第41页

[⑥]根据《立法法》的规定,不同形式的规范性法律文件规定不同的内容,并由不同的立法部门制定,因而具有不同的效力。税法作为规范性法律文件当然也不例外。

[⑦]1984年全国人大常委会授权国务院在改革工商税制进程中享有税收草案拟定并试行的权利;1985年全国人大通过《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》,授予国务院税收立法权。

[⑧]法的内容从作用上可以分为规范性内容和非规范性内容。规范性内容的作用在于为人们的行为指示方向和提供标准,非规范性内容的作用在于使规范性法律文件的表达完整化、科学化和规范化。

[⑨]包括税收基本法、中央税、地方税、全国性地方税等税种的实体法和税收征收管理、税务行政复议等主要税收程序法

[⑩]参考胡海论文《完善税收立法的基本途径》,载.

[11]参考刘剑文主编《财税法学》,高等教育出版社2004年2月版,第317页

[12]规范性法律文件的规范化是指立法主体应以统一的规格和标准制定和修改各种形式的规范性法律文件,使一国属于法的形式的各种规范性法律文件成为效力等级分明、结构严谨、协调统一的整体;系统化是指对已制定的有关规范性法律文件加以系统整理和归纳加工,使其完善化、科学化的活动。参考张文显主编《法理学》,高等教育出版社北京大学出版社联合出版,2000年7月版,第62页。

[13]有建国初期制定的税法,如1950年制定的《屠宰税暂行条例》、1951年制定的《城市房地产税暂行条例》等,也由新世纪制定的税法,如2000年制定的《车辆购置税暂行条例》、2001年制定的《税收征管法》等。

「参考资料

1、张文显主编《法理学》,高等教育出版社、北京大学出版社联合出版,1999年10月第一版。

2、刘剑文主编《税法学》,人民日报出版社,2003年6月版。

3、刘剑文主编《财税法学》,高等教育出版社,2004年2月版。

4、曹鸿轩主编《中国税法教程》,2003年2月版。

5、张守文著《税法原理》,北京大学出版社,1999年8月第一版。

6、周旺生主编《立法研究》第一卷,法律出版社,2000年6月版。

7、陈伯礼著《授权立法研究》,法律出版社,2000年4月版。

8、乔晓阳主编《立法法讲话》,中国民主法制出版社,2000年4月第一版。

9、(日本)北野弘久著《税法学原理》,中国检察出版社,2001年1月版。

10、(日本)新井隆一著、(台湾)林燧生译《租税法之基础理论》,台湾财政部财税人员训练所出版。

11、(台湾)葛克昌著《税法基本原理》,台湾月旦出版社。

立法体系论文范文第8篇

「关键词税法;税法体系;完善措施

「正文

税法体系是由不同形式的税法规范所构成的有机联系的统一整体[②].在这个整体内部,不同形式的税法规范分别有着不同的效力等级,因此,在某种程度上,税法体系也可以说是税法效力等级体系。根据现代税法的一般理论,税法应是由代表民意的国家立法机关制定的规范性文件[③],即税收法律,因此,一个完善的税法体系应当表现为以税收法律为主体的、层次分明、内容完整统一的金字塔结构,位于该结构最上层的是具有最高效力的税收宪法,中间层的是以宪法为依据的税收基本法或有关税收方面的基本规定,位于基底层的是数量较大的单行税种法或有关各个税种的具体规定。以此理论为指导,审视、分析我国现行税法,将有助于完善我国的税法体系,从而推动我国税收法制的健康发展。

一、我国税法体系的现状

我国现行税法体系基本上是在1994年税制改革的基础上发展起来的。在此之前,虽然曾经进行过数次税制改革,且每次税制改革都伴随着税法体系的长足发展,但真正比较规模、比较健全的税法体系却是1994年税制改革后的结果,它比较全面地反映了我国税法体系的现状。

现行税法体系由现行税法构成。现行税法实行分别立法模式,即以现行税种制度为基础,对每一税种均单独立法形成各个单行税法,同时,受我国立法体制影响,这些单行税法分别表现为税收法律、税收行政法规、地方性法规及税收规章,因此,从总体上,现行税法体系的框架是由有关税收的宪法、法律、行政法规、规章和地方税法共同构建的。

宪法是1982年颁布实施。有关税收的内容主要是“公民有依照法律纳税的义务”的规定。

法律主要有三部,涉及实体法和程序法两个方面:实体法是全国人大1980年制定、全国人大常委会1993年、1999年修订的《个人所得税法》和全国人大1991年通过的《外商投资企业和外国企业所得税法》;程序法是全国人大常委会1992年制定,1995年、2001年两次修订的《税收征收管理法》。

