民办养老机构发展的问题与对策

摘要：全面建设小康社会、实现共同富裕的目标还未达成，我国却已步入老龄化社会。“未富先老”的国情使政府难以独力承载养老服务供给的负荷，而老龄人口不断增多、人口流动逐步加快及家庭规模日渐缩小又严重削弱了家庭养老功能，人口老龄化给我国社保体系带来了巨大的压力和冲击。发展民办养老机构能够有效弥补“政府”和“家庭”在承担社会养老责任中的不足，并广泛动员社会力量参与养老服务供给，有效缓解养老服务供需矛盾。同时，民办养老机构的发展也存在诸多困境与问题，本文就我国民办养老机构的发展进行了相应的探析，并提出建议与对策。

关键词：老龄化；民办养老机构；养老需求

一、问题提出

我国早在1999年便进入了老龄化社会，2005年以后人口老龄化速度逐渐加快；2007年底，60岁及以上老年人口达到1.53亿，占总人口的11.6％；2010年以后则将进入迅速发展期；到2050年，60岁及以上人口比例更会达到30.7％。此外，高龄化、失能化趋势愈益明显，目前80岁及以上高龄人口已达1619万，到2020年将增至3067万。全国完全失能老年人已由2000年的799万增加到940万；部分失能老年人由1461万增加到1894万。“未富先老”的国情使政府难以独力承载养老服务供给的负荷，老龄化、高龄化以及家庭规模小型化等因素削弱了家庭养老功能，传统养老服务供给体系已不能满足日渐增长的养老服务需求。

长期以来，国家和集体福利包办的公办养老机构存在财政压力大、养老机构少、服务水平低等问题，同时养老资源供给严重不足。截至2010年底，全国城乡共有社会福利院、敬老院、养老院、老年公寓和老年护理院等养老机构4万个，总床位312.30万张，与老年人口之比为1.49：100，平均每千位老人才拥有十五张左右床位，这与发达国家每千名老人拥有50至70张床位差距甚大。由此可见，仅靠传统的居家养老和公办养老院已远远满足不了巨大的养老需求，因此鼓励更多的社会资本进入机构养老行业势在必行。

民办养老机构是指由政府以外的社会组织和个人投资兴办并经营管理，自筹资金、自行运作、自负盈亏，提供非营利的养老机构。作为介于“政府”与“家庭”之间的新型养老形式，民办机构养老能够弥补传统居家养老和政府机构养老的不足，是在老龄化背景下解决“老有所养、老有所乐”的重要途径。2011年3月21日，入保部部长尹蔚民指出，“在老龄事业发展规划当中，投入应该是多元化的，既有政府的支持，也依靠社会资金的支持，老龄事业、产业发展有广阔前景”。可见民办养老机构的发展前景良好，市场需求广阔。因此对于民办养老机构的研究具有迫切的现实意义。

二、民办养老机构的类型和作用

1　目前民办养老机构发展的类型

按投资主体和所有权归属划分，民办养老机构可分为公建民营、民办公助和政府购买服务等三类。公建民营是指由社会力量管理运营国办养老机构，这种委托类型有利于整合国有资源、盘活公办养老机构存量。民办公助是目前民办养老机构发展的主要类型，即对处在建设阶段的民办养老机构，国家财政按照规模、投资额等指标给予相应资助；对于正式开业的民办养老机构，按床位数和实际收养人数给予一定补贴。政府购买服务是对经济困难老人、高龄老人、病残老人、独居老人、生活半自理和不能自理老人等，政府采取资金保障和服务保障相结合方式，以提供补贴、发放服务券等形式，购买养老机构的服务，为老人提供生活照料、家政料理、精神慰藉、老年维权、信息咨询等服务。

按服务类型划分，民办养老机构可分为日托型、寄养型、治疗型三类。日托型养老是指老人白天在托老所享受看护服务，晚上则回家接受家人照料。寄养型养老是指把老人送到养老院，或长期或临时进行吃住方面的照顾。治疗型养老是针对高龄老人或需要治疗康复老人或缺乏自理能力老人，提供康疗或休养为主的养老服务。

2　发展民办养老机构的作用

第一，这是社会福利社会化的一种组织革新，是养老领域的一大突破。民办养老机构可以弥补政府统包养老中责任缺失和资源有限的不足，是社会福利社会化改革的一种进步和创新。第二，引导和积聚社会资源，缓解老龄化给国家带来的财政压力，增加老年服务供给，弥补国有资源的严重不足。第三，加强竞争，打破公办养老的垄断局面，提高养老服务的质量和水平。第四，有利于提高社会对老人的关注度和发展夕阳产业，有利于社会慈善意识、道德水准和善孝文化水平的提升。

三、民办养老机构发展存在的问题

一种新兴事物的发展必然先天力量相对弱小、后天发展有所局限，民办养老机构从其建立到壮大同样面临发展中的很多问题，其表现如下。

1　自身投资回收效益差，社会资本吸引力弱

从投资回收时间角度来看，民办养老机构初始投资额较大、投资回收期较长，需要大量流动资金补给新的投资需求，面临较高的财务风险：从投资回收效益的角度来看，民办养老机构投资往往利润低、效益差、护理要求高、经营风险大等一系列问题。由于养老服务的微利性和风险性，我国金融机构普遍不愿为民办养老机构提供融资服务，同时民间借贷规模小，利率高，融资问题先天性地限制了民办养老机构的发展。由于资金匮乏，民办养老机构大多基础设施简陋、专业护理人员短缺、必要医疗设备不完善等，导致对老人入住吸引力不够；老人入住率低又导致养老院收益低，如此循环发展减弱了对社会资本的吸引力。

