财政改革论文范文

财政改革论文篇1

此外，农村的大量公共产品，典型的如道路建设、救灾、扶贫和农村社会保障，主要是由县级财政承担的。因此，地方分税制应以县级为重点完善的级次。基本方向主要体现在以下几个方面：一是要继续加大对县(市)政府经济发展的支持力度，进一步扩大县(市)的财政自：二是要坚持事权、财权下放与规范运作相结合，使省与县两级政府在事权、财权等划分上更明确、更规范、更合理。基本原则可采用“受益原则”，即以受益大小为界定的标准。而对于现在的乡镇政府，可将其作为县级的派出机构。乡镇政府管辖区域小，人口也不多，相对于县级政府而言，具有更多的服务性质和辅质，在一定意义上可以被看作是县级政府的派出机构。因此，乡级财政职能的重点应该是提供公共产品和比较简单的管理，在县与乡的职能划分中，尤其应突出乡级政府的服务职能，重点放在维护社会秩序、增进社会公益和培育法治精神等方面。对于管理职能，尽可能由县级政府直接承担。

(二)优化地方税体系；针对现行税种划分办法中存在的问题，有必要根据我国的实际情况，结合财政管理体制改革趋势，并借鉴国外多年形成的有效经验，重新确立税种划分的依据。具体而言，有以下依据：

(1)政府职能。把与地方公益事业、第三产业和基础设施、公共设施建设有密切联系的税种，划归地方政府；

(2)税基流动性。应把税基流动性大的税种，如增值税等划归中央：把那些税基流动性较小的税种，如房产税、土地税、土地增值税、车船牌照税等划归地方。同时，税种划分要考虑征收的难易程度，要便于课征；

(3)财政需要。对于地方财政，虽不要求地方税收与本级财政支出完全挂钩、自求平衡，但地方税种和税收规模也不能过小。否则，如果地方支出大部分依靠中央转移支付解决，那么就可能影响地方税体系的健全，增加资金上解下拨的成本；

(4)受益范围。可以将公共产品和服务的区域性和受益范围与确定税种归属结合起来。

既然税源的产生与那一级政府提供的公共产品和服务直接相关，就应该使该级政府在分配中获得一定的利益。按照以上依据，并结合今后税制改革的方向，重新架构中央税体系和地方税体系的税种组成的具体设想如下：中央税系应以关税、消费税为主体税种．并辅之以全局性的环境保护税、证券交易税、土地增值税等。按照彻底的分税制要求，共享税应该尽可能少。但是在我国这样幅员广阔、地区经济发达程度和产业结构差别如此之大的国家里，如果共享税没有～一定的数量和收入规模，恐怕难以实现各个地区之间财力的合理分配。所以，应当保留适当数量的共享税。从经济稳定和收入再分配的角度，可以将增值税、所得税和资源税等税种作为共享税。新的地方税体系主要包括营业税、城乡维护建设税、城镇房地产税、耕地占用税、车船使用税、印花税、区域性的环境保护税、遗产税与赠与税、社会保障税等税种。关于税收权限的划分，宜采用“中央集权为主、地方分权为辅”的模式。

(三)构建农村公共财政体系；针对我国农村公共产品供给不足和需求方面的持续增长现象并存的特殊情况，在为广大农村提供必要的行政管理等公共服务的同时，还需要增加以下述内容为代表的各类农村公共产品的提供：

一是农村基础设施。公共财政条件下农村基建资金应主要投向公益性、调控性和环保性的领域。应根据现有财力情况，在保证农村生产性基础设施投入规模增长的前提下，逐步加大对农村生活服务性基础设施的投入．使越来越多的农村居民能够享受到公共财政的阳光：

二是农村义务教育。应合理划分农村义务教育的责任的分工。义务教育经费支出，由中央、省、地(市)和县四级政府共同承担，经费的分配使用，则由县级政府统筹安排；

三是农村社会保障体系。当前农村社会保障中存在的主要问题是，一方面农村社会保障覆盖面小，广大的农民仍未被纳入到正规的社会保障体系之内，城市和农村的社会保障体系二元化现象突出：另一方面，已有的农村社会保障体系的保障能力较差．管理水平有待提高。

农村社会保障体系，应该主要包含农村最低生活保障制度、农村医疗保险制度和农村社会养老保险制度这三项内容。农村公共产品供给，是一种从中央到省、市、县、乡镇政府的多级供给体制。其中，县乡政府作为国家财政体系的基础环节，直接为农村居民提供各种类型的公共产品。而农村公共产品构成上的层次性，也就决定了作为供给主体的各级次政府间的责任划分：属于全国性的农村公共产品由中央政府承担，属于地方性的农村公共产品由地方政府承担，一些跨地区的公共项目和工程可由地方政府承担为主，中央政府在一定程度上参与和协调。依据这一原则，诸如环境保护、农业基础设施建设、救灾救济、优抚安置、社会福利等项支出应由中央、省级政府承担，县级政府负责管理，乡镇政府承担具体事务；农村基础教育、基本医疗服务的支出则应由中央和各级地方政府共同承担；县乡政府作为基层政权，主要承担本辖区范围行政管理、社会治安和本区域内小型基础设施方面的支出责任。

(四)推动省级以下财政转移支付制度建设；中央对省级地方的转移支付是中国政府间转移支付体系的中心环节。自实行分税制财政体制改革以来．中央对省级地方财政转移支付制度逐步确立和改进．并且在解决纵向和横向财政失衡方面发挥了重要作用。省级以下地方政府间转移支付制度建设，是今后地方财政改革与发展的一项亟待解决的问题。省以下财政转移支付制度设计，应在考虑本地实际情况的基础上，尽量与中央对地方的转移支付制度设计相协调。如果与中央的办法偏离太大，从全国来说，就难以形成一个完整统一的财政转移支付体系，不利于实现转移支付制度的政策目标，也不利于实现财政管理体制基本框架在全国范围内的基本一致。从当前情况看，省以下应当重点抓好以下几项工作：一是尚未开始建立省以下规范化的转移支付制度的地区，不论这些地区是享受中央过渡转移支付资金补助的地区，还是没有享受该项补助的地区，都应着手开展这项工作，争取在比较短的时间内，各地都能够拥有自己的转移支付办法，并将该办法运用到资金分配中去。对于享受中央转移支付补助的地区，在对下实行转移支付时，最低限度要将从中央财政得到的过渡期转移支付资金，按照因素分配法进行分配，财政部每年对此进行专项检查；二是要将转移支付制度建设与加强预算管理工作结合起来，将规范化的转移支付制度建设当作财政管理的重要内容。

(五)化解地方财政风险；改革开放以来，我国恢复了公债政策，由财政部代表政府对内对外发行国债。对地方政府信用，我国一直采取限制发展的政策。除了经国家批准发行过债券的地方外，地方政府没有直接债务负担。目前困扰地方政府的实际债务负担主要包括：

(1)国债资金转贷形成的债务；这实质上是中央政府地方发债，从而形成了地方政府对中央的债务负担，由于国债资金支持的项目具有一定的经济效益和社会效益，且还款期较长，总体上对地方政府偿还债务不会形成太大压力：

(2)与地方金融风险有关的连带责任形成的债务负担；

(3)社会保障体系的资金来源中，国家统筹部分资金不足，个人和单位缴纳部分资金的制度尚未发挥应有的作用，养老金的支付对地方政府形成很大的财政压力；

(4)由于许多国有企业的倒闭和转制等因素．政府和财政承担了连带经济责任，加之市场运行的不可预见性，政府和财政中有很多债权无法收回，形成呆账，造成财政负担进一步加重。

财政改革论文篇2

摘要：随着我国公共财政体制框架的建立，财政资金使用效率问题受到政府和公众的广泛重视。由于我国目前财政管理基础还不够坚实，实施绩效监督将会面临观念制约、制度制约、技术制约，所以推进我国财政支出绩效管理改革，需要明确绩效管理的层次、主客体，初步构建科学的指标体系，以及选择适合我国国情的改革路径。

关键词：财政支出；绩效管理；指标体系

财政支出绩效管理是一种特殊的管理活动，它运用科学的评价方法对财政支出的全过程进行相关分析，并将考评结果融入整个预算编制，从而使财政资金的分配和使用遵循经济、高效的原则进行，以提高政府管理效率、资金使用效益和公共服务水平。

一、西方国家财政支出绩效管理改革的新特点

20世纪90年代以来西方发达国家掀起了新一轮绩效预算改革高潮，结合近年来新公共管理运动的理念，将更多的注意力从财政支出过程的管理转到对财政资源使用成果的关注，取得了很大的成效。

（一）获得立法机构的广泛支持

许多国家已完成了绩效管理的相关立法。如美国的《政府绩效与成果法》，英国有《财务管理法》，澳大利亚有《计划管理与预算》，新西兰有《财政法》。这些法律明确了不同政府部门的权力与义务，保证了绩效评估的透明性、权威性与固定性。

（二）绩效评价成为提高公共部门管理水平的新工具

绩效评价不仅成为财政资金管理制度的一部分，也成为政府管理理念的一次革命，绩效评价已经成为提高公共部门管理水平的新工具。尤其在很多国家，地方政府的改革力度甚至超过了中央，地方政府在公共服务的提供上，更能顾及地方社会公众偏好。

（三）政府设立了强有力的绩效审计机构

在美国，政府责任总署（原美国审计总署）不仅监督联邦资金的有效使用，还要对联邦政府进行业绩审核、项目评估、政策分析等。此外，很多国家都重视发展计算机网络技术，为绩效管理的顺利实施提供了技术条件，这也为绩效审计提供了可靠保证。

二、我国财政支出绩效管理制度改革的困境

早在2003年4月财政部就下发了《中央级教科文部门项目绩效考评管理试行办法》，此后又下发了一系列制度办法，开始探索建立财政支出的绩效考评制度。从这几年实践情况看，绩效监督工作的效果还不理想，主要是由于当前绩效监督环境基础还很不完善，实施绩效监督还存在较多的难点。

（一）观念制约

传统计划经济体制下，政府资金的管理往往是粗放式的。目前虽然我国社会主义市场经济体制改革进行了这么多年，但是很多市场规范化的观念仍然没有深入人心。在财政资金的监督审计和考核方面，一些官员和民众仍缺乏一种公共性、效率化的现代财政观念。

（二）制度制约

1.预算管理模式尚未完善。目前我国预算的编制、执行、监督各方面都存在不规范的现象，严重影响绩效预算的推行。首先，在预算编制方面，自主性和可预见性较差。其次，预算执行方面，我国国库集中收付、政府采购、收支两条线等管理体系改革刚起步，问题颇多。第三，预算监督体系不健全。人大、审计、公众等监督乏力。

2.财政的基础管理水平较低。在政府财政管理水平较弱的时候推行绩效预算，不但不能起到优化资源配置的作用，甚至会造成负面激励。目前我国缺乏必要的预算信息和分析能力，财经纪律松弛，缺乏一个支持公共责任与追求绩效的预算环境，这些都会影响财政支出绩效管理的推行。

3.绩效管理法律框架不健全。现在我国财政支出绩效管理的法制化程度低，在绩效评价的标准、组织实施程序、跟踪问效等方面都没有明确的规定，使得我国绩效管理改革的推行无法可依，推行不利。

（三）技术制约

1.绩效标准难以制定。政府追求的公共目标是多元的，这些目标处于不断变化之中，并且很多内容难以量化，导致公共部门及公共支出绩效指标和标准很难设定，为编制和实施绩效预算造成很大的困难。

2.数据搜集更加困难。财政支出绩效管理工作需要搜集被监督单位完成目标的各种方法及目标完成程度的有关数据，为有效完成目标而采取的程序和控制措施等资料。目前我国还没有建立起搜集这些数据和资料的有力途径，也没有完备周密的数据分析系统，影响绩效管理工作的开展。

3.人员素质有待提高。目前财政管理部门的人员虽然普遍财务会计实务知识较多，但理论基础薄弱，缺乏管理、生产技术等方面的专业知识，对绩效评价的方法和理念较为陌生，会影响财政支出绩效管理工作的开展。

三、我国财政支出绩效管理改革初探

目前我国公共财政体制框架已基本建立，财政管理日臻规范，对财政资金使用效率进行全面评价的工作也是刻不容缓。我国必须建立有中国特色的财政支出绩效管理制度。

（一）财政支出绩效管理基本体系构建

1.财政支出绩效评价的主体。一是项目支出各职能部门，即具体执行和实施绩效体系的部门。各职能部门需要制定策略目标、进行自我评价、分析总结。二是财政部门和专家组织。财政部门负责作综合效益评价。专家组织协助财政部门做好调查、监督与分析工作。三是监督机构、中介组织及社会公众。审计部门应严格对资金使用效率进行绩效审计监督，其审计结果作为来年预算安排依据的因素。社会中介机构、社会公众也应树立绩效理念，成为支持和监督财政支出绩效评价的主体。