行政法规是由国务院制定的,数量巨大。1994年税制改革以后,开征23个税种,除遗产税和证券交易税尚未立法外,个人所得税、外商投资企业和外国企业所得税由法律规定,其他19个税种,包括关税,都由国务院先后制定了单行条例。此外,国务院根据法律的授权,对前文所述的三个税收法律也制定了实施细则或实施条例。

规章主要是由财政部、国家税务总局制定的关于税收行政法规的实施细则以及税法具体问题的解释。实施细则主要包括企业所得税、增值税、消费税、营业税、资源税等暂行条例的实施细则。税法解释主要有消费税征收范围解释、营业税税目解释、增值税、资源税若干具体问题的规定等。

地方税法[④].根据法律规定,中央税、中央地方共享税以及地方税的立法权集中在中央,但地方可以根据本地实际情况,制定适用于本地区的税收程序规范,如青海省政府的《青海省契税征收管理办法》、江苏省政府的《江苏省普通发票管理办法等即属此类。另外,屠宰税、筵席税、和牧业税的管理权限已下放,地方国家机关有权对有关问题制定地方性法规或其他规范性文件。[⑤]

二、我国税法体系存在的问题

分析、研究我国现行税法体系,可以看出以下问题:

第一,形式结构问题。在构成税法体系的形式结构方面,税收法律未占主体地位,占主体地位的是税收行政法规。根据税收法定原则,税法主体的权利义务及税法的构成要素等必须且只能由代表民意的国家立法机关以法律明确规定,行政法规只是在法律的约束下对法律规定的事项进行补充、细化和说明。如果以税收行政法规代替税收法律,则作为税收利益的最终获得者同时又是国家职能的履行者的政府,有可能会利用立法不合理地扩大其税收权利从而加重公众税收负担。而且,这种既作运动员、又作裁判员的操作方式也不符合程序正义的要求。同时,考察世界各国税收立法状况,大多数国家都是以税收法律为主、税收行政法规为辅。因此,目前我国这种以税收行政法规为主、税收法律为辅的现状,与国际惯例是不符的,也与税收法定原则相悖。此外,现行仅有的三部税收法律的地位也存在问题。根据我国现行立法体制,基本法律由全国人大制定,其他一般法律由全国人大常委会制定,姑不论税收法律是否应当是基本法律或一般法律,只是作为对同一对象进行实体规范和程序规范的两个税种法和《税收征收管理法》,其地位无论如何应当是平等的,理论上它们应当出自同一立法部门,但事实上,两个税种法出自全国人大,《税收征收管理法》却出自全国人大常委会,我们因此能得出结论说两个税种法是基本法律而《税收征收管理法》是一般法律吗?税收法律自身问题由此显现。

第二,内容结构问题。现行税法体系的法规范内容不完整,层次不清。理论上,一个完善的税法体系,其规范内容应当涵盖有关税收的各个方面,并应当形成不同的效力层级[⑥].具体讲,在纵的方面,有关税收的规定应当在国家宪法、税收基本法(或税法通则)、各个税种法、税收行政法规和税收规章之间形成效力递减关系。其中,国家宪法规定税收制度的基本原则,如税收法定主义原则、税收公平原则等;税收基本法(或税法通则)以国家宪法为依据,规定国家税收政策和税收基本制度以及税法的基本问题,;各个税种法在税收基本法的统帅下,规定相关税种的纳税人、征税对象、税率、减免税等具体问题;税收行政法规负责对税种法的解释和说明,规章规定税收征管中的具体问题。在横的方面,主要是在宪法和税收基本法之下,针对每个税种都应当有完善的法律规定,不应当存在厚此薄彼的情况。但审视我国税法体系,虽然其规范内容也形成了一定的效力层级,但该效力层级存在紊乱,各层级应当规范的内容存在缺失:(1)第一层级上,宪法中有关税收的内容过于简单,仅强调公民有依法律纳税的义务。(2)第二层级缺乏税收基本法(或税法通则)的统一和协调。(3)处于第三层级的税种法有待加强。根据现行税制原本应当有23个税种法,但目前仅有《个人所得税法》和《外商投资企业和外国企业所得税法》。(4)现行税收行政法规的层次出现分化。由于税收授权立法的存在[⑦],根据授权立法制定的税种条例或暂行条例依法应与法律处于同一层次,而根据税收法律制定的实施细则应处于次法律层次,因此,现行税收行政法规并不处于同一效力层级。