2　社会认可度低，慈善事业不发达

近年来，社会资本注入养老行业促使民办养老事业发迅速展，但由于历史传统和老百姓观念影响，我国民办养老机构发展的社会环境酝酿不足，还未达到全社会认可和支持的高度。首先，大部分民众认为个人对养老服务进行投资是谋利行为，只是借“非营利”之名行“营利”之实，最终会损害老年人的利益。其次，我国缺乏像西方社会那样大规模慈善捐助的历史传统，民办养老机构几乎得不到社会资金的无偿支持，民众对将资金捐给私营团体的行为不能接受，社会对民办机构捐助产生福利冷漠。第三，像民办养老机构这种非营利性的第三部门在我国还缺乏良性发展的土壤。

3　管理体制不健全，监管机构重叠

目前，民办养老机构主要受民政部门和老龄委管理，还未成立专门的行业组织进行协调管理，缺乏专门的行业标准和行业管理规范。许多民办养老机构直接套用其他行业的服务模式进行服务，如“宾馆式”、

“医院式”等，然而这些服务与老人的需求并不适应。由于行业组织的空缺，服务对象与养老机构发生纠纷时，不知如何投诉，常常采取私下了结或媒体曝光等方式解决，这影响了民办养老机构发展的整体形象。同时，政出多门会出现“多龙不治水”的现象，在我国现行行政体制下，民政、老龄委和审计等部门是民办养老机构监管主体，但各个主体的监管权利、责任、程序和方式在法律上缺乏可操作性，

各部门在管理上互相推诿，处于被动和消极的状态。

4　缺乏专门型人才

养老服务是“夕阳行业”，但却也是“朝阳产业”，急需大量的专业人才。现实是，养老院专业护理人员的供给不能满足入住民办养老院的老人对照料护理的专业化服务需求。再者，相比公办养老机构，民办养老机构待不能提供正式编制，在招募人才方面的劣势显得尤为突出。调查发现，一些养老机构受成本限制，多聘用下岗或退休人员进行养老看护工作，人员素质与其工作岗位的专业要求相距甚远。且其护理员流动频繁，民办养老机构的发展缺乏人力资源基础。另外，一些民办养老机构的优秀专业人员还受公办养老机构的“人才挖角”，造成专业人才的流失。

5　政策扶持力度小，现有政策落实不到位

在养老服务市场中，民办养老机构相对公办养老机构缺乏竞争力。公办养老机构由政府投资兴建，环境优美、设施精良、空间开阔并能享受到政府所有的优惠政策与财政支持；由于其具有公有性质及事业单位人员编制上的优势，容易组建起一支优秀的管理、技术和服务队伍。相比之下，民办养老机构在硬件设施建设上无法与公办机构相比；由于单位性质和待遇等问题，它们很难找到和挽留优秀的管理和技术人才。在既有政策方面，《关于对老年服务机构有关税收政策问题的通知》规定了民办养老机构在建设规划、土地使用、税收减免、水电使用等多方面可以享受优惠政策。但在实际操作中，一些地方政府对这些政策的落实缺乏有效地协调、引导和监督，加上有些部门出于自身利益考虑，在落实优惠政策上往往推诿扯皮，各项优惠政策难以得到落实或最终落实受到种种限制。

四、民办养老机构发展的对策

民办养老机构能够为日益严重的老龄化社会提供更多更好的养老需求，促进我国养老事业的多样化发展。对于目前民办养老机构发展存在的问题，笔者提出如下建议。

1　政府落实相应优惠政策，同时加大政策扶持力度。一是把民办养老机构的发展纳入当地经济社会发展的整体规划中，优先立项，统筹安排，从根本上保证养老机构的快速发展。二是在公益用地和建设用地中优先安排养老服务设施的建设用地，减免为老服务设施建设配套费和机构照料服务税收优惠。三是必须把“民办公助”的政策落到实处。加大政府对养老机构发展的资源配置，制定具体落实“民办公助”的措施和办法。四是深入推进“公办民营”的改革步伐。按照政府与企事业分离原则，改革过去政府对养老机构包办包管的僵化管理体制和不符合市场经济要求的作法，鼓励和指导各类公办服务机构的改制、改组。

2　民办养老机构的发展要按照政策指导、政府扶持、社会兴办、市场推动的原则，统筹规划，突出重点，因地制宜，分类指导；以市场化、社会化为导向，逐步建立适应人口老龄化发展趋势的多元化、多层次的城乡养老服务体系。要广泛动员社会力量，大力推进养老服务机构的发展，不断满足老人对不同层次、不同类型养老服务的需求。

3　规范对民办养老机构的制度管理。在养老机构的建设、管理、服务和监管等诸方面需要制定出一整套的标准和规范，明确各部门之间的管理职责，加强政府的监管。同时出台关于养老服务机构人身意外伤害事故的处理办法，为保护老年人权益和养老机构利益提供基本依据，推进民办养老事业又好又快发展。

4　培养专业护理人员。专业养老护理人员是发展养老事业的基础，针对我国目前缺乏专业护理人员的现状，政府和社会应当承担起培养养老从业人员工作的责任。从业人员必须了解老年学、护理学、心理学等学科的基本知识和医学的一般理论，了解老人的生理特点、心理特点和老年保健知识。我国既可以学习发达国家的经验，让各大学参与培养专业养老管理人员和专业护理人员的任务，也可以利用财政支持方式让社会承担培训各养老机构护理人员的工作。

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