2.财政支出绩效评价的客体。一是对一般预算支出的绩效评价，即评价部门预算的总体绩效。主要包括政务信息管理、资源配置绩效管理、公务员业绩管理、财务质量管理等内容。通过评价加强政府责任制，并激励各机构完善其内部管理、识别问题和解决问题。二是对项目支出绩效评价，包括项目质量技术标准、项目资金效益标准、项目社会效益标准等内容。

（二）财政支出绩效评价指标体系构建

财政支出绩效评价指的是对财政支出的效率和效能的评价，所以财政支出绩效评价指标应包括定量指标和定性指标。

1.定量指标，指可以通过数量计算分析评价内容的指标。根据财政活动的特点，首先，包括反映财政支出规模以及其是否适度的指标，如财政支出占国内生产总值的比重、财政支出增长率等。其次，包括反映财政支出结构以及其是否合理的指标，如反映我国公共财政支出在行政管理、科教文卫事业、社会保障和社会福利等领域使用情况的指标。

2.定性指标，指无法通过数量计算分析评价内容，而采取对评价对象进行客观描述和分析来反映评价结果的指标，它是对定量指标的进一步补充。一是效益性指标。考查部门和单位对经济增长、社会发展、环境保护等方面影响。二是创新性指标。考查部门和单位在市场经济条件下，围绕和谐社会发展的目标，不断根据外部环境进行的结构调整和创新的能力。三是合规性指标。考查财政支出部门和单位是否制定合理的组织结构、管理模式等方面的制度。四是人员素质指标。考查财政支出部门和单位公务员的素质。五是公共责任和公众满意程度指标。考查财政支出部门和单位办公条件、专业设备的先进程度、服务态度和质量等内容。

（三）财政支出绩效管理改革路径选择

在我国要推进财政支出绩效管理改革必须循序渐进，逐步完成。

1.短期任务。首先，加大宣传力度，制定奖罚措施，在政府部门内部形成追求绩效的意识。并且初步建立财政支出绩效管理专门机构，可以考虑将财政监督检查部门和绩效评价部门“一套人马两块牌子”，由专门分管领导负责本地区绩效评价的试点工作。其次，建立财政支出绩效管理法律框架。中央政府要对财政支出绩效管理制度专门立法，各地方政府因地制宜出台相关的绩效评价与管理规章制度。第三，根据部门和单位的业务状况，按分类评价思想初步建立较科学合理的绩效评价指标与标准体系。

2.中期任务。首先进一步加强宣传力度，唤起全民对财政支出绩效管理的关注。其次充分发挥各级人大专门委员会的作用，可以在财政经济委员会的基础上设立专门的财政支出绩效监管委员会。三是进一步完善科学的指标体系。四是建立以人大、审计、财政以及社会中介评价为主的，并各有分工的绩效评价与管理模式。

3.长期任务。在一段相当长的时期后，财政支出绩效的观念已经深入人心，相关的管理体系已经日趋成熟，绩效评价与预算密切结合，此时需要进一步制定和完善详细多层次的法律体系，并且引入中介组织开展绩效评价活动，降低政府管理成本，最终实现财政支出效率和公平的价值理念。

参考文献：

[1]上海财经大学公共政策研究中心.2006中国财政发展报告[R].上海:上海财经大学出版社,2006.

[2]霍素军.财政支出绩效评价初探[J].财政监督,2007,(10):25-27.

财政改革论文篇3

关键词：城乡统筹财政体制公共物品

Abstract:Plansthecityandcountrysidedevelopmentisthesolution“threeagriculture”thequestion,reducesthecityandcountrysidedisparitytheimportantaction,butourcountrypresentfinancialpolicyisrestrictingthecityandcountrysideoverallplancoordinateddevelopmenttoagreatextent.Thisarticleshowedinthecityandcountrysideoverallplandevelopingprocessthefinancialquestion''''simportantmeaning,thentheconcretestudyourcountrypresentfinancesystemandthemalpractice,putforwardthereformpresentfinancesystem''''scountermeasureproposalfinally.

keyword:Cityandcountrysideoverallplanfinancesystempublicgoods

城乡统筹发展过程中财政问题的重要性

城乡统筹发展是指改变“城市工业、农村农业”的二元思维方式，将城市和农村的发展紧密结合起来，统一协调，全面考虑，树立工农一体化的经济社会发展思路，以全面实现小康社会为总目标，以发展的眼光，统筹的思路，解决城市和农村存在的问题。党的十六大报告指出：“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务”。党的十六届三中全会也将“统筹城乡发展”放在“五统筹”的第一位，可见统筹城乡发展，是实现城乡共同繁荣全面建设小康社会的重要举措。

新中国成立之初，我国面临着巩固政权、发展工业的紧迫任务，需要巨额资本投入，在这一特殊历史背景下，其结果只能导致计划经济体制，以高度集中的资源配置制度，强化政权的经济能力，实现经济跳跃。但是，“传统计划经济以人为方式推进工业化进程，其实质是工业剥削农业”（何帆，1998），据测算，仅仅国家通过工业产业价格“剪刀差”政策剥夺农民的权益每年就有200亿元左右。计划经济体制实现的结果，国家的经济能力仅仅能够安排少数人（市民）在城市先进部门就业，仅仅能够建立少数人（市民）的福利保障体系。这便是我国“城乡分治”治国方略起源的财政根源。

计划经济体制和“城乡分治”治国方略一旦起步，农村落后于城市便成为必然，城乡差别不但不会缩小反而逐步扩大。近年来，“城乡分治”问题虽然受到政府重视，但由于旧的财政体制和政策壁垒的极大惯性，偏向工业和城市的经济社会政策并没有得到完全的矫正，国民收入分配再分配仍向工业和城市倾斜。

我国长期以来的“城乡分治”局面，其主观原因在于长期的经济社会发展战略及社会经济资源人为配置的城市偏好、工业偏好和市民优先。其根本原因是由于国家长期实施“城乡分治”（不统筹）政策，其深层逻辑又是财政问题。

现行的财政政策已经成为一种体制，城乡分割的财政体制极大的挫伤了农民的生产积极性，严重影响了农业和农村经济的发展，在很大程度上制约着城乡统筹的协调发展。前财政部长项怀诚曾经告诫：“要善于从财政观察全局，从全局贯彻财政，从经济和社会发展全局中研究和把握财政问题，发挥财政的导向和点睛作用”（项怀诚，1999）。因此，只有统一城乡财政体制才能打破城乡二元结构，切实保护农民的自身利益，保障农业和农村的快速发展，真正实现城乡统筹协调发展，本文将从财政政策的角度分析探讨改革城乡统筹发展的财政体制。

现行财政体制及其弊端

自改革开放以来，我国城乡都有了不同程度的发展，城乡经济快速增长，城乡人均收入水平不断提高，但是这种城乡“二元社会经济”结构的根基并没有彻底动摇，总体上看城乡仍是分离的。从目前看，城乡差别的财政政策是形成城乡二元社会经济结构的重要因素，其不可避免的存在一系列弊端：

县乡财政困难抑制了城乡统筹的协调发展

在农业税还是地方财政收入主要来源的今天，农业税减免对乡镇财政收入冲击是很大的，我国的乡镇政府职能的发挥必须建立在一定财政基础上。随着农业税的减免，本来就不宽裕的乡镇财政就更加捉襟见肘，地方财政出现缺口，乡镇财政压力过大。虽然中央政府会转移支付一部分，但是由于中央转移支付的金额与地方农业税减收部分之间往往存在一定数量的差额，而这部分差额需要靠地方自行消化吸收。对于经济发达省份来说，他们完全具备消化吸收这一差额的能力，而对于地方财政原本就比较困难的省份来说，则需要政府通过精简机构、开源节流等手段来克服这种财政困难，其难度可想而知。这就势必会减少对农村公共物品和服务的投入，最终受损害的还是农民。在这种环境下，缩小城乡差距，统筹城乡发展无从谈起。

不合理的现行财政体制制约着城乡统筹发展

我国城乡公共产品和公共服务的供给机制是完全不一样的。城市公共产品和公共服务的供给由国家或各级政府供给，如教育、道路、环境、卫生等等，城市居民自然地享受了政府提供的各种公共产品和服务。然而在农村，政府对公共产品的供给责任划分不尽合理。除大型水利建设、农村电网改造等外，国家把地方建设的任务也交给县乡政府，不再通过拨款加以支持。此外，中央政府把有些事权下放得过低，又没有给予足够的转移支付，如基础教育、乡村道路建设等项目本应是国家的事，应由国家财政来承担其发展的资金需要，但由于城乡分割的体制，最终是由农民负担。

中央税与地方税结构不合理，上级政府集中了过多的收入，预算内收入不能满足基层政府的基本需要，国家不得不允许基层政府通过税外收费筹集资金。原应由财政预算负担的乡村教育、计划生育、优抚、民兵训练、道路建设等公共事业，都通过征收乡统筹费、教育集资费或义务工解决，甚至一些行政人员的工资也要自筹资金解决。这都无疑大大加重了农村的财政性负担。城乡公共产品供给政策的差异性加大了城乡差距

目前我国城市公共产品基本上由国家免费供应，而农村公共产品却要农民自己解决，主要体现在：

财政对农村和农业投入明显不足，而且出现相对下降的趋势。从1978—2003年，农业支出占国家财政支出的比重由13.43%下降到7.12%，财政支出中支农资金的比重由6.86%下降到4.60%.1996-2003年，财政支农资金占农业总产值的比重平均为6.7，低于发展中国家10%—12%的水平，更低于发达国家30%—50%的水平。

城镇居民基本上免费享受财政投资或补贴的各种公共设施和社会保障，如发达的交通、便利的通讯、完善的医疗卫生体育文化教育体系等，而农民主要靠自己来解决农村公共产品的供应，自己承担养老、教育、医疗等费用。政府转移支付中很大部分用于维持城镇下岗人员的生活水平及补贴相关企业的亏损上，农民同样几乎享受不到同等待遇。

由此可以看出，这种城乡分割的二元财政体制已经到了非改革不可的时候了，也到了需要城乡经济社会统筹发展的关键时刻了。统筹城乡协调发展首先需要对城乡二元财政体制进行彻底改革和制度创新。

改革现行财政体制的若干建议

统筹城乡财政体制是统筹城乡发展的客观要求。在这一过程中，一方面要继续加大财政转移支付力度；另一方面要改革现行的财政体制，明确中央和地方政府的责任，加大对农村公共产品的投入力度，真正实现城乡统筹发展。

进一步完善现行的农村公共财政体制

分清市、县、乡各级政府的事权。合理划分职能，明确划定各级财政的支出范围，并以此为依据赋予其履行职责必须的收入来源。我国目前正处在经济转型时期，政府职能也正在调整，具体事权的划分需要一个不断完善的过程。要逐步调整和完善县乡财政管理体制，合理划分财权和事权，做到事权与财权相结合、责权利相统一。根据事权核定所需财力，本身财力不足的，上级财政应给予补助；科学确定分税范围和共享税分成比例，适当扩大地方政府财权，使其财权与事权相统一，以提高农村基层财政自给率，确保乡镇政府有充足的财力来提供农村公共产品。

加大财政转移支付力度，积极改革县乡财政体制

加大对乡镇财政的转移支付力度，使财力分配适度向乡镇财政倾斜，从根本上解决农村公共开支不足的问题，以达到杜绝农村税外收费泛滥，减轻农民负担的目的。去年中央财政专门安排150亿元，用于对财政困难县乡政府增加县乡税收收入和省市级政府增加对财政困难县财力性转移支付、县乡政府精简机构和人员、产粮大县等给予奖励；对以前缓解县乡财政困难工作做得好的地区给予补助。加大对转移支付资金的管理力度，做到专款专用、严禁截留挪用。此外，应积极推行县乡财政体制改革，创造县乡财政解困的体制环境。本着“多予少取、放水养鱼”的原则，多把财力留给基层，给县乡“休养生息”的机会，要按照精简高效的原则对乡镇政府进行必要的撤并，试行“乡财县管”，大规模压缩财政供养人员，防止因庞大的行政经费支出而加重农民的负担。