第三,立法技术问题。这里主要是指税法体系的内部表达问题,即构成税法体系的各类税法形式本身的表达及相互之间的关系表达问题。概括起来,这些问题主要是:(1)名称混乱。现行各类单行税法使用的名称主要有法、决定、条例、细则、规定、办法、通知等十余种,有的同类名称还有多种表达方法,如规定、暂行规定、若干规定,办法、实施办法、暂行办法等。这些名称既多且杂,从字面上很难判断出它们的立法主体及其效力等级。有时名称相同的,立法主体或效力等级却不同;有时立法主体或效力等级相同的,名称却又有很大差异。由此不仅影响税法的适用,同时也影响税法体系的统一和协调发展。(2)内容表达不规范。这方面的问题主要表现在税法的非规范性内容上[⑧],如立法主体、时间效力、立法依据、宗旨、原则、适用范围等,有些税法应该规定却没有规定;有些虽然规定了,但相互之间却存在很大差异,缺乏统一的标准。如全国人大通过的两个税种法就缺乏立法依据、宗旨和原则的规定,而且对各自正式施行时间的表述方法也不相同。此外,无论是规范性内容还是非规范性内容,在具体税法中的排列、组合也存在着不统一和不协调。(3)缺乏系统化。现行税法体系中较大的规范性法律文件有七、八十件之多,由于这些文件是不同国家机关在不同时期制定,不仅形式多样,生效时间参差不齐,而且彼此在内容、程序及其它方面也存在着许多不统一、不一致的地方,因此,堆集一起,显得庞杂、零乱,缺乏系统化。

三、完善现行税法体系的构想

针对现行税法体系存在的问题,笔者认为应当从以下几个方面进行逐步完善:

第一,建立科学、统一的税收立法制度,从源头上保障税法体系从形式到内容的协调性、完整性和规范性。

现行税法体系存在的问题,很大程度上是由立法制度的不健全造成的。因此,治水先治源,要完善税法体系首先要完善税收立法,而要完善税收立法,关键是要确立健全的税收立法制度,目前主要是税收立法体制、税收立法程序和税收立法技术等方面的制度。

在税收立法体制方面,首先应当合理划分中央与地方的税收立法权限,在明确主要税法[⑨]的立法权集中在中央的同时,应对地方政府,主要是省级政府在已有授权的基础上,通过法律规定或立法机关的授权合理下放地方税收立法权。目前主要是两种权力:一是就地域性特征明显、条件成熟的地方性税源开征地方性税种并规定其税收要素的税收立法权;一是对中央统一立法的地方税种在本地区实施中的一定的调整权。当然,在下放上述权力的同时,应当注重相关监督和制约机制的建立,以防地方政府通过重复征税或随意减免税破坏税法的统一性[⑩].其次,合理划分立法机关与行政机关的税收立法权,严格税收授权立法。凡是对人民的实体权利有重要影响的税法,诸如税种的开征、停征、税率的变化等,均应由立法机关制定,不能由授权立法规定;同时,对可以授予行政机关立法的税收事项,立法机关在授权时应对授权的目的、范围、有关限制等做出明确规定。至于行政机关的立法,应严格以宪法和法律为依据;拟定暂行规定或条例,必须依据立法机关的授权,并不得与立法机关的立法相抵触。

在税收立法程序和立法技术方面,2000年颁布的《立法法》为税法体系的协调性、完整性和规范性提供了很好的制度保障,同时,2001年以《立法法》为依据颁布的《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》在某种程度上又健全了行政法规和规章的制定程序。但是,鉴于我国税法体系中存在的诸多问题,在立法中除严格依法以外,还应当建立专家立法制度。因为,税法一方面对社会经济、政治生活有重大影响,另一方面又具有很强的专业技术性,如果没有专业的税收、法律专家参与立法,很难保证立法成果的合理性、科学性和有效性,而且立法技术本身也是一项专业性很强的工作,需要专家的专业性知识,否则,税法体系的规范性就很难保证。目前,我国在税收立法中虽然也会有专家参与,但专家的作用还远远没有发挥,利用专家的工作还没有成为立法中的一项制度性规定,专家参与立法工作的范围也有待提高。

第二,建立在税收基本法(或税法通则)统帅下的税收实体法和税收程序法并行的税法体系。

税收基本法(或税法通则)规定国家税收政策和税收制度以及税法的基本问题,对税收实体法和税收程序法具有普遍指导意义。它是税法的“宪法”,对整个税法体系起统帅作用。形式上,它上承宪法,下统领其他所有税法;内容上,其他所有税法均不得与其抵触。

考察世界各国对税法的基本问题予以规定的立法模式,主要由两种:一是将各项税收法律、法规编纂成法典,形成《税收法典》,如美国的《国内税收法典》;一是税收基本法(或税法通则)模式,对税收单行法的一般原则进行集中规定,如德国的《租税通则》、日本的《国税通则》等。具体到我国,本文认为后者可能更合适一些。因为,税法典的编纂是以基本稳定的税制为前提的,我国正处于经济体制的转轨时期,税制必然要随着经济体制的改革而不断变化,在经济体制,特别是税制尚未定型之前,不可能制定统一的税法典。而制定税收基本法(或税法通则)一方面可以对税制改革的实践提出最基本的法律准则,使之沿着既定的普遍适用的原则顺利进行,另一方面,即使现实生活或经济体制发生了变化,也只需要制定、修改和废除税收实体法或税收程序法,税收基本法(或税法通则)的稳定性仍可以得到保证。当然,随着经济体制的深化,如果税制已经基本稳定,在税收基本法(或税法通则)、税收实体法和税收程序法的基础上编纂税法典也并非是不可能的事,只是目前还不具备这种条件[11].

第三,对现行税收行政法规进行全面清理审查,进而采取相应措施,尽快将条件基本成熟的行政法规上升为法律。

在税法领域,税收行政法规的存在有其自身的特别意义。由于税法规范对象的实际活动错综复杂且激烈变化,税收法律多数只能为原则性规定,加之受立法技术的限制,不可能做到完全周延,以国务院制定行政法规的形式对税收具体问题进行规定,不仅可以弥补法律规定的不足,还可以满足经济生活的需要。因此,对现行税收行政法规进行清查并不是要取消行政法规,而是要行政法规更好地发挥作用。为此,在对现行法规进行全面清查时,要区别不同情况,采取不同措施:在内容上,对不符合立法规定或已经不适用的法规,该废止的要废止,该部分失效的要部分失效,该修改的要修改;在立法技术上,根据《立法法》的规定,对现行法规不符合要求的,要进行修改和完善,并使其符合统一的规格和标准;对列入立法规划的新项目,既要严格符合立法规划的要求,又要搞好立法协调,从而确保新法的质量。此外,由于现行行政法规有很大一部分是授权立法的结果,根据授权立法的规定,对经过多年改革开放的实践检验、条件基本成熟的法规,要提请全国人大及其常委会尽快将其上升为相对稳定、效力较高的法律。

第四,对全部现行税法进行规范化和系统化[12].

现行税法体系形成时间跨度大[13],行政法规和规章居多,且出自不同时期、不同立法部门,要使之完善,有必要进行规范化和系统化。具体说,(1)清查现行税法的效力。对不符合法定的立法权限而形成的税法要坚决废止,相应地,对因此而形成的税法空白或漏洞由有权立法部门尽快立法以弥补;同时,对不适用、特别是相互之间有冲突、矛盾的内容,要进行废除、修改或补充;(2)清查现行税法的立法技术。一方面,尽可能使不同效力或形式的税法的名称专有化,使同一效力或形式的税法的名称统一化;另一方面,使现行税法具有统一的表达方法,最起码应使同一效力或形式的税法具有统一的表达方法,从形式上确保现行税法体系的统一和协调;(3)将清查后的税法进行汇编,使其集中化、系统化,从而既便于集中、系统地反映税收法制的面貌,也便于人们全面、完整地了解各种相关税法的规定,而且,还便于人们发现现行税法的优缺点,为以后税法的立、改、废,甚至税法典的编纂打下基础和准备必要的条件。

「注释

[②] 按照对税收法律规范进行分类的标准不同,一个国家的税法体系可以有多种构成方式,但组成税法体系的全部税收法律规范是基本不变的。本文是按照税收立法权限或法律效力对税法进行划分,进而进行总体论述。参考刘剑文主编《财税法学》,高等教育出版社2004年2月版,第315页。

[③] 税收法定原则是现代税法的最高法律原则,其具体内涵即是强调征税权的行使必须限定在法律规定的范围内,确定征纳双方的权利义务必须以法律规定为依据,任何主体行使权力和履行义务均不得超越法律的规定。而法律应严格由人民选举出来的立法机关制定,不能由政府决定。参考刘剑文主编《财税法学》(高等教育出版社,2004年2月第1版)第330页;刘剑文主编《税法学》(人民出版社,2003年6月第2版)第122页;曹鸿轩主编《中国税法教程》(中国政法大学出版社,2003年2月第1版)第18页。