建立城乡一体化的公共产品供给体系

要调整政府公共支出政策，加大对农业和农村的投资力度：要增加财政支农资金的投入，确保财政支农资金增长速度不低于财政支出增长速度，要调整财政支农结构，加大农村和农业基础设施投资。农业基础设施的建设，既靠国家，又要靠农民自己，实行责任分摊。小型农业基础设施由农民自筹资金解决；中型以上的农业基础设施由地方政府立项审核，财政根据建设规模大小按投资总额的一定比例给予补贴。要加大中央财政对农村基础教育的投入力度，贯彻执行九年义务教育。从去年开始我国已经实施“两免一补”政策，对农村义务教育阶段贫困生免书本费、免杂费和补助寄宿生生活费，惠及中西部地区农村义务教育阶段贫困生约3000万名，占中西部农村义务教育阶段中小学生人数的26%.除此之外，我们还应积极构建完善的农村公共卫生体系，建立农村卫生专项转移支付制度，保证农村公共卫生服务的投入。

要构建多元化公共产品供给体制。农村纯公共产品由政府公共提供。如大型骨干水利工程、农业基础科学研究、农村道路建设以及全国性的农业病虫害防治等，由于其只有外部收益而没有内部收益，属于纯公共产品的范畴，适合于政府公共提供。但政府提供并不是说这些产品一定要由政府部门生产，政府可以通过合同的形式引进私人投资或直接交由私人生产，然后再由政府购买。

农村准公共产品应该按照政府补贴和私人投资相结合的方式由政府和农民个人共同提供。如地区性的农业病虫害防治、中小型水利工程、农业科技教育、农技推广和农业机械推广等，通常既有社会受益，又有生产者个人受益的特点，属于准公共产品的范畴，可以在政府补贴的基础上，按照“谁受益，谁负担”和“量力而行”的原则，由农民按照具体受益程度的大小进行集资生产。一些小范围受益的低级公共产品，可以考虑将农民组织起来，通过俱乐部的方式提供。如灌溉、治虫、养殖的产供销联合体，乡村道路等，可以通过农民个人出资进行。

参考文献：

1.毕红霞，李普亮，朱永德。城乡统筹发展的现实性思考[J].前沿，2004

2.李建民，赵慧。试论财政与城乡统筹发展[J].经济研究参考，2005

财政改革论文篇4

一、事业单位养老保险制度现状

(一)发展历程

(二)现状

1.改革缓慢，法律依据可操作性不强

党的十七大报告明确指出，要“促进企业、机关、事业单位基本养老保险制度改革”。当前养老保障体系建立与完善的依据是国务院决定及部门文件，如国发[2005]38号、国发[2008]10号等，缺乏由全国人大制定的综合性立法，导致养老保险制度改革依据的权威性不足，规范性和严肃性遭到利益群体的挑战。《宪法》规定：“公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”此中有养老“权利”和“社会保险”说，但其条文因其过于原则而可操作性不强，在实践中难以有效发挥作用，一部立法层次更高、条款更细的综合性立法或能较好地解决此问题。

2.覆盖面小，社会统筹层次低，社保基金负担沉重

由于目前全国没有统一政策，各地参保范围不尽相同。就笔者所在城市，不同的区市参保范围也大不相同，有将公务员纳入养老保险范围的，还有的仅限于自收自之支事业单位的。而就全国而言，大部分城市机关事业单位养老保险的参保对象只包括机关事业单位的合同制工人、乡镇聘用制干部和自收自支事业单位的全体工作人员，其覆盖面小，且统筹层次低。受事业单位编制体制和老龄化社会的到来等因素的影响，新参加养老保险的工作人员呈逐年减少趋势，而退休人员却逐年增多。因此随着时间的推移，养老保险基金将出现入不敷出的状况。养老保险“以支定收、略有结余”的原则，在职职工缴纳养老保险费的比例也将会越来越高，养老保险基金的负担也越来越沉重。其次，目前事业单位参保人员退休后其养老金仍按退休前基本工资的一定比例计发养老金，并且调资根据退休前职务级别确定。养老金与本人缴费的多少不挂钩，缺乏社会共济性和统筹性，无形中加大了养老保险基金的支付额。因此，在养老保险基金统筹水平较低的情况下，基金负担也会更加沉重。

3.参保意识淡薄，基金征收困难

一是由于没有相应的法律法规，制度的强制力不够，人们对养老保险的强制性和共济性缺乏认识，甚至将其等同于商业保险，没有引起足够的重视，认为退休后都是由财政拿钱养老，没有必要搞养老保险。二是由于目前部分地区经济欠发达，政府部门将有限的财力主要用于建设，而对于属于长期效应的养老保险的缴费重视不够，一拖再拖，不按时足额缴纳，欠费的现象较为突出。但又没有专门的法律法规对其进行规范、督促和处理，事业单位养老保险处于无法可依、无章可循的状况，故此基金征收困难。

4.缺乏资金营运机制，基金保值增值困难

养老保险基金管理安全与否直接关系到退休人员的基本生活。因此，为了保证基金的安全，政府一直采取比较谨慎的态度，规定养老保险基金只能存入国有商业银行，实行专户储存，专款专用，银行按同期居民储蓄存款计息，并入基金，只可以用积累资金的一部分购买国家发行的债券。由于缺乏有效的资金营运机制，随着时间的推移和物价水平的上升，原有的基金就难以保值甚至逐渐贬值，难以保证基金的长期平衡，不利于维持社会保险制度的稳定与投保人的利益，势必会造成以后基金的缺口加大。

二、有关对策

笔者认为，机关事业单位养老保险制度改革的总体思路应遵循权利与义务相统一、公平与效率相结合的原则，以保障离退休人员基本生活、维护社会稳定、促进社会发展。

(一)加快立法，进一步完善养老保险政策法规

养老保险法规是制定和完善养老保险制度的基础和依据，也是指导和规范养老保险工作的理论和准则。养老保险是一项将统一性和强制性融为一体的制度，必须通过国家立法，确保养老保险的统一性、强制性和社会性。因此，中央必须加快制定适应社会主义市场经济体制需要的、具有中国特色的诸如《事业单位社会保险法》、《事业单位养老保险条例》等专门性法规。同时省(市)级主管部门也应尽快出台能够指导本省(市)机关事业单位养老保险工作的统一政策和实施细则，以解决目前养老保险工作在各地区各自为政，缺乏统一性的现状，实现机关事业单位养老保险省级统筹。

(二)建立个人账户，改革养老金计发办法

目前以本人档案工资为基数、以工龄为折扣依据的养老金计发办法不与缴费多少挂钩，严重制约了养老保险工作的开展和参保人员的积极性。要改变这种现状，首先必须建立与企业职工社会养老保险相类似的个人账户，随之调整养老金计发办法，以社会平均工资的一定额度为基数，结合个人账户的积累额确定养老金，养老金的多少与单位及个人缴费多少、缴费年限长短挂钩，以体现权利与义务的统一、享受与贡献的联系。个人账户的建立，还将对企业与机关事业单位之间的人员流动起到积极的促进作用。

(三)扩大参保范围，促进事业单位改革

事业单位的改变现已全面启动。一些事业单位将逐渐与事业费脱钩，以减轻国家负担，有的还将直接改制成企业。事业单位人事制度的一项重大改革就是打破铁饭碗，推行聘用制，促进人才流动。事业单位改革，带来的人员分流、富余人员的再就业等问题，都与养老保险制度的完善程度有直接的关系。改革的必然性要求我们将所有事业单位工作人中纳入社会养老保险的统筹范围，建立和完善政策制度。

(四)拓宽基金筹集渠道，优化基金的营运方式

养老保险基金收不抵支是困扰我国养老保险制度改革的头等问题。对此，首先应在强化养老保险基金征缴的基础上，改差额征缴为全额征缴，并进一步采取多种渠道筹措养老保险基金，以确保养老保险制度的正常运行。同时要合理调整财政支出结构，提高养老保险支出占财政总支出的比重。其次在养老保险基金管理模式上将过去的基金制管理转变为资金式运营。因此，我们必须出台基金管理运营的相关政策，确保社保基金的保值增值。

财政改革论文篇5

一、县乡财政体制改革的几个重点问题

从财政的角度考虑，在增大投入的同时，如何从事业发展的角度完整设计、细化事权关系，形成各级财政间的合理分担，并在此基础上对财权进行相应匹配，使一些现行的政策安排内化为体制性安排，是一个比单纯增加财政投入更为重要的问题，也是发展好各项事业的根本保证。没有体现保障的投入，是不可能持续和有效的，也无法维持事业的长期发展。这种财权与事权安排亟待解决的问题包括两个层次：一是确定财政行为的基础，从而衍生出财政职能和相应的财权与事权的整体安排。即根据效率的要求，政府与市场都只做自己应该做并且有能力做好的事情，从而形成对各级财政的整体安排，形成财政分级的基础。如教育类的公共事业应根据其公共性和重要性的不同区分为义务教育、高等教育、职业教育等，然后将有限的财力首先确定在公共性和重要性最明显的义务教育领域，从而形成对财政资源的整体安排。二是从事业发展的角度对各级财政的事权和财权进行划分。即根据效率的要求，凡是下级政府能够有效处理的事务就交给下一级政府，并安排相应的财力；主要在基层发展的事业，如农村义务教育，需要由基层承担具体的管理、实施责任，但财力需要由各级财政根据公平的原则和监督的有效性进行分担。按照这样的思路，我们需要对近年来实施的用于农村的过渡性政策进行一个较为全面的分析与评价，并逐步明确、规范地将其纳入体制中，由各级财政共同加以保障1。

（一）理顺财政资源配置关系，支持和鼓励县乡政府增加收入。一是按照公共财政要求，合理划分财政收入分享比例，调动县乡政府发展经济和增加收入的积极性。省以下各级政府间财政收入的划分要明确、合理和规范。根据区域经济发展和财政收支平衡情况，将适当税种的主要收入留给县乡或提高县乡分享比例，调动县乡政府发展经济和增加收入的积极性。二是为县域内各类市场主体的自我发展、自我创新，创造更加规范、公平、开放的外部环境。积极引导社会资本和民间资本发展县域经济，积极推进农业结构调整，支持粮食生产，扶持产业化龙头项目等政策措施，促进县域经济发展。三是加大转移支付力度，不断增强财力薄弱地区的财政保障能力。

（二）正确处理县乡财政体制改革中集权与分权的关系。财政的集权与分权，是正确划分财政分配层次的问题。尽管财政分权在调动基层政府发展经济和增加收入积极性方面有一定好处，但是，当前农村公共产品供给明显不足、以及县乡财政困难的重要原因，就是财政分配层次过多，省以下分税制财政体制改革没有从根本上解决这类问题，财权和财力过多地逐级向上集中，加之财政分配层次过多，财权和财力与本级次经济社会事务管理责权不对称。当政府间财权和财力在各层级之间层层集中时，到最底层级的乡镇已经所剩无几。根据陕西省市县和乡镇较多的实际情况，适当的财政集权非常必要，尤其在当前全省农村公共支出需求很大的情况下，财政必要的集权才能解决农村的公共产品提供问题。目前农村义务教育、卫生医疗、社会保障等公共需求的财政支出不断扩大，财政分配结构应向上一级政府调整，集中财力办大事，只有集中财力才能办大事。既要适当减少财政分配层次，从现在的中央、省、市、县、乡（镇）五个层次，减少为中央、省和县市三个层级，提高财政资源分配效果。目前，省直接管县和乡财县管试点的成功实践表明，实行中央、省、县（市）三级财政管理体制，是切实可行的解决集权与分权最佳方案，省财政直接管县（市）不再与省辖市发生财政分配关系，直接对省进行各种缴纳和结转业务。乡镇财政分两种情况，一是“乡财县管”财政管理体制。对经济发展水平较低、全部财政收入、自由财力达不到规定标准的乡镇实行“收支统管、分户核算、超收奖励、节支留用、乡财县管乡用”的财政管理体制，在条件成熟时直接作为县财政的派出机构。二是分税制财政管理体制。对经济发展水平较高、全部财政收入超过500万元、可用财力在200万元以上实力雄厚的乡镇财政，实行“划分税种、核定收支、定额补助（或上解）、自求平衡”的分税制财政管理体制。

（三）合理设置县乡政府经济社会事务管理责权（以下简称事权），界定县乡财政支出责任。政府弥补市场机制在资源配置方面的缺陷，为满足社会公共需要的公共物品和服务。由于公共财政是建立在政府提供公共服务以弥补市场缺陷和纠正市场失效的需要上，因而提供公共服务则是其首要任务，在决定了应提供的公共服务项目之后，相应决定应有多大规模的公共支出。一是政府监视权和财政支出责任的划分相对滞后。目前，除大型公共工程项目、特大自然灾害和病虫害防治等由中央政府承担外，其他事权基本按行政隶属关系划分。如需要划清各级政府保证工资发放上的财政支出责任，现在情况是全国必须执行国家统一工资政策，统筹使用本级财力，保证本级的工资支出。由于省以下各级政府的事权没有明确的划分，有些社会事务由多级政府共同承担，造成政府间职责不明，也容易形成基本事权的下移。近年来，如工商管理、计量和质量检验、

烟草、药品监督等，移交由省直部门统一管理，在一些基本管理权限上划的同时，一些相关的支出却划归县级，实行由县级财政定额上解财力的办法，从而形成基本事权的下移。二是县级政府事权与财权的不匹配，在一定程度上加大了基层财政支出压力。如农村义务教育是国民教育的基础，作为公共产品，具有效益外溢性，如果将提供义务教育的全部财政支出责任配置于基层政府，就很可能出现教育资源的不均衡。目前农村义务教育支出在县级一般预算支出中的比重大致在20-25%左右，主要包括中小学教师工资性支出、中小学办公经费支出、中小学教学仪器设备购置支出和中小学布局调整、危房改造等项支出。从20__年开始，农村中小学教育管理体制和投入体制由原来的“分级办学、分级管理、县办高中、乡镇办初中，农村办小学”调整为“以县为主”的教育投入体制。从此，农村中小学义务教育在地区间的发展呈现出不平衡的状况，贫穷和富裕地区之间，农村中小学生受教育程度、教育质量、及教育环境方面出现较大差别。再如，农村卫生医疗支出由于受县市乡镇可用财力短缺的影响，乡村卫生投入普遍不足，目前乡镇卫生院承担着提供以预防保健、基本医疗、健康教育、计划生育、康复等为主要内容的综合，受县级卫生行政部门委托承担辖区内公共卫生管理，负责对村级卫生机构的技术指导和对乡村医生的培训等职能，农村公共卫生工作由乡镇卫生院承担。然而，乡镇卫生院既是经营者，又是农村卫生市场的管理者和公共卫生的提供者，不利于农村卫生工作的健康、有序发展。可以选择取消乡镇卫生院承担的公共卫生的职能，在县市设立负责公共卫生的机构和若干分支机构，承担原来乡镇卫生院的公共卫生和市场监督管理职能。实行购买服务的办法，既可以直接由县市的公共卫生机构直接与村卫生室联系，向村卫生室购买服务，减少中间环节；也可以向同原来的乡镇卫生院购买服务，充分利用其在技术人员、仪器设备等方面的优势。但是，购买服务的财政支出责任应该如何划分，从财政供给范围看，明显属于财政支出的“缺位”的部分，增加农村卫生事业投入，逐步建立农村公共卫生防疫保健体系，提高全民医疗卫生水平，同样也是公共财政范围，这部分财政支出责任不应该全部由县财政承担。同时，再把预防、妇幼保健、卫生市场管理等职能剔除之后，乡镇卫生院可以按照赢利性（或非赢利性）单位处置，通过市场竞争求得生存。目前，出租、销售乡镇卫生院的势头非常迅猛，地方政府、医院管理者都有强烈的改制冲动。还有政府所承担的财政供养人员的养老保险与医疗保险支出责任。目前，大部分县乡社会保障基金收不抵支相差数额较大。养老医疗保险关乎城乡居民的根本利益，关乎社会的稳定，社会保证基金的筹集和使用，应在各级政府间划分明确的责任。另外，预备役、武警部队、军队离退休人员和伤残人经费及医疗费支出属于国防支出，应由中央、省级政府承担财政支出责任，县乡两级不应再承担这部分财政支出责任。一级政府应设置相对应的事权，正确合理的界定政府事权，是划分政府财政支出责任的保障。政府间财政支出责任的划分，原则上应与该层级政府事权的纵向配置理想一致，即哪一级政权机构拥有提供某种公共产品的责任和权利，那么该级政府就要相应的承担为这种公共产品的生产提供成本资金，即财政支出的责任。县级财政承担的财政职责与财政收入来源要匹配，如果政府事权超出了财政可用财力，上级政府应该考虑由转移支付或其他财政资源配置方式来解决。县乡两级政府属于国家基层政权，直接面对广大城乡居民，是党和国家各项方针政策的直接执行者，是促进经济与社会全面发展、维护社会稳定的重要力量。因此，政为财之本、财为政之基，做好基层政府的各项工作，离不开相应的财力做保障。 二、完善县乡财政体制改革的对策建议

孔子的学生曾子在《大学》中：“生财有大道，生之者众，食之者寡，为之者疾，用之者舒，则财恒足矣”2,说的是生财自有正大的道理，在职的官吏人数不多，耗费财政费用的人就少，国家采用量入为出的财政原则，国库的储蓄就可丰盈，财用也富裕不竭。因此，完善县乡财政体制改革，建立比较符合实际、比较规范、比较科学的财政体制是重要的一环。按照公共支出均等的要求，保证县乡财政基本支出需要，缩小乡镇之间基本公共服务能力的差距，针对此目标笔者提出以下对策建议。

（一）合理界定地方政府间事权范围，划分政府间财政支出责任

强化政府公共服务功能，是树立和落实科学发展观的一个重要着眼点。作为履行公共服务职能的一个重要手段，财政收支活动要致力于推进公共服务型政府建设；公共财政和公共服务型政府一脉相承，公共财政制度建设有利于推进公共服务型政府的建设；财政政策是推进公共财政制度和公共服务型政府建设的先导，要通过调整完善包括财政支出、财政收入、财政体制等方面的政策，推进公共服务型政府的建设3。从体制层面上研究界定县乡级政府的财政支出责任，优化配置财政资源，从而有效缓解县乡财政紧张的局面。地方政府间事权的界定，涉及政府工作的各个方面，同时有相当一部分涉及到从中央到地方不同层级，先将重点事权在各级政府间进行配置划分，在着重分析县级相关财政支出应占多大比例适宜。

第一，合理划分农村义务教育事权在各级政府间的配置。农村义务教育在全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会中具有基础性、先导性和全面性的重要作用。为从理顺机制入手解决制约农村义务教育发展的经费投入等问题，促进教育公平和社会公平，提高全民族素质和农村发展能力，按照国务院有关政策要求，国家决定从20__年起首先从西部省份开始在全国进行农村义务教育经费保障机制改革。一是全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，对贫困家庭免费提供教科书，并补助寄宿生

生活费。二是提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平。三是建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制。四是巩固和完善农村中小学教师工资保障机制。农村义务教育阶段面学杂费所需资金，农村中小学教师工资性支出、农村中小学布局调整和危房改造资金，实行中央、省、市、县四级共同负担的办法，乡镇和村一般不再负责农村义务教育支出。由中央和地方分别负担，建议对一般财政状况的县级市，中央、省、市、县分担比例为6：2：1：1为宜。建议教育布局的调整要立足现在、着眼未来，要综合考虑人口密度、地理环境、交通状况，以及农村人口将大量转入城市等现实因素，科学规划，因地制宜的搞好机构性调整，并尽可能的将学校向城市和农村中心集镇集聚。应允许和鼓励农民选择学校，送子女进入城市求学，这可以作为义务教育的一种辅助手段。 第二，合理进行社会保障事权在县乡级政府间配置。社会保障是地方政府所面临的普遍问题，尤其是经济转轨时期，稳定与发展已成为政府职能最主要的方面，应考虑改革与转轨对社会保障规模、范围的重要影响。统筹推进基本养老、企业补充养老和个人储蓄性养老保险体制改革，最后解决转轨过程中成本和征缴问题，完善失业保险制度，扩大覆盖面。市场调节无法提供良好的卫生保健服务，逐步实现省级统筹，坚持统筹结合的城镇职工基本医保模式，将基本医保制度扩大到所有城镇居民。政府将为全民提供最基本的卫生保健服务，并计划在20__年之前将这一体制推广到全国，因地制宜、积极稳妥地推进新型农民合作医疗和贫困农民医疗救助制度。县级负责执行本管辖区域内的养老、失业、最低生活保障、对收入的税收调节等劳动和社会保障管理；负责本行政区域内的自然灾害预防、抗御与救济等民政管理；按属地原则负责在中央规定的保障标准、运行机制和筹资方式下公费医疗及医疗保险的集体管理，负责本行政区域内传染病及瘟疫防治管理，负责本辖区卫生规划的实施，按照隶属关系分工负责实施公益性医疗机构建设，负责辖区内城镇和农村饮水卫生标准的组织实施和初级医师资格认定，并负责本行政区域内指导监督。对养老及失业保险所需资金，由于关系到被保障对象的基本生活来源而且所需资金数额巨大，应该为中央、省、市、县共同承担的责任。医疗保险、工伤保险等可由省市两级共同承担。与此同时，应进一步增加对农村医疗的投入。每个乡镇卫生院改造支出可由县以上地方政府共同承担，以省、市县为主。

第三，合理进行农村经济社会事务管理责权在县乡级政府间配置。集体组织实施小型农田水利、水土保持、正常防汛、农技推广、农田基建、扶持乡镇企业发展等有很大区域性而外溢性较小的一般农业经济管理责权；通过提供公共设施、外部环境等市场建设保障条件来保证本辖区内第三产业发展，通过财政政策引导其发展，通过贴息、担保等方式，鼓励其发展；充分发挥主动性和创造性，支持本辖区内的城镇建设，促进本区域内的经济和社会发展，承担县、乡、村道的交通道路建设和维护等责权；承担本区域、流域内的环境保护管理责权；承担国家资源开发政策的集体执行与一般管理监督责权。要确保对农业项目的投入，就要整合支农资金，以地方和产业发展为平台，将中央、省、市财政预算安排下拨的支农资金与地方财政、农口部门安排的支农资金集中起来，捆绑使用，集中财力办大事。对农业的专项投入应坚持“总量增加，上下结合，部门对口，集中投入”的总体原则，具体讲，由县级农业主管部门根据区域内农业发展的总体规划，与同级财政部门结合，确定支持农业发展项目规划，逐级上报到省级农业主管部门，省级农业主管部门结合全省农业发展的总体规划，对项目进行初步整合，确定一家牵头部门，在部门内部建立农业发展项目部。在编制年度预算时，由省级财政部门与省农业主管部门结合，确定年度支持的具体项目。项目预算经批准后，及时下达到市县财政部门，确保除防汛、抗旱等不可预见的灾情外，农业项目确定一项，建成一项，见效一项。整合支农资金有利于公共财政资源合理配置，发挥支农资金的整体效益，更好的缓解农业和农村发展的资金供需矛盾，促进农业农村发展和农民增收。

（二）进一步完善县市乡镇分税制财政体制，从制度上确保县级政府事权与财权的对接

在分税制体制框架下，各级政府的事权（合理界定各级政府适应市场经济而既不“越位”也不“缺位”的职能边界）----财权（在各财政层级上匹配与各级政府事权相呼应的税基，以及在统一税政格局中适当安排各地的税种选择权、税率调整权、收费权等）----财力的配置，可望得到一种与市场经济逻辑贯通、顺理成章的安排4。一是要确定合理的税收返还办法。原非税制财政体制中的体制补助基数和体制上解基数是1993年制定的，随着经济与社会各项事业发展，以与目前各地的实际财力状况不相适应，因此建议取消原体制补助和上解，对困难地区实行以奖代补，充分调动其发展经济的积极性。改变“两税”税收返还计算方法，实行超出技术部分按增量分成，这样既可以保证地方财力与收入的同步增长，同时也与所得税改革方案一致。二是应进一步规范转移支付制度。所得税分享改革后，中央和省以下级财力进一步增强，有必要进一步规范转移支付制度。目前我国还没有涉及政府间转移支付制度的法律，《预算法》也没有相关条款，在很大程度上影响了转移支付制度的权威性和可操作性。要改变我国财政转移支付制度实施过程中因其不够规范而导致的一些弊端，应从以下几个方面采取措施：（1）要对现行中央专项拨款进行合理分类，简化和归并过多的专项拨款种类，尽快改进拨款办法，引入“因素法”，增加透明度，以提高专项拨款的科学性、公正性和效益性。同时要对专项拨款中能打入下级结算体制基数的一律打入体制基数，提高专项转移支付的综合效益，从制度上杜绝不规范争取资金过程中存在的腐败现象。（2）要适当加大一般转移支付的规模和力度，减少对下级财政支出的政策干预和直接领导，给基层政府更大的自，用于解决其他公共服务项目的缺口问题，更好地在财政体制中体现民主。同时要增强一般转移支付的测算和分配的科学性，以便提高财政管理体制的整体性和综合性。（3）要提高转移支付的规范化、均等化水平，解决历史遗留下来的基数不平等问题。要淡化基数影响，逐步取消税收返还、基数返还、体制补助等保“既得利益”的不平等政策，从起点上矫正偏差。（4）要对贫困地区县乡在转移支付上给予更大的照顾和倾斜，确保县乡政权