[④] 地方税法是指地方有权机关制定的地方性税收法规和规章。根据《立法法》的规定,地方有权机关主要指省、自治区、直辖市和较大的市的政府和人大及其常委会,其中“较大的市”是指省、自治区的人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。此处暂不述及特别行政区的问题。

[⑤] 参见刘剑文主编《税法学》,人民日报出版社2003年6月版,第41页

[⑥] 根据《立法法》的规定,不同形式的规范性法律文件规定不同的内容,并由不同的立法部门制定,因而具有不同的效力。税法作为规范性法律文件当然也不例外。

[⑦] 1984年全国人大常委会授权国务院在改革工商税制进程中享有税收草案拟定并试行的权利;1985年全国人大通过《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》,授予国务院税收立法权。

[⑧] 法的内容从作用上可以分为规范性内容和非规范性内容。规范性内容的作用在于为人们的行为指示方向和提供标准,非规范性内容的作用在于使规范性法律文件的表达完整化、科学化和规范化。

[⑨]包括税收基本法、中央税、地方税、全国性地方税等税种的实体法和税收征收管理、税务行政复议等主要税收程序法

[⑩] 参考胡 海论文《完善税收立法的基本途径》,载.cn.

[11]参考刘剑文主编《财税法学》,高等教育出版社2004年2月版,第317页

[12] 规范性法律文件的规范化是指立法主体应以统一的规格和标准制定和修改各种形式的规范性法律文件,使一国属于法的形式的各种规范性法律文件成为效力等级分明、结构严谨、协调统一的整体;系统化是指对已制定的有关规范性法律文件加以系统整理和归纳加工,使其完善化、科学化的活动。参考张文显主编《法理学》,高等教育出版社北京大学出版社联合出版,2000年7月版,第62页。

[13]有建国初期制定的税法,如1950年制定的《屠宰税暂行条例》、1951年制定的《城市房地产税暂行条例》等,也由新世纪制定的税法,如2000年制定的《车辆购置税暂行条例》、2001年制定的《税收征管法》等。

「参考资料

1、张文显主编《法理学》,高等教育出版社、北京大学出版社联合出版,1999年10月第一版。

2、刘剑文主编《税法学》,人民日报出版社,2003年6月版。

3、刘剑文主编《财税法学》,高等教育出版社,2004年2月版。

4、曹鸿轩主编《中国税法教程》,2003年2月版。

5、张守文著《税法原理》,北京大学出版社,1999年8月第一版。

6、周旺生主编《立法研究》第一卷,法律出版社,2000年6月版。

7、陈伯礼著《授权立法研究》,法律出版社,2000年4月版。

8、乔晓阳主编《立法法讲话》,中国民主法制出版社,2000年4月第一版。

9、(日本)北野弘久著《税法学原理》,中国检察出版社,2001年1月版。

10、(日本)新井隆一著、(台湾)林燧生译《租税法之基础理论》,台湾财政部财税人员训练所出版。

11、(台湾)葛克昌著《税法基本原理》,台湾月旦出版社。

立法体系论文范文第9篇

论文关键词 食品安全监管 问题 改革

“民以食为天,食以安为先,先以监为要”,食品安全问题是关系国计民生的重大问题,而食品安全的监管则是食品安全的关键。甲醇酒,毒大米,人造鸡蛋,瘦肉精,一系列不断出现的丑闻,以“地沟油”、“毒奶粉”为代表的食品安全违法事件屡屡发生,使得食品安全问题似乎愈演愈烈,给中国的消费者和食品行业造成了巨大的负面影响。

一、我国食品安全监管的现状

食品安全监管是指享有法定职权的国家行政机关以及法律法规授权的食品卫生监督管理机构对食品生产经营者、食品生产经营活动进行食品安全监督管理的执法过程。 食品安全监管形式多样,包括通过行政许可实施的监管,通过行政处罚实施的监管,通过行政监督检查实施的监管,以及通过行政强制措施实施的监管等。2009年我国的《食品安全法》规定取消食品安全免检制度,建立食品安全风险评估制度,同时明确商品生产者责任,加大了处罚力度,并对食品安全检查作了明确规定,在一定程度上弥补了我国此前食品安全体系的不足,但现实食品安全监管的问题依然不少。