机关正常运转所需最低限度的经费，改变经济发达地区与欠发达地区政权机关办公经费分配上的严重不平衡现象。（5）要尽快建立政府支出评价体系，科学评价政府支出效益，避免政府支出效益愈低而得到上级财政补助愈多的不合理现象，维护转移支付的公正性和合理性。与此同时，还要注重转移支付制度的立法工作，用法律手段保障转移支付制度的规范性和严肃性。三是合理确定县级政府的事权和财权 ，实现县级政府的责权利统一。在目前中央和省集中了主体税种及增量的分税制财政体制下，对一些涉及国计民生的公共财政支出也应由国家和省负担，按照责权利相对等的原则，对近年来上划到省级管理的地税、工商、计量和质量检验、药品监督等部门的一些经费，不应再由县级财政负担，应划入省级财政支出范围。在进一步研究确定各级政府间财政支出责任的前提下，按照责权利相对等的原则相应调整现行财政体制，并以法律、法规的形式固定下来，以保持政策的连续性，调动县乡政府发展经济、培植财源的积极性。四是改变部分基金收支的管理办法，这部分基金收入涉及文化建设事业费 、公路养路费等。这些收入由基层部门征收，全部上缴省，由省部门负责支出管理。鉴于相应的财政支出责任只要在县市一级，因此应下放相关的财权和事权，如养路费，应改革目前的公路建设体制，实行由省统一规划，由市县负责行政区域内建设与维护的办法，养路费的大部分应留给基层政府。（三）积极推行省直管县财政体制

实行省直管县财政体制是进一步明确中央和省级政府责任，发挥省级政府的区域财力调节作用，缓解县乡财政困难、促进县域经济发展的重大措施。一是财政体制可以不必要与行政体制相配套，在我国地方行政管理层次中，可以设立省、县二级财政体制。二是明晰事权，进一步理顺省与市、省与县、市与县的财政关系，按照凡属于国家事务的事权，划归中央级，属于省事务的，划归省级，属于市县事务的，划归市县级的原则，确立三级政府的事权体系。在理顺省与县的关系上，主要应解决省如何带动县更好发展的问题。省要为县级财政提供更多的服务，因地制宜地制定发展政策，逐步解决体制遗留问题，改善县的发展环境。县要坚持自力更生为主，争取省财政帮助解决突发问题，加快乡财县管步伐，逐步撤销乡镇财政管理层次，整合县乡财力资源。三是通过财政体制的“扁平化”渐进带动行政体制的“扁平化”。财政管理体制的“扁平化”主要体现在以推行省直接管县为核心的省以下财政管理体制减少层级的创新。四是财政公开，建立公开透明的财政管理体制。建立各项资金分配管理制度，正确处理效率与公平的关系，对各项财政资金的分配方案，省财政应对市、县公开，对分配结果不公正的，省财政应及时作出调整。五是修订相关的法律制度，在试点的基础上，总结经验，修订相关法律，完善相关制度，巩固省直管县财政体制的改革成果。

（四）不断深化“乡财县管”改革

“乡财县管”是县乡财政体制改革的重要组成部分，也是摆脱乡镇财政困境、规范和加强乡镇财政管理的一项重要举措。洛南县自20__年在各乡镇实施这一改革以来，通过清理账户、清理票据、清理债务和清理财政供给人员，对乡镇实施“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”，在“保工资、保运转、保重点”和缓解乡镇财政困难等方面取得了明显成效。但目前仍存在着一些亟待解决的问题，如对一些违规操作缺乏监督制约措施、清理账户未完全到位、改革的基础工作急需加强等薄弱环节，在很大程度上影响了“乡财县管”改革初衷的实现。针对存在问题，一是要进一步强化对违规操作的监督、制约措施，逐步规范操作程序，不断提高管理水平。二是要建立查处私设账户的监督网络，通过设立举报箱、举报电话等手段，在广泛接受社会各界监督的同时，建立严厉的惩戒机制，确保改革沿着正确的轨道运行。三是要夯实“乡财县管”基础工作，建立健全各项规章制度，不断提高自动化办公水平，加强人员培训工作，及时妥善地解决改革工作中出现的各类问题。

（五）逐步完善税收征管体制

目前我国在税收征管上国税、地税、财政三足鼎立的征管格局，不仅加大了税收的征管成本，而且在某些方面一定程度上引起了经济秩序的紊乱和腐败现象的滋长。要改变目前这种状况，笔者认为，一是要理顺地税部门管理体制，由于地方税收的地方属性，不具有与高层政府或其他区域的公共性或外溢性，因此可以考虑取消地税部门的“条条管理”机制，划归地方政府全权管理，促进税收征管与财政管理相融合，有效避免基层地税部门在税收问题上向当地政府争取不当 “优惠政策”的现象发生。二是为了切实降低税收征管成本，建议成立地方财税局，一套班子，两块牌子，财政部门与地税部门合署办公，统管当地的财政和地方税收工作。目前，我国浙江、宁波、上海等地在实行财税合并方面已取得了成功经验，强化了财政预算管理，压缩了税收征管成本，提高了地方政府的宏观调控能力，这些都为我们提供了前车可借之鉴。三是针对当前一些基层地税部门在各乡镇间税收归属划分上的随意性及失廉行为，以及一些乡镇为完成财政收入任务向基层地税部门拉税、买税的不正常现象，可在当前撤乡并镇的基础上，成立乡镇财税所，统管当地的财税工作，以规范财税管理，堵塞税收流失，消除部门间经费供给水平的不平衡及一些腐败现象的发生。

（六）建立财政体制运行的监测、调整与制约机制

分税制财政体制改革运行以来，由于缺乏行之有效的监测、反馈、调整与制约机制，不仅使体制运行中存在的一些问题长期得不到解决，而且造成了改革成效的大打折扣。如分税制财政体制运行中存在的县乡政府事权与财权高度不对称、转移支付制度不够规范等问题的存在及其所造成的负面影响，都在很大程度上影响了改革的进程及效果。另如一些在实践中明显失于合理与公平的个别硬性支出增长指标，一增再增，尽管其不合理性越来越明显，尽管基层反映强烈，但一直没有任何一个部门作出明确答复，不仅使一些地方政府的有关部门为完成任务迫于无奈而纷纷造假，也使党的政策的严肃性受到威胁。因此，为了确保分税制财政体制改革顺利有序地运行，扩大已有成果，解决存在问题，建议高层政府建立和完善财政体制运行的监测机制和下级政府向上级政府的诉求机制，及时纠正和调整现行财政体制运行中的弊端及不合理因素，同时建立健全财政体制运行中的监督制约机制，确保分税制财政体制改革沿着预定的轨道顺利前行。

三、推进相关配套改革，保证县乡财政体制改革顺利进行。

（一）大力发展县域经济，做大县乡财政收入蛋糕。

抓好财源建设，培植和壮大财源基础，做大做强财政经济“蛋糕”，是缓解县乡财政困难的根本保证，也是促进县域经济持续、稳定、健康发展的重要举措。因此，要根据十六届六中全会、中央一号文件、国务院20__年农村综合改革工作会议精神，坚持科学的发展观，树立科学的理财观念；坚持围绕财源抓经济，围绕效益抓财源；坚持财源工作从源头抓起的方针，把财源建设与经济结构调整、农民增收、深化企业改革与发展、发展非公有制经济、第三产业项目建设和建设经济强县结合起来，抓住发展的机遇，充分利用好国家的优惠政策，励精图治，开拓进取，立足自身优势，提升比较优势，巩固支柱财源

，培植新兴财源，优化财源结构，逐步建立起立体、多元、有后劲的特点财源体系。具体包括以下几个方面：1、找准农民增收和财政增长的结合点，促进农村经济发展

大力发展县域经济，把“三农”工作作为工作的重中之重，着眼于增加农民收入，提高粮食综合生产能力，推进农业和农村经济结构的战略性调整。一是要加强各级财政对农业基础设施的投入力度，夯实农业发展基础，优化种植业结构，突出发展特色农业。二是要大力发展乡村企业，为农村企业的发展创造良好环境，尤其是进一步加大对农业产业化龙头企业的扶持力度，充分发挥龙头企业的带动作用，促进农村产业结构升级。三是要进一步加快小城镇建设，提高城镇化水平，充分发挥小城镇的辐射带动作用，使小城镇成为吸纳农村剩余劳动力的主渠道。

2、巩固支柱财源，培育新财源

注重地方经济的客观实际，把握市场经济发展规律，充分发挥自身优势，挖掘潜力，重点巩固支柱财源，全面培育新财源。一是抓好工业结构调整，做大、做强支柱产业，每个地方都要发挥地方经济和资源优势。集中力量扶持几个拳头产品，几个利税大户，几个上百万元上千万元的支柱财源，做好示范，奠定基础，以点带面拉动区域经济增长。二是要按照市场经济的游戏规则，通过股份合作、兼并联合、公司制改组等多种形式，加快对县域国有企业的改革，同时配套完善社会保障制度，搞好再就业工程，努力使企业增加活力，减少包袱，加快发展。三是要加快发展各类私有、民营、股份制等经济实体，鼓励非公有制经济参与国有集体企业、参与社会事业发展，优化发展机制，提高整体素质，将其作为发展县域经济的主力军。四要扩大对外开放，全力招商引资，大力发展县乡工业，以工促农，以工带商，走“工业强县之路”，加快县域经济快速发展。五是积极扶持和鼓励第三产业发展，尤其是地方特色旅游业。

（二）推进乡镇机构改革，减少不必要的支出

乡镇党委、政府的主要职能是促进经济发展、加强社会管理、搞好公共服务、维护农村稳定。按照“精简、统一、效能”和因地制宜的原则，对不同类型的乡镇，分别指定不同的机构和岗位设置形式。改变传统的乡镇工作方式，切实提高乡镇工作效能。一是要做好乡镇机构和人员的精简工作。据报载，山东省推行乡镇机构改革后，将乡镇党委、政府机构合并设置，提倡党委、政府交叉任职；严格控制乡镇党政行政人员编制；乡镇级不再设置自收自支事业单位，逐步将这些单位推向社会，办一些经营性的实体。这一经验值得我们认真借鉴。二是通过提前离岗、提前退休、发展设施农业、创办经济实体等渠道，积极稳妥地做好人员分流工作。对创办经济实体的分流人员要给予政策上的优惠，对一次性买断工龄的分流人员，县乡政府应将这部分支出打入县乡财政预算，若为困难县乡拿不出这笔开支的，高层政府的财政部门应该一次性“兜底”。要千方百计为因改革而分流的人员找出路，谋生路，确保改革卓有成效地运行和大局稳定。三是要给乡镇政权机关职能定好位，彻底从直接干预企业和农民生产经营的领域里退出，把全部精力都放到为农村、农业、农民提供优质的公共服务上。四是要打造一支精干的为民服务的队伍。我国当前的干部管理及工资制度存在很多弊端，干部能上不能下，干多干少都一样，不仅在很大程度上束缚了一个人的潜能的充分发挥，而且造成了纳税人所纳税款的极大浪费。因此，笔者认为，在乡镇一级政府应实行干部聘任制，打破干部身份的“终身制”和“铁饭碗”。凡是工作不称职、群众不欢迎、屡教不改的公职人员，要无情分流，惩一儆百。否则，这一问题处理得不好，不仅会严重影响党和政府在人民群众中的威望，而且是对广大纳税人的极端不负责任，甚至可以说是一种犯罪。

在精简乡镇机构的同时，笔者认为对省辖市一级的政权机关、特别是经济比较落后地区的政权机关，可以适当虚化。分税制财政体制改革实施“市管县”的初衷是，让中心城市经济带动周边县域经济的发展。但在十多年的改革实践中，不少困难地方的市级政权机关由于受财力和经济条件所限，对县乡财政的宏观调控和扶持不仅没有达到改革的初衷，而且在某种程度上成了县域经济发展中的障碍因素。近年来，我国浙江、安徽等省市在历经“市管县”后，又重新回归“省管县”财政体制，并在缓解县乡财政困难和加快县域经济发展方面取得了不少可以借鉴的宝贵经验。“省管县”后，省级财政按财政体制直接结算到县，既可避免市级集中县级财力的问题，市级财政也可以突出中心城市的特色，逐步建成城市财政，把工作重点放在服务于中心城市的发展上。