二、影响食品安全监管的困境

(一) 立法体系不完善,法律资源不足2009年我国的《食品安全法》出台以后,我国现行的监管立法体系主要是由《食品安全法》《食品卫生行政处罚法》、《食品卫生监督程序》等数部单行的食品安全的法律以及诸如《消费者权益保护法》、《传染病防治法》《中华人民共和国刑法》等法律中有关食品安全的相关规定构成,与其配套的相关实施法律法规也总计百余个。虽然从整体上看,我国的食品安全法律法规虽多,但目前的食品安全立法并没有形成一个完善的立法体系。首先,从食品监管覆盖的范围来说,对进出口食品的立法较为落后。就目前而言,对进出口食品安全监管工作适用的规定大多散见于各相关法律,如《进出口商品检验法》及其实施条例、《进出境动植物检疫法》及其实施条例、《国境卫生检疫法》及其实施条例等。然而,由于进出口食品监管的特殊性,上述法律法规不能完全满足和保证进出口食品安全的需要。其次,新的《食品安全法》虽建立了食品风险检测与评估制度,规定了食品风险检测与评估的主体、程序,但并没有规定对于“因故意行为导致重大食品安全风险”的责任及处罚,要想从源头上堵住食品安全的漏洞,单一的食品风险检测与评估远远不够。最后,就法律责任而言,新的《食品安全法》虽明确了法律责任的主体,且明显加大了处罚力度,但缺乏一定的现实操作性。如《食品安全法》第九十六条关于消费者要求十倍赔偿金的规定,“明知是不符合食品安全标准的食品”是销售者承担责任的主观基础,但是要求销售者自己承认“明知”,何其难也?要消费者承担举证责任,恐怕也强人所难了。

(二) 监管主体混乱,部门职权冲突新的《食品安全法》出台之前,我国的食品安全监管权力主要由多个部门分别行使,具体职能是:农业部门负责初级农产品生产环节的监管;质检部门负责食品生产加工环节的监管;工商部门负责食品流通环节的监管;卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管;食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。 这种权力的分配模式被称为“分段管理”,表面看起来我国食品安全监管分工明确。但因为各大职能部门地位平行,均无法有效支配其他部门资源,事实上却存在着监管主体混乱,部门职权冲突的状况。新的《食品安全法》第四条规定虽然要求国务院设立高层次的协调机构食品安全委员会,同时对各个部门的职责加以明确,以其实现无缝监管。但其实质和以往的监管模式上相同的,仍然是分段和统一相结合的食品安全监管体制,即 “一个监管环节由一个部门监管”。鉴于食品安全监管体制未有实质突破,即将设立的食品安全委员会权力抽象,权威不足,我国食品安全监管主体混乱,部门职权冲突情况的改变令人担忧。

(三) 守法主体意识淡薄,社会监管制度缺失此起彼伏的食品安全问题暴露出食品生产商守法意识的淡薄和公众食品安全意识的缺失,究其原因,一方面是违法成本较低,而违法所得利益较高。从经济学角度来看,经营者之所以守法经营,从根本原因来看是因为违法成本高于违法利益。 当违法成本低于违法利益时,经营者便开始铤而走险了。另一方面,从我国的传统饮食文化来说,长期过于重视食品的美味而忽视食品的安全卫生。一旦消费者忽视食品安全,食品生产者经营者为了“投消费者所好”,追求最大利益,在食品中添加苏丹红,敌敌畏,三聚氰胺便也不足为怪了。在社会监管方面,新的《食品安全法》第八条规定: “国家鼓励 社会团体、基层群众性自治组织开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的普及工作,倡导健康的饮食方式,增强消费者食品安全意识和自我保护能力。新闻媒体应当开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的公益宣传,并对违反本法的行为进行舆论监督”。该条文只是单纯的提出提高社会群体的法律意识,对于如何加强社会性的监管制度并未涉及。虽然我国的市场经济发展迅速,市场和公民社会的力量得到发展壮大,食品行业协会得到较大发展,公众食品安全意识进一步唤醒,但我国现在的社会监管制度只是简单的舆论监督与行业自治监督,社会监管制度缺失。

三、 改革我国食品安全监管制度的新构想

要真正的实现食品安全,就必须对我国现行的食品安全监管制度加以改革,但这样的改革应当以我国的国情为立足点,同时吸收西方国家的经验教训。现在,笔者提出以下改革我国的食品安全监管制度的新构想,以供参考:

(一)完善立法体系,弥补法律资源不足立法体系的监管是我国食品安全监管的基础,立法体系的监管对于我国食品安全监管工作起着提纲性的指导作用,鉴于我国立法体系的不完整,要完善我国的食品安全监管制度,必然要首先完善我国的立法体系。第一,修订《进出口食品安全管理法》。在出口食品安全方面,可考虑将有关源头管理,基地备案,卫生注册额,过程监管,产地检验,口岸放行等一系列制度与程序纳入该法;在进口食品方面,应当对有关食品安全的疫情管理,质量安全评估,卫生注册,口岸检验放行,追溯和召回等制度与程序有所涉及。同时制定严格全面的进出口食品安全标准,以及明确进出口食品安全监管机构与职责。第二,修订《食品安全预防法》。在该法中,应当对食品安全检测对象,方式,程序加以明确规定。同时应当将现行的食品安全风险检测和评估制度纳入该法,甚至可以考虑在该法中规定建立食品安全信用体系,对有可能造成重大食品安全风险的故意行为加以处罚。第三,对部分缺乏操作性的条文加以解释或修改。鉴于我国立法水平的有限,在出台的有关食品安全法律法规难免会有些条款缺乏现实的操作性,成为观赏性条款,致使消费者有法可依,却维护自身权益却无法可施。对于此类条款,立法者要么出台加以解释,要么及时加以修改。

(二)明确监管主体,协调部门职权对于食品监管机构的模式,新的《食品安全法》一大特点便是要求国务院设立设立食品安全委员会,负责协调各部门质检的工作,但鉴于其权力抽象,权威不足,该机构最终效果如何,难以预料。与建立食品安全委员会相比,笔者实际更加赞同另外一种方案,即将国务院有关食品安全监管职能从相关部门之中剥离出来设置一个新的职能部门,与国家食品药品监管局合并,并由国务院直接领导,在地方上实行垂直领导。该部门应与卫生部,质检部等部门地位平行,但同时负责食品安全监管的协调工作。

立法体系论文范文第10篇

关键词:舟山群岛;海岛生态;法律保护

1 我国海岛生态保护的法律机制现状分析

(一)我国海岛生态保护的法律框架

海岛生态保护是海岛生态系统保护的简称,系海岛开发中的首要问题和海岛保护的重点。我国海岛生态保护基本形成了由单行法、与海岛生态相关的其他法律法规以及地方政府文件共同组成的法律体系。

我国现有的海岛保护专门法为《中华人民共和国海岛保护法》,它是一部以保护海岛生态为目的的海洋行政法律。除此专门法之外,《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《水土保持法》、《土地管理法》、《野生动物法》等单行法也适用于海岛生态环境保护。另外,还有一些地方性法规和政府规章文件,以舟山群岛为例,浙江省司法厅在2011年就颁布的《关于法律服务海洋经济发展的指导意见》,明确“法律服务海洋经济”的范围包括推动海岛开发、促进滨海旅游业发展和保护海洋生态环境。舟山市政府也先后出台了《舟山生态市建设规划》、《舟山市海洋功能区划》、《舟山市海洋生态环境保护与建设规划》、《舟山市海洋环境保护十二五规划》等一系列文件。

(二)海岛生态保护法律制度存在的问题

第一,立法体系虽已基本形成但尚不完备。建国以来,我国出台了三十余部与海岛生态保护有关的法律、法规、部门规章及规范性文件。海岛生态保护的法律法规在数量上虽然庞大,但多停留在规章层面。分散的规章制度之间又缺乏统一协调而未能形成完整的保护体系。

第二,海岛管理体制明确性有待加强。海岛资源的多方位性决定了海岛生态保护必然涉及众多的部门。以舟山群岛为例,从横向看,舟山群岛的海岛保护问题涉及渔业资源保护的渔业部门,生态环境保护的环保部门,资源开发方面保护的国土资源部门等。而从纵向看,有舟山地区性部门、浙江省级和国家部门保护的要求。众多横向纵向的管理部门权责交叉,导致缺乏明确的管理体制。

第三,海岛经济发展的差异影响生态保护。经济发展与生态保护的矛盾目前仍然存在甚至将长期存在,对于“靠海吃海”的当地居民来说海岛自然资源是致富原料。我们知道,只有在保障其生存权发展权,提高生活水平的基础上才能落实海岛生态保护相关法律的实施。因此,一味惩治禁止而不疏导的执法模式只是治标不治本。形成完善的立法体系,考虑经济对海岛生态保护的双刃剑效应,是当前舟山群岛生态保护法制完善的重要要求。

2 完善舟山群岛生态保护法律机制的构想

(一)健全海岛立法体系的若干建议

我国海岛生态环境保护法律体系基本框架的构建是我国保护海岛生态环境和科学发展海岛经济的法律基础。健全舟山海岛生态立法体系需要我们在惯彻《宪法》原则的前提下,综合考虑《海岛保护法》和《水污染防治法》、《矿产资源法》、《野生动物法》等多个部门法,做好各善部门法之间的衔接工作,对法律上空缺的部分加以弥补,对各部法律间的冗余加以革除。