在精简或虚化某些政府层级方面，笔者认为还有一项重要工作要做。目前在我国一些地方“撤乡并镇”已取得显著成效的同时，笔者认为对一些小规模的县（市）区也应该进行“撤县并市”。如有的县（市）区只有一二十万人，但也是四大班子，众多局委，数千号吃“皇粮”的人。这样不仅年年使数以千万计的税收资源变成了吃饭钱，使本该充满活力的县乡政府变成了 “吃饭财政”、“讨饭财政”，把本该变成农村一座座水库、抽水站、桥梁或一条条道路的钱变成了养人钱，而且由此造成的公共财政缺位还加大了贫困地区农民的困难程度。因此，有关专家研究认为，在平原地带、人口密集的地区可以考虑100万人以上建一县级政府，丘陵地带50万人建一县级政府，山区县30万人以上建一县级政府。经过上述调整，每压缩一个小规模的县（市）区，每年将可节约财政资金数千万元。

（三）深化农村义务教育改革，千方百计保障教育经费开支

教育是对人力资本的投资，能够产生巨大的社会效益，对初等教育投资具有更大的社会效益。在我国社会主义新农村建设中，大力提高农村义务教育水平，具有重大的长远性、基础性作用。但是当前我国农村义务教育发展面临着严峻挑战，突出地表现在以下两个方面的问题：第一，农村中小学生上学困难和辍学等问题依然严重。第二，现行财税体制导致农村教育投入严重不足。按照目前的财税体制，高等教育由中央和省市负责，农村义务教育由县乡负责。由于在财政资金分配上，上级政府权力分配大于下级政府，地方财力分配权力主要在省级和市级，县乡政府财权最小。在本级财政负担本级教育支出的原则下，地方政府在教育经费分配上偏向高等教育和城市义务教育，农村义务教育得到省、市财政投入少。在财政收入向上集中和财政支出分配向城市倾斜的同时，一些地方还存在着将教育等社会负担下放的倾向，一些地方在发展义务教育方面承担的责任明显不够，省级财政用于农村义务教育的支出很少，农村义务教育投入基本上是由乡镇财政和农民负担。

随着农村义务教育规模的不断扩大，义务教育的经费

分担责任集中在乡和村两级，投入重心过低，这不仅造成财力薄弱的乡级政府无力发展农村经济，而且向农民征收教育经费过多，也加重了农民的教育负担。针对上述问题，中央明确提出了要加快农村义务教育体制改革，建立和完善各级政府责任明确、财政分级投入、经费稳定增长、管理以县为主的农村义务教育管理体制，中央和省级财政要更多地承担发展农村义务教育的责任，深化农村学校人事和财务等制度改革。具体说来，第一，要完善财政税收体制改革和加强法制建设，调整国家在初等教育、中等教育和高等教育的财政支出结构，确保义务教育投入的优先政策。农村中小学教师工资由中央、省市和县共同负担，由县统管，减轻乡镇财政负担。第二，加大对农村地区和贫困地区的收入转移支付力度，对贫困地区实行完全免费的义务教育。第三，提高政府义务教育经费投入比重。结合农村税费改革，设立一定比例税收专门用于教育。第四，深化教育改革，提高农村义务教育的办学质量和效益。通过建立教师聘用制度和教学质量监督机制，改革农村义务教育的用人制度和教师工资制度。建立教育投入的绩效考核制度，将义务教育资金使用绩效状况作为任免、奖惩校长和教育主管干部的重要依据。采取有效措施鼓励教师向艰苦地区流动，解决贫困地区优质教师数量不足等问题。 （四）妥善解决县乡政府债务问题，确保基层政权稳定

由于事权与财权的高度不对称、公共财政职能的严重缺位和越位基层财政越困难的实际国情，我国基层政府的巨额债务绝大部分都发生在乡镇一级。这些债务不仅严重影响了党和政府在人民群众中的形象，而且严重威胁到县乡财政的安全运行和农村社会的稳定。如何建立一种长效还债机制，妥善解决这一问题，化解政府风险，笔者认为应采取以下措施：一是按照统一的标准、口径和内容，对乡镇政府债务进行清理核实，核清债权债务主体，分清偿债义务和清偿责任。二是对不同类型的债务采取不同的解决办法。如对过去农村九年制义务教育达标、农村道路建设、农田水利基础设施建设等积累起来的债务，由于这些债务主要是由政府公共物品供给缺位造成的，中央和省级政府应承担更大的清偿责任。对乡村直接借贷形成的历史债务，凡不是为农民办事的，应当按照“谁受益，谁负担”的原则落实债务人，不得将债务转嫁给乡镇政府。对应由乡镇政府本身化解的债务，可以采取拍卖、租赁等方式盘活资产、资源，解决部分债务；也可以通过债权债务转换消除债务；还可以借乡镇企业的改组转制转移偿债义务等。有财力的地方应将乡镇债务列入年度预算逐年予以化解。三是要建立健全债务管理制度，防止新增不良债务。对乡镇确需举办的公益事业，应组织有关方面人员进行科学论证和听证公决，并实行“一把手”责任追究制，不得以财政名义举债。乡镇政府一律不准直接办企业，也不准为企业贷款提供任何担保和抵押，更不准让乡镇财政担保。同时要不断完善新增负债决策和审批制度。乡镇因正当理由确需借贷的，必须经乡镇人代会审议通过，并报上一级政府批准后方可进行。四是要建立严格的考核制度和责任追究制，把乡镇政府债务的增减作为考核乡镇主要负责人任期目标和工作实绩的重要内容。对乡镇主要负责人要实行离任审计，防止前任“政绩”变为后任的包袱和群众的负担；对未经批准产生的新增债务，按照“谁决策谁负责，集体决策由主要领导负责”的原则严肃处理；对不按规定程序决策、盲目举债和为单位举债担保等造成经济损失的，其乡镇主要负责人不得提拔重用，并予以严肃查处。要根除可能导致债务产生的土壤和条件，尤其是要从制度上约束乡（镇）领导借款搞“政绩工程”和“形象工程”，同时要把化解不良债务列入政绩考核重要内容，树立“增收是政绩、还债也是政绩”的观念，积极为消化政府债务营造良好的社会氛围。

（五）按照公共财政体制的要求，建立健全财政监察机制

财政改革论文篇6

一、从公共财政看服务性政府建设的现状及欠缺

公共财政是指为满足社会公共需要，以政府为主体进行的分配活动，是与社会主义市场经济相适应的财政制度安排，其基本职能是资源配置、收入分配、稳定经济和监督管理。社会主义市场经济时期的公共财政应具有公共性、公平性、公益性和法制性四个基本特征。逐步建立和完善社会主义公共财政，是全面贯彻“三个代表”重要思想、落实科学发展观的必然要求，是全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的重要保障，是构筑社会主义市场经济体制的重要环节，是推动政府职能转变的迫切需要，具有重要的政治、经济和社会意义。

我国政府长期以来在区域范围内的社会行政管理和经济管理职能高度集中、具体控制，政府主导了大部分资源的配置。在政府的公共财政支出结构中，经济建设的比例一直比较高。政府把大量的财政资源用于经济建设，甚至是竞争性领域的经济建设，而忽视了对诸如社会保障、医疗、教育和卫生等公共服务的提供。

纵向相比，从表1可以看出，中国在经济建设方面的支出虽然这些年有所下降，但在2004年仍然高达总支出的27.85%；从横向看，表2反映出中国在公共服务与经济建设方面的比例关系与西方发达国家在这方面的比例关系之间的差距。这表明：仅从公共财政角度定位，政府在公共服务领域方面投入显然不足，是一个典型的经济建设型政府，离服务型政府的要求相去甚远。在我国，由于地方财权与事权的不匹配，地方财政承担了大部分的支出责任，特别是省级以下的地方财政担负着相当沉重的支出责任。地方政府县乡两级共同提供庞大而重要的公共服务，包括70％的预算内教育支出和55％~60％的医疗支出。地级市和县级市负责所有的失业保险，养老保险和救济。在其他国家社会保障和救济几乎总是由中央政府提供，而教育和医疗是中央和省级的责任。地方政府承担大部分的支出责任但只能控制小部分的税收收入，地方财政无法保证政府所承担的很多事务，在公共服务领域的投入就更为窘迫，服务型政府的建设受到挑战。

二、建设地方服务型政府的根本在于构建地方公共财政

地方政府是拥有相对独立利益的主体，中央与地方实施的财政包干制,大大刺激了地方财政片面追求财政收入。竞相发展“价高税丰”产业,由此导致的“投资饥渴”、重复建设、结构趋同的恶果至今犹存。而在农业、交通和能源等基础设施、基础产业和第三产业的投资和社会建设、社会保障和改善民生方面投入则相对不足。市场经济以及工业化的推进,完全打破了原有地方财政职能的生存条件,产生出促使地方财政职能转变的多种条件和因素。

（一）市场经济打破了地方政府直接管理经济的基础条件,对经济的调控由直接变为间接

在市场经济条件下,政府(包括地方政府)只能采取间接调控的方式去干预经济。在此背景下,地方财政收支行为只能围绕着满足区域内社会公共需要为核心来安排。任何超越“公共性”范围而介入经营性、竞争性的活动都是对市场有效竞争的损害。因此,市场经济条件下的地方财政更多的是转向实施间接调控。

（二）政企分开,促进了地方财政职能的转变

政企分开使企业不再是政府的附属物,以往企业履行的政府职能(如企业办社会、小而全、大而全)剥离出去交由政府或社会去做;另一方面,政府代行的企业职能也还原给企业独立承担(如企业亏损补贴),政府职能从统管国有企业、直接插手微观企业的决策转到通过制定有效的法律法规和政策为所有的企业创立一个公平竞争的外部环境上来，从企业剥离出来的教育、医疗、社会保障等社会职责也由政府承担起来。因此,政府与企业关系的基本理顺,促进了地方财政职能的转变,为市场经济条件下地方财政职能的重新界定奠定了基础。

（三）工业化的推进和经济增长引发的社会矛盾加大了公共产品需求规模,地方财政职能的转变迫在眉睫

工业化的推进和经济增长加快了生产力发展和社会进步,但效率提高以优胜劣汰为条件,加之有一部分社会成员属于非资产所有者,而且制度不免有非公平竞争的地方,工业化的推进和经济增长所带来的福利并不是被合理的分配,很多人失去了理应享受到的福利（如国有企业兼并、破产、退休职工的社会保障、下岗分流和再就业培训等），这是市场经济发展中难免要遇到的矛盾。同时,工业化推进所带来的城市化又极大的扩张了公用事业的需求规模(如公检法建设的力度要加大,基础教育、基础科研、卫生保健以及社会公共基础工程和服务设施等方面的支出扩大等)。转变地方财政职能、建立地方公共财政已不容回避，而如何更好地适应市场经济发展，在财政职能转变的基础上构建地方公共财政，已成为建设地方服务型政府的根本。三、建立地方公共财政框架体系需重新界定地方财政职能

一般西方国家的市场经济流行是“政府—企业—个人”三部门经济。在西方经济学中，用C表示消费，I表示投资，S表示储蓄，G表示政府支出，T表示政府收入，西方国家“政府—企业—个人”三部门经济总量均衡模型如下：

C+I+G=C+S+T（1）

即总需求等于总供给。等式（1）调整后可得：

（C-C）+（I-S）=（T-G）（2）

等式（2）表示政府财政收支差额等于社会投资与社会储蓄差额。由此可见，政府财政收支关系对于社会总供求平衡具有很大的调节作用。

我国社会主义市场经济是“中央政府—地方政府—企业—个人”四部门经济，借用在西方经济学中的分析方法，如果用G1表示中央政府支出，G2表示地方政府支出，T1表示中央政府收入，T2表示地方政府收入。我国“中央政府—地方政府—企业—个人”四部门经济总量均衡模型如下：

C+I+G1+G2=C+S+T1+T2（1）

等式（1）调整后可得：

（C-C）+（I-S）+（G1-T1）=（T2-G2）（2）

等式（2）表示地方政府收支差额等于消费供求差额、投资储蓄差额、中央政府收支差额之和。通过以上模型不难看出，地方政府对于地方经济总供求平衡同样具有很大的调节作用。地方政府通过自身的收支关系直接影响国有地方经济部门、企业的活动，可以促进收入分配制度、财政税收制度和社会保障制度建设，从而影响本地区的消费、投资、储蓄的总量结构和社会的发展建设。地方公共财政对于优化资源配置、实现本地区经济结构的转换和升级、调整产业结构、选择支柱产业、立足于地方管辖区域内实施调控，实现区域社会经济的和谐稳定发展，起到了中央政府无法起到的作用。因此，地方财政职能的重新界定应以有利于建立地方公共财政为准则,以满足区域内社会公共需要和社会和谐为导向,放弃不该管的,把该管的管好,使地方政府及其财政供给的“越位”、“缺位”并存问题得到解决。具体来说,与地方公共财政相适应的地方财政职能的界定应包括如下几个方面内容:（一）资源配置职能

1、加大基础设施建设投入,为经济发展创造良好的环境和便捷的条件。

2、充分运用财政贴息政策,调动社会资金,对符合国家产业政策、市场前景看好的不同所有制企业,予以财政贴息。

3、把财源建设同经济结构调整优化结合起来,重视支持个体、私营等非公有制经济发展,在产业结构上,重点支持基础产业、支柱产业和高新技术产业发展。

4、通过实行政府采购制度,提高财政资金支出效益和优化产业结构。

（二）收入分配职能

地方政府要结合*精神，配合财政部将进一步完善和规范公务员收入分配制度，规范国有企业收入分配秩序，加大税收调节力度，缩小社会贫富差距，扩大中等收入阶层比重，努力形成“橄榄型”的收入分配格局。

1、完善个人所得税、利息税的征管,尽快出台遗产税与赠与税,加大对高收入阶层的调节。

2、增加中低收入阶层的居民收入。逐步增加城乡中低收入阶层居民收入，要视财力状况,逐步增加财政供给人员的工资;支持农业产业化发展,增加农村基础设施建设的投入；减轻农民负担,增加农民收入;适当加大城市下岗职工社会保障支出。

3、加大转移支付力度和财政扶贫力度,扩大扶贫资金中救济性支出。针对城市困难、低收入居民，特别是贫困的农村居民,必须加大转移支付力度和财政扶贫力度,尤其要加大对困难户的救济性支出,解决尚存的温饱问题,保持地区间均衡发展。

(三)投融资职能

地方财政作为区域经济的社会资金运动的枢纽,具有控制资金流量和结构的功能,影响到货币流通及供给,从而成为协调社会资金总供需的重要手段。地方财政投融资活动(包括财政信用),将有效贯彻国家的产业政策(包括结构政策和组织政策),执行区域性的经济政策和政府宏观管理的意图,消除瓶颈制约。财政投融资主要作用于基础产业、公共设施以及科技开发或企业无力投资的领域,协调产业发展,鼓励要素自由流动,培植新的经济增长点。

（四）优化经济环境(包括监督)的职能

作为宏观调控手段的地方财政,还具有调节社会分配、缩小贫富差距、矫正经济信息等优化环境的功能,否则宏观调控是不可能的或无效的。特别是由于市场经济自身的趋利性、盲目性以及外界对其运行施加的种种影响,必然导致宏观环境失衡和经济秩序紊乱,结果带来整体效率的丧失。财政有一个对经济起稳定的作用,这就是“内在稳定器”。地方财政是通过对外界影响产生“抗逆机制”,甄别经济信息而发生作用的,将政府宏观调控与市场调节恰如其分的联结起来,消除或减弱不公平竞争影响,实现经济的有效发展和社会和谐稳定的统一。

四、建立地方政府公共财政体制的基本设想

（一）完善社会公众对地方政府财政决策的社会约束和监督机制

缺乏社会公众对地方政府财政决策的社会约束和监督机制，是地方公共财政效率不高的原因之一。尽管宪法赋予了人代会在财政活动上的根本权限，但目前除少数的宪法条文、税法和每年人代会通过的预算文件外，就基本上不存在其他财政立法了。财政活动中有法不依、有章不循的现象严重，个别人主观随意决策，乱批条子、乱上项目而导致公共财政严重损失。尽管受到报章杂志的揭露和谴责，尽管各种政府报告、决议及其他文件也三令五申要求克服与改进，但随意决策的现象至今而无法杜绝，表明社会公众对财政权限的制约能力仍是相当软弱。目前，我国财政法的主要部分是由国务院颁发的各种有关财政工作的行政法规所组成，这种行政机构自己颁布法规自己执行的状态，也削弱了社会公众对财政活动的制约监督能力。因此，要完善社会公众对地方政府财政决策的社会约束和监督机制，首先要提高财政预算的透明度。除了牵涉国家机密的项目和金额外，其余的各收支项目和金额，以及具体的编制依据和考虑等，都应向社会公布。要严格执行财务公开制度，地方财政的各项安排和实施结果都必须公开，决不能暗箱操作。要不断提高地方财政支出过程中的决策水平，加强决策的民主化和科学化管理，完善财政活动中的社会监督机制。对于独断专行导致的财政工作严重失误，绝不能以“交学费”进行搪塞。只有真正追究了有关人员的行政、司法责任，才能确保小心谨慎地依据客观的市场要求去用好财政权力。

（二）完善人代会与政府间相互制衡和约束机制

要强化地方人大的公共选择作用，以避免决策的片面性和随意性。目前，从人大所审批的预算草案看，仅列出了收入和支出几个大项目的数字与说明，不能对各具体项目进行较详细的审查、修订乃至否决，只能被动通过地方政府的预算案和决算案。在财政支出上，各种铺张浪费、违纪违法现象屡禁不止，人代会也无法对财政工作进行强有力的质询，更不要说追究相应的法律、行政责任。

因此，必须完善财政决策中作为权力机构的人代会与其执行机构的地方政府间相互制衡和约束机制，才能确保公众的意愿能通过政治程序得到真正实现，才能克服少数人主观随意乱决策的弊病。只有解决了这一关键问题后，才可能转入如何把握并遵照社会公众的根本意愿来开展公共财政活动。

（三）建立起地方政府内部的自我约束机制

财政改革论文篇7

一、县乡财政面临的困境和突出问题

（一）收支矛盾突出。一方面，各县乡财源基础薄弱，新的财源增长点少。另一方面，县乡政府的机构不断膨胀，使得仅人员经费一项就耗用了大量财力，与此同时，县乡两级政府要向全国一半以上的人口提供公共服务，各种法定支出和硬性增支政策使得财政支出的增幅远高于收入。

（二）债务居高不下。据统计，1999年全国乡镇政府负债总额达到1086亿元，2000年负债总额达到2000亿元。债务形成的原因既有多年财力不足累积的因素，也有其他的政府行为失当转化的因素。这些债务对于本来就已匮乏的财政无疑是雪上加霜。

（三）各项拖欠面广量大。截止2002年底，县乡累计拖欠工资48亿元，1999年和2000年全国欠发工资县分别达779个和797个，涉及23个省。此外，除拖欠工资外，粮食棉花亏损欠账、社会保障欠账也都普遍存在。

（四）“建设”资金“吃饭”用。大多数县乡的财力只够发工资和维持一般运转，县乡财政停留在“吃饭”水平上，县乡公共事业建设资金甚少，基础设施十分落后。这就形成一个怪圈：不搞经济建设会落后，落后财政收入会更少，更没有钱搞建设。然而，现阶段大多数县乡都处在这个怪圈里无法自拔。

（五）财政虚收问题严峻。有的地方迫于财政压力，在税收任务上加码，出现了“寅吃卯粮”，甚至贷款借款缴税的现象，侵蚀了税基，破坏了税源，制约了经济的进一步发展。

二、县乡财政困难的制度根源

（一）经济体制。我国经济体制是由横向和纵向组成的，纵向是高度集中的集权体制，横向是城乡分治体制。20世纪80年代我国开始进行经济体制转轨，体制的转轨仅仅打破了这种纵向的高度集权的体制，实现了市场经济，而横向的城乡分治体制并没有根本改变。城乡分治的经济体制固化了国家的二元经济结构，使城乡差距日趋扩大化。城市经济步入了良性循环，建高楼大厦，搞花园城市，县乡却举步维艰，连最基础的设施建设都无法保障。这样“重城市轻农村”的经济体制在改革初期也许有一定的积极意义，但现在已经成为制约经济进一步发展的“瓶颈”。要解决县乡财政困境问题，最根本的无疑是把经济搞上去，增加财源，而在不公平的二元经济体制下，发展县域经济又谈何容易呢。

（二）财政体制

1、税源不足，县乡财政难为“无米之炊”。在分税制财政体制下，中央集中了75％的增值税和100％的消费税，而留给地方的只是一些征收成本高的小税种，这使得经济不发达的县乡财政收入明显减少，地方税收在财政收入中的比重呈下降态势，行政性收费、罚没收入和其他非税收收入成为拉动财政收入增长的主体。

2、财权上收，事权下放，县乡财政负担加重。在中央集中财权的同时，省市级也将这种趋势盲目扩大和延伸，对所属县乡集中财力。据统计，1994年以来省级政府对县乡级财政的集中程度平均每年提高2％。与之相对应，事权却有所下移。县乡政府一直要提供义务教育、基础设施建设、社会治安等公共产品，同时还要在一定程度上支持地方经济发展。而且县乡两级政府所要履行的事权，大都刚性强、欠账多、所需支出基数大，无法压缩。以微薄的财权承担超负荷的事权，县乡财政苦不堪言。

3、政府级次过多，直接降低了分税制收入划分的可行性。目前，现行税种有28个，数量已不算少，可相对于我国过多的政府级次来说，28个税种在5级政府之间分配的确是个不小的难题。1994年以来分税制改革的实践也恰恰证明了这一点，也就是分税制改革的不彻底性，许多地方上下级政府之间实际上实行的仍然是"分灶吃饭"的财政体制，其中县、乡两级政府之间更加普遍。

（三）行政体制

1、县乡机构膨胀，政府运行成本上升。据统计，县乡财政供养人口从1998年的2800万，逐年增加，至2001年已突破3000万，2002年已接近3200万，人员经费支出增长大大超过财政收入增长。这主要是由于一方面，我国采用的是“品位分类”的人事制度，因人设岗，人事任免不考虑财政的意见，缺乏有效监督机制；另一方面，行政体制缺乏有效的激励机制，没有将竞争理念引入政府。庞大的机构使财政不堪重负。

2、县乡政府追求政绩，干预经济失当扩大了财政缺口。由于我国现行的干部任免制度，地方政府官员都热衷于追求政绩，即便是贫困的县乡，也致力于争投资上项目大搞政绩工程。政府盲目的短期行为不仅不利于经济的发展而且浪费了大量的财力。

三、解决县乡财政困难的思路

基于以上几点，可见造成县乡财政困难的原因主要在于转轨后的经济体制与现行的分税制财政体制以及行政体制存在着自身的缺陷。只有在制度上进行改革才能彻底解决这一问题。笔者认为改革的重点有以下几个方面：

（一）因地制宜发展县域经济，培育和壮大税源，从根本上缓解县级财政困难。一方面要从政策资金服务等方面大力支持民营经济的发展支持民营经济采取收购、兼并、控股等多种形式参与国有集体企业改制。鼓励民营企业家创业，促进中小民营企业的发展；另一方面，要调整农村经济结构，支持农业产业化发展，推动农村城镇化；最后，科学规划小城镇区域布局，努力在县域经济中建立起以几个城镇为龙头的“增长极”，以带动县域经济发展。

（二）进行第二轮经济转轨，重点解决横向的城乡分治体制问题。一方面推进户籍制度改革，消除城乡壁垒，疏通人口城镇化和产业工人化渠道，调整产业结构，发展劳动密集型产业、非正规产业和非农产业，为城乡劳动力提供更多的就业机会，为农村工业化发展提供更大的发展空间。一方面构建农村社会保障制度，以向农民工提供基本养老保险、失业保险、医疗保险和最低生活保障为过渡，最终使城乡社会保障一体化。同时，建立适应市场经济要求的农村土地制度，促进农村工业化发展，用工业化的生产方式加强对传统农业的改造。

（三）完善分税制的财政体制，调整中央和地方的财权和事权分配格局

1、中央和地方财政比重应适度。既要保证中央政府的宏观调控能力，又要充分发挥地方的积极性。不宜片面强调提高中央财政比重。应根据不同地区经济发展情况，区别对待。经济发达地区，中央应调低税收返还比例，对中西部地区，中央应提高税收返还比例。改革和完善省以下财政体制，改变省市集中财力过多的情况，增强县乡财力。