(二)建立环境影响评价制度的若干建议

要保护海岛生态环境,首先要从环境影响评价制工作出发。建立并完善环评制度与公众参与制度,使建设单位、政府部门、社会团体、普通公民都能够参与到海岛开发的环评活动中,拓展参与对象、推动信息公开、健全反馈机制尤为重要。

(三)完善海岛开发许可制度的若干建议

浙江省在海域使用权申请审批管理中设立了分级审批的制度,但这也为地方政府化整为零,始终将审批权限制在自己管辖范围内提供了可能。舟山建立海岛开发许可制度在立法上的可行性可以从以下三点考虑:第一,宪法作为我国的根本大法,是政府掌握海岛开发许可权力的法律渊源;第二,许可作为一项行政授权,我国的《行政许可法》为海岛开发许可提供了行政法律依据;第三,上文中的环评制度为海岛开发许可法律制度解决了技术层面的问题。国内许多海岛都曾经走过“先污染,后治理”的道路对海岛产生巨大危害。因此,保障舟山群岛海岛生态应严格规定开发许可证的申请程序和设置上诉机构,明晰海岛物权和管理权限,理顺各方责、权、利关系,严格限制破坏污染海岛环境的行为。一旦出现问题,就应该严格追究相关责任人,做到有法必依,有责必究。

(四)设立生态自然保护区的若干建议

在脆弱的海岛上建立自然保护区是保护生物多样性,防止生态恶化并有效可持续开发海岛自然资源的有效举措。纵观国际经验,在海岛自然保护区立法上采取开发模式的不在少数,采取保护模式的也如恒河沙数。为更好地对海岛独特而脆弱的生态环境进行保护,在兼顾的基础上,舟山有必要在海岛生设立自然保护区工作的方面以保护为主。

首先,可以依据《海洋环境保护法》与《自然保护区条例》制定相关规章制度,在舟山群岛,尤其是无人区岛屿上设立自然保护区。在保护海岛生态的同时发展生态旅游,建立生态旅游和休闲度假旅游的共生发展模式,实现生态与经济的和谐发展。

其次,在制定海岛自然保护区制度的时候,舟山应当着眼于长远利益,将生态旅游、循环经济的理念上升到法律层面,认识到海岛自然保护区有别于经济价值的生态价值,当经济发展与生态保护相冲突时偏重于生态保护。

最后,加强自然保护区价值的教育宣传也是落实设立海岛生态自然保护区规章制度的重要内容。

(五)生态补偿制度和环境公益诉讼制度

国家环境保护总局关于开展生态补偿试点工作的指导意见中确立了生态补偿的基本原则。如发现海岛开发中出现对海岛生态的严重破坏因素,则有必要提前收回海岛使用权。关于提前收回使用权的补偿问题,在《海域使用管理法》有相关规定,但对于怎样确定补偿标准的问题还未予明确。因此,舟山群岛在任命“岛主”的同时,从保护海岛生态环境的角度出发,应当完善海岛使用押金制度,规范提前收回海岛使用权的生态补偿规章制度。

另外,最高法院曾出台《关于加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》,要求各级法院依法受理环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件。同年,浙江省检察院和环保厅联合出台了《关于积极运用民事行政检察职能加强环境保护的意见》,明确指出各地检察机关和环保部门要积极探索环境公益诉讼,有条件的县(市、区)可以与当地人民法院协调先行试点。因此,舟山作为浙江省特殊的一个以海岛组成的市,有条件也有必要向浙江省申请设立环境公益诉讼试点,建立有舟山特色的环境公益诉讼制度。

参考文献

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[2]张振克.当前我国海岛开发中存在的关键问题与对策[C].2010年海岛可持续发展论坛论文集,2010.

[3]夏淇波等.试论海岛开发利用与法制保障――以浙江省依法开发舟山群岛为例[J].西南政法大学学报,2012(02).

[4]刘晓林.中国立法保护海岛生态[J].资源与人居环境,2009(08).

[5]周珂,谭柏平.论我国海岛的保护与管理――以海岛立法完善为视角[J].中国地质大学学报(社会科学版),2008(01).

[6]徐祥民.生态保护优先:制定海岛法应贯彻的基本原则[J].海洋开发与管理,2006(03).

[7]孙鹏鹏.我国海洋资源与环境立法的完善[D].中国海洋大学硕士学位论文,2012.

[8]李人达.海岛生态保护法律制度研究[D].中国地质大学硕士学位论文,2010.

[9]哈斯:《中日海岛生态环境保护法律制度比较研究》,大连海事大学硕士学位论文,2011年。

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