2、完善地方税收体系。在保证中央适当集中的基础上，赋予省级政府一定的税权，将一些区域性强、不影响经济发展全局和分配格局的地方税种管理权限下放给地方。逐步将财产税作为县级财政的主体税种。

3、建立完善的转移支付制度。由于县乡两级财政缺口巨大，公共品提供极不均等，转移支付一方面平衡财政收入，另一方面均等各县乡公共品提供，因而应建立一种以一般性转移支付为重点，以有条件转移支付相配合，以特殊转移作为补充的复合型态。在此基础上，应进一步改进现行的税收返还、定额补助及专项拨款等形式的转移支付方法，使决策过程公开、透明。

4、实现事权的合理配置。县乡政府应该退出一般竞争性领域，使其投资收缩在公共工程、基础设施、公益性项目上，而省对于一些重要的投资项目应有限参与。借鉴国外经验，中央财政与地方财政还应共同负担教育、农业、科学、社会保障、公共投资支出。在农业方面，中央政府应该承担更大的事权责任。

（四）改革以人为中心的行政体制，缩减政府机构，规范政府行为。人事录用制度上采用“职位分类”，按位定人，避免走入“膨胀——精简”的怪圈。干部任免制度上，要建立绩效评估机制，综合评定干部的业绩，而不仅仅靠政绩工程。同时，对一些职能弱化、重叠设置的部门和机构要进行撤并，对一些从事经营性和竞争性行业的部门单位要使之尽快与行政脱钩，利用多种途径和有效载体分流在职机关干部职工，尽量减少财政供养人员。

（五）简化政府级次，探索财政分级管理模式。我国行政区划改革的总体思路是“缩省并县，省县直管，创新市制，乡镇自治”。按照这一构想，在财政管理体制改革上，一方面要逐步淡化市级财政对所属县的管理作用，积极推行省管县体制；一方面对经济欠发达财政收支规模较小的乡镇，推广“乡财县管乡用”的做法，有效控制财政供养人员和政府债务的膨胀。

财政改革论文篇8

关键词 政府会计 改革动因 改革路径

一、政府会计改革的演进过程

政府会计决定政府能否提供真实、可靠的财务信息给国家决策、监督机构；社会公众及其他利益关联方。如果政府会计内容残缺不全，会计主体、会计方法的选择有失科学性，提供的报表及附注不能真实可靠地披露政府财务信息，会给依赖政府信息作出决策的人士造成误导、危害他们的利益。政府将很难取信于民，所以各国政府，包括一些国际组织，会计准则委员会都高度重视对政府会计的改革。政府会计改革作为政府治理的基石，近年来受到中国政府相关主管部门及会计学术界广泛重视。

（一）国家层面的改革举措

2003年财政部、中国会计学会开始提出政府会计改革。2010 年 4 月财政部宣布全面修订《事业单位会计准则》，由此拉开了新一轮政府会计改革序幕。2013年，三中全会决定建设权责发生制政府综合财务报告制度，明确了政府会计改革的核心方向。2014年国务院提出要加快推进政府会计改革，逐步建立起权责发生制政府综合财务报告制度。2015年为构建统一、科学、规范的政府会计标准体系和权责发生制政府综合财务报告制度，财政部公布《政府会计准则――基本准则》作为政府会计的“概念框架”，统御政府会计具体准则和政府会计制度的制定。2015年11月财政部会计司起草发表了存货、投资、固定资产和无形资产等四项政府会计具体准则征求意见稿。

（二）学术层面的研究成果

当前，我国的政府会计体系尚不完善，在推进政府治理现代化与政府职能转变的紧迫形势下，深入探讨政府会计改革的动因及改革路径均具有重要的现实意义。许多学者的研究都表明，宏观层面国家治理体系、政治、经济、市场体系等方面的制度变迁，能够成为政府会计改革的驱动因素，改革后的政府会计应当与这些制度安排相匹配（陈志斌，2015；张琦等，2011 ）。在国外很多发达国家，设有专门的机构来制定内容详细、全面、科学的财务报告准则与政府会计准则。因此，我国政府会计改革需要借鉴国外发达国家的经验，制定出一套内容完备的政府会计准则（李定清，2014）。一般认为，公共受托责任是政府会计与财务报告的基石，政府财务报告应具有公开、透明等特征，只有进行政府会计改革建立起执行公允价值会计才能够改善政府的受托责任、提高政府透明度（陈志斌，2015）。

二、政府会计改革的动因

（一）政府治理要求政府会计改革

政府会计作为会计体系中的重要组成部分，政府会计改革受到了国家层面的高度重视。国家2006年十一五规划纲要中指出要推进政府会计改革。2007 年政府工作报告中提出打造服务型政府的重要理念，指出必须提高政府工作透明度，坚持创新政府管理制度和方式。建立完善的政府会计体系，提供全面反映政府资产负债和运行业绩情况的数据，是充分反映政府公共受托责任、提高政府财政透明度以及实现政府职能转变的客观要求。2010年十二五规划进一步提出政府会计改革，建立政府财务报告制度。2013年

十八届三中全会通过决定，明确提出要建立权责发生制政府综合财务报告制度。2013年印发的《党政机关例行节约发对浪费条例》及近年来对党内行为的严厉打击都加快了对推进政府会计改革建立责任与服务政府，提高财政透明度提出了迫切的要求。

（二）新经济形势引起政府会计改革

当前我国经济已经步入新常态，经济新常态下的关键是要转变政府职能，切实把政府工作的重点转到公共服务上来；经济体制改革步入深水区和攻坚期，复杂性和艰难性都前所未有，改革成为最大动力。经济基础决定上层建筑，这就意味着上层建筑需要进行调整来适应当前的经济形势，政府会计需要适时改革来适应经济发展的新常态和深水区。为了刺激经济增长，实现经济的持续健康发展，2016年3月全国人大会议政府工作报告中指出2016年积极的财政政策要加大力度，安排财政赤字2.18万亿元。在实施积极的扩张性财政政策背后，我们面临着一个如何防范财政风险的问题，这要求我们借鉴西方国家政府会计改革经验和国际政府会计准则进行改革，以达到防范财政风险和适应当前经济形势的需求。

（三）财务信息需求推动政府会计改革

2015年1月新预算法开始施行，新预算法总则第一条就提出要建立健全规范、公开透明的预算制度。有效的政府会计是实现政府财政信息透明的基础，政府会计主体、会计方法以及会计核算基础选择的科学性及可靠性都会对政府财务信息产生巨大的影响。纳税人、公民和公共产品的接受者是政府会计信息的使用者，这些信息使用者会依赖政府所提供的信息进行决策，这就要求政府提供更多的可靠的、透明的信息。以及对政府应该把纳税人的钱用到实际、明白之处的要求就需要有一个更为有效的政府会计与财务报告系统。加强财政透明化、科学化、精细化成为政府会计改革的新要求。除此之外，国家在进行融资时，为了降低融资成本扩大融资范围，政府就应该按市场要求向投资者披露财务信息。在这些因素的推动下，政府会计的改革必将成为现实需要。

（四）新公共管理促使政府会计改革

新公共管理理论是近年来国际上国家治理模式变革的最新发展理论成果，它将政府、社会、公民在公共事务的处理中看做是平等的合作关系，公民并非是政府的下属，他们应当积极参与到公共政治周期的各阶段中。鉴于此，政府需要进行不断的改革创新，改善公民对公共事务的参与度、促进政府信息披露。我国的新公共管理理论把重点聚焦于建设公开、民主、高效政府，考察政府的受托责任履行情况，强调政府整体运营效果的评价，这就对政府财务报告和财务信息披露提出了新挑战。新公共管理主要是对政府财务信息系统的改革，重点是采用权责发生制为计量基础的会计系统。在新公共管理理论运动及新公共治理模式下的推动下，公共管理理论和政府提供公共服务的模式与方法都在发生变迁，这对政府提供的年度财务报告行为产生了重大影响。

三、我国政府会计改革的实施路径

（一）明确政府会计改革目标

编制以政府会计准则为基础的政府综合财务报告是现阶段我国政府会计改革的目标。针对我国现行的政府会计中还存在着政府管理体系不完善，政府会计缺少成本信息，预算体系存在诸多缺陷等问题。2014年，国务院批转了财政部提出的关于编制权责发生制政府综合财务报告制度的改革方案，力争在2020年前，建立起具有中国特色的政府会计准则体系和以权责发生制为基础的政府综合财务报告制度。

（二）重构政府会计体系

我国政府现行的会计体系是以披露财政预算收支为主的预算会计体系，缺乏反映政府资产、负债、成本等会计信息。因此，现行预算会计提供的财务报告无法真实地反映政府的“家底”，会计系统应有的财务管理及监督功能难以发挥。因此需要在加快完善我国预算会计体系的基础上重新构建完整的政府会计体系。目前学术界主要有三种观点：第一，“二元论”，认为政府会计体系由以收付实现制为基础的政府预算会计和以权责发生制为基础的政府财务会计构成。第二，“三元论” 新引入了政府成本会计概念。第三，“四元论”则在“三元论”的基础上又新加入了政府管理会计。随着政府会计基本准则的颁布我国政府会计将基本实现第一种观点。“三元论”及“四元论”勾勒出了我国政府会计体系未来发展方向。关于上述三种不同观点，本文认为“二元系统”是现阶段应该依据政府会计基本准则需要尽快贯彻落实的。而要进一步完善政府会计实现政府成本管理、绩效评价客观上就需要引入政府成本会计和管理会计。

（三）完善政府会计准则体系

我国政府会计与我国企业会计和国际政府会计相较发展相对滞后，为了规范政府会计系统对信息的核算与披露，政府会计需借鉴国际先进经验和我国企业会计改革成功做法，制定一套内容完整的政府会计准则体系，以满足不同信息需求者的信息需求。本文认为，我们构建的政府会计准则体系应该包括基本准则、具体准则、财务报告准则以及相关应用指南四个主要部分。基本准则规范政府会计体系的基本原则和问题，为我国政府会计准则体系的构建奠定坚实的基础。会计具体准则则是对政府会计要素的确认计量、基金会计核算、特殊业务及事项的处理等事项进行具体规范。财务报告准则按照以政府会计准则所规定的具体会计原则、方法和程序进行编制。政府会计准则应用指南则是对上述三个准则的补充。

（四）编制政府综合财务报告

政府综合财务报告是对政府综合财务信息进行规范和披露，同时也为信息使用者作出决策及进行政府绩效评价提供重要依据，是完善国家治理体系、实现治理能力现代化的重要基础。本文认为：政府综合财务报告应该包括资产负债表、营运业绩表、现金流量表、财务报表附注和其他附表五个部分。资产负债表能够从总体上反映政府财务状况；政府营运成本效益情况由营运业绩表反映；现金流量表则反映政府资金的现金流量状况；财务报表附注起到补充的作用，如会计政策说明；其他附表是对三大报表作补充说明，如固定资产明细表。从另一方面讲，我国政府综合的财务报告应该包括三层次：基金财务报告、部门财务报告和政府整体财务报告。

（五）建立财务审计及评价机制

政府会计作为国家审计的主要对象，主要包含对政府会计中预算执行情况、经济责任履行、绩效评价、债务状况等多方面的审计与评价。审计与评价的本身价值不仅仅局限于结果的反馈，更重要的价值在于审计及评价带来的预期后果对政府行为所起到的引导和约束作用。通过国家审计署出具官方的审计报告达到披露和监督政府会计信息的作用。同时也有利于防范、抵御政府会计可能出现的问题。具体来说，政府会计通过评价反馈机制能够帮助政府清晰地认识在自身权力运行中的不规范和不合理的行为，为政府进行自我检讨与自我改正提供依据。建立财务审计及评价机制通过监督约束效应，让社会公众、第三方机构等外部主体监督政府权力运行过程，问责政府权力运用绩效，实现权力的约束与制衡，能够约束和纠正政府会计运用的不端倾向。

（作者单位为重庆工商大学会计学院）

[基金项目：本文系重庆市教育委员会人文社会科学研究项目阶段性成果，项目编号：16SKGH082。]

参考文献

[1] 李建发，张国清.国家治理情境下政府财务报告制度改革问题研究[J].会计研究，2015（6）.

[2] 陈志斌，李敬涛.政府善治目标的实现与政府会计治理效应[J].会计研究，2015（5）.

[3] 李定清.政府治理视角下的政府会计改革研究[J].商业会计，2014（5）.

[4] 张琦，张娟.政府会计改革：问题、对策与建议――政府会计改革研讨会